審計(jì)視角下地方政府投資基金的運(yùn)作模式及存在問(wèn)題研究

DOI：10.12433/zgkjtz.20250601

一、政府投資基金概述

（一）政府投資基金的起源及發(fā)展

政府投資基金最早由財(cái)政部發(fā)起和提出，是深化國(guó)家投融資體制改革的重要內(nèi)容和重要渠道之一。2015年，國(guó)家財(cái)政部首次提出政府投資基金；2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院將政府投資基金提到了一個(gè)更高位置，明確國(guó)家和地方各級(jí)政府根據(jù)發(fā)展需要依法發(fā)起設(shè)立政府出資的產(chǎn)業(yè)投資基金、住房保障發(fā)展基金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金等各類(lèi)基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)[；2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委在國(guó)務(wù)院的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的功能和定義，主要包括股權(quán)投資基金和非公開(kāi)交易創(chuàng)業(yè)投資基金。

（二）政府投資基金概念

投資基金按募集資金的對(duì)象、方式的不同，大體上可將基金分為兩大類(lèi)，分別是公募基金和私募基金，按組織模式可分為合伙制、公司制、契約制等。政府投資基金從募集資金的對(duì)象、方式上來(lái)看更類(lèi)似于私募基金，但其又與私募基金有所區(qū)別，政府投資基金的主要特點(diǎn)有：一是由政府作為發(fā)起人，這里的政府可以是各級(jí)政府；二是由政府主導(dǎo)出資，出資形式可以是政府獨(dú)資也可以與社會(huì)資本合資；三是不以盈利為唯一目的，政府投資基金主要起到產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、扶持重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目的，盈利不是政府投資基金的唯一初衷和目標(biāo)；四是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府投資基金產(chǎn)生的收益由各出資人享有，發(fā)生的虧損由各出資方共同承擔(dān)；五是堅(jiān)持市場(chǎng)化方式運(yùn)作，各級(jí)財(cái)政部門(mén)或政府委托（指定）的單位代表同級(jí)政府對(duì)政府投資基金履行出資人職責(zé)，肩負(fù)指導(dǎo)和引導(dǎo)作用，財(cái)政部門(mén)一般不參與政府投資基金的具體事務(wù)。

（三）政府投資基金的資金構(gòu)成

中央政府、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府、市縣政府財(cái)政部門(mén)通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排的資金，是政府投資基金資金的主要來(lái)源，其具體由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：一是各級(jí)政府明確財(cái)政出資或財(cái)政預(yù)算（含國(guó)有資本預(yù)算）安排資金參與投資基金；二是各級(jí)政府行業(yè)主管部門(mén)將部門(mén)預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)資金用于參與投資設(shè)立基金；三是代表政府出資的純財(cái)政資金性質(zhì)的各類(lèi)政府投資引導(dǎo)基金；四是各級(jí)政府委托國(guó)有企業(yè)出資。

二、地方政府投資基金的管理模式及存在的問(wèn)題

根據(jù)審計(jì)的工作實(shí)踐，目前地方政府投資基金的組織模式多采用合伙制，地方政府對(duì)政府投資基金的管理模式主要分為兩種：一是地方政府掌控下的“產(chǎn)業(yè)招引”式基金管理模式，另一種是基金管理人主導(dǎo)的更偏市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的“私募基金”式基金管理模式。

（一）“產(chǎn)業(yè)招引”式基金管理模式

在該模式下，政府投資基金大多采用合伙制，由地方政府的財(cái)政部門(mén)或委托（指定）地方國(guó)有企業(yè)作為有限合伙人（LP），招募的基金管理人作為普通合伙人（GP）負(fù)責(zé)政府投資基金的日常運(yùn)作管理?；鸬馁Y金來(lái)源全部由地方政府或其委托（指定）的地方國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，幾乎沒(méi)有引入社會(huì)資本作為有限合伙人，普通合伙人（基金管理人）也僅僅是極少量出資，一般其出資占比最多1%～2% 。在投資方面，由地方政府主導(dǎo)投資項(xiàng)目，基金管理人對(duì)投資項(xiàng)目沒(méi)有過(guò)多的推薦權(quán)，也基本不跟投項(xiàng)目，更多的是打理基金的日常事務(wù)。

這類(lèi)政府投資基金的投資項(xiàng)目大多為本地區(qū)招商引資落地項(xiàng)目，或?yàn)閷?duì)一些招商引資項(xiàng)目的母公司進(jìn)行的投資，其實(shí)質(zhì)更類(lèi)似于地方政府招商引資的一種資金政策工具，由于這類(lèi)投資資金以股權(quán)投資方式使用，不用像債權(quán)一樣受到更多的監(jiān)管，并且在實(shí)際操作中到了投資環(huán)節(jié)資金已不受預(yù)算約束，操作起來(lái)更加靈活多變，使得地方政府對(duì)于招商項(xiàng)目有了更多的談判籌碼和想象空間[。

但該模式也存在一定的問(wèn)題：一是基金管理人無(wú)需對(duì)基金進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)管理，即可獲得高額回報(bào)的問(wèn)題，這其中可能存在較高的廉政風(fēng)險(xiǎn)。作者在B市審計(jì)期間發(fā)現(xiàn)，B市的三支政府投資基金的管理人全部為民營(yíng)，規(guī)模都較小，其中有一家注冊(cè)資本只有50萬(wàn)元，并不符合當(dāng)?shù)刂贫ǖ臏?zhǔn)入規(guī)定，也沒(méi)有市場(chǎng)上大型基金管理機(jī)構(gòu)的背景。截至審計(jì)結(jié)束，B市也未能提供三支政府投資基金的基金管理人是如何選定的相關(guān)文件，可以確定上述三支基金的基金管理人全部是直接指定的，未按規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)比選。B市政府投資基金的基金管理費(fèi)率均為實(shí)際投資規(guī)模的 2% ，基金管理費(fèi)率的計(jì)提基礎(chǔ)為實(shí)際投資規(guī)模。該條件較為苛刻，既不是基金認(rèn)繳金額，也不是基金實(shí)繳金額，但考慮到基金的投資主導(dǎo)權(quán)全部為地方政府，基金管理人不需過(guò)多參與，工作壓力很小，每年 2% 的基金管理費(fèi)的獲取是非常容易的。審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，B市某一政府投資基金的基金管理人（簡(jiǎn)稱(chēng)S管理人，注冊(cè)資本1000萬(wàn)元）行為較為隨意。合作初始其作為基金的普通合伙人擔(dān)任基金管理人，但一年后，基金的普通合伙人變?yōu)榱薙管理人與另一公司合伙成立的X公司（注冊(cè)資本只有50萬(wàn)元）。正常情況下，合伙人的變更是需要經(jīng)全體合伙人同意的，但B市基金管理部門(mén)反映他們并不知曉普通合伙人已發(fā)生變更，一般情況下，普通合伙人即為基金管理人。在與S管理人聯(lián)系了解情況后，S管理人辯稱(chēng)只是變更了普通合伙人，基金管理人沒(méi)有變更仍是S公司，卻拿不出該政府投資基金與S管理人簽訂的委托管理協(xié)議，因?yàn)樵萐公司是普通合伙人，其可以自然獲得基金管理人的資格，但后期普通合伙人已變更為X公司，S公司再作為基金的管理人則需要與基金簽訂委托管理協(xié)議，不知是S公司不夠?qū)I(yè)還是其他什么原因，出現(xiàn)了上述矛盾的問(wèn)題點(diǎn)。因?qū)徲?jì)手段有限，這其中是否存在其他廉政風(fēng)險(xiǎn)也未知。最終B市基金管理部門(mén)要求基金管理人將基金的普通合伙人恢復(fù)原狀，與原合伙協(xié)議保持一致。

二是基金發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本作用不大。審計(jì)實(shí)踐中，截至2022年末，B市政府投資基金的所有出資中，社會(huì)資本實(shí)繳出資僅占 12% 左右。其中，B市政府投資基金母基金以有限合伙人身份投資的九支子基金，母子基金的總實(shí)繳總額50億元，其中各地方政府，以及政府投資基金出資19億元，占比 38% ；各地區(qū)國(guó)有企業(yè)出資25億元，占比 50% ；其他社會(huì)資本6億元，占比 12% 。可以看到，社會(huì)資本的出資額僅占總實(shí)繳規(guī)模的12% ，社會(huì)資本出資較低，吸引和撬動(dòng)社會(huì)資本的作用不大。

（二）“私募基金”式政府投資基金管理模式

該模式下的政府投資基金更偏向市場(chǎng)化管理模式，以基金管理人主導(dǎo)基金的投資及日常事務(wù)，地方政府作為合伙企業(yè)中的一般合伙人（LP），主要進(jìn)行出資，不參與基金的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種模式下，地方政府往往在基金的投資決策委員會(huì)中不保留相關(guān)席位，僅以設(shè)置“觀察員”崗位的形式，列席基金的主要投資決策會(huì)議。這類(lèi)政府投資基金更加的市場(chǎng)化，基本與市場(chǎng)上私募基金的運(yùn)營(yíng)模式?jīng)]有太大差別。

該模式本質(zhì)上地方政府讓渡了自身作為出資人的一些決策權(quán)利，讓基金管理人更能放開(kāi)手腳，基金的投資運(yùn)營(yíng)更加靈活方便，政府投資基金以母基金、直投基金等多種方式設(shè)立。初始的目的也是為了吸引社會(huì)資本的參與政府投資基金的投資。但是經(jīng)過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，這種管理模式的政府投資基金往往也存在不少問(wèn)題。以下以作者審計(jì)A市政府投資基金中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為例具體說(shuō)明。

一是政府投資基金幾乎完全脫離監(jiān)管。市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)并非是不管不問(wèn)，作為合伙人的地方政府理應(yīng)行使合伙人的監(jiān)督權(quán)。這種“私募基金”式的政府投資基金管理模式，由于地方政府作為出資人但卻不要求參與決策，往往出現(xiàn)財(cái)政部門(mén)或委托（指定）的國(guó)有企業(yè)對(duì)基金完成出資后，就不管不問(wèn)了，全部由基金管理人負(fù)責(zé)基金的一切事務(wù)，地方政府也沒(méi)有相應(yīng)部門(mén)對(duì)政府投資基金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作。在審計(jì)A市政府投資基金時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，該市財(cái)政部門(mén)在2020年轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)［2020]7號(hào)）文件后，對(duì)該市的政府投資基金無(wú)任何動(dòng)作，直到2022年審計(jì)提出后，才開(kāi)始著手對(duì)該市的19支（含子基金）政府投資基金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，審計(jì)中我們還發(fā)現(xiàn)，A市的政府投資基金管理職能已從財(cái)政部門(mén)劃轉(zhuǎn)至一家市屬國(guó)企，但不管是該市財(cái)政部門(mén)還是后來(lái)負(fù)責(zé)政府投資基金管理的A市國(guó)企，都無(wú)法詳細(xì)提供出審計(jì)需要的該市政府投資基金相關(guān)資料，該市的政府投資基金幾乎完全脫離了監(jiān)管。

二是基金管理人通過(guò)政府投資基金支付部分不合理的費(fèi)用。審計(jì)A市某支直投基金時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)基金支出了大額的前期籌辦費(fèi)用，金額高達(dá)200方元。對(duì)此，基金管理人表示這類(lèi)費(fèi)用是他們?cè)谇捌诨鸹I備過(guò)程中需要支出及墊付的款項(xiàng)，依據(jù)的是合伙協(xié)議中“基金管理人在協(xié)助基金籌辦的過(guò)程中需支付的相關(guān)費(fèi)用由基金承擔(dān)，但不得超過(guò)基金實(shí)繳規(guī)模的千分之五”這一條款。但審計(jì)人員通過(guò)翻閱基金賬冊(cè)發(fā)現(xiàn)，支付的對(duì)象與基金管理人及其高管人員高度關(guān)聯(lián)，還存在無(wú)法查明的由基金管理人墊付的財(cái)務(wù)顧問(wèn)費(fèi)，經(jīng)過(guò)測(cè)算200萬(wàn)元的前期籌辦費(fèi)基本等于該基金實(shí)繳規(guī)模的千分之五。另外審計(jì)中，審計(jì)人員還發(fā)現(xiàn)，基金每年都向1家會(huì)計(jì)師事務(wù)所、1家律師事務(wù)所支付高額的盡職調(diào)查費(fèi)用。對(duì)此，基金管理人解釋?zhuān)@是按照合伙協(xié)議中約定的，支付的對(duì)投資項(xiàng)目的盡職調(diào)查費(fèi)用。對(duì)于上述費(fèi)用的支付，作者認(rèn)為值得商榷。雖然都符合該基金的合伙協(xié)議，但存在很大的不合理性。對(duì)于基金的前期籌辦費(fèi)用，正常情況下是不可能高達(dá)200萬(wàn)元的，且這些費(fèi)用的支付對(duì)象均與基金管理人高度關(guān)聯(lián)，可以合理推測(cè)基金管理人有利用合伙協(xié)議規(guī)定套取基金費(fèi)用的嫌疑。對(duì)于每年向會(huì)所和律所支付的大額盡職調(diào)查費(fèi)用，筆者認(rèn)為該費(fèi)用應(yīng)包括在基金管理費(fèi)中，由基金管理人承擔(dān)，因?yàn)榛鸸芾砣说闹饕氊?zé)就是對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查，這也是支付基金管理人支付管理費(fèi)的基礎(chǔ)，如果盡職調(diào)查費(fèi)用都由基金本身承擔(dān)，那么基金管理人就沒(méi)有存在的必要了。

三、對(duì)策建議

（一）完善制度建設(shè)

各地方政府應(yīng)根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委等中央部委以及省級(jí)政府部門(mén)等制定的政府投資基金相關(guān)管理辦法，結(jié)合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，制定、完善符合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色的政府投資基金管理辦法。從制度層面理清地方政府投資基金的管理模式，完善制度體制建設(shè)，規(guī)范政府投資基金的審批和監(jiān)管。

（二）理清政府參與政府投資基金管理的邊界

要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的政府投資基金運(yùn)作理念，不斷提高基金的市場(chǎng)化運(yùn)作水平，提升基金的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和投資效益。政府作為政府投資資金的有限合伙人，應(yīng)正確行使有限合伙人的監(jiān)督權(quán)，對(duì)于政府投資基金的管理運(yùn)作，不必要過(guò)多干預(yù)，政府部門(mén)要堅(jiān)持“管好兩端，放開(kāi)中間”，前端把好投資項(xiàng)目的政策合規(guī)性審查，后端加強(qiáng)對(duì)政府投資基金的全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于“中間”屬于市場(chǎng)化的投資行為，由基金管理人采取市場(chǎng)化的方式進(jìn)行調(diào)查判斷決策。

（三）提升政府投資基金管理效能

綜合考慮基金政策目標(biāo)總體資金需求、財(cái)政承受能力、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等因素，從嚴(yán)從緊控制新設(shè)基金數(shù)量，積極推動(dòng)沉淀閑置資金的清理回收、滾動(dòng)投資。大力拓寬基金市場(chǎng)化募資渠道，鼓勵(lì)基金管理人充分發(fā)揮募資能力，引導(dǎo)社會(huì)資本加大投入。

（四）適度讓利引進(jìn)頭部基金管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，地方政府的政府投資基金普遍存在管理人選擇流程不公開(kāi)、不透明，基金管理人規(guī)模較小，基金管理人的投資管理水平不高等情況，進(jìn)而引起基金運(yùn)作過(guò)程中一系列的問(wèn)題。地方政府在選擇基金管理人時(shí)要打破地方利益固化藩籬，不僅要注重基金公開(kāi)遴選管理人等形式上的公開(kāi)，更要推進(jìn)主動(dòng)引進(jìn)頭部基金管理機(jī)構(gòu)等實(shí)質(zhì)上的放開(kāi)。地方政府要積極引入基金管理方面的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和高端人才，主動(dòng)對(duì)接基金管理機(jī)構(gòu)中的真正強(qiáng)者，如高瓴資本、IBG、深創(chuàng)投等頭部基金管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)頭部基金管理機(jī)構(gòu)的帶動(dòng)示范作用和資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：泰州市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中心）