新版《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》解讀

摘要：為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展，2024年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。該文件直面特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的內(nèi)涵與外延。文章在梳理PPP模式發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對(duì)新管理辦法進(jìn)行詳細(xì)解讀，分析了政府和社會(huì)資本合作模式的新舊管理辦法的差異，對(duì)存量項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展方向和項(xiàng)目投融資模式提出了建議，旨在為政府部門(mén)推動(dòng)PPP項(xiàng)目良好發(fā)展與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：特許經(jīng)營(yíng)管理辦法；政府與社會(huì)資本合作模式；使用者付費(fèi)

中圖分類(lèi)號(hào)：F27"""""""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.11.031

0"引言

PPP模式指的是政府和社會(huì)資本之間建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，旨在共同滿(mǎn)足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求[1]。20世紀(jì)80年代，我國(guó)便開(kāi)始探索和實(shí)踐這一PPP，經(jīng)過(guò)引進(jìn)、流行、調(diào)整、升級(jí)等不同階段的發(fā)展，逐步形成了適應(yīng)國(guó)情的PPP模式。據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，到2022年底，我國(guó)已入庫(kù)PPP項(xiàng)目數(shù)超1.4萬(wàn)個(gè)，累計(jì)投資總額大約為20.9萬(wàn)億元[2]。未來(lái)，PPP模式仍將是推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段之一，并將在這一領(lǐng)域持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。然而，伴隨著PPP模式的蓬勃發(fā)展，項(xiàng)目問(wèn)題層出不窮。2023年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》[3]指出，PPP項(xiàng)目在多個(gè)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，包括入庫(kù)審核不嚴(yán)格、履約過(guò)程中誠(chéng)信不足、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段存在推責(zé)情況，以及部分項(xiàng)目出現(xiàn)了損失和浪費(fèi)。基于審計(jì)結(jié)果，PPP項(xiàng)目在2023年2月被全面暫停。同年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》[4]發(fā)布，標(biāo)志著PPP模式步入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。2024年3月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》[5]發(fā)布，重申了項(xiàng)目實(shí)施流程與要求，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了PPP模式要聚焦于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施流程的規(guī)范化作出了進(jìn)一步指示?；诖?，本文首先總結(jié)了PPP模式的發(fā)展歷程，在此基礎(chǔ)上聚焦于新管理辦法的政策內(nèi)容，分析新舊管理辦法之間的差異，并針對(duì)存量項(xiàng)目過(guò)多的問(wèn)題提出了建議。研究旨在解讀《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，以理解和把握PPP模式在我國(guó)的發(fā)展脈絡(luò)，推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投融資模式創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的可持續(xù)發(fā)展。

1"PPP模式發(fā)展歷程

1.1"引進(jìn)——初步探索

在1984至2002年這一時(shí)期，改革開(kāi)放的推進(jìn)促使國(guó)內(nèi)吸引外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速?lài)?guó)際運(yùn)營(yíng)模式和技術(shù)管理知識(shí)的引入，為公私合作模式（PPP）的創(chuàng)新與進(jìn)步打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2003至2008年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了新的增長(zhǎng)階段，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求不斷攀升，但與之前時(shí)期相比，外資在PPP項(xiàng)目中的參與度有所減少，而國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)開(kāi)始扮演更加重要的角色。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)政府推出規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，總投資額達(dá)到4萬(wàn)億，其中將近一半的費(fèi)用用于加強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然這一措施在一定程度上減緩了經(jīng)濟(jì)下滑的趨勢(shì)，但同時(shí)也對(duì)公私合營(yíng)（PPP）項(xiàng)目產(chǎn)生了不利影響，許多原本計(jì)劃通過(guò)PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目轉(zhuǎn)而由政府直接投資，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目發(fā)展步伐放緩。2013年允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在此階段，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作主要采用“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”的模式。

1.2"流行——正式發(fā)展

以2014年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》[6]為標(biāo)志，我國(guó)PPP進(jìn)入了大規(guī)模推廣階段。僅在2014年與2015年兩年時(shí)間內(nèi)，政府就出臺(tái)了86部PPP相關(guān)政策文件[7]，并建立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)。PPP模式在教育、旅游、健康等消費(fèi)熱點(diǎn)和供給短板領(lǐng)域發(fā)起1493個(gè)項(xiàng)目，投資額1.2萬(wàn)億元，并在“兩新一重”建設(shè)中發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，吸引社會(huì)資本參與，成為PPP市場(chǎng)的投資熱點(diǎn)。政策的出臺(tái)為PPP項(xiàng)目提供了明確框架，各地政府積極響應(yīng)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目數(shù)量在2014—2017年間持續(xù)增長(zhǎng)，如圖1所示。

1.3"調(diào)整——規(guī)范整改

2017年起《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》[8]等一系列政策文件相繼出臺(tái)，標(biāo)志著PPP模式進(jìn)入了糾偏和規(guī)范化管理階段。各部委強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府與PPP項(xiàng)目的合作關(guān)系，規(guī)范PPP項(xiàng)目的審核流程，確保其回歸優(yōu)化公共服務(wù)的本源，防止PPP過(guò)度擠占財(cái)政空間。2018年，財(cái)政部開(kāi)展了PPP管理庫(kù)的專(zhuān)項(xiàng)整治，共清理退出2557個(gè)項(xiàng)目，涉3萬(wàn)億元。2019年政府高度關(guān)注地方政府隱性債務(wù)管理問(wèn)題，對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行了定量規(guī)范。明確了地方政府需要在合理范圍內(nèi)控制支出規(guī)模，防止因過(guò)度依賴(lài)PPP模式導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。2022年，財(cái)政部進(jìn)一步加大了對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控力度，明確要求堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上減少財(cái)政隱患，推動(dòng)PPP模式陽(yáng)光運(yùn)行。

1.4"升級(jí)——更新優(yōu)化

2023年2月，"PPP模式首次進(jìn)入“停滯”狀態(tài)。2023年11月3日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，作為推進(jìn)PPP模式發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《新機(jī)制》重新定義了PPP模式的運(yùn)作框架，整合了各部門(mén)職責(zé)，明確審批流程，鼓勵(lì)民間投資，用特許經(jīng)營(yíng)的模式激發(fā)市場(chǎng)活力、提升項(xiàng)目決策效率。這標(biāo)志著PPP模式進(jìn)入了更加規(guī)范化、透明化、可持續(xù)的發(fā)展階段，是推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的重要里程碑。與此同時(shí)，《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》[9]明確說(shuō)明了民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的領(lǐng)域以及股權(quán)份額比例，充分調(diào)動(dòng)了民營(yíng)企業(yè)和外商投資的積極性。2024年3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》[10]，大綱對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)營(yíng)原則等作了詳細(xì)闡述，是項(xiàng)目方案編寫(xiě)與審核的重要依據(jù)。同年4月，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作信息系統(tǒng)正式上線(xiàn)，2023年2月清查前，所有尚未完成招標(biāo)的PPP項(xiàng)目以及未來(lái)計(jì)劃實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，都需在系統(tǒng)中進(jìn)行申報(bào)和備案，這標(biāo)志著PPP新機(jī)制進(jìn)入了信息化階段。信息系統(tǒng)的建立有助于規(guī)范政策指導(dǎo)、加強(qiáng)公眾監(jiān)督以及要素保障，通過(guò)跟蹤研判項(xiàng)目落實(shí)情況，有利于提升項(xiàng)目質(zhì)效，切實(shí)保障PPP新機(jī)制規(guī)范實(shí)施。同年5月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開(kāi)始施行。5月22日，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》[11]對(duì)外公開(kāi)，作為一份參考性文件，有助于各部門(mén)明確權(quán)責(zé)關(guān)系，抓住項(xiàng)目焦點(diǎn)。2023年到2024年間發(fā)布的PPP新機(jī)制的相關(guān)文件共同構(gòu)建了PPP新機(jī)制的發(fā)展框架，標(biāo)志著我國(guó)PPP模式進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

2"焦點(diǎn)變化

2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新機(jī)制》）。2024年5月1日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法（2024）》）開(kāi)始施行，原《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》[12]（國(guó)家發(fā)展改革委等6部委2015年第25號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法（2015）》）同時(shí)廢止。對(duì)比實(shí)施了近十年的舊PPP管理辦法，新管理辦法的焦點(diǎn)與變化如下。

2.1"聚焦使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式

在《管理辦法（2024）》中，新增條款提到“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，政府就項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)與社會(huì)資本合作，不新設(shè)行政許可”[5]。該條款明確規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)模式將以用戶(hù)付費(fèi)為基礎(chǔ)，而不再依賴(lài)政府的可行性缺口補(bǔ)助作為主要收入來(lái)源，項(xiàng)目應(yīng)實(shí)現(xiàn)自我盈虧。此外，PPP項(xiàng)目不再允許采用政府支付回報(bào)和可行性缺口補(bǔ)助的機(jī)制，新管理辦法中刪除了和這兩種方式相關(guān)的字眼，比如《管理辦法（2015）》第11條“政府提供可行性缺口補(bǔ)助”，21條當(dāng)中“必要的、合理的財(cái)政補(bǔ)貼”，第35條當(dāng)中“需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”[12]。《管理辦法（2024）》指出，政府的財(cái)政補(bǔ)貼僅限于運(yùn)營(yíng)階段，不得用于建設(shè)成本的補(bǔ)償。項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的彌補(bǔ)不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾的最低收益率或可用性付費(fèi)等任何形式的財(cái)政資金進(jìn)行。這一條款意在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)，促使地方政府建設(shè)物有所值的PPP項(xiàng)目，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)行。

2.2"鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與

《管理辦法（2024）》第一條提出要“激發(fā)民間投資活力”，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的背景之下，給愿意參與到基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、公用事業(yè)服務(wù)的企業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。與《管理辦法（2015）》中鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)積極參與不同，新版管理辦法明確[5]“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)的參與，并最大限度地鼓勵(lì)其在政府與社會(huì)資本合作的新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目中發(fā)揮作用”?！肚鍐巍愤M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了支持民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目屬性[9]。這一舉措解決了原有PPP模式中社會(huì)資本選擇的不均衡問(wèn)題，為私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造了更多機(jī)遇。

2.3"注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，延長(zhǎng)項(xiàng)目最長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限

《管理辦法（2024）》聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力?！豆芾磙k法（2024）》在很多條款中都增加了對(duì)運(yùn)營(yíng)方面評(píng)價(jià)考察的要求：第11條新增了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提出的目的“應(yīng)該提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量效率”，第12條特許經(jīng)營(yíng)方案編制要求中，新增“建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資及財(cái)務(wù)方案”，第14條對(duì)特許經(jīng)營(yíng)可行性的論證作了進(jìn)一步解釋?zhuān)瑥?qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)可行性論證也應(yīng)考慮項(xiàng)目的服務(wù)效果和運(yùn)營(yíng)效率，第19條規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)者的選擇標(biāo)準(zhǔn)，把運(yùn)營(yíng)方案也作為考量的一部分，第46條規(guī)定在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，實(shí)施機(jī)構(gòu)還要定期公示項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況。除此之外，新管理辦法也制定了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，通過(guò)降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營(yíng)者所有，以激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)注重創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)，提高運(yùn)營(yíng)效率。另外，《管理辦法（2024）》規(guī)定下的PPP項(xiàng)目合作期限延長(zhǎng)至40年，突破了原來(lái)的最長(zhǎng)30年的合作期限。延長(zhǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限有助于降低社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并保障其投資收益。然而，延長(zhǎng)期限會(huì)使運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本增加，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)規(guī)劃提出了挑戰(zhàn)。

2.4"明確責(zé)任主體和信息披露方式

《管理辦法（2024）》出臺(tái)以前，各級(jí)管理多在財(cái)政部，新管理辦法要求未來(lái)的PPP責(zé)任應(yīng)回歸到發(fā)改委?！豆芾磙k法（2015）》是發(fā)改委聯(lián)合其他五部委在2015年發(fā)布的，也就是說(shuō)特許經(jīng)營(yíng)的責(zé)任主體本在發(fā)改委。《管理辦法（2024）》中的第9條表明未來(lái)PPP由國(guó)家發(fā)改委牽頭，開(kāi)展模式推進(jìn)、政策指導(dǎo)、大綱范本的編寫(xiě)以及實(shí)施細(xì)則制定等工作。各級(jí)財(cái)政執(zhí)行預(yù)算管理、債務(wù)管控和監(jiān)督等職責(zé)。PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)從在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)調(diào)整到依托發(fā)改委的全國(guó)投資在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)，同時(shí)還要求特許經(jīng)營(yíng)者信息以適當(dāng)方式公開(kāi)，包括每季度運(yùn)營(yíng)情況和年度財(cái)務(wù)情況。更加明確的權(quán)責(zé)關(guān)系以及信息平臺(tái)的統(tǒng)一提高了相關(guān)部門(mén)獲取項(xiàng)目信息的便捷性，提升項(xiàng)目實(shí)施效率和實(shí)施質(zhì)量，確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

2.5"規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施流程

《管理辦法（2024）》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的招標(biāo)、立項(xiàng)、審批的流程提出了規(guī)范性要求。文件第3條說(shuō)明特許經(jīng)營(yíng)者選擇從"“依法授權(quán)”改為“政府采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇”，涉及政府資本注入的項(xiàng)目，必須遵循“政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限與要求”的規(guī)定，進(jìn)行立項(xiàng)審批。而對(duì)于純企業(yè)投資項(xiàng)目，則需要向行政審批局及其他相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核準(zhǔn)或備案。企業(yè)在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，要按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》[13]進(jìn)行核準(zhǔn)。在審批過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行詳細(xì)的比較與評(píng)估。為確保特許經(jīng)營(yíng)模式能夠成功落地實(shí)施，需要進(jìn)行全面的可行性評(píng)估，包括對(duì)目標(biāo)市場(chǎng)發(fā)展階段、企業(yè)自身建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力、參與意愿，以及潛在用戶(hù)支付意愿和能力的綜合分析。如有必要，可以委托專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，以確保評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)性和準(zhǔn)確性?！皟稍u(píng)一案”審查制度不再適用，要重新聚焦于對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資等環(huán)節(jié)的論證。項(xiàng)目審批流程的簡(jiǎn)化提高了項(xiàng)目評(píng)估的準(zhǔn)確性，為未來(lái)篩選出物有所值的PPP項(xiàng)目奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.6"完善了投訴處理制度

《管理辦法（2024）》第六十三條引入了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投訴體系，規(guī)定如果社會(huì)公眾或項(xiàng)目參與者認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)制度損害了其權(quán)益，便可以向相關(guān)行業(yè)部門(mén)提出投訴[5]。這一條款要求投訴須具備明確的請(qǐng)求和必要的證據(jù)材料，同時(shí)，接受投訴的部門(mén)應(yīng)依法處理，并保護(hù)投訴人的合法權(quán)益。該投訴機(jī)制的建立為維護(hù)社會(huì)公眾與特許經(jīng)營(yíng)者的利益提供了新的法律手段。

3"PPP未來(lái)發(fā)展方向與建議

3.1"優(yōu)化存量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效能

《管理辦法（2024）》規(guī)定，在2023年2月清理核查前，尚未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的PPP項(xiàng)目，以及后續(xù)新啟動(dòng)的此類(lèi)項(xiàng)目，必須遵循本管理辦法執(zhí)行，在2023年2月之后，但在新機(jī)制出臺(tái)之前已完成招標(biāo)采購(gòu)程序的PPP項(xiàng)目，無(wú)論是否已完成入庫(kù)手續(xù)，根據(jù)新管理辦法的要求應(yīng)當(dāng)按照新的政策執(zhí)行[5]，即需要對(duì)原PPP模式下的相關(guān)安排進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于原PPP模式項(xiàng)目的整改，根據(jù)回報(bào)機(jī)制的不同，處理方式有所差異。對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目的整改難度較低，政企雙方可在原合作基礎(chǔ)上，依據(jù)PPP新機(jī)制要求簽訂補(bǔ)充協(xié)議，繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目。但對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，因不符合PPP新機(jī)制政策要求，需提前終止合作。后續(xù)由政府通過(guò)預(yù)算安排或發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等方式自行籌資建設(shè)，并在運(yùn)營(yíng)期通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式規(guī)范引入經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。對(duì)于這些項(xiàng)目，《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目分類(lèi)處理的意見(jiàn)》[14]（非公開(kāi)文件）給出了分類(lèi)處理建議：（一）已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目嚴(yán)格履約；（二）在建項(xiàng)目全面規(guī)范；（三）未開(kāi)工項(xiàng)目從嚴(yán)處置，詳見(jiàn)表1。

除以上處理方式外，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》還提到“改擴(kuò)建項(xiàng)目可采用ROT方式，存量資產(chǎn)盤(pán)活可采用TOT等方式”，但要說(shuō)明“實(shí)施方式的主要依據(jù)和考慮”[10]。在未來(lái)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中，政府要重視項(xiàng)目履約管理，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的問(wèn)題并采取相應(yīng)的措施；要按照合約和績(jī)效評(píng)估結(jié)果合理付費(fèi)，安排足夠的預(yù)算資金，確保項(xiàng)目有序規(guī)范實(shí)施。同時(shí)政府應(yīng)聚焦在建項(xiàng)目的重點(diǎn)地區(qū)，嚴(yán)防將特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目異化為政府融資平臺(tái)和變相舉債工具，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，確保特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的健康發(fā)展。

3.2"積極拓寬項(xiàng)目融資渠道

這是政府鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的措施。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資額大，收益有限，因此對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)投資貸款壓力大、風(fēng)險(xiǎn)高。為鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與投資同時(shí)保障民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益，《管理辦法（2024）》第27條提出了更多的融資渠道，包括“利用預(yù)期收益質(zhì)押貸款”“保險(xiǎn)資金通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品融資”，第28條也提到“如果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)得好，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可以在運(yùn)營(yíng)幾年后嘗試發(fā)行REITs等證券化產(chǎn)品”，幫助特許經(jīng)營(yíng)者提前置換出部分未來(lái)收益，持續(xù)投向更好的項(xiàng)目。為預(yù)防銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)厭惡，《管理辦法（2024）》第29條提到，不管是地方政府實(shí)施機(jī)構(gòu)還是金融機(jī)構(gòu)，對(duì)所有特許經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)該一視同仁，不應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，保障民營(yíng)企業(yè)的融資貸款權(quán)力。為拓寬PPP融資渠道，PPP項(xiàng)目應(yīng)積極引入新的金融工具并探索創(chuàng)新融資模式，吸引投資者參與；推動(dòng)跨國(guó)聯(lián)合融資，發(fā)展國(guó)際債券市場(chǎng)；政府也應(yīng)該設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)私人機(jī)構(gòu)開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性融資。

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