基于城鎮(zhèn)污水處理設施運行現(xiàn)狀的投融資方向研究

DOI：10.12433/zgkjtz.20250606

根據(jù)住建部公布的數(shù)據(jù)，截至2022年末，全國城市污水處理廠共有2894座，處理能力為2.16億立方米／日；城市污水年處理量為626.89億立方米，排水管道長度為91.35萬公里，污水管道（含雨污合流管道）長度約50.65萬公里。2022年，污水處理率為 98.11% ；城市生活污水集中收集率為70.06% 。據(jù)行業(yè)研究統(tǒng)計，2023年中國污水處理行業(yè)的市場規(guī)模約823.2億元，預計2024年將進一步增長，2028年將達到1086.4億元。

“十四五”期間，我國城市污水處理行業(yè)發(fā)展迅猛，已提前實現(xiàn)《“十四五”城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》的目標。但是我國目前城鎮(zhèn)污水處理仍然存在較多的問題。

一、我國城鎮(zhèn)污水處理設施存在的問題

我國經(jīng)歷了改革開放以來城鎮(zhèn)化高歌猛進，四十多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了世界矚目的成績，也暴露出諸多短板和不足。城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)及處理設施存在的主要問題如下：

（一）管網(wǎng)收集效率不高

一是管網(wǎng)覆蓋不充分。老舊城區(qū)（和廠區(qū)）、城中村、城鄉(xiāng)結合部等污水管網(wǎng)覆蓋率較低，許多生活污水和工業(yè)廢水未能得到有效收集，甚至直接排放自然水體。第三輪第二批中央生態(tài)環(huán)境保護督察通報，長江流域七省市環(huán)境基礎設施存在短板，造成污水直排、水體黑臭等現(xiàn)象；第三輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護督察組指出，東部某省部分區(qū)域水環(huán)境基礎設施建設改造緩慢，生活污水收集處理不夠到位，存在污水直排、溢流等現(xiàn)象。

二是管網(wǎng)設計施工欠合理。老舊城區(qū)污水管網(wǎng)建設時間很早，隨著城市發(fā)展和人口高密度聚集，暴露出諸多方面問題。例如，在管徑選擇方面，設計過小會容易導致堵塞、溢流，設計過大會導致水流過慢，容易沉淀污染物、泥沙；坡度設計也會影響水流速度的快慢和污染物沉淀、堵塞等問題；鋪設路徑選擇不合理，檢查井、泵站等關鍵節(jié)點的位置和數(shù)量不合理，導致后期運營維護難度增大，甚至缺乏運維；管徑材料、質量參差不齊甚至不達標，耐腐蝕性、耐壓性較差，后期容易出現(xiàn)破損、滲漏等問題，大幅度增加維護難度；管網(wǎng)施工過程中，存在未按照圖紙施工或者施工不規(guī)范，導致安裝質量、埋設深度和坡度等不符合要求；另外，存在居住單位內(nèi)排水系統(tǒng)與主次干道排水系統(tǒng)連接不合理、不到位，雨污管網(wǎng)混接錯接問題突出等情況。

三是管網(wǎng)維護不到位。過去城市建設“重建設輕運營”“重面子輕里子”，導致地下管網(wǎng)在運營維護方面存在較大不足，甚至缺乏相應的運維管理工作，主要表現(xiàn)為沒有安裝必要的監(jiān)測設備，日常巡檢工作不足，無法及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，管道堵塞淤積、老化漏損嚴重等。

四是雨污合流普遍。據(jù)中央環(huán)保督察，城鎮(zhèn)污水處理設施中雨污合流問題普遍存在，很多污水處理廠在雨季時超負荷運行和溢流，污水混入雨水管網(wǎng)后排入自然水體，污染環(huán)境。雨污合流不僅會導致污水處理廠進水濃度偏低、碳源不夠，也會導致污水處理廠處理效能不高，更會產(chǎn)生多余的運行費用和支付成本。

（二）污染物削減不足

大量研究顯示，我國城鎮(zhèn)污水處理廣污水處理量持續(xù)增長，但污水處理廠進水濃度卻呈不斷下降趨勢。污水處理廠低效運行，進水濃度低的現(xiàn)象成了環(huán)保督察通報的重點，南方地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。進水濃度低的主要原因是雨水大量混入污水管網(wǎng)，污水卻混入自然水體，最終導致污染物削減不足、污染物直排。

（三）資金缺口較大

我國城鎮(zhèn)污水處理設施建設運營資金主要來源于向排水單位或居民收取的污水處理費及財政預算補貼資金。污水處理費按照“污染者付費”原則，由排水單位和個人繳納并專項用于城鎮(zhèn)污水處理設施建設、運行和污泥處理處置的資金，屬于政府非稅收入、全額上繳國庫，實行專款專用。污水處理費主要通過公共供水企業(yè)伴水征收的方式收繳，收繳價格是按照居民用水平均約0.95元／立方米執(zhí)行、非居民用水平均約1.52元／立方米執(zhí)行（其他特種用水等暫不討論）。然而，根據(jù)2020年國家發(fā)展改革委研究結果，2019年，全國污水處理服務平均價格為1.74元／立方米。從上述數(shù)據(jù)可知，污水處理設施建設運行存在較大的資金缺口，每噸污水缺口達0.79元／立方米（由于非居民用水占比較小，此處暫按居民用水污水處理費價格計算）；2019年全國污水處理量約525.85億立方米，推算當年全國污水處理服務費資金缺口約415.4億元。污水處理收費難以滿足城鎮(zhèn)污水處理設施建設與運營的需要，約 45.4% 的資金依賴財政兜底補貼[。

污水處理設施存在的諸多問題，一方面，來源于以往規(guī)劃設計和建設實施中的不合理；另一方面來源于項目資金嚴重短缺、投入不足，尤其是在污水管網(wǎng)建設改造、維護管理等方面長期處于資金投入不足、短板問題突出等情況。解決上述行業(yè)難題，資金是重中之重。

二、城鎮(zhèn)污水處理設施的主要融資方式

我國城鎮(zhèn)污水處理設施建設和運營工作長期面臨資金不足、財政兜底壓力大的問題，除收繳的污水處理費及財政補貼外，還需借助其他渠道籌集建設資金，我國污水處理項目幾種常用的融資方式，包括地方政府專項債、銀行貸款、政府和社會資本合作等。

（一）地方政府專項債

專項債券主要投向特定政策支持領域的項目，并以項目運營收益作為債券資金的還款來源，同時政府提供財政擔保；專項債券發(fā)行期限一般為1年、2年、3年、5年、7年和10年，平均發(fā)行利率為 2.3% ，顯著低于LPR基準利率。在嚴控地方政府隱性債務的背景下，專項債券成為基礎設施建設“開大前門”的重要籌資方式，更是地方城市污水處理設施建設的重要資金來源。

據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2023年合計約1254億元專項債券資金投向生態(tài)環(huán)保領域，主要方向為污水、垃圾治理。有270萬人口的中部某市，通過策劃，2022年～2024年累計爭取專項債券資金共22.3億元，用于污水處理廠建設和管網(wǎng)改造，大大減輕了財政投資壓力。

（二）銀行貸款

城鎮(zhèn)污水處理設施銀行貸款是指地方國有企業(yè)通過投資建設運營等一體化方式，以企業(yè)自身實力和自有資金或資產(chǎn)作為擔保，以項目經(jīng)營收入作為主要還款來源，向政策性銀行或商業(yè)銀行貸款籌集資金，用于污水處理設施建設和運營[4。

據(jù)了解，2024年 1～8 月國開行發(fā)放新型城鎮(zhèn)化基礎設施中長期貸款2783億元，重點支持了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、城市地下管網(wǎng)等“里子”工程的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。其中，向東莞、惠州、佛山、中山等地區(qū)的項自發(fā)放中長期貸款22.1億元，支持推進“廠網(wǎng)一體”，加快雨污分流管網(wǎng)建設，加強老舊管網(wǎng)排查與修復，提升污水處理系統(tǒng)整體效能。因此，以地方國企為主體的銀行貸款是污水處理領域非常重要且常規(guī)的融資方式。

（三）政府和社會資本合作

政府和社會資本合作（PPP項目）是基礎設施和公用事業(yè)投資建設常用的模式，指政府按一定程序引入社會資本（也稱“特許經(jīng)營者”）合作，共同參與基礎設施和公用事業(yè)項目的投資建設運營，通過協(xié)議明確各方權利義務和風險分配，約定社會資本在一定期限和范圍內(nèi)的投資建設運營權及相應的收益權。

2014年 ～2023 年期間，政府和社會資本合作模式具有使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種回報機制，全國大部分污水處理項目均采用可行性缺口補助模式，少部分采用政府付費模式，在該政策支持背景下，國內(nèi)污水處理項目迎來了快速發(fā)展機遇，當前大部分污水PPP項目處于運營付費階段。2023年國務院出臺國辦函［2023］115號文（也稱“PPP新機制”），要求聚焦使用者付費項目，即收繳的污水處理費應覆蓋污水項目的投資建設運營成本，政府可在合法合規(guī)不增加債務的情況下安排建設期投資支持，不得通過缺口補助、可用性服務費等方式彌補項目建設和運營成本。前文提到大部分污水處理項目無法通過收繳的污水處理費覆蓋全部成本，均依賴于地方財政補貼，因此，PPP新機制出臺，對新建污水項目產(chǎn)生較大影響。即便如此，國家發(fā)展改革委公布新機制項目清單中有溫州市甌江口西片工業(yè)污水處理廠建設項目等20多個污水領域項目，除部分屬于存量資產(chǎn)盤活外，其余項目均采取政府和社會資本合作方式實施投資、建設和運營。從已發(fā)布項目清單情況看，盡管較多污水處理項目依賴于財政補貼，但是PPP新機制仍然是該領域常規(guī)且重要的投融資模式。

（四）其他融資方式

地方政府除通過上述方式籌集項目資金外，還可以通過中央預算內(nèi)投資補助、超長期特別國債等方式獲得國家專項資金，也可以通過世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構貸款，部分地方國有企業(yè)可通過上市、股權融資、企業(yè)債券等方式籌資，也可以通過基礎設施領域不動產(chǎn)信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化等方式盤活存量進行融資。

三、城鎮(zhèn)污水處理設施投融資發(fā)展方向

按照2024年10月8日國務院新聞發(fā)布會消息，國家發(fā)展改革委表示以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設改造為例，預計在未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。按照國家發(fā)展改革委、住建部的要求，2024年12月底前各城市應全面梳理編制城市地下管網(wǎng)專項實施方案，旨在為2025年、“十五五”期間的國家資金投向提前籌劃項目；堅持“資金跟著項目走”原則，為城市的增量建設和存量更新注入源頭活水。城市地下管網(wǎng)改造中，供排水管網(wǎng)改造是地下管網(wǎng)改造的重中之重。在國家一攬子增量政策支持背景下，筆者認為，不斷拓寬項目投融資渠道，努力促進價格機制改革，將是未來城鎮(zhèn)污水重要的發(fā)展方向，具體有以下兩個方面：

（一）政府投入為主，民間資本為輔

過去十年污水項目在可行性缺口補助、政府付費補貼等模式下，較好解決了城鎮(zhèn)污水處理廠建設實施難題，不僅提高了地方污水處理廠管理效率、降低處理成本，而且促進了水務行業(yè)的發(fā)展壯大。城鎮(zhèn)污水處理已進入地下管網(wǎng)及最后1公里的攻堅克難階段，以專項債資金為主，中央投資補助、超長期國債等兩重項目建設補助資金為輔的低成本資金是未來污水管網(wǎng)改造的重要資金籌集方式。同時，通過財政資金投入，撬動民間資本參與，條件具備時，采取政府和社會資本合作PPP新機制等模式實施，可以充分發(fā)揮社會資本在建設和運營管理等方面優(yōu)勢，提高管理效率。另外，雖然現(xiàn)階段污水領域基礎設施不動產(chǎn)信托基金（REITs）及其他資產(chǎn)證券化項目較少，但在未來該類底層資產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定并達到一定條件情況下，適當運用金融工具可將部分存量資產(chǎn)釋放，形成增量資金投入。

（二）價格機制改革

過去在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和土地財政加持下，主要以財政補貼方式維持污水處理設施的建設和運營。在“十五五”“十六五”期間內(nèi)，雖然財政性資金仍然是解決管網(wǎng)建設的主要方式，但價格機制改革是污水處理行業(yè)未來高質量發(fā)展必然面臨的關鍵環(huán)節(jié)，更是城鎮(zhèn)污水處理設施資產(chǎn)良好運營的重要保障。隨著生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展融入社會發(fā)展各個方面，污水處理設施運行標準越來越高，已實施近十年的全國城市污水處理收費居民不低于0.95元／噸的標準，已遠低于全國城鎮(zhèn)污水處理廠平均處理價格，若考慮地下管網(wǎng)、泵站等設施設備的維護，則地方實際支出與污水處理收費的差距將越來越大。因此，只有通過合理地調(diào)整污水處理費價格標準和收繳機制才能縮小上述差距，只有建立成本監(jiān)審和價格改革機制，才能確保城市“里子工程”高效運行，為未來行業(yè)的健康發(fā)展提供政策支持和制度保障。

四、結束語

綜上，我國城鎮(zhèn)污水處理設施運行存在管網(wǎng)收集效率不高、污染物削減不足、資金缺口較大等問題，妥善解決城市地下管網(wǎng)，特別是污水管網(wǎng)的建設改造是“十五五”期內(nèi)城市增量建設和存量更新的重要方向，資金需求很大。筆者認為，以政府投入為主，多種渠道并存，促進價格機制改革是污水處理領域未來投融資發(fā)展的重要方向。

參考文獻：

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（作者單位：北京大岳咨詢有限責任公司長沙分公司）