以信促治：成都市鄉(xiāng)村集中居住區(qū)信義治理運(yùn)行機(jī)制的探索與啟示

基層社區(qū)信義治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)城市更新的助力支撐，也是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)“治理融合”、強(qiáng)化文明善治的實踐需要。本文以成都市鄉(xiāng)村集中居住區(qū)為研究對象，提煉社區(qū)信義治理的實踐類型，解析基層社區(qū)治理共同體實現(xiàn)“治理融合”的運(yùn)行機(jī)制。

一、鄉(xiāng)村集中居住區(qū)信義治理的背景與意義

（一）信義治理與鄉(xiāng)村集中居住區(qū)概念闡釋

自2017年成都市社區(qū)發(fā)展治理委員會成立以來，以信托制物業(yè)為核心的治理模式發(fā)展歷經(jīng)理論論證、先行試點、由點擴(kuò)面、全域推廣等階段。2019年，成都市社治委總結(jié)試點經(jīng)驗，提出了“信義治理”的概念，并將其內(nèi)涵表述為：“信義治理是基于信托法理，在住宅小區(qū)治理體系中，黨建引領(lǐng)利益相關(guān)各方（物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會、業(yè)主）建立信義關(guān)系、秉持信義精神、遵守信義義務(wù)的互動合作過程，其核心是信托制物業(yè)管理服務(wù)機(jī)制?！?^[1]2024 年4月，武侯區(qū)社區(qū)信義治理國家級標(biāo)準(zhǔn)化試點標(biāo)準(zhǔn)體系及首批關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布實施，以高質(zhì)量的試點建設(shè)成果為全國基層治理實踐提供示范樣板。

鄉(xiāng)村集中居住區(qū)是位于城市建成區(qū)以外、建于集體建設(shè)用地上的農(nóng)民聚居區(qū)，該區(qū)域既有同村集中居住又有多村混合居住，人員管理隸屬關(guān)系復(fù)雜，是兼具城鄉(xiāng)兩方面特征的治理單元，也是城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的薄弱環(huán)節(jié)。按照成都市社工部分類標(biāo)準(zhǔn)，闡釋為“通過土地整理方式，在農(nóng)村集體建設(shè)用地上統(tǒng)歸統(tǒng)建與統(tǒng)歸自建小區(qū)”，以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（二）信義治理的背景與意義

基層社區(qū)信義治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)城市更新的助力支撐。黨的二十大報告提出，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。2022年成都市常住人口城鎮(zhèn)化率就已突破 79% ，正處于從工業(yè)化后期向后工業(yè)化轉(zhuǎn)型階段，面臨的各類城市問題比較典型。其中，社區(qū)物業(yè)服務(wù)監(jiān)管難、服務(wù)差、收費(fèi)亂等問題尤為突出。近年來，成都市廣泛開展物業(yè)創(chuàng)新改革試點，通過信義治理，推動試點社區(qū)物業(yè)矛盾糾紛同比減少 91% 以上、物業(yè)繳費(fèi)率同比提升 40% 以上、業(yè)主滿意率 95% ，初步實現(xiàn)“老大難小區(qū)蝶變新生。

基層社區(qū)信義治理也是著力推進(jìn)城鄉(xiāng)“治理融合”強(qiáng)化文明善治的實踐需要。成都市委十四屆四次全會提出“一體推進(jìn)規(guī)劃、功能、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、創(chuàng)新、治理‘七個融合’”。社區(qū)治理由二元對立走向多元共治的背景下，為解決管理不優(yōu)問題，鄉(xiāng)村集中居住區(qū)著手推動法治、德治、自治“三治融合”，形成新型農(nóng)村社會治理模式。但在具體實踐中，仍有一些“德治”方法過于簡單，往往停留于通過引進(jìn)一些外部的文化要素，對鄉(xiāng)村集中居住區(qū)進(jìn)行道德建設(shè)未能達(dá)到更深層次的價值經(jīng)營。信義治理強(qiáng)化文明善治，是強(qiáng)化城鄉(xiāng)治理薄弱環(huán)節(jié)的重要手段。

二、成都市鄉(xiāng)村集中居住區(qū)信義治理的實踐模式

按照信義治理實踐成果與時序，從武侯區(qū)、彭州市到新津區(qū)，鄉(xiāng)村集中居住區(qū)信義治理的創(chuàng)新實踐和特色做法表現(xiàn)為導(dǎo)人信托制物業(yè)模式、文化建設(shè)模式、智慧平臺統(tǒng)籌模式、場景營造模式4種類型。

（一）武侯區(qū)水岸花園—導(dǎo)入信托制物業(yè)模式

華興街道三河社區(qū)水岸花園小區(qū)位于武侯區(qū)夏家灣一路333號，安置居民涉及2個街道5個社區(qū)7000余居民。該小區(qū)通過“黨支部一居民小組一業(yè)主委員會一治保會”組織結(jié)構(gòu)，以信托制物業(yè)為紐帶，充分調(diào)動小區(qū)居民參與小區(qū)治理行動力與積極性。一是突出黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。依托“水岸花園黨群服務(wù)站”，建立黨建聯(lián)席機(jī)制。以理順黨支部、業(yè)主委員會、居民小組、治保會的關(guān)系為契機(jī)，在院落黨支部的引領(lǐng)下，強(qiáng)化對小區(qū)黨員和居民的宣傳教育和意識培育，實現(xiàn)社區(qū)黨員和居民的思想統(tǒng)一；延伸黨的工作領(lǐng)域進(jìn)樓棟、進(jìn)單元，確保了黨組織在小區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。二是以信托制推動協(xié)商共治。建立指導(dǎo)助推機(jī)制，將物業(yè)費(fèi)、公共收益等設(shè)立為全體業(yè)主的共有資金，將小區(qū)居民與物業(yè)企業(yè)雙方的物業(yè)服務(wù)買賣關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主大會為委托人、物業(yè)企業(yè)為受托人、全體業(yè)主為受益人的三方信義關(guān)系。依托街道辦事處的指導(dǎo)和支持，加強(qiáng)對小區(qū)業(yè)委會的信托宣傳指導(dǎo)和監(jiān)督。三是提升居民自治意識。聚焦黨建引領(lǐng)、多元共治、問題解決，通過壩壩會、物業(yè)聯(lián)席會、“信托制”培訓(xùn)會，解決居民急難愁盼問題，強(qiáng)化情感紐帶。黨支部帶頭組建“信義治理團(tuán)”，協(xié)同居民小組、院落議事會、居民骨干、樓棟長等自治力量參與小區(qū)管理，以“公開透明、開放參與、信義為本”理念，調(diào)動居民自我管理、自我決策、自我服務(wù)的能動性。

（二）新津區(qū)波爾村—文化建設(shè)模式

波爾村位于新津區(qū)興義鎮(zhèn)，統(tǒng)建新型小區(qū)集中居住127戶459人。該小區(qū)以黨建為引領(lǐng)，以信義為紐帶，對內(nèi)探索信義自治建設(shè)，對外倡導(dǎo)信義資源鏈接，形成社區(qū)發(fā)展治理的兩大動力，驅(qū)動產(chǎn)業(yè)升級、小區(qū)治理、鄰里服務(wù)同步推進(jìn)，實現(xiàn)產(chǎn)、居、人、文融合發(fā)展。一是以黨建引領(lǐng)誠信管理。成立黨支部，帶頭人書記主任一肩挑，率身示范透明協(xié)商，建立“骨干黨員 + 信義模范”的“ ¹⁺¹ ”黨群協(xié)商機(jī)制，在土地整理、農(nóng)戶搬遷、新房建設(shè)等方面推行“不二協(xié)商”。召開農(nóng)集區(qū)信義治理大會，成立小區(qū)自管委，議定小區(qū)改建公約，以村上投入 + 農(nóng)戶籌資的方式籌集小區(qū)物業(yè)維護(hù)資金，推行農(nóng)集區(qū)準(zhǔn)物業(yè)管理；二是以文化打造“誠信不二”品牌。抓住“不二”兩字，探求背后的地名的演化故事，構(gòu)建以“農(nóng)博波爾、誠信不二”的核心理念。把每年的11月22日確定為波爾村的“信義日”，每戶設(shè)立“波爾誠信牌”，讓居民說話做事“1是1，2是2”，讓小區(qū)辦事“1是1，2是2”；三是以信義鏈接助推產(chǎn)業(yè)升級。村委會以信譽(yù)做保證，搭建科技農(nóng)業(yè)互助平臺，鏈接中國天府農(nóng)博園、五八農(nóng)業(yè)等資源，實施高標(biāo)準(zhǔn)基質(zhì)藍(lán)莓栽培項目，將公司與農(nóng)戶對接，打通農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)瓶頸。利用閑置土地，聯(lián)合社區(qū)、村民、社會組織投入300萬元，實施共享停車場項目，建立集體分紅、入股分紅2次分紅機(jī)制，同步壯大集體經(jīng)濟(jì)和村民收入。

（三）彭州市全域信任互助社——智慧平臺統(tǒng)籌模式彭州市共有鄉(xiāng)村集中居住區(qū)514個，覆蓋人口25.6萬余人。彭州市以黨建為引領(lǐng)，彌合各鄉(xiāng)村集中居住區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬、治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)需求等方面的不同，探索信義治理新模式，以數(shù)字平臺為依托，全域打造信任互助社。信任互助社是一個集社區(qū)居民、單位、企業(yè)、商戶等力量，整合社區(qū)空間、產(chǎn)品、服務(wù)等資源，以社區(qū)“共建共享共治共贏”為目標(biāo)，以“信義貝”積分管理為介質(zhì)的資源、信息交換平臺。一是以信義貝為媒介構(gòu)建信任互助社數(shù)字平臺。建立“生產(chǎn)—執(zhí)行一支持一激勵”全流程數(shù)字化統(tǒng)籌體系。將社區(qū)資源轉(zhuǎn)化為可衡量的數(shù)字形式，以信義貝作為數(shù)字形式載體。拓展?jié)M足全齡全時的生活需求的鄰里守望和消費(fèi)服務(wù)場景，鏈接信任互助社場景拓展數(shù)字平臺。通過鏈接商業(yè)資源，培育信義品牌合伙人，通過信義貝兌換機(jī)制，將社區(qū)資源變得更加透明、可追溯，實現(xiàn)社區(qū)資源的高效流轉(zhuǎn)和交換。截至2024年底，涉及社會資源價值350余萬元，吸引愛心商家1500余家、愛心居民3.57萬余人、信義合伙人150余人，形成了信義貝與社會資源的雙循環(huán)網(wǎng)絡(luò)；二是以網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作為路徑突破治理壁壘。社區(qū)居民、商戶通過信任互助社數(shù)字平臺隨時參與到社區(qū)治理的過程中，形成了一種多方參與、多方貢獻(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作模式，從而推動了社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。一方面，信任互助社參與主體，可通過網(wǎng)絡(luò)平臺聯(lián)結(jié)企業(yè)、社會組織、居民等多方，根據(jù)市場適時需求實現(xiàn)資源的高效配置。另一方面，在智慧蓉城背景下，將信任互助社各類數(shù)據(jù)與成都市級微網(wǎng)實格數(shù)據(jù)融通，為后續(xù)管理部門提升治理智慧化應(yīng)用水平提供決策依據(jù)；三是以價值化導(dǎo)向為目標(biāo)實現(xiàn)共治共建共享。信任互助社旨在構(gòu)建一個以價值為核心的社區(qū)體系，通過強(qiáng)調(diào)互助、共建和共享的信義理念，使社區(qū)成員更加注重共同價值的創(chuàng)造和傳承。信任互助社的運(yùn)作以“信義”為核心價值，通過深化社區(qū)志愿服務(wù)、營造互助氛圍，實現(xiàn)志愿服務(wù)跨社區(qū)流通。通過優(yōu)化志愿服務(wù)程序，推動社區(qū)慈善，整合社區(qū)各類主體，積極動員社會各界資源關(guān)注社區(qū)慈善，擴(kuò)大社區(qū)居民參與，培養(yǎng)互助精神，開發(fā)社區(qū)互助空間，提升居民自我服務(wù)和自我管理能力。

（四）新津區(qū)張場社區(qū) 一場景營造模式

張場社區(qū)位于新津區(qū)寶墩鎮(zhèn)，統(tǒng)建新型小區(qū)居中居住876戶2261人。一是制度建設(shè)夯實信義治理根基。面對過去“服務(wù)管理一把抓”的問題，在社區(qū)黨委的指導(dǎo)下，集結(jié)了小區(qū)黨支部、黨員、樓棟長、居民骨干、社會組織、志愿者、物業(yè)公司等力量，組成張場社區(qū)信義治理團(tuán)，建立“業(yè)委會 + 物業(yè)公司”2個隊伍。明確權(quán)責(zé)邊界，業(yè)委會負(fù)責(zé)規(guī)劃工作、物管負(fù)責(zé)專業(yè)服務(wù)提供，信義治理團(tuán)負(fù)責(zé)監(jiān)督，各有分工讓服務(wù)更專業(yè)，讓小區(qū)有溫度。社區(qū)兩委定期考核小區(qū)工作，業(yè)委會和物業(yè)公司按照信托制合同開展工作，利用智慧平臺和公開平臺多渠道公示，推動多方互信互促格局形成；二是以場景營造重建信義關(guān)系。按照居民生產(chǎn)性、生活性需求，以場景營造實現(xiàn)環(huán)境提質(zhì)，重建小區(qū)“信義”關(guān)系。以需求定場景，增添公共配套，將廢棄場地改造為紅白喜事辦宴處、籃球運(yùn)動中心等10余處。以服務(wù)定場景，信義茶舍、信義物業(yè)服務(wù)中心、信義食堂、信義樂園、信義墻繪等8處，形成家文化信義鏈接5處，室內(nèi)外協(xié)商空間5處。以發(fā)展定場景，實行合伙共創(chuàng)機(jī)制，導(dǎo)入信義充電樁、智慧停車等，實現(xiàn)業(yè)主、物業(yè)和平臺公司的多方共贏；三是以服務(wù)活動增添社區(qū)活力。由黨員帶頭，“問需于民、問計于民、問效于民”，開展合伙人招募，成功招募企業(yè)居民、教育機(jī)構(gòu)、餐飲4類合伙人，開展教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家庭維修等訂單式服務(wù)，提升小區(qū)居民幸福指數(shù)。圍繞信義文化日，不定期開展信義康樂、信義小味、信義手作、信義寄語等主題活動，做好信義文化宣傳，凝聚居民向心力與凝聚力。

三、成都市鄉(xiāng)村集中居住區(qū)信義治理運(yùn)行機(jī)制

社會治理理論體系脫離不開基于治理基本社會觀念的社會系統(tǒng)理論與受到經(jīng)濟(jì)和政治學(xué)界影響形成的理性選擇學(xué)派，成都市鄉(xiāng)村集中居住區(qū)信義治理運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)以下5個方面。

（一）政策保障機(jī)制

依托創(chuàng)新經(jīng)驗制度化，是賦予信義治理創(chuàng)新合法性的政治保障機(jī)制[2]。信義治理一開始以信托制物業(yè)為主要手段，適用于商品房小區(qū)與老舊院落，鄉(xiāng)村集中居住區(qū)因其自身的特點，在推行過程中往往需要因地制宜。創(chuàng)新的制度化是信義治理持續(xù)創(chuàng)新的關(guān)鍵，政策保障為信義治理發(fā)展提供了政治勢能。成都市出臺2024年《成都市物業(yè)管理條例》（修訂版）。彭州市出臺《信任互助社實施辦法》《信任互助聯(lián)盟章程》，以《信任互助社建設(shè)工作方案》規(guī)范和約束信任互助聯(lián)盟及信任互助社的運(yùn)行，推進(jìn)全域信義治理。新津區(qū)制定《全域推進(jìn)黨建引領(lǐng)小區(qū)“津”治行動助力“智造高地·幸福水城”建設(shè)工作方案》，創(chuàng)新“ 1+3+2^? ，工作模式（一套指標(biāo)體系、三張工作清單、兩張調(diào)度指揮圖），將信義治理創(chuàng)新經(jīng)驗總結(jié)提煉推廣。將信義治理創(chuàng)新寫入政策文件提高了創(chuàng)新持續(xù)執(zhí)行的穩(wěn)定性，保證了創(chuàng)新的持續(xù)落實和推廣。

（二）黨建賦能機(jī)制

通過融入紅色基因，以黨建引領(lǐng)信義治理的發(fā)展方向。信義治理涉及企業(yè)、居民、社會組織等多元關(guān)系。對于企業(yè)與社會組織，要以黨建力量引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變以利益為本的服務(wù)觀，注人以人為本，為人民服務(wù)的思想，做到一切以為人民謀福祉為宗旨，為居民創(chuàng)造更大的價值。比如對于物業(yè)與居民之間，重點放在處理物業(yè)與居民的信義關(guān)系上，讓居民享有更好的服務(wù)體驗，切忌短視現(xiàn)象的出現(xiàn)，要以高質(zhì)量的服務(wù)，居民滿意為宗旨。對于居民，充分利用黨員的表率作用，做好信義關(guān)系建立的輿論導(dǎo)向工作[3。比如，利用下沉黨員走訪調(diào)研，了解小區(qū)居民的真實想法與需求，以及居民對信托物業(yè)和信義積分的接納情況，根據(jù)調(diào)研的實際情況分析小區(qū)信義治理的可能性與必要性，并制定相應(yīng)的工作計劃，來保證信義關(guān)系下后續(xù)各項工作順利運(yùn)行。

（三）資源共享機(jī)制

信義治理堅持“信義為本”，以服務(wù)建立信任，以信任促進(jìn)服務(wù)。依托信義價值，將城鄉(xiāng)社區(qū)、市場主體、社會組織和個人等多方面的社會資源進(jìn)行整合，使居住區(qū)內(nèi)外的資源得以共享和互通，也為社會組織和個人提供了更多參與社區(qū)建設(shè)的機(jī)會，有效地促進(jìn)了資源的循環(huán)利用，盤活了閑置資源。比如波爾村與張場社區(qū)通過信任驛站、信義市集、公益直播等載體與媒介實現(xiàn)資源匯總活用。信任互助社通過信義貝積分管理、信義商家認(rèn)證、信義達(dá)人評選、信義市集舉辦等，拓展了社區(qū)治理的空間和渠道，完善了社區(qū)治理的規(guī)則和制度，提高了社區(qū)治理的效率和效果。

（四）漸進(jìn)累加機(jī)制

信義治理創(chuàng)新是增量改革，它立足于既有的基層治理基礎(chǔ)上，又推動構(gòu)建新的社會形態(tài)，使得信義治理創(chuàng)新既要沿循既有路徑，又要面臨退出成本，這構(gòu)成持續(xù)創(chuàng)新的“漸進(jìn)累加”機(jī)制[4。成都市基層治理持續(xù)20年的創(chuàng)新過程中，建立起來居民自治與社會組織參與的民主協(xié)商與自我管理優(yōu)勢，這成為基層治理中信義治理創(chuàng)新的堅實基礎(chǔ)。通過信義治理使得社區(qū)治理不再是傳統(tǒng)的單一管理方式，而是通過數(shù)字平臺，聯(lián)結(jié)專家、企業(yè)、社團(tuán)和社區(qū)居民，形成了一種全過程的人民民主，讓矛盾得以在小區(qū)內(nèi)化解，實現(xiàn)了訴源治理，真正實現(xiàn)多方共贏。

（五）第三方監(jiān)督機(jī)制

利益關(guān)聯(lián)者的監(jiān)督與第三方監(jiān)察人的專業(yè)監(jiān)督互為補(bǔ)充。信托制物業(yè)中除了業(yè)主的廣泛監(jiān)督，設(shè)立監(jiān)察人制度，引入第三方監(jiān)察人，常態(tài)化監(jiān)管小區(qū)公共資源、物業(yè)費(fèi)收支等情況，使監(jiān)督更為中立、科學(xué)和可信，在一定程度上既有助于信義義務(wù)的履行，也能彌合利益雙方的分歧，擴(kuò)展協(xié)商和信任的空間。在信任互助社中，平臺成為第三方監(jiān)察人，依托“社區(qū)治理我要說”板塊、居民志愿服務(wù)活動參與情況，采用數(shù)據(jù)化分析體現(xiàn)社區(qū)運(yùn)作的穩(wěn)健性和可持續(xù)性。通過平臺監(jiān)測社區(qū)成員的活動、信義貝的流通，可以更好地調(diào)整社區(qū)資源的配置，確保資源的公平分配和社區(qū)治理的健康運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)

[1]吳曉燕.信義治理何以可能：信托制物業(yè)的實踐與闡釋Ⅲ云南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2024，23（03）：78.

[2]李威利，馬夢岑.黨建賦能的城市社區(qū)發(fā)展治理：成都經(jīng)驗Ⅲ.華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，35（05）：25.

[3]孫珉玥.信托制物業(yè)嵌入社區(qū)治理的法治路徑探索[D].湖北：湖北師范大學(xué)，2023.

[4]吳曉林，謝伊云.政治賦能與雙向激勵：地方政府持續(xù)創(chuàng)新的驅(qū)動機(jī)制—對成都市基層治理創(chuàng)新的案例考察[].中國行政管理，2022（07）：90.

本文得到以下項目支持：2024年度成都市委黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)調(diào)研項目（CDDX2024082）。

（作者單位：中共成都市新津區(qū)委黨校）