縣管校聘政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)及改進(jìn)策略研究

中圖分類號：G462 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI： 10.3969/j.issn.1672-1128.2025.04.004

一、問題提出

2024年8月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于弘揚教育家精神加強新時代高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，“優(yōu)化教師管理和資源配置，優(yōu)化中小學(xué)教師“縣管校聘”管理機制?！薄翱h管校聘是指縣級教育和行政部門統(tǒng)一管理教師編制和人事關(guān)系，學(xué)校依法與教師簽訂聘用合同，負(fù)責(zé)教師的使用和日常管理。關(guān)于“縣管校聘”的相關(guān)論述最早出現(xiàn)在1996年《關(guān)于“九五”期間加強中小學(xué)校教師隊伍建設(shè)的意見》中，相關(guān)意見首次提出“要積極進(jìn)行教師定期交流，打破在教師使用方面的單位所有制和地區(qū)所有制?！? 年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《交流輪崗意見》），明確提出“縣管校聘”，此后縣管校聘成為教師流動制度的具體政策。近年來，隨著改革的不斷深入，越來越多的地區(qū)開始出臺縣管校聘的專項文件，縣管校聘政策已成為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、滿足人民對優(yōu)質(zhì)教育需求、推動教育強國建設(shè)的重要途徑；與之同步，學(xué)界對這一領(lǐng)域的研究成果也呈現(xiàn)出顯著增長態(tài)勢，研究的廣度與深度不斷拓展，研究視角愈發(fā)多元，為進(jìn)一步推動縣管校聘政策的有效實施與完善提供了理論支撐與實踐參考。

梳理已有研究發(fā)現(xiàn)，縣管校聘政策研究主要從基于實地情況的調(diào)查分析研究、基于不同理論視角的分析研究以及針對政策執(zhí)行困境和破解的對策研究三個方面開展。在基于實地情況的調(diào)查分析研究方面，羅夢元等人以廣東省肇慶市G縣為例，探索了山區(qū)縣等地區(qū)縣管校聘政策的現(xiàn)實困境和對策出路4。逢世龍等人基于中國286個地級市數(shù)據(jù)的實證分析，探究了政策擴散的影響因素及擴散機制，發(fā)現(xiàn)縣管校聘管理改革的擴散過程呈現(xiàn)典型的S型曲線特征5。在基于不同的理論視角對縣管校聘政策進(jìn)行解讀方面，趙垣可分別從“場域理論”和“史密斯政策執(zhí)行過程模型”理論對政策的執(zhí)行進(jìn)行分析，為縣管校聘政策執(zhí)行落地提出了富有建設(shè)性的建議。此外，還有研究者基于“模糊一沖突”模型的視角來探究影響縣管校聘政策執(zhí)行方式的主導(dǎo)因素，并對后期政策的精準(zhǔn)執(zhí)行提出建設(shè)性意見。在對縣管校聘政策實施過程中的困境剖析并提出對策出路的建議研究方面，有研究者提出地方政府層面存在縣域教育局、人社局以及財政局之間多方主體協(xié)調(diào)困難、教師層面教師群體激勵和保障機制還不健全、學(xué)校層面學(xué)校管理者存在“權(quán)力尋租”等問題。

政策執(zhí)行落地成效涉及多方行為主體的互動博弈，分析政策執(zhí)行偏差應(yīng)對行為主體的多元性、差異性和利益性等進(jìn)行整體剖析。但總的來看，現(xiàn)有研究大多聚焦于政策背景下教師單一層面、學(xué)校單一層面或地方政府、學(xué)校與教師三主體層面，缺少對學(xué)生及家長等邊緣利益者以及專家學(xué)者等主體層面的探討。基于此，本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角，從整體層面探討縣管校聘政策主體互動過程中執(zhí)行偏差的表現(xiàn)，并尋求優(yōu)化縣管校聘政策執(zhí)行落地的解決方案。

二、理論基礎(chǔ)

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論概述

政策網(wǎng)絡(luò)理論緣起西方組織社會學(xué)和政治學(xué)，主要用于解釋公共政策制定與執(zhí)行過程中多元主體之間的復(fù)雜關(guān)系及其對政策結(jié)果的影響。由于各國政治制度和文化差異，西方學(xué)者對于政策網(wǎng)絡(luò)理論的本質(zhì)理解有所不同，并形成了三類主要理論流派。一是以荷蘭、德國學(xué)者為代表的歐洲大陸學(xué)派，強調(diào)動員、整合各種公共和私人資源以達(dá)成最大公共目標(biāo)的治理機制，適用于宏觀層次。二是以英國著名的公共行政學(xué)者羅茨等人為代表的利益學(xué)派，主要強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)間的結(jié)構(gòu)性，注重利益集團間的協(xié)調(diào)，適用于中觀層次。三是以本森等人為代表的人際關(guān)系學(xué)派，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)中各行動者之間的互動和關(guān)系，以及產(chǎn)生的結(jié)果如何影響政策的制定和實施，適用于微觀層次[0]。

目前，關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的概念界定學(xué)界尚未統(tǒng)一。國外較有代表性的是本森對政策網(wǎng)絡(luò)的界定，認(rèn)為“政策網(wǎng)絡(luò)是由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體”。國內(nèi)的情況與之相似，對政策網(wǎng)絡(luò)的定義視角不盡相同。盡管國內(nèi)外對于政策網(wǎng)絡(luò)理論的定義尚未形成共識，但卻表現(xiàn)出以下共同特征：其一，政策網(wǎng)絡(luò)中的行動主體具有多元性與相互依賴性，為實現(xiàn)政策目標(biāo)，各行動主體必須交換資源；其二，政策網(wǎng)絡(luò)主體的行為受到制度的影響；其三，政策網(wǎng)絡(luò)是各政策主體間相互影響、相互作用的過程[2]。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)理論在縣管校聘政策執(zhí)行中的適用性

政策網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)的主體多元性、關(guān)聯(lián)性、互動性以及過程性等特征都和縣管校聘政策執(zhí)行過程具有較高的契合度。首先，縣管校聘政策執(zhí)行過程涉及多方主體與政策網(wǎng)絡(luò)主體多元化具有相似性，包括制定政策的中央政府，細(xì)化落實政策的縣教育主管部門、編制委員辦公室（以下簡稱編辦）、財政部門等，執(zhí)行政策的縣域各學(xué)校、教師，協(xié)助優(yōu)化政策的專家團隊以及政策受益者學(xué)生及家長等。其次，縣管校聘政策執(zhí)行過程中多方主體利益互動博弈與政策網(wǎng)絡(luò)中主體之間博弈互動具有契合性。教育政策具有行動取向而非學(xué)術(shù)取向的特征，它不止關(guān)注教育事實和規(guī)律，更關(guān)注背后的價值和不同利益群體的博弈，各主體相互聯(lián)系，依賴互動，存在“正和博弈”“零和博弈”，在整體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出緊密的耦合性。最后，縣管校聘政策網(wǎng)絡(luò)中各個政策主體之間所擁有的資源不同。網(wǎng)絡(luò)主體在政策執(zhí)行過程中所采取的行動各有側(cè)重，各主體之間通過相互影響、相互作用交換資源。因此，以重點強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)間的結(jié)構(gòu)性、注重利益集團間協(xié)調(diào)的政策網(wǎng)絡(luò)理論的中觀層次來分析縣管校聘政策的執(zhí)行較為適宜。基于以上，本研究以最具代表性和應(yīng)用最廣的羅茨模型為分析框架，結(jié)合縣管校聘政策執(zhí)行過程中的多方主體，分析其網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成和利益集體特征（見圖1），并從全局視角出發(fā)，深入分析縣管校聘政策主體在執(zhí)行互動中的偏差表現(xiàn)，探索切實可行的優(yōu)化策略，確?？h管校聘政策能夠更有效地在實踐層面落地實施。

三、縣管校聘政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

（一）政策社群：政策模糊

政策社群的成員具有較高的穩(wěn)定性和較高限制的準(zhǔn)入資格，以中央政府部門為代表，發(fā)揮著總指導(dǎo)的作用，具有可支配性資源和主導(dǎo)地位。在縣管校聘政策中，政策社群主要由以教育部門為核心的中央政府相關(guān)部門組成。自2014年《交流輪崗意見》出臺之后，國家的政策文本雖然每一年都針對其校管校聘政策實踐過程中出現(xiàn)的問題不斷修正改進(jìn)，但仍然對各省各地的政策落實缺乏具體要求和硬性規(guī)定。

政策社群的頂層設(shè)計現(xiàn)實指導(dǎo)性不強主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是對于人選標(biāo)準(zhǔn)和遴選流程并未做指導(dǎo)說明。以教師交流人選為例，《交流輪崗意見》中提出“城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的 10 % ，其中骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的 2 0 % ?！苯刂?024年12月，中央以及省級教育部門出臺的文件大致以“優(yōu)化或完善中小學(xué)教師‘縣管校聘’管理機制”等語句簡要概括政策實施，但對于人選標(biāo)準(zhǔn)和遴選。

注：實線表示具有較強聯(lián)系，虛線表示聯(lián)系較弱。

流程缺乏指導(dǎo)說明，地方文件的可依賴性不強。其次，縣管校聘政策中的監(jiān)督評價機制不夠完善。根據(jù)戴明環(huán)理論（Plan-Do-Check-Act，PDCA循環(huán)理論）可知，一項完整的任務(wù)工作包括計劃、實施、檢查和處理。在質(zhì)量管理活動中，檢查是十分關(guān)鍵的一步，通過這一階段的工作，可以確保計劃的實施效果得到客觀評價，為后續(xù)的改進(jìn)提供依據(jù)。然而，目前關(guān)于監(jiān)督評價流程細(xì)則的政策相對缺失，對于整個政策實行缺乏有力監(jiān)管。三是對優(yōu)秀示范區(qū)工作經(jīng)驗缺乏總結(jié)推廣。自2015年以來，教育部分兩批公布了49個縣管校聘管理改革示范區(qū)，覆蓋東中西部25個省份，在示范區(qū)的引領(lǐng)帶動下，已有北京、河北、山西、遼寧等15個省份在省級層面專門出臺指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨?，進(jìn)行全面部署[3]。目前各地主要借鑒先行縣管校聘政策的改革示范區(qū)經(jīng)驗，但大部分選擇直接套用，十分容易出現(xiàn)執(zhí)行“錯位”的情況，加之各地的自主權(quán)擴大后，“權(quán)力尋租”“上有政策下有對策”或“重拿輕放”等現(xiàn)實問題也有所冒頭。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)：聯(lián)而不和

府際網(wǎng)絡(luò)成員具有穩(wěn)定性和高度限制的準(zhǔn)入資格。府際網(wǎng)絡(luò)是建立于地方機構(gòu)代表組織基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)，具有縱向相互依賴關(guān)系和有限的橫向聯(lián)系。在縣管校聘政策中，府際網(wǎng)絡(luò)主要由縣級教育局、人社局、編辦、財政局等相關(guān)部門組成。府際網(wǎng)絡(luò)接受上級命令，管理監(jiān)督下級執(zhí)行，在整個過程中起到承上啟下的作用。

府際網(wǎng)絡(luò)多方主體利益訴求略有分歧，互動博弈下，時常產(chǎn)生“零和博弈”，出現(xiàn)聯(lián)而不和的情況。一方面，縣管校聘政策的頒布必然伴隨著個人或組織的利益重新分配與再調(diào)整?？h級教育局是縣管校聘政策執(zhí)行中的重要主體，在政策執(zhí)行過程中，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方單位，以保證政策落地。組織部門、機構(gòu)編制部門、財政部門以及人力資源保障部門等都要積極配合支持縣級教育部門的工作，由此，教育局將獲得部分經(jīng)濟資本（財政局）、權(quán)力資本（人社局和編辦）等資源[14l，縣教育局是利益的既得者，而財政局、人社局和編辦是利益損失者。根據(jù)“有限理性模型”，當(dāng)人（組織）在決策過程中，由于環(huán)境復(fù)雜、信息不完全等各種限制，無法作出完全理性的決策，人（組織）往往會采取對自身最滿意的一種策略[5]。由此，在府際網(wǎng)絡(luò)多方主體互動過程中，時常產(chǎn)生“零和博弈”。

另一方面，編辦、人社局和財政局利益損失的具體表現(xiàn)為：一是編辦部門和人社局的人事資源權(quán)益受損。編辦部門對縣域內(nèi)教師編制進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對全縣中小學(xué)教職工重新核編，對編制總量進(jìn)行控制，提高編制使用效率。人社局主要職責(zé)是核定縣域內(nèi)中小學(xué)教職工的崗位總量，并指導(dǎo)學(xué)校合理設(shè)置崗位，負(fù)責(zé)教師的聘用、職稱評定、晉升和退出機制。在縣管校聘政策執(zhí)行中，編辦部門和人社局需要將每所學(xué)校中教師編制的具體分配和職位使用權(quán)移交給教育局，編辦和人社局要“放權(quán)”，縣教育局要“獲權(quán)”。二是財政部門的財權(quán)受損，財政局掌握著財政資源，在政策執(zhí)行過程中，財政局統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟預(yù)算，改革資金是一項重大支出。縣財政局承擔(dān)著管理縣域內(nèi)各項財政收支的責(zé)任，確保財政資金的合理分配和使用。但是并沒有政策文件對于縣管校聘改革專項費用的預(yù)算做具體要求。縣教育局只能最大可能地爭取改革資金，財政部門基于各方考慮壓縮投放，出現(xiàn)財政“放錢難”，縣教育局“要錢難”的局面。

（三）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)：執(zhí)行損耗

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成員具有一定的穩(wěn)定性和有限的準(zhǔn)人資格I，在縣管校聘政策中主要是指學(xué)校和教師。學(xué)校和教師是政策的直接執(zhí)行者，學(xué)校和教師的執(zhí)行效果會影響其他網(wǎng)絡(luò)的行為選擇。當(dāng)學(xué)校與教師只考慮自身的名譽與發(fā)展，難以理解縣管校聘政策的本質(zhì)，學(xué)校在執(zhí)行過程中采取“消極應(yīng)付”“選擇執(zhí)行”，教師則“被動輪崗”“半被動輪崗”“形式輪崗”等，均會造成政策的執(zhí)行損耗。

從學(xué)校層面來看，執(zhí)行損耗主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是缺乏“程序正義”。目前，除了少數(shù)示范區(qū)取得良好的實踐效果，大部分地區(qū)均存在制度不完善，缺乏嚴(yán)格監(jiān)督評價體制等問題，致使學(xué)校自主權(quán)過大，甚至在實際的試崗競聘環(huán)節(jié)出現(xiàn)暗箱操作、權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象。二是政策執(zhí)行選擇性或形式化。許多縣域內(nèi)學(xué)校并未從根本上理解政策的本質(zhì)，特別是“優(yōu)質(zhì)學(xué)?！睋碛写罅康膬?yōu)質(zhì)教師，面對要升學(xué)、要名校等現(xiàn)實問題，流出校往往不會真正把優(yōu)秀教師放出，轉(zhuǎn)而用簡單的“末位淘汰制”篩選教師，對政策選擇性執(zhí)行。甚至有許多學(xué)校只是簡單轉(zhuǎn)發(fā)要求，并不實在落地，使政策執(zhí)行形式化，與國家制定政策的初衷南轅北轍。三是學(xué)校管理層普遍存在“趨穩(wěn)避糾”心理。絕大部分學(xué)校往往為了維護學(xué)校聲譽和影響，不愿意與教師產(chǎn)生糾紛，擔(dān)心將內(nèi)部問題暴露于公眾視野，產(chǎn)生社會輿論，給學(xué)校帶來負(fù)面影響。因此，縣管校聘政策中退出機制一直都是較為敏感的話題，部分學(xué)校對教師考核“高高舉起，輕輕放下”，表面上政府、學(xué)校、教師都皆大歡喜，然而實際并未將政策落實到地，違背“均衡優(yōu)質(zhì)師資”初心，造成政策執(zhí)行效果收效甚微。

從教師層面來看，執(zhí)行損耗主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，是國家公共利益和個人利益的失調(diào)。政策強調(diào)“優(yōu)秀校長師資向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動，促進(jìn)教育公平，推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”，從國家層面來看，這是一項利國利民的宏偉政策，但對直接利益相關(guān)者 一教師缺乏關(guān)懷。教師是實在個體，在制度情境中，個體是有意識的行動者，個體經(jīng)常會在非正式制度中尋求教育政策實施的空間]。教師個體通常會優(yōu)先考慮自身情況，當(dāng)自身權(quán)益缺乏保障，特別涉及教師的薪資待遇、家庭、生活便利等現(xiàn)實問題時，教師往往不同意交流輪崗。在個人利益受損的情況下，政策的強制執(zhí)行使部分教師“被動輪崗”“半被動輪崗”或“形式輪崗”，執(zhí)行力度大打折扣，執(zhí)行效果自然難以令人滿意。其次，教師能量發(fā)揮的受限。政策的應(yīng)然層面存在“流動教師是可調(diào)配的具有在超脫情境下發(fā)揮使用價值”的假設(shè)[8，但在實然層面更多將教師物化，是一種“技術(shù)取向”下的交流，然而教師真正提供的是其本身的專業(yè)資本，要求“文化取向下”的交流。在流入校中，輪崗教師面對環(huán)境不適應(yīng)、歸屬感差、不被重視等問題，表現(xiàn)出“過客”“局外人”的心態(tài)。教師雖人到崗，能力卻沒發(fā)揮出來，自然政策的執(zhí)行效果也多勞少得。最后，是教師反饋缺位。教師作為政策執(zhí)行的直接利益相關(guān)者，在政策的制定參與中往往被“隱身”。直接參與者無法及時暢通地將意見反饋給政策制定者，政策的完善和改進(jìn)也缺乏一線數(shù)據(jù)支持。忽視教師的反饋參與，降低了教師的改革積極性，教師不能從內(nèi)心認(rèn)同政策，也難以全心投入改革事業(yè)，執(zhí)行效果事倍功半。

（四）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)：支持缺位

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的成員具有穩(wěn)定性和高度限制的準(zhǔn)入資格[，能夠為政策社群在政策制定、政策執(zhí)行中提供專業(yè)性建議。政策執(zhí)行效果會因其建議起到一定的推動或阻礙作用，因此專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在政策制定中的作用舉足輕重。在縣管校聘政策中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要由專家學(xué)者和專業(yè)研究機構(gòu)組成。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的支持缺位主要體現(xiàn)在學(xué)理邏輯和實踐指導(dǎo)兩個方面。

從學(xué)理邏輯層面來看，首先，縣管校聘對教師的個人發(fā)展是否有起到促進(jìn)作用以及如何發(fā)揮作用的相關(guān)研究還比較少。根據(jù)“自我實現(xiàn)”理論，個體都有實現(xiàn)自己潛能的內(nèi)驅(qū)力，這種內(nèi)驅(qū)力促使人們不斷追求成長和進(jìn)步，努力成為更好的自己。陳婧等人基于東中西部六省市的實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣管校聘政策對兩類教師的專業(yè)發(fā)展都有促進(jìn)作用，但對非輪崗教師更有利[20。而基于馬太效應(yīng)，教師之間的自然競爭會導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)師資不斷向優(yōu)質(zhì)?？繑n，這也是造成城鄉(xiāng)之間、校際之間師資水平存在明顯差距的最主要原因之一，而在縣管校聘政策中，要求優(yōu)質(zhì)校向薄弱校傾斜，如何真正克服或打破這種不平衡發(fā)展，也需要專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的支持到位。因此，如何優(yōu)化政策使政策在精準(zhǔn)落實的同時，教師的個體發(fā)展也能得到促進(jìn)還需要更深人的研究。此外，縣管校聘政策背景下的教師身份出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，“鐵飯碗”傳統(tǒng)觀念被打破，教師在“系統(tǒng)人”與“學(xué)校人”之間的定位、教師的學(xué)校歸屬感與系統(tǒng)歸屬感孰重孰輕等問題也需要專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的探究。

從實踐指導(dǎo)層面來看，一方面，隨著縣管校聘改革的不斷推進(jìn)，各省紛紛出臺了改革管理的專項意見，例如，山西省啟動縣管校聘管理改革2.0，出臺《關(guān)于深入推進(jìn)中小學(xué)教師縣管校聘管理改革助推基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》[21]。然而，有的省份還在政策改革的初級階段，止步于借鑒其他區(qū)縣的經(jīng)驗，缺乏專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的實踐指導(dǎo)，依葫蘆畫瓢，埋頭苦干，卻收效甚微。另一方面，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)對政策的跟蹤研究成果不豐，跟蹤研究可以實時或定期的評估政策執(zhí)行的效果，及時發(fā)現(xiàn)問題，為政策社群或府際網(wǎng)絡(luò)提供改進(jìn)意見。但在實際情況中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的跟蹤政策執(zhí)行較少，這也是造成反饋體系不健全的重要原因之一。

（五）議題網(wǎng)絡(luò)：需求忽視

議題網(wǎng)絡(luò)的主要特征是成員眾多且不穩(wěn)定，內(nèi)部之間關(guān)系十分松散。議題網(wǎng)絡(luò)的門檻較低，因而成員構(gòu)成較為龐雜，主要由學(xué)生、家長以及關(guān)注教育的有關(guān)社會媒體等組成。學(xué)生群體是縣管校聘政策的直接受益者，家長則是學(xué)生利益的“同盟者”和直接代言人。在政策的執(zhí)行過程中，議題網(wǎng)絡(luò)由于處在較邊緣地帶，且家長群體較為分散，利益訴求有差異，難以凝聚，因此需求易被忽視。

根據(jù)實際教學(xué)活動，議題網(wǎng)絡(luò)中的需求忽視常體現(xiàn)在以下三個方面：一是變向競聘導(dǎo)致素質(zhì)教育的缺失?！斑m崗競聘”原則被部分地區(qū)轉(zhuǎn)化為簡單的“末位淘汰”，為了“競聘成功”，以學(xué)生考試成績作為教師評價的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，教師以提高學(xué)生的考試成績?yōu)橹饕虒W(xué)目標(biāo)，并為此絞盡腦汁，最終導(dǎo)致學(xué)生成為考試的機器，忽視素質(zhì)教育，造成學(xué)生的片面發(fā)展。二是教師與學(xué)生之間的不適應(yīng)。部分地區(qū)要求教師交流輪崗時間為一年，但對于大多數(shù)學(xué)生來說，更換教師意味著要重新適應(yīng)教師的教學(xué)風(fēng)格和教學(xué)模式，其學(xué)習(xí)連貫性也自然受到影響。而作為學(xué)生利益的同盟者一—家長通常也會有不滿情緒。三是薄弱學(xué)校稀缺信息、音樂、心理健康類教師。隨著時代的快速發(fā)展，信息化成為必然趨勢，薄弱學(xué)校更應(yīng)加強數(shù)字信息的教學(xué)，擴寬學(xué)生的視野。同時，薄弱學(xué)校的藝術(shù)類教師短缺，特別是美術(shù)、音樂類教師，以升學(xué)率為目標(biāo)的農(nóng)村薄弱學(xué)校，對音樂和美術(shù)等課程十分忽視，常常被數(shù)學(xué)或語文等課程占用，缺乏藝術(shù)教育，更談不上優(yōu)質(zhì)的藝術(shù)教育。此外，心理類學(xué)科教師匱乏。已有大量研究表明，留守兒童相比于非留守兒童在學(xué)業(yè)和健康等方面存在劣勢，尤其是在心理健康上，留守兒童的抑郁、焦慮和行為失調(diào)發(fā)生率明顯高于非留守兒童22]。因此，對于留守兒童的心理健康教育也是亟待解決的問題。

四、縣管校聘政策執(zhí)行偏差的解決策略

（一）政策落地：填充政策缺漏，增強落地依靠

縣管校聘政策是為了推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民對優(yōu)質(zhì)教育的美好向往，是一項利國利民的宏偉政策。政策執(zhí)行精準(zhǔn)落地，首先，需要整合共識，使各網(wǎng)絡(luò)主體意愿一致。當(dāng)團隊成員的個人目標(biāo)與團隊目標(biāo)一致時，執(zhí)行效果最好，整體功能水平也能最大化。因此各網(wǎng)絡(luò)主體要做到思想統(tǒng)一，政策社群要積極宣傳，強化其他網(wǎng)絡(luò)主體對政策價值的共識。其次，加強法律支撐。在2021年發(fā)布的《中華人民共和國教師法（修訂草案） （征求意見稿）》（以下簡稱《教師法》）中，教師的身份變更為“公辦中小學(xué)教師是國家公職人員”，由此教師需要承擔(dān)公職人員的公共職責(zé)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！翱h級人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定組織教師交流輪崗，合理配置教師資源，保障義務(wù)教育均衡發(fā)展?！盵23]因此，盡快促進(jìn)《教師法》修訂工作的完成，可為“縣管校聘”下的教師交流輪崗制度補充法律支撐。再次，支持各省市建立縣管校聘政策專門督導(dǎo)小組。鼓勵專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)交流合作，提煉各地成功做法，分析存在問題和區(qū)域差異，并提出調(diào)整和完善建議，指導(dǎo)縣域改革有效開展，同時為府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行落地提供精確的理論指導(dǎo)和技術(shù)操作。最后，從頂層設(shè)計完善輪崗人選標(biāo)準(zhǔn)和遴選流程以及監(jiān)控評價體系，增強地方縣管校聘政策的現(xiàn)實針對性：一是采用“彈性”政策，對人選標(biāo)準(zhǔn)和遴選流程進(jìn)行具體的指導(dǎo)說明，在政策上留有余地，各地可根據(jù)實地情況有所變動；二是要建立從中央到地方的各級監(jiān)管反饋機制，在頂層設(shè)計的支持下，鼓勵各省市督促縣域積極開展監(jiān)管評價工作，公開、透明工作匯報，在監(jiān)測與評估體系中進(jìn)一步加大第三方專業(yè)性評價的占比，提升監(jiān)測評價的專業(yè)性和客觀性，同時利用網(wǎng)絡(luò)平臺，確保府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)反饋渠道暢通。

（二）管理落地：縱向高位管理，橫向域內(nèi)競爭

府際網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)著縣管校聘政策執(zhí)行的直接責(zé)任，在我國的政治體制下，主要遵循“自上而下”的政策執(zhí)行模式和實施路徑，即由上級政府制定，通過層層傳達(dá)，由下級政府部門執(zhí)行。這一實施路徑蘊含著泰勒的科學(xué)管理理念，強調(diào)“技術(shù)—理性”范式。但縣管校聘政策涉及諸多縣域政府部門，各部門利益訴求存在差異，主體間可能存在互動博弈，甚至產(chǎn)生“零和博弈”，因此，基于我國政治體制，應(yīng)從橫縱兩個切面入手推動府際網(wǎng)絡(luò)協(xié)同合力。

從縱向上構(gòu)建“高位管理”機制。由省、市部門牽頭，成立各縣域“縣管校聘教師管理服務(wù)中心”（以下簡稱“服務(wù)中心\"），對縣管校聘統(tǒng)籌管理和全面負(fù)責(zé)。首先，“服務(wù)中心”制定人事部門、社保局、財政局等相關(guān)部門的權(quán)責(zé)清單，壓實各部門主體責(zé)任，建立分工明確、權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同有序的管理服務(wù)中心。其次，由“服務(wù)中心”牽頭邀請各有關(guān)部門、專家和校長等組織多輪研討，出臺正式的政策文件，將改革政策發(fā)放到全縣義務(wù)教育中小學(xué)。要接收各部門反饋，處理好各方利益訴求；要保障教師利益，建立有“人情味”的教師退出機制，開通縣管校聘政策教師專門申訴渠道，做好輪崗教師后勤服務(wù)，為輪崗教師解決住宿、交通等現(xiàn)實問題，使輪崗教師安居、便行；還可借鑒其他優(yōu)秀示范區(qū)的經(jīng)驗，例如，“荔浦經(jīng)驗”中提到“將教師人事管理審批制改為備案制，能讓學(xué)校充分掌握人事管理主動權(quán)，把最合適的人調(diào)配到最需要的崗位上”[24，保障政策的有效性和落地性。最后，由“服務(wù)中心”組建專門的監(jiān)督評測小組，定期對全縣義務(wù)教育中小學(xué)進(jìn)行走訪、調(diào)研，獲取反饋意見，及時動態(tài)處理問題，同時指導(dǎo)、督促和監(jiān)控各縣域?qū)W校政策的執(zhí)行落地。

在橫向上加強縣域內(nèi)學(xué)校良性競爭。在經(jīng)濟學(xué)中，競爭是推動市場發(fā)展更新的重要動力，它可以使一個行業(yè)向前發(fā)展、創(chuàng)新，推動社會進(jìn)步，對于競爭者的限制會減弱他們的競爭能力。同理，可創(chuàng)建縣管校聘政策縣改革優(yōu)秀示范校評比機制，推動縣域內(nèi)學(xué)校之間良性的橫向競爭。由專業(yè)小組對各縣域縣管校聘政策執(zhí)行進(jìn)行定期、階段性的監(jiān)督指導(dǎo)，公開考核標(biāo)準(zhǔn)，對表現(xiàn)突出的縣域?qū)W校及有關(guān)部門實施獎勵機制，不斷激發(fā)縣域有關(guān)部門和學(xué)校的改革熱情，從“被動執(zhí)行”到“主動創(chuàng)新”。將縣域發(fā)展、學(xué)校發(fā)展和教師發(fā)展結(jié)合起來，實現(xiàn)“正和博弈”。同時還要注意避免“競爭優(yōu)勢效應(yīng)”的發(fā)生，倡導(dǎo)縣域之間、學(xué)校之間相互交流，互相學(xué)習(xí)，形成良好教育發(fā)展生態(tài)，提取改革有效經(jīng)驗，推動市級范圍乃至省級范圍縣管校聘政策的深人執(zhí)行，實現(xiàn)共贏。

（三）執(zhí)行落地：優(yōu)化輪崗機制，保障教師權(quán)益

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行情況會直接影響整體政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行效果，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)校和教師主體對于政策的理解程度則會對政策的實施直接起到阻礙或促進(jìn)作用。因此，提升政策執(zhí)行效果，可以從增強政策價值共識、優(yōu)化輪崗機制、保障輪崗教師權(quán)益以及調(diào)動教師責(zé)任感幾方面著手推進(jìn)政策執(zhí)行精準(zhǔn)落地。

首先，要強化生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)對政策價值的共識。在政策社群的引領(lǐng)和府際網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)下，積極開展縣管校聘宣傳工作，由縣級教育行政部門或?qū)I(yè)機構(gòu)組織專題培訓(xùn)，對縣管校聘政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，幫助學(xué)校和教師全面理解政策背景、目的、實施方式及預(yù)期效果。其次，優(yōu)化輪崗機制。在教師輪崗調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“主動輪崗”的教師比“被動輪崗”“半被動輪崗”“形式輪崗”的教師更容易產(chǎn)生積極的價值認(rèn)同，會更主動地參與流人校工作，同時更容易獲得個人專業(yè)的發(fā)展，緩解職業(yè)倦怠。因此，在“全員輪崗”的政策大基調(diào)下，應(yīng)采用“自愿申請，先申后競”的原則，充分尊重教師個人選擇意愿和選擇。再次，要保障教師權(quán)益。流出校要發(fā)揮教師代表大會制度的作用，積極聽取教師的意見和想法，鼓勵教師為政策的優(yōu)化制定建言獻(xiàn)策，切實保證目標(biāo)群體的利益，滿足多樣化的訴求。要保證輪崗的各個環(huán)節(jié)必須公開透明，輪崗名單公示不得少于10個工作日，對輪崗流程或公示結(jié)果有異議的教師可選擇向“縣管校聘教師管理中心”或相關(guān)部門提出申訴或舉報，保障教師法律權(quán)益，避免因程序不當(dāng)引發(fā)行政糾紛。同時，細(xì)化流人校的學(xué)期考核，流入校要對輪崗的教師進(jìn)行學(xué)期考核，根據(jù)輪崗教師的具體表現(xiàn)進(jìn)行考評，在全縣域范圍內(nèi)對表現(xiàn)突出的教師進(jìn)行褒獎宣傳，對表現(xiàn)惡劣的教師批評教育，并以此作為流出校返聘和教師績效的依據(jù)之一。最后，流人校要積極調(diào)動輪崗教師的責(zé)任使命感。由于區(qū)域間教學(xué)崗位的空間轉(zhuǎn)變較大，輪崗教師容易缺乏歸屬感、使命感和認(rèn)同感，并因此而成為“旁觀者”“暫居者”角色。因此，流入校要關(guān)心關(guān)懷輪崗教師，給予輪崗教師必要的生活支持和幫助，提供晉升和職稱評定方面的支持，緩解輪崗教師心理負(fù)擔(dān)和壓力，營造和諧氛圍幫助輪崗教師盡快融入新的環(huán)境，進(jìn)而使他們自覺擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村振興的責(zé)任與使命，輻射帶動薄弱學(xué)校教師專業(yè)發(fā)展，形成良性發(fā)展的教育生態(tài)循環(huán)，提升薄弱學(xué)校師資力量。

（四）指導(dǎo)落地：完善理論架構(gòu)，增強實踐指導(dǎo)

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在政策網(wǎng)絡(luò)中扮演著至關(guān)重要的角色。通過專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)資本和多維視角可以為政策制定者提供更加專業(yè)、全面、客觀的數(shù)據(jù)和信息，幫助厘清政策執(zhí)行中的困境，找到問題根源，并提出科學(xué)的參考建議和切實可行的解決方案。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的參與度，鼓勵專業(yè)學(xué)者和專門研究機構(gòu)開展縣管校聘的研究工作。具體而言，可以從完善理論架構(gòu)和增強實踐指導(dǎo)兩個方面著手推進(jìn)。

從政策的學(xué)理邏輯來看，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)需重點解決三大核心議題。其一，破解“馬太效應(yīng)”對縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的制約。教師流動的“向優(yōu)性”雖然是自然競爭規(guī)律，但優(yōu)秀教師通過輻射帶動薄弱校教師成長后，若后者通過競聘流向優(yōu)質(zhì)校，將加劇薄弱校師資流失，形成惡性循環(huán)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)需探索如何構(gòu)建“育才一留才”的綠色機制，保障縣域教育生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。其二，需深人探討教師輪崗中的歸屬感構(gòu)建問題。例如，如何通過制度設(shè)計增強流動教師對流入校的認(rèn)同感，激發(fā)其使命感與責(zé)任感，避免“人到崗而心未至”的政策執(zhí)行偏差。其三，需系統(tǒng)研究縣管校聘對教師專業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。依據(jù)馬斯洛需求層次理論，自我實現(xiàn)是最高級的需要，教師越認(rèn)可輪崗對其個人發(fā)展、專業(yè)發(fā)展和學(xué)校發(fā)展的價值，越重視流入校提供的發(fā)展機會，越不重視流入校離家距離和提供的工資待遇，其輪崗意愿越高[。因此，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)聚焦農(nóng)村學(xué)校內(nèi)生動力培育，通過搭建教師成長平臺、優(yōu)化資源配置等方式，實現(xiàn)教師個人發(fā)展、專業(yè)能力提升與學(xué)校整體進(jìn)步的良性互動。

從政策的實踐指導(dǎo)來看。首先，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)需要加強對政策執(zhí)行的跟蹤研究。目前已有非常多的示范區(qū)積極開展探索縣管校聘政策執(zhí)行的有效經(jīng)驗，部分地區(qū)之間相互交流、分享經(jīng)驗、提煉總結(jié)，已形成較為成熟的文本政策，因此專業(yè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該加強跟進(jìn)研究，分析不同時期、不同階段、不同學(xué)校的特點、做法和效果，提煉成功做法。例如，李茂森基于浙、皖、粵、魯、閩5省“縣管校聘”改革實施意見的內(nèi)容，對未來在實踐中推進(jìn)“縣管校聘”管理體制改革仍需解決的好教師的身份定位、學(xué)校用人自主權(quán)的監(jiān)管問責(zé)、教師管理服務(wù)的碎片化、教師職業(yè)吸引力的增強、教師城鄉(xiāng)交流的生態(tài)效益等問題提出了建議2，為縣管校聘政策更精準(zhǔn)地執(zhí)行提供借鑒和支持。其次，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)也要注重實地調(diào)研。目前教師層面的研究探討較多，專業(yè)網(wǎng)要加大其他主體視角的探索研究，豐富研究類型，在真實場景下獲取一線數(shù)據(jù)。問題在情境中產(chǎn)生，一線數(shù)據(jù)可以幫助專業(yè)網(wǎng)絡(luò)做出準(zhǔn)確判斷，客觀分析問題，提出適應(yīng)性建議，也可以幫助驗證理論假設(shè)是否成立，提升研究的可靠性和政策的科學(xué)性。

（五）需求落地：培育核心素養(yǎng)，堅持全面發(fā)展

“辦好人民滿意的教育”是黨和國家的重要目標(biāo)，實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略部署，是義務(wù)教育法的明確要求。議題網(wǎng)絡(luò)是政策結(jié)構(gòu)中不可忽視的龐雜群體，也是政策的落腳群體，重視議題網(wǎng)絡(luò)的需求亦是推進(jìn)政策精準(zhǔn)執(zhí)行的應(yīng)有之義。

一方面，堅持核心素養(yǎng)培育導(dǎo)向。核心素養(yǎng)是新時期國家和社會進(jìn)一步明確對人才培養(yǎng)的具體要求，發(fā)展核心素養(yǎng)首先要堅持素質(zhì)教育，要從多方面促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村中小學(xué)“端坐靜聽”是主要的課堂教學(xué)模式，教師控制下的“注入式講授”是主要的教學(xué)方法，反復(fù)讀書、死記硬背是主要的學(xué)習(xí)方式，農(nóng)村學(xué)?！皯?yīng)試教育”現(xiàn)象更加嚴(yán)重[2。因此，農(nóng)村學(xué)校要以素質(zhì)教育為基礎(chǔ)開展教學(xué)實踐活動，堅持以核心素養(yǎng)培育為導(dǎo)向，對輪崗的教師考核與評價也要按照素質(zhì)教育的要求進(jìn)行，避免單純按照升學(xué)率來開展。同時要盡量滿足教師的專業(yè)發(fā)展需求，通過教師的核心素養(yǎng)傳遞給學(xué)生。積極促進(jìn)輪崗教師樹立“主人翁”的意識，在長期穩(wěn)定的輪崗時間中鼓勵教師結(jié)合學(xué)校特色、教育理念和學(xué)生實際等開發(fā)校本課程，既可以幫助教師專業(yè)發(fā)展，也可實現(xiàn)學(xué)生的素質(zhì)發(fā)展需要和學(xué)校的發(fā)展需求。

另一方面，堅持全體學(xué)生全面發(fā)展。美術(shù)類、音樂類、體育類、信息化和心理健康類教師缺乏一直是農(nóng)村學(xué)校的痛點，受到地緣因素和經(jīng)濟發(fā)展的影響，農(nóng)村學(xué)校的數(shù)字化教育存在明顯短缺，數(shù)字化教育的缺乏限制了農(nóng)村學(xué)生的全面發(fā)展，教育視野局限使他們無法接觸到更廣闊的知識世界和多元文化觀。因此，在政策的執(zhí)行中應(yīng)考慮到農(nóng)村學(xué)生和家長對于多元教育的訴求。采取“走網(wǎng)”“互聯(lián)網(wǎng) + ”或增加專科教師培訓(xùn)指導(dǎo)等方式可以彌補多元教育資源的不足，拓寬學(xué)生教育視野，實現(xiàn)全體學(xué)生全面發(fā)展的教育目標(biāo)。例如，北京市義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)學(xué)校干部教師向普通學(xué)校流動，并自2018年開始實施北京市中學(xué)開放型在線輔導(dǎo)計劃，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)了教師智力資源的在線流轉(zhuǎn)，通過雙師課堂、在線輔導(dǎo)等教師“走網(wǎng)”的在線服務(wù)方式將優(yōu)秀教師、優(yōu)質(zhì)學(xué)科課程和作業(yè)布置策略等資源向區(qū)域?qū)W校輸出，獲得家長的一致好評[28]。

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Manifestations of Deviations in the Implementation of the County-Managed School Recruitment Policy and Solution Strategies—Based on Policy Network Theory

YU Chunhua WANG Zhonghua （CollegeofEducation，GuizhouNormal University，Guiyang，55oo25Guizhou）

Abstract：The policyof“county-managed schol recruitment”isan importantreform measure to promote educational equityandtoadvancethequalityandbalanceddevelopmentofcompulsoryeducation.Thepolicynetwork theory has high relevanceinanalyzingthe implementation processof thepolicy，therefore，thispaperanalyzes thedeviationof thepolicy implementationfromtheperspectiveof thepolicynetwork theorywhich ismainlyreflected inthefollowingaspects：policy ambiguityinthepolicycommunitydisconnectionsintheinter-governmentalnetwork，implementationlossesinproducer networks，lackofsupportfromtheprofesionalnetwork，andneglectoftheneedsoftheissue network，etc.Basedonhis，a solutionstrategyof“fivepositions ontheground\"isproposed.Thepolicycommunityshould“policyontheground\"：fll in policygapsand enhance therelianceforlower-levelunits； the inter-governmental network should“managementonthe ground\"：manage vertically froma high positionandenhance competition horizontall；andthe producernetwork should “implementationontheground\"：optimizetherotation mechanismand protect therightsand interestsof teachers.The “guidance\"oftheprofesionalnetworkistoimprovethetheoreticalframeworkandenhancethepracticalguidance；andthe “demand\"of the issue network is to cultivate the core qualities and insist on the comprehensive development.

Keywords： County-Managed SchoolRecruitment； Policynetwork theory；Equity ineducation；Educational management； Teacher education； Implementation deviation

（編輯姚力寧校對 張又文）