特許經(jīng)營(yíng)權(quán)視角下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐困境與紓解路徑

摘" "要：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的創(chuàng)新方式，同時(shí)承擔(dān)著高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給的市場(chǎng)功能。然而，公共數(shù)據(jù)授權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐仍存在諸多不敷適用之處，尤其表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍存疑、收益分配模糊以及授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管乏力等。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐困境與其法律屬性的模糊不無(wú)關(guān)系。行政機(jī)關(guān)通過(guò)與市場(chǎng)主體簽訂行政協(xié)議的方式，將部分公共服務(wù)職能讓渡給市場(chǎng)第三方承擔(dān)，其本質(zhì)是以行政協(xié)議為載體的公共服務(wù)特許權(quán)的授予；同時(shí)，基于公共數(shù)據(jù)自然性壟斷的邏輯證成，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律屬性認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)視角下，應(yīng)在數(shù)據(jù)安全可控、公私合作、授權(quán)使用的基本原則下，構(gòu)建“應(yīng)用場(chǎng)景+損害程度”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)差異機(jī)制，同時(shí)通過(guò)初次分配與再分配實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收益的妥善處理，還應(yīng)完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全生命周期監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營(yíng)；特許經(jīng)營(yíng)；數(shù)據(jù)權(quán)益分配；運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F830" "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" 文章編號(hào)：1674-2265（2025）04-0070-09

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2025.04.007

一、引言

公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)資源的核心內(nèi)容，因儲(chǔ)量豐富、真實(shí)權(quán)威、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等特點(diǎn)，逐漸成為數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放的關(guān)鍵突破口。在此背景下，國(guó)家“十四五”規(guī)劃首次提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”。2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“數(shù)據(jù)二十條”）出臺(tái)，“數(shù)據(jù)二十條”強(qiáng)調(diào)對(duì)公共數(shù)據(jù)“加強(qiáng)匯聚共享和開(kāi)放開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理”。2024年10月9日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”“探索將授權(quán)運(yùn)營(yíng)納入‘三重一大’決策范圍，明確授權(quán)條件、運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)期限、退出機(jī)制和安全管理責(zé)任，結(jié)合實(shí)際采用整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)、依場(chǎng)景授權(quán)等模式，授權(quán)符合條件的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)?！迸c此同時(shí)，浙江省、山東省、福建省、上海市等22個(gè)省份相繼出臺(tái)“數(shù)據(jù)條例”，已經(jīng)形成了各具地方特色的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，如北京數(shù)字專(zhuān)區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式、海南的數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市等①。上述地方立法與規(guī)范性文件旨在推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用和共享，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度構(gòu)建積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

遺憾的是，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索在我國(guó)尚處于發(fā)展的初期階段，無(wú)論是中央層面的規(guī)范性文件還是地方立法表達(dá)，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的闡述均較為抽象，關(guān)鍵內(nèi)容多以引致條款留白，實(shí)踐樣態(tài)中的配套機(jī)制較為粗疏，導(dǎo)致諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題難以得到有效指引。基于此，本文擬梳理公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的理論基礎(chǔ)，闡明該類(lèi)授權(quán)機(jī)制的法律屬性，進(jìn)而在公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍、利益分配、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的核心問(wèn)題上提出可行的因應(yīng)策略，以期加速實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值紅利的釋放。

二、邏輯起點(diǎn)：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)涵解構(gòu)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)意味著我國(guó)對(duì)公共數(shù)據(jù)逐漸轉(zhuǎn)向“開(kāi)放和利用為中心”的模式。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以加速政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程，還能兼顧公共數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可控與價(jià)值釋放，是當(dāng)前釋放數(shù)據(jù)紅利的較優(yōu)解。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)范圍

數(shù)字時(shí)代下，每個(gè)社會(huì)個(gè)體都有可能被數(shù)據(jù)賦權(quán)抑或祛權(quán)，這與不同主體對(duì)數(shù)據(jù)的需求側(cè)重有關(guān)。數(shù)據(jù)于公民而言，是承擔(dān)個(gè)人信息的重要載體；于平臺(tái)企業(yè)而言，是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提升經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵設(shè)施；于國(guó)家而言，則是事關(guān)國(guó)家安全與戰(zhàn)略發(fā)展的核心資源（唐建國(guó)，2022）[1]。公共數(shù)據(jù)往往與個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)，但三者的區(qū)別明顯。個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)的前提是精準(zhǔn)定位特定的個(gè)人，而法律語(yǔ)境中的關(guān)聯(lián)追蹤為“可識(shí)別”過(guò)程，因此，“可識(shí)別性”是個(gè)人數(shù)據(jù)認(rèn)定的核心依據(jù)，其目的在于對(duì)個(gè)人的隱私權(quán)等人格權(quán)的保護(hù)（葉小琴等，2021）[2]。企業(yè)數(shù)據(jù)是企業(yè)基于自身產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)與運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新的考量，依托平臺(tái)算法程序與用戶協(xié)議搜集用戶數(shù)據(jù)，并經(jīng)過(guò)加工等一系列價(jià)值的“添附”行為，最終形成具有高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的數(shù)據(jù)的集合（杜振華和茶洪旺，2016）[3]。公共數(shù)據(jù)根植于公共服務(wù)場(chǎng)景，即公共管理機(jī)構(gòu)在依法履行職責(zé)或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。因此，相較于個(gè)人數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)具有多源性、權(quán)威性、稀缺性、高價(jià)值、敏感性等典型特征。

實(shí)踐中，在中央政策方面，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》曾出現(xiàn)“公共數(shù)據(jù)”這一表述，但因“公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”等近似表達(dá)同樣位列其中，難以細(xì)分范圍。此后，“政務(wù)數(shù)據(jù)”“公共信息資源”“政府?dāng)?shù)據(jù)”等與“公共數(shù)據(jù)”在各類(lèi)中央政策文件中往往并行出現(xiàn)，甚至混用。2021年，國(guó)家“十四五”規(guī)劃要求探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系，提出開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)。自此，“公共數(shù)據(jù)”與“政府?dāng)?shù)據(jù)”的范圍邊界得以確定。而在地方立法和政策方面，“公共數(shù)據(jù)”的定義同樣未能統(tǒng)一。如《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》嘗試基于數(shù)據(jù)性質(zhì)將公共數(shù)據(jù)予以明確②，但更多的地方立法，如《上海市數(shù)據(jù)條例》③《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》④等則依托“持有主體”和“產(chǎn)生來(lái)源”對(duì)公共數(shù)據(jù)予以界定。以上種種無(wú)不揭示出公共數(shù)據(jù)范圍的實(shí)踐困境。

在學(xué)界，公共數(shù)據(jù)范圍的學(xué)理爭(zhēng)論同樣不休。有學(xué)者直接將公共數(shù)據(jù)等同于政務(wù)數(shù)據(jù)，首先，公共數(shù)據(jù)的范圍僅限于政府為履行行政而收集或形成的數(shù)據(jù)，主體僅為行政機(jī)關(guān)，而非立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其次，公共數(shù)據(jù)所包含的數(shù)據(jù)資源不包括能夠識(shí)別行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)信息，質(zhì)言之，公共數(shù)據(jù)無(wú)關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)雖然同樣可以包括以電子化形式記錄并具有可識(shí)別性的自然人、法人或者非法人組織有關(guān)的各種數(shù)據(jù)，但已匿名化處理，不能識(shí)別行政相對(duì)人。最后，公共數(shù)據(jù)亦不包含行政相對(duì)人專(zhuān)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)（鄭春燕和唐俊麒，2021）[4]。部分學(xué)者對(duì)上述定義表達(dá)了異議，認(rèn)為應(yīng)將數(shù)據(jù)主體范圍拓展至使用財(cái)政性資金的公共機(jī)構(gòu)（黃尹旭，2021）[5]。也有學(xué)者主張對(duì)公共數(shù)據(jù)范圍進(jìn)行進(jìn)一步擴(kuò)張，即公共數(shù)據(jù)包括政府部門(mén)委托授權(quán)特定市場(chǎng)主體行使特定職能過(guò)程中收集的數(shù)據(jù)，以及非依賴(lài)政府職責(zé)產(chǎn)生的、涉及公共利益的數(shù)據(jù)（胡凌，2019）[6]。此定義將公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生前提從政府職能脫離出來(lái)，從而使其與公共利益深度結(jié)合。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)與勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素并列，將具有公共屬性的數(shù)據(jù)歸類(lèi)為公共數(shù)據(jù)，不僅可以推動(dòng)政府的數(shù)字化治理，還能有效契合數(shù)據(jù)資源價(jià)值最大化的目標(biāo)（沈斌和黎江虹，2023）[7]?？v觀地方關(guān)于公共數(shù)據(jù)的立法表達(dá)，公共數(shù)據(jù)的概念正逐漸脫離政務(wù)數(shù)據(jù)，其內(nèi)涵與外延得以大幅拓寬。因此，公共數(shù)據(jù)的概念可以界定為：國(guó)家機(jī)關(guān)在依法履職過(guò)程中以及委托授權(quán)其他具有公共職能的主體收集、產(chǎn)生的具有強(qiáng)公共屬性的數(shù)據(jù)。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)系辨析

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是釋放數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的兩大核心制度，而且兩者均已在立法中得到確認(rèn)，厘清兩者關(guān)系是構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度體系的重要前提。政府公開(kāi)數(shù)據(jù)是政府將特定類(lèi)型的公共數(shù)據(jù)向不特定主體公開(kāi)并允許后者開(kāi)發(fā)利用的活動(dòng)。立足文義，可以發(fā)現(xiàn)兩者有諸多重合之處：行為主體相同，即授權(quán)主體均為政府，被授權(quán)主體則是公民、法人及其他組織；目的一致，兩項(xiàng)制度試圖破除數(shù)據(jù)開(kāi)放的阻礙，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的高效流通；適用條件類(lèi)似，無(wú)論是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放還是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，在數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍方面均以數(shù)據(jù)安全為基本原則，并且強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)（馮洋，2023）[8]。

事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有著迥異于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的獨(dú)立面向：第一，兩類(lèi)制度的賦權(quán)本質(zhì)不同。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的本質(zhì)是定向賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府將公共數(shù)據(jù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給符合條件的市場(chǎng)主體。而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放旨在放開(kāi)公共數(shù)據(jù)獲取與利用的管制權(quán)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流向社會(huì)。第二，供給主體與對(duì)象不同。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是將數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)定向讓渡給簽訂授權(quán)協(xié)議的市場(chǎng)主體，類(lèi)似于“對(duì)人權(quán)”，而且最終流向市場(chǎng)的是數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)，而非數(shù)據(jù)本身。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放則向不特定的對(duì)象開(kāi)放數(shù)據(jù)，類(lèi)似于“對(duì)世權(quán)”，向社會(huì)主體提供的內(nèi)容是數(shù)據(jù)本身，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍與類(lèi)型取決于用戶的請(qǐng)求。第三，供給收益不同。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)向市場(chǎng)主體提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)基本是有償?shù)?，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放大多免費(fèi)，不向公民、法人或者其他組織收取費(fèi)用，并就數(shù)據(jù)利用收益進(jìn)行協(xié)商分配。

綜上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放在行為外觀、制度目的以及適用條件上相似性明顯，導(dǎo)致兩者存在一定的競(jìng)爭(zhēng)性；而在主體對(duì)象、權(quán)利基礎(chǔ)供給分配等方面的差異，意味著兩者可以就公共數(shù)據(jù)獲取與釋放紅利分別發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開(kāi)放的有效補(bǔ)充，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是對(duì)公共信息資源配置進(jìn)行根本性變革，不僅回應(yīng)了公眾對(duì)數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)需求，還將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的范圍與行為范式予以深化，意義深遠(yuǎn)。

三、困境檢視：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐不足

如前所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通方面的價(jià)值凸顯。遺憾的是，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)僅限于地方立法與中央政策，而且諸如公共數(shù)據(jù)等核心概念尚未統(tǒng)一，使得原本致力于釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的制度無(wú)法發(fā)揮預(yù)期作用，甚至加劇了公共數(shù)據(jù)利用的混沌狀態(tài)。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索

從我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐來(lái)看，北京、上海、廣東、成都等地已經(jīng)進(jìn)行了大量嘗試，并通過(guò)發(fā)布公共數(shù)據(jù)運(yùn)行條例以及配套規(guī)范性文件等，進(jìn)行了各具特色的運(yùn)行探索。基于此，當(dāng)前可在運(yùn)營(yíng)模式、授權(quán)模式以及平臺(tái)建設(shè)等方面總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第一，在運(yùn)營(yíng)模式方面，逐漸形成了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)模式和特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式兩種方式（葉明和朱佳佳，2024）[9]。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)模式強(qiáng)調(diào)獲得授權(quán)運(yùn)營(yíng)資格的主體是國(guó)有企業(yè)，如成都市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)權(quán)被授予成都大數(shù)據(jù)集團(tuán)，并通過(guò)國(guó)有化的方式向社會(huì)提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)⑤。上海市同樣授權(quán)國(guó)有控股公司上海數(shù)據(jù)集團(tuán)有限公司開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)，由國(guó)有企業(yè)建設(shè)平臺(tái)加工流轉(zhuǎn)⑥。相較之下，特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式更加注重授權(quán)主體與授權(quán)對(duì)象的協(xié)商談判，試圖通過(guò)許可協(xié)議的方式將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給第三方主體，并按照協(xié)議中約定的方式開(kāi)展運(yùn)營(yíng)并獲取相應(yīng)比例的收益。特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式的典型便是“湖南衡陽(yáng)政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”，2023年11月，湖南衡陽(yáng)公共資源交易中心曾以網(wǎng)上競(jìng)價(jià)的方式出讓衡陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目起拍價(jià)約18.02億元，而拍賣(mài)標(biāo)的便是市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，即在一定期間內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)者可在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)向使用者收取費(fèi)用作為報(bào)酬的權(quán)利⑦。

第二，在授權(quán)模式方面，分為統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營(yíng)和分散授權(quán)運(yùn)營(yíng)兩種方式。統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營(yíng)強(qiáng)調(diào)授權(quán)主體的唯一性，實(shí)踐中往往表現(xiàn)為同一級(jí)政府的統(tǒng)一性授權(quán)，如北京市、成都市由人民政府統(tǒng)一授權(quán)，長(zhǎng)沙市由人民政府指定的公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)授權(quán)（曹晨，2024）[10]。分散授權(quán)運(yùn)營(yíng)則意味著將權(quán)力下放到各領(lǐng)域主管部門(mén)，如教育、衛(wèi)生、交通等行政主管部門(mén)根據(jù)自身情況決定授權(quán)，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的充分利用。實(shí)踐中，濟(jì)南市便采用該模式，《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法》明確提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要采取綜合授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)的方式，其中，分領(lǐng)域授權(quán)由數(shù)據(jù)提供單位實(shí)施。

第三，在平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方面，存在綜合性平臺(tái)與服務(wù)性平臺(tái)之分，前者屬于集公共數(shù)據(jù)匯聚、存儲(chǔ)、加工與交易等諸多功能于一體的平臺(tái)，后者則專(zhuān)精于公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)。例如，海南省的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”就是集數(shù)據(jù)歸集、管理、加工、交易于一體的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，該平臺(tái)可以匯聚各類(lèi)應(yīng)用，并經(jīng)由運(yùn)營(yíng)主體加工后以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式流向市場(chǎng)。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐困境

第一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍存疑。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)許可、轉(zhuǎn)讓密切相關(guān)，這就意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍成為運(yùn)營(yíng)機(jī)制穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。無(wú)論是《數(shù)據(jù)安全法》還是“數(shù)據(jù)二十條”，均強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)差異化的確權(quán)授權(quán)與保護(hù)。遺憾的是，當(dāng)前對(duì)于公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中也僅有貴州、浙江、天津等少數(shù)地方提出開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)工作，上述試點(diǎn)的授權(quán)范圍差異明顯，成效有待檢驗(yàn)。前文業(yè)已提及，公共數(shù)據(jù)本身的范圍存在爭(zhēng)議，學(xué)者對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)的范圍同樣意見(jiàn)不一，有學(xué)者立足政策法規(guī)、組織架構(gòu)、開(kāi)放數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)授權(quán)協(xié)議構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)機(jī)制，同時(shí)將不同的敏感程度因素作為差異化授權(quán)運(yùn)營(yíng)的依據(jù)（完顏鄧鄧和陶成煦，2020）[11]。也有學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果制定數(shù)據(jù)資產(chǎn)分級(jí)分類(lèi)清單，分級(jí)分類(lèi)的內(nèi)容包括開(kāi)放、受限開(kāi)放、不開(kāi)放（趙潤(rùn)娣，2021）[12]。還有學(xué)者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍與應(yīng)用場(chǎng)景密切相關(guān)，據(jù)此可分為個(gè)人信息、公共開(kāi)放數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的類(lèi)型和級(jí)別可能會(huì)在處理（脫敏、去標(biāo)識(shí)、聚合分析等）過(guò)程中發(fā)生變化，此時(shí)便可依據(jù)數(shù)據(jù)分類(lèi)臺(tái)賬對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)項(xiàng)（或數(shù)據(jù)項(xiàng)集合）的類(lèi)型和級(jí)別進(jìn)行重新判定和更新（高磊等，2021）[13]。鑒于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與學(xué)理研究的分歧，如何認(rèn)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)中的數(shù)據(jù)范圍仍值得進(jìn)一步考慮。

第二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)利益分配模糊。同政府開(kāi)放數(shù)據(jù)一樣，公共數(shù)據(jù)具有公益性與共享性，雖然政府?dāng)?shù)據(jù)往往以免費(fèi)的形式對(duì)外開(kāi)放，但一旦將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給市場(chǎng)第三方來(lái)運(yùn)營(yíng)，并向市場(chǎng)投放數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，則為有償。其原因在于，不同于政府機(jī)關(guān)以國(guó)民稅收轉(zhuǎn)化為薪資待遇的激勵(lì)機(jī)制，市場(chǎng)主體需要自負(fù)盈虧，并在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全等方面投入大量成本。在此背景下，如何進(jìn)行數(shù)據(jù)收益的分配成為亟待思考的問(wèn)題。具體而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的增值過(guò)程可以大體分為三個(gè)階段，其一為數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)收集者流向數(shù)據(jù)集生產(chǎn)者的階段，其二為從數(shù)據(jù)集生產(chǎn)者流向數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)者階段，其三為數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)者分析數(shù)據(jù)并轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)投入市場(chǎng)階段。事實(shí)上，基于數(shù)據(jù)本身的積累性與非消耗性，其不僅可以在單個(gè)主體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)增值，還可通過(guò)外部市場(chǎng)不同主體之間的流通實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各類(lèi)主體均對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益享有分配權(quán)。上述三個(gè)階段均存在政府與市場(chǎng)主體關(guān)于數(shù)據(jù)流通收益的分配困境：第一階段中，政府是否對(duì)市場(chǎng)主體運(yùn)行原始公共數(shù)據(jù)庫(kù)的盈利享有收益權(quán)；第二階段中，政府能否基于公共數(shù)據(jù)管理者的身份決定收益分配的比例；在第三個(gè)階段，政府可否分享市場(chǎng)主體進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)交易產(chǎn)生的收益。實(shí)踐中，成都市與佛山市強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化協(xié)商定價(jià)，海南省則注重市場(chǎng)化協(xié)商定價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)以及第三方定價(jià)等多元定價(jià)方式（童楠楠等，2023）[14]。因此，如何在定價(jià)的成本維度、地區(qū)維度以及場(chǎng)景維度予以合理設(shè)計(jì)，成為當(dāng)前亟待思考的問(wèn)題。事實(shí)上，當(dāng)數(shù)據(jù)被轉(zhuǎn)化為企業(yè)數(shù)據(jù)時(shí)，價(jià)值增值的部分可為企業(yè)所獨(dú)享，這一觀點(diǎn)并不因公共數(shù)據(jù)的非排他性特征而改變，可見(jiàn)，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)對(duì)其運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)似乎享有控制權(quán)和專(zhuān)有收益權(quán)。因此，為激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理、釋放數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)該賦予企業(yè)對(duì)公共數(shù)據(jù)增值部分的收益權(quán)，然而，當(dāng)上述收益權(quán)與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，如何權(quán)衡取舍尚有爭(zhēng)議。

第三，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管乏力。《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》）作為保障個(gè)人信息權(quán)益乃至憲法性權(quán)利的基本法，對(duì)于平衡個(gè)人權(quán)益保護(hù)與促進(jìn)數(shù)據(jù)利用意義深遠(yuǎn)。然而，《個(gè)人信息保護(hù)法》作為以公民個(gè)人為本位的數(shù)字社會(huì)的權(quán)利界碑，無(wú)法對(duì)具有公共性、共享性的公共數(shù)據(jù)提供有效保護(hù)與救濟(jì)。而且，當(dāng)前中央層面缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的法律，缺乏強(qiáng)制力的規(guī)范性文件指導(dǎo)作用有限，使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐過(guò)程中存在著數(shù)據(jù)授權(quán)與隱私保密平衡的難題（王偉玲，2022）[15]。事實(shí)上，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的最大風(fēng)險(xiǎn)在于公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)私人主體的雙重?fù)?dān)憂。一方面，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)心賦予私人主體數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)，容易為后者進(jìn)行數(shù)據(jù)壟斷披上合法外衣；另一方面的擔(dān)心則來(lái)源于市場(chǎng)主體的“逐利性”會(huì)與公共機(jī)構(gòu)代表的“公益性”相違背，進(jìn)而違反公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的初衷（塔格特，2006）[16]。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管困境體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管主體缺位。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)如何避免“數(shù)據(jù)壟斷”，進(jìn)而破除公共數(shù)據(jù)要素供給不足的困境，成為監(jiān)管的重要面向。而關(guān)于何者可以成為監(jiān)管主體，則存在諸多爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)管、授權(quán)市場(chǎng)主體的內(nèi)部監(jiān)管以及第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管均為可選項(xiàng)，但行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)管主體，其專(zhuān)業(yè)建設(shè)能力有限，再加之地方保護(hù)主義，容易催生公共數(shù)據(jù)授權(quán)場(chǎng)景的“貓鼠合謀”。市場(chǎng)主體自我監(jiān)管同樣會(huì)陷入監(jiān)管者與被監(jiān)管者的雙重身份混同的困境。第三方監(jiān)管具有中立性與獨(dú)立性，但其選任標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管權(quán)限等核心內(nèi)容尚未廓清，加之監(jiān)管手段有限，其實(shí)踐效果同樣存疑。其次，監(jiān)管模式滯后。以行政部門(mén)基于事中事后的大數(shù)據(jù)監(jiān)管為例，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品具有完整生命周期的運(yùn)營(yíng)行為鏈，涉及規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、服務(wù)和管護(hù)，對(duì)其監(jiān)管也應(yīng)立足事前、事中、事后的全過(guò)程，然而囿于信息壁壘、算法“黑箱”、運(yùn)營(yíng)模式等，行政機(jī)關(guān)無(wú)法有效落實(shí)事前監(jiān)管，這將導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的成效評(píng)估難以為繼。最后，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的沖突難以調(diào)適。政府基于行政服務(wù)與社會(huì)治理的需要，會(huì)不可避免地搜集利用公民、企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)，一旦將上述數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)，將會(huì)引發(fā)公眾對(duì)其個(gè)人信息隱私、企業(yè)對(duì)其商業(yè)秘密等的擔(dān)憂與質(zhì)疑（張新寶，2018）[17]。

四、困境溯因：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)廓清

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐困境與理論層面的爭(zhēng)議密切相關(guān)，尤其是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)決定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主客體范圍、運(yùn)行結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制等。因此，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的性質(zhì)是厘清行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)主體關(guān)系以及有序推進(jìn)授權(quán)模式落地的前提。基于對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度功能定位的不同理解，其法律屬性的認(rèn)定同樣有所差異。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律屬性的學(xué)理論爭(zhēng)

第一，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)說(shuō)”?！罢?gòu)買(mǎi)服務(wù)說(shuō)”認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上是一種委托關(guān)系，政府為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的有效落地，利用市場(chǎng)機(jī)制，將部分公共服務(wù)職能按照特定的方式與程序，委托給具有相關(guān)資質(zhì)的市場(chǎng)主體。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)立足政府理性人假設(shè)，通過(guò)與私有化模式結(jié)合，推動(dòng)財(cái)政支出“成本—效益”的最大化，最終實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，其實(shí)質(zhì)是一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付方式（王濟(jì)東，2016）[18]。實(shí)踐中，地方數(shù)字行政建設(shè)中涌現(xiàn)出政府向?qū)I(yè)化運(yùn)營(yíng)主體采購(gòu)服務(wù)的事例，具體表現(xiàn)為兩種形式。其一為“業(yè)務(wù)外包”，即行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)主體簽訂“公共服務(wù)外包”協(xié)議，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議的落實(shí)；其二為“委托代理”，即第三方市場(chǎng)主體通過(guò)招標(biāo)的方式獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)，政府負(fù)有定期監(jiān)督的義務(wù)，同時(shí)支付資金費(fèi)用（完顏鄧鄧和卞婧婧，2020）[19]。因此，基于學(xué)理與實(shí)踐的雙重支撐，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)定性為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

第二，“行政許可說(shuō)”?！靶姓S可說(shuō)”主張市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的前提是取得政府授權(quán)許可，這與《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）第二條規(guī)定的行政許可定義不謀而合；同時(shí)，根據(jù)《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)關(guān)于特定行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)定，公共數(shù)據(jù)作為一種數(shù)據(jù)資源，是具備“公共財(cái)產(chǎn)”屬性的生產(chǎn)要素，基于無(wú)線電頻譜資源國(guó)家所有的類(lèi)推解釋?zhuān)梢詫⑵浣忉尀椤白匀毁Y源”。具言之，《民法典》物權(quán)編第二百五十二條規(guī)定“無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有”，該條文揭示出國(guó)家自然資源的客體可以是無(wú)形的。進(jìn)一步講，作為與土地、資本、勞動(dòng)力并列為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)，已然深度融入當(dāng)下的數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，并在數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)中體現(xiàn)著自身的價(jià)值。而且，退一步講，即便無(wú)法將公共數(shù)據(jù)納入“自然資源”范疇，其作為一種公共資源，直接關(guān)系到公共利益，所以對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)際上是對(duì)特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)定性為一種行政許可。

第三，“特許經(jīng)營(yíng)說(shuō)”?；谡鳛閰f(xié)議一方與市場(chǎng)主體簽訂授權(quán)協(xié)議、支付對(duì)價(jià)以及市場(chǎng)主體獲得部分公共服務(wù)職能的特點(diǎn)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有著特許經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)（常江和張震，2022）[20]。具言之，政府授予市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)者對(duì)于特定公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)，此種授權(quán)模式相較政府采購(gòu)模式給予了運(yùn)營(yíng)方更大的自主空間，是堅(jiān)持市場(chǎng)本位的體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)際上是一種特許經(jīng)營(yíng)行為。

（二）特許經(jīng)營(yíng)視角下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的屬性證成

首先，“行政許可說(shuō)”的理論缺陷。一方面，市場(chǎng)主體經(jīng)政府授權(quán)取得的只是公共數(shù)據(jù)資源的運(yùn)營(yíng)權(quán)，而非對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的資質(zhì)，本質(zhì)上不是準(zhǔn)入許可（陳越峰，2022）[21]。而且，政府不僅授權(quán)許可市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，還將自身的政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，無(wú)法被行政許可的定義所涵蓋。另一方面，政府往往與市場(chǎng)主體簽訂授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，在明確雙方權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，就授權(quán)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)收益等予以分配，這與行政許可的單方性、免費(fèi)性的特點(diǎn)格格不入（肖衛(wèi)兵，2023）[22]。另外，行政機(jī)關(guān)在行政許可中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，其是一種單向的賦權(quán)行為，申請(qǐng)方只能被動(dòng)接受。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的行政機(jī)關(guān)和市場(chǎng)主體更像是合同雙方當(dāng)事人，兩者之間不僅有行政管理關(guān)系，還夾雜著平等主體之間的關(guān)系。因此，“行政許可說(shuō)”難以與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的邏輯相匹配。

其次，“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)說(shuō)”的不足。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最終目的是實(shí)現(xiàn)政府的狹義公共服務(wù)職能，而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的市場(chǎng)主體不僅可以對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，還能作為市場(chǎng)交易一方向市場(chǎng)投放數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，由消費(fèi)者付費(fèi)，這并不符合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)供給的運(yùn)行機(jī)理。

最后，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理證成?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的出臺(tái)意味著兼具行政性與協(xié)議性的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議成為行政協(xié)議的典型形式（王學(xué)輝，2018）[23]。縱觀行政協(xié)議的構(gòu)成要件與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行為范式，可知兩者之間諸多契合之處。第一，行政協(xié)議的主體要件為行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的簽訂雙方為政府機(jī)關(guān)與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，主體完全契合。第二，行政協(xié)議的目的要件在于實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的目的在于通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用實(shí)現(xiàn)公、私利益的共同增值，這與公共利益的目標(biāo)重合。第三，內(nèi)容要件方面，行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)正是政府為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)行使自身行政管理職能，將數(shù)據(jù)利用權(quán)交予社會(huì)第三方主體，進(jìn)而履行公共服務(wù)的職能。綜上，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律屬性留白的背景下，可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)通過(guò)與市場(chǎng)主體簽訂行政協(xié)議的方式，將部分公共服務(wù)職能讓渡給市場(chǎng)第三方承擔(dān)，其本質(zhì)是以行政協(xié)議為載體的公共服務(wù)特許權(quán)的授予。

特許經(jīng)營(yíng)的前提是特定行業(yè)具有自然壟斷特性或資源的稀缺性，以至于需要政府作為上述資源的管理人，限定從事上述經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的主體范圍（魏艷，2018）[24]。在論證公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)合同為行政協(xié)議的基礎(chǔ)上，對(duì)其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的證成還須重點(diǎn)關(guān)注適用的正當(dāng)性與必要性。在正當(dāng)性維度，盡管數(shù)據(jù)本身具有低成本性、可復(fù)制性、非排他性等特征，但公共數(shù)據(jù)需要經(jīng)過(guò)滿足一定條件和程序的選擇方能得以形塑，而上述過(guò)程明顯需要占用特定資源。而且，囿于數(shù)據(jù)處理能力的有限性，公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、流通與利用自然會(huì)趨向“擁擠”，如此其便會(huì)成為具有競(jìng)爭(zhēng)性和稀缺性的數(shù)據(jù)集合（馬顏昕，2023）[25]。基于此，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式不僅可以紓解因供需失衡誘發(fā)的困境，還能加速公共數(shù)據(jù)價(jià)格機(jī)制的形成，最終構(gòu)建有效的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。在必要性維度，公共數(shù)據(jù)因?yàn)槿菀紫萑胱匀粔艛喽仨氝m用特許經(jīng)營(yíng)模式。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)具有明顯的公私交融屬性，其中，作為市場(chǎng)第三方的授權(quán)企業(yè)往往投入大量的時(shí)間、資金、人員等成本，催化其運(yùn)營(yíng)行為偏離公共資產(chǎn)的增值職能，容易引發(fā)逐利沖動(dòng)，最終加劇“公共數(shù)據(jù)私產(chǎn)化”的趨勢(shì)（齊英程，2022）[26]。因此，基于維護(hù)公共服務(wù)公益性的考量，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)遵循特許經(jīng)營(yíng)模式有其現(xiàn)實(shí)必要性。

五、制度展開(kāi)：特許經(jīng)營(yíng)權(quán)視角下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的路徑調(diào)適

基于行政協(xié)議構(gòu)成要件與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為范式的契合以及公共數(shù)據(jù)自然壟斷的邏輯證成，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律屬性認(rèn)定為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)?；诖?，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全可控、公私合作、授權(quán)使用的基本原則，構(gòu)建“應(yīng)用場(chǎng)景+損害程度”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)差異機(jī)制，同時(shí)通過(guò)初次分配與再分配實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收益的有效平衡，并完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全生命周期監(jiān)管。

（一）“應(yīng)用場(chǎng)景+損害程度”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)差異機(jī)制

如前所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的證成與對(duì)公共數(shù)據(jù)壟斷性的肯定密切相關(guān)。特許權(quán)的設(shè)立，不僅需要通過(guò)招投標(biāo)等機(jī)制引入競(jìng)爭(zhēng)性，還需要對(duì)公共數(shù)據(jù)的范圍進(jìn)行廓清，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)行有效監(jiān)管和約束，以實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)。在此背景下，公共數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)強(qiáng)調(diào)在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的開(kāi)發(fā)利用，更多是從市場(chǎng)與行業(yè)的角度考量。而行業(yè)領(lǐng)域、主體需求、數(shù)據(jù)類(lèi)型等維度的不同意味著公共數(shù)據(jù)的權(quán)益分配規(guī)則需要進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)。因此，數(shù)據(jù)分類(lèi)必然傾向于多元標(biāo)準(zhǔn)。

一方面，立足需求導(dǎo)向，明確場(chǎng)景化邏輯下的公共數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。不同數(shù)據(jù)主體、內(nèi)容等對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的需求差異是數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)的核心依據(jù)。事實(shí)上，數(shù)據(jù)種類(lèi)的多元性與廣泛性催生了數(shù)據(jù)屬性的差異。具言之，以數(shù)據(jù)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共數(shù)據(jù)分為個(gè)人信息、政務(wù)、能源、交通等多種類(lèi)型。以數(shù)據(jù)主體為標(biāo)準(zhǔn)，則可分為個(gè)人、企業(yè)、政府等多元主體，進(jìn)而衍生私人利益與公共利益的沖突與調(diào)和。另一方面，基于場(chǎng)景化理論，構(gòu)建以“損害程度”為核心的數(shù)據(jù)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)權(quán)屬是數(shù)據(jù)要素流通與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的前提，但數(shù)據(jù)本身的特點(diǎn)導(dǎo)致其歸屬存在交叉性，而數(shù)據(jù)權(quán)屬的認(rèn)定又依賴(lài)不同的應(yīng)用場(chǎng)景。公共數(shù)據(jù)分級(jí)的基本前提是確立數(shù)據(jù)權(quán)屬，而實(shí)現(xiàn)上述目的需要立足“場(chǎng)景性公正”（contextual integrity），即實(shí)現(xiàn)不同場(chǎng)景中個(gè)人數(shù)據(jù)與信息的流通?；诖?，從數(shù)據(jù)要素屬性特征審視，可以清晰認(rèn)識(shí)到分級(jí)分類(lèi)是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。另外，如前所述，諸多學(xué)者強(qiáng)調(diào)通過(guò)敏感度區(qū)分公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍，但影響敏感度的關(guān)鍵因素便是數(shù)據(jù)損害后果的程度，因此，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的分類(lèi)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持損害程度標(biāo)準(zhǔn)。損害程度與場(chǎng)景化的結(jié)合便是應(yīng)根據(jù)特定場(chǎng)景下公共數(shù)據(jù)的功能與屬性，實(shí)施對(duì)應(yīng)的流通規(guī)則（陳兵和郭光坤，2022）[27]。

（二）公共數(shù)據(jù)權(quán)益的二次分配

在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的視角下，市場(chǎng)主體可以利用自身的技術(shù)系統(tǒng)與營(yíng)銷(xiāo)經(jīng)驗(yàn)將公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，而消費(fèi)者則須支付對(duì)價(jià)以獲取上述產(chǎn)品或服務(wù)。在收費(fèi)機(jī)制下，獲得授權(quán)的市場(chǎng)主體基于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲取大量經(jīng)濟(jì)利益，此類(lèi)經(jīng)濟(jì)利益的分配方式與比例將會(huì)直接影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的效果。事實(shí)上，若要發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)紅利，需要肩負(fù)不同主體的利益需求，設(shè)置類(lèi)型化的收益分配機(jī)制。具體而言，筆者認(rèn)為對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行妥善的設(shè)計(jì)，即分為服務(wù)型授權(quán)運(yùn)營(yíng)以及經(jīng)營(yíng)型授權(quán)運(yùn)營(yíng)，對(duì)兩者分別適用不同的收益分配規(guī)則。服務(wù)型授權(quán)運(yùn)營(yíng)屬于公共服務(wù)范疇，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)并非追求利潤(rùn)，其在定價(jià)階段應(yīng)以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于服務(wù)型公共數(shù)據(jù)的收益，公權(quán)機(jī)關(guān)可以在授權(quán)協(xié)議中直接約定超過(guò)成本的數(shù)據(jù)使用費(fèi)，明確公共數(shù)據(jù)增值利益的歸屬（沈斌，2023）[28]。經(jīng)營(yíng)型授權(quán)運(yùn)營(yíng)有著較為強(qiáng)烈的盈利意愿，第三方運(yùn)營(yíng)主體會(huì)付出生產(chǎn)、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)移、運(yùn)營(yíng)等多種成本以提供定制化的公用數(shù)據(jù)產(chǎn)品，進(jìn)而滿足不同消費(fèi)者的需求，因此，其應(yīng)當(dāng)以公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值和供需關(guān)系為基礎(chǔ)，采取市場(chǎng)化的定價(jià)方式（高富平，2023）[29]。

除此之外，通過(guò)數(shù)據(jù)收益的“初次分配+再分配”機(jī)制實(shí)現(xiàn)不同主體利益的平衡。其一，數(shù)據(jù)權(quán)益的初次分配方面，應(yīng)建立市場(chǎng)決定數(shù)據(jù)要素分配的基本框架。對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益的分配，應(yīng)立足不同主體在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的參與程度、貢獻(xiàn)量等因素予以綜合考量，同時(shí)收益的返還也不一定局限于金錢(qián)形式，還可以通過(guò)稅收政策、資格準(zhǔn)入等形式予以輔助。其二，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素收益再分配制度。公共數(shù)據(jù)要素再分配的理論基礎(chǔ)在于公共數(shù)據(jù)要素到數(shù)據(jù)資源的形態(tài)轉(zhuǎn)化，而此種形態(tài)轉(zhuǎn)化必然伴隨著價(jià)值轉(zhuǎn)化。因此，市場(chǎng)主體圍繞公共數(shù)據(jù)使用的成本或公共利益進(jìn)行補(bǔ)償，而政府作為公共數(shù)據(jù)的原權(quán)利人，享有報(bào)酬權(quán)，并以其收取的經(jīng)濟(jì)利益彌補(bǔ)行政成本和授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)價(jià)。具體的機(jī)制適用方面，應(yīng)完善公共數(shù)據(jù)收益財(cái)稅分配機(jī)制。市場(chǎng)第三方主體在運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)的過(guò)程中可將部分經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)利益補(bǔ)償或稅收等形式反哺至政府及有關(guān)部門(mén)。例如，成都市人民政府授權(quán)成都數(shù)據(jù)集團(tuán)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)，在收益分配層面構(gòu)建了利益反哺的模式，即上述授權(quán)主體與被授權(quán)主體以磋商定價(jià)、市場(chǎng)定價(jià)等方式約定收益上繳比例，并將上述收益作為國(guó)有資本收益納入地方財(cái)政。除此之外，海南開(kāi)展的“海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”為典型的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，在收益分配方面同樣注重協(xié)商過(guò)程，并通過(guò)“分成”的方式實(shí)現(xiàn)收益的分配與支付，這充分調(diào)動(dòng)了數(shù)據(jù)主體參與的積極性（門(mén)理想等，2023）[30]。運(yùn)營(yíng)階段中的收益分配調(diào)整機(jī)制則強(qiáng)調(diào)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的收益分配比例并非一成不變，其同樣可以根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境、數(shù)據(jù)質(zhì)量、平臺(tái)實(shí)際收益等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與市場(chǎng)主體的“雙贏”。

（三）構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全生命周期監(jiān)管

構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全生命周期監(jiān)管應(yīng)首先明確監(jiān)管主體的范圍，即應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為核心，以市場(chǎng)主體與第三方監(jiān)管為輔助。一方面，行政機(jī)關(guān)可以主導(dǎo)制定授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理辦法實(shí)施細(xì)則，并對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位實(shí)行日常監(jiān)督，還能利用行政職權(quán)對(duì)市場(chǎng)主體不當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用行為予以懲戒。另一方面，以行政機(jī)關(guān)為中心并不意味著對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)事無(wú)巨細(xì)的親力親為，而是關(guān)注提升整個(gè)監(jiān)管渠道的多元性以及監(jiān)管程序的公平公正。質(zhì)言之，行政機(jī)關(guān)要保障平臺(tái)、公眾、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用者等主體參與到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管中，在促成多元主體監(jiān)管合力的同時(shí)厘清各主體間的監(jiān)督界限，避免監(jiān)管力量的無(wú)效耗散。具體而言：

第一，事前加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位意味著需要保障合理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的框架。具言之，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體往往涉及稀缺資源的分配或自然壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入，因此，如何形塑公平合理的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)尤其值得關(guān)注。而且，為了實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)模式下私益與公益性目標(biāo)的平衡，在授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)注重公益性的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的目的與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放有著同質(zhì)性，即立足政府管理職能，滿足公眾對(duì)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)與利用的實(shí)際需求。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的事前監(jiān)管應(yīng)著重考量構(gòu)建跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，打造以數(shù)據(jù)為核心的服務(wù)型政府、透明政府（榮幸和高秦偉，2021）[31]。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)不僅可以促進(jìn)數(shù)據(jù)全覆蓋、上下級(jí)聯(lián)動(dòng)、跨部門(mén)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源整合和共享，進(jìn)而打破層級(jí)之間、部門(mén)之間的數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)壁壘，真正實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，還能孵化本土應(yīng)用，避免量販?zhǔn)降钠脚_(tái)建設(shè)，最終通過(guò)海量數(shù)據(jù)分析洞悉民生需求。當(dāng)然，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的檢核應(yīng)首先落實(shí)安全審查原則，并側(cè)重防范公共數(shù)據(jù)匯聚、運(yùn)營(yíng)和使用等不同階段的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，事中細(xì)化常態(tài)化對(duì)接機(jī)制。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的事中監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)調(diào)與社會(huì)數(shù)據(jù)的對(duì)接，尤其是要區(qū)分主體維度、客體維度、載體維度以及準(zhǔn)備期、對(duì)接期、利用期、增值期等不同環(huán)節(jié)構(gòu)建協(xié)同運(yùn)營(yíng)機(jī)制，這也意味著對(duì)上述不同主體、不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管對(duì)接要做好規(guī)則應(yīng)對(duì)（郭明軍等，2021）[32]。同時(shí)，事中監(jiān)管在立足數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，應(yīng)以數(shù)據(jù)利用需求為驅(qū)動(dòng)，建立常態(tài)化數(shù)據(jù)需求對(duì)接機(jī)制和精準(zhǔn)需求溝通機(jī)制（張會(huì)平等，2021）[33]。除此之外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)比例原則在事中監(jiān)管中的作用。比例原則以損害與收益的平衡為基本理念。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)景下，監(jiān)管內(nèi)容與手段應(yīng)保持合理性，尤其必須以不破壞數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)機(jī)制為前提。具言之，在對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)立足包容審慎理念，避免因矯枉過(guò)正而引發(fā)市場(chǎng)的“寒蟬效應(yīng)”?；诖耍诒O(jiān)管方式方面，傳統(tǒng)監(jiān)管往往屬于責(zé)任型監(jiān)管，容易弱化第三方機(jī)構(gòu)參與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的動(dòng)力，當(dāng)前應(yīng)考慮向激勵(lì)型監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。激勵(lì)型監(jiān)管模式立足市場(chǎng)主體的自覺(jué)性，賦予其自我調(diào)整與合規(guī)治理的制度空間。通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)的自我規(guī)制，可以使公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)更加專(zhuān)業(yè)與科學(xué)，還會(huì)大幅降低執(zhí)法成本，優(yōu)化執(zhí)法資源配置（王迪，2024）[34]。

第三，事后明確考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。特許經(jīng)營(yíng)模式下，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的逐利性容易異化運(yùn)營(yíng)行為，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為頻發(fā)，因此，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制，是化解市場(chǎng)主體濫用權(quán)力為自身謀取不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的對(duì)策。事后考核評(píng)估機(jī)制可以對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)重要指標(biāo)予以量化，并通過(guò)評(píng)估結(jié)果對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成效與問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)反饋，為市場(chǎng)主體的后續(xù)調(diào)整提供方向指引。對(duì)于考核結(jié)果良好甚至優(yōu)秀的市場(chǎng)主體可以適當(dāng)予以激勵(lì)；對(duì)于違反授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的市場(chǎng)主體，行政機(jī)關(guān)則可進(jìn)行信用懲罰，將市場(chǎng)主體的相關(guān)行為確定為失信行為，將嚴(yán)重失信信息納入公共信用信息管理系統(tǒng)，進(jìn)行失信懲戒。

六、結(jié)語(yǔ)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的出現(xiàn)意味著傳統(tǒng)的以開(kāi)放為核心的單一理念轉(zhuǎn)化為“開(kāi)放+利用”的二元理念，是數(shù)據(jù)市場(chǎng)資源優(yōu)化配置的一大進(jìn)步。本文總結(jié)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律屬性的學(xué)界爭(zhēng)議，并在特許經(jīng)營(yíng)視角下實(shí)現(xiàn)了屬性證成。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)暴露出的范圍、利益、監(jiān)管等問(wèn)題需要著重關(guān)注，對(duì)此，首先，應(yīng)構(gòu)建“應(yīng)用場(chǎng)景+損害程度”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)差異機(jī)制；其次，通過(guò)“初次分配+再分配”的數(shù)據(jù)收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同主體利益的平衡；最后，在事前數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、事中常態(tài)化對(duì)接機(jī)制以及事后考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面落實(shí)全生命周期監(jiān)管。

注：

①海南省大數(shù)據(jù)發(fā)展中心，https：//dsj.hainan.gov.cn/2023gbztzl/rmzt/sjyslt/xwdt/202401/t20240109_3566874.html。

②北京市經(jīng)濟(jì)和信息化局，https：//jxj.beijing.gov.cn/ztzl/ywzt/lqjs/kfdt/202102/t20210219_2284926.html。

③上海市人民政府，https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20211129/a1a38c3dfe8b4f8f8fcba5e79fbe9251.html。

④浙江省人民政府，https：//jgj.hangzhou.gov.cn/art/2023/5/30/art_1229717029_1832012.html。

⑤成都市人民政府，https：//www.chengdu.gov.cn//cdsrmzf/c152802/2024-09/02/content_1a5e130fa9ab47f993bde1ec0e451f5a.shtml。

⑥上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，https：//www.gzw.sh.gov.cn/shgzw_xwzx_xwfb/20240723/7f70b22ead624ba9908dea3533efb78b.html。

⑦衡陽(yáng)市人民政府，https：//ggzy.hengyang.gov.cn/jyxx/gycqjy/czrgg/20231110/i3160451.html。

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