碳密集地區(qū)公正轉(zhuǎn)型的資金支持機(jī)制分析

摘" "要：在全球氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的大背景下，公正轉(zhuǎn)型成為低碳發(fā)展進(jìn)程中平衡公平與效率的核心議題。本文選取歐盟與中國的公正轉(zhuǎn)型資金支持機(jī)制為研究對(duì)象進(jìn)行對(duì)比分析，研究發(fā)現(xiàn)：政策框架上，歐盟機(jī)制以系統(tǒng)化、多平臺(tái)協(xié)作為特征，中國的政策更多依賴中央引導(dǎo)與地方落實(shí)；資金來源上，歐盟擁有更廣泛和系統(tǒng)的資金支持，中國以政府主導(dǎo)的國內(nèi)融資為主，資金來源較為分散；金融支持模式上，歐盟側(cè)重運(yùn)用多元化資金推動(dòng)綠色創(chuàng)新與中小企業(yè)轉(zhuǎn)型，中國主要以貸款形式促進(jìn)傳統(tǒng)企業(yè)的低碳化改造；社會(huì)公平性上，歐盟通過多年期的金融支持框架，注重區(qū)域的長期可持續(xù)發(fā)展，而中國雖在就業(yè)保障和地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定上取得一定成效，但整體仍處于初級(jí)水平?；诖耍疚奶岢隽思訌?qiáng)公正轉(zhuǎn)型的財(cái)政與社會(huì)保障政策支持、推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型充分融入轉(zhuǎn)型金融活動(dòng)中等完善公正轉(zhuǎn)型資金支持機(jī)制的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：公正轉(zhuǎn)型；資金支持；碳密集地區(qū)；歐盟；中國

中圖分類號(hào)：F830" "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" 文章編號(hào)：1674-2265（2025）04-0060-10

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2025.04.006

一、引言

隨著全球?qū)夂蜃兓年P(guān)注日益增加，減少碳排放、推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為全球共識(shí)。黨的二十大報(bào)告指出，“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”低碳化發(fā)展下能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)全球依賴化石燃料的地區(qū)和工人產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在此背景下，以綠色轉(zhuǎn)型與社會(huì)公正相協(xié)調(diào)為主要議題的公正轉(zhuǎn)型得到了廣泛關(guān)注。公正轉(zhuǎn)型是指全面考慮各方利益，以盡可能公平、包容的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。公正轉(zhuǎn)型的概念起源于20世紀(jì)70年代的美國勞工運(yùn)動(dòng)。Young（1998）[1]首次將“公正轉(zhuǎn)型”與勞工權(quán)益及環(huán)境正義聯(lián)系起來進(jìn)行討論，為該概念奠定了理論基礎(chǔ)。在近期，這一概念催生出了更多的學(xué)術(shù)討論，通過將公正轉(zhuǎn)型的概念與相關(guān)的多學(xué)科概念交叉融合，學(xué)者們進(jìn)一步推動(dòng)了公正轉(zhuǎn)型概念的發(fā)展。例如，Evans和Phelan（2016）[2]提出將環(huán)境正義與公正轉(zhuǎn)型話語相結(jié)合，可以增加從化石燃料依賴向后碳社會(huì)轉(zhuǎn)型的可能性。隨著時(shí)間推移，這一概念與氣候、能源和環(huán)境正義學(xué)科結(jié)合在一起，為各類研究提供了更全面的分析框架，并最終用于在促進(jìn)擺脫高碳能源的轉(zhuǎn)型過程中實(shí)現(xiàn)公平公正（McCauley和Heffron，2018）[3]。此外，也有學(xué)者對(duì)公正轉(zhuǎn)型進(jìn)行了概念性回顧，提出了五個(gè)維度——?jiǎng)趧?dòng)力、正義框架、社會(huì)技術(shù)轉(zhuǎn)型、治理和公共認(rèn)知，并指出了實(shí)證研究中的空白，特別是在發(fā)展中國家的研究缺口（Wang和Lo，2021）[4]。

當(dāng)前，推動(dòng)碳密集地區(qū)走上公正轉(zhuǎn)型道路迫在眉睫。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）已經(jīng)明確指出，除非在轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)中嵌入公正因素，否則能源低碳化轉(zhuǎn)型可能會(huì)加劇社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等，而這一問題在碳密集地區(qū)將更為顯著。以南非的姆普馬蘭煤炭區(qū)為例，礦場關(guān)閉對(duì)就業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成巨大影響，需要國際支持和合理配置政府資金以增加外部投資者信心。在轉(zhuǎn)型難度大的地區(qū)，政府與投資者合力完善轉(zhuǎn)型機(jī)制以確保公民能夠參與轉(zhuǎn)型政策決定，從而減少因轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)（Nel等，2023）[5]。碳密集地區(qū)工人的工作、生計(jì)和社會(huì)身份往往與所在的高碳行業(yè)密不可分，因此，碳密集地區(qū)的能源轉(zhuǎn)型可能會(huì)影響地區(qū)層面家庭的能源負(fù)擔(dān)能力，從而增加碳密集地區(qū)實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型的難度（Martinez-Reyes等，2024）[6]。此外，由于煤炭在地方經(jīng)濟(jì)和文化中的長期角色（Cha和Pastor，2022）[7]，低碳轉(zhuǎn)型政策對(duì)碳密集地區(qū)的影響也包括當(dāng)?shù)氐墓ぷ鳒p少和伴生的文化后果（Della和Gillespie，2018）[8]。

現(xiàn)階段，全世界已經(jīng)有多個(gè)碳密集地區(qū)進(jìn)行了公正轉(zhuǎn)型實(shí)踐，并取得了一定的成果。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)術(shù)界也相應(yīng)提出了關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的政策建議。例如，Zhang等（2024）[9]根據(jù)中國煤炭依賴地區(qū)的背景，提出了符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)需求的轉(zhuǎn)型策略，重點(diǎn)在于制定政策框架，確保包容性并解決結(jié)構(gòu)不平等的問題。同樣，Hess等（2021）[10]研究了公民社會(huì)在美國阿巴拉契亞地區(qū)推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型中的作用，研究發(fā)現(xiàn)非勞工組織在倡導(dǎo)可再生能源、抵制以化石燃料為核心的政策方面發(fā)揮了重要作用。Swennenhuis等（2020）[11]分析了碳捕集與封存（CCS）技術(shù)在兩個(gè)與北海接壤的高排放工業(yè)和潛在CCS活動(dòng)的地區(qū)（英國的阿伯丁和東北蘇格蘭，以及荷蘭的萊茵蒙德和鹿特丹港區(qū)）的作用，指出該技術(shù)在緩解減排政策對(duì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的影響方面的潛力，合理部署CCS技術(shù)可以在實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減排的同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)多方共贏（呂昊東等，2024）[12]。此外，美國阿巴拉契亞地區(qū)的煤炭依賴地區(qū)的案例表明，轉(zhuǎn)型努力必須伴隨著對(duì)可再生能源、基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療保健的強(qiáng)力投資，同時(shí)通過與企業(yè)和教育機(jī)構(gòu)合作，實(shí)施技術(shù)再培訓(xùn)項(xiàng)目，為傳統(tǒng)煤炭工人提供向氫能、風(fēng)能和太陽能產(chǎn)業(yè)過渡的技術(shù)支持。這種就業(yè)保障機(jī)制提升了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)能源轉(zhuǎn)型的接受度，降低了社會(huì)阻力（Harrison等，2020）[13]。目前學(xué)界已基于多維視角對(duì)公正轉(zhuǎn)型的機(jī)制展開了研究。林平等（2024）[14]基于公正轉(zhuǎn)型視角，運(yùn)用DSGE模型研究綠色低碳轉(zhuǎn)型給企業(yè)部門帶來的行業(yè)內(nèi)、行業(yè)間分配效應(yīng)。韓晶等（2024）[15]對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與公正轉(zhuǎn)型的耦合協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行探究，通過時(shí)空格局和影響因素等角度進(jìn)行分析。張萬洪和宋毅仁（2024）[16]、李昕蕾和管玉瑤（2024）[17]對(duì)公正轉(zhuǎn)型與能源正義進(jìn)行了相關(guān)思考。上述研究表明，有效的公正轉(zhuǎn)型需要建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)機(jī)制、數(shù)字技術(shù)賦能、社會(huì)倫理維度等多重邏輯的系統(tǒng)把握之上。關(guān)于國際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，如王謀（2022）[18]總結(jié)了綠色新政框架下歐盟在公正轉(zhuǎn)型問題上的政策、行動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)；陳燕和等（2022）[19]結(jié)合國際實(shí)踐，就構(gòu)建完善的煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)制、支持煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型提出了相關(guān)建議。此外，實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型目標(biāo)需要有力的資金支持，無法依靠單一的政府預(yù)算來實(shí)現(xiàn)，必須通過多種金融工具和機(jī)制來進(jìn)行有效的融資和資金管理，故而對(duì)金融支持下的公正轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究具有重要意義。中國人民銀行泰州市分行課題組（2024）[20]運(yùn)用2018—2022年高碳行業(yè)上市企業(yè)數(shù)據(jù)，實(shí)證分析金融支持對(duì)其公正轉(zhuǎn)型的影響。丁攀等（2023）[21]使用雙重差分模型分析了轉(zhuǎn)型金融在高碳企業(yè)參與碳排放市場交易中的協(xié)調(diào)作用。上述研究表明了政策機(jī)制構(gòu)建與產(chǎn)業(yè)特征適配的重要性，以及市場激勵(lì)機(jī)制對(duì)轉(zhuǎn)型成本分?jǐn)偟年P(guān)鍵作用，二者共同指向?qū)崿F(xiàn)公正轉(zhuǎn)型需要政策工具的系統(tǒng)性耦合。

目前，公正轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究大多聚焦于其概念與各學(xué)科的融合效應(yīng)以及對(duì)國際轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)的單一總結(jié)，而在碳密集地區(qū)公正轉(zhuǎn)型的資金支持領(lǐng)域仍存在較大研究空白。因此，本文將通過對(duì)比歐盟和中國碳密集地區(qū)的公正轉(zhuǎn)型實(shí)踐，揭示在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下公正轉(zhuǎn)型的資金支持機(jī)制差異，為中國碳密集地區(qū)公正轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，推動(dòng)探索適合中國國情的轉(zhuǎn)型路徑。之所以選擇歐盟與中國的公正轉(zhuǎn)型資金支持實(shí)踐進(jìn)行比較分析，主要基于以下原因：第一，二者的轉(zhuǎn)型背景具有相似性。無論是歐盟還是中國，轉(zhuǎn)型的核心挑戰(zhàn)都源自對(duì)煤炭等化石能源的高度依賴，這使得兩者面臨類似的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困境，如工業(yè)結(jié)構(gòu)亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)、能源轉(zhuǎn)型帶來的就業(yè)危機(jī)等。此外，二者都致力于減少碳排放，推動(dòng)清潔能源和低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。歐盟通過其綠色新政推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型，而中國碳密集地區(qū)則通過響應(yīng)“雙碳”目標(biāo)推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。第二，二者使用的綠色金融工具具有相似性，如綠色債券、綠色信貸和碳市場等。這些工具在資金調(diào)動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)分散以及吸引社會(huì)資本參與方面發(fā)揮了重要作用。歐盟制定了系統(tǒng)性的資金和政策支持框架，特別注重社會(huì)公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等，這為中國資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型提供了參考。歐盟的多層級(jí)資金安排（如公正轉(zhuǎn)型基金、投資支持等）與區(qū)域差異化政策也可以為中國公正轉(zhuǎn)型的資金籌集和政策設(shè)計(jì)提供啟示。

二、歐盟的公正轉(zhuǎn)型資金支持機(jī)制

歐盟公正轉(zhuǎn)型機(jī)制（JTM）于2020年正式啟動(dòng)，承諾7年投入1000億歐元支持高碳地區(qū)轉(zhuǎn)型。該機(jī)制包含資金支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)與就業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)援助推動(dòng)清潔技術(shù)應(yīng)用、區(qū)域協(xié)作平臺(tái)促進(jìn)利益相關(guān)方對(duì)話等。歐盟公正轉(zhuǎn)型機(jī)制包括三大支柱：公正轉(zhuǎn)型基金（JTF）、InvestEU下的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃和公共部門貸款工具（PSLF）（見圖1）。

（一）公正轉(zhuǎn)型基金

1. 資金的規(guī)模和來源。根據(jù)歐盟委員會(huì)的提案，公正轉(zhuǎn)型基金籌集共計(jì)150億歐元的資金。除了2018年5月委員會(huì)多年度財(cái)政框架（MFF）提案中的75億歐元之外，為應(yīng)對(duì)新冠疫情帶來的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，歐盟推出了“下一代歐盟”復(fù)蘇基金（Next Generation EU，NGEU），其為公正轉(zhuǎn)型基金追加了75億歐元的資金支持。而為了從公正轉(zhuǎn)型基金中解鎖1歐元，歐盟國家必須從其ERDF（歐洲區(qū)域發(fā)展基金）或ESF+（歐洲社會(huì)基金+）中重新分配至少1.5歐元、最多3歐元到公正轉(zhuǎn)型基金項(xiàng)目（每種情況下均不得超過該成員國從每只基金所獲總額的20%）。因此，公正轉(zhuǎn)型基金的總體融資能力將在300億至500億歐元之間。需要注意的是，公正轉(zhuǎn)型基金資金來源于每個(gè)成員國從ERDF和ESF+分配獲得的資金，而ERDF和ESF+的資金分配是根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展類別進(jìn)行的，包括更發(fā)達(dá)地區(qū)、轉(zhuǎn)型地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。更發(fā)達(dá)地區(qū)在分配中所占份額較小，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)所占份額較大。因此，從ERDF和ESF+向公正轉(zhuǎn)型基金的轉(zhuǎn)移也遵循這些類別的分配比例。

2. 覆蓋地域和目標(biāo)對(duì)象范圍。公正轉(zhuǎn)型基金旨在幫助受低碳轉(zhuǎn)型影響最大的人群和地區(qū)，使各地區(qū)和人民能夠應(yīng)對(duì)向低碳轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響，并將涵蓋所有成員國。該基金將在NUTS 3①（統(tǒng)計(jì)用領(lǐng)土單位命名）地區(qū)層面提供支持，特別是針對(duì)那些因化石燃料行業(yè)高就業(yè)率和工業(yè)高排放量而面臨嚴(yán)重轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)的地區(qū)。該基金將支持工人、企業(yè)、地區(qū)當(dāng)局，并鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型相關(guān)的投資。資助范圍涵蓋中小企業(yè)生產(chǎn)性投資、新企業(yè)創(chuàng)建、研發(fā)創(chuàng)新、清潔能源技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施部署、數(shù)字化與連接、場地再生與清理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、工人技能提升、求職援助等多個(gè)方面。同時(shí)，基金也考慮了微型企業(yè)、現(xiàn)代化、創(chuàng)造就業(yè)等方面。然而，某些領(lǐng)域被明確地排除在資助范圍之外，包括核電站的退役或建設(shè)、煙草制品的制造銷售、化石燃料相關(guān)投資等。

3. 資金的分配——領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃。針對(duì)資金的獲取和使用問題，公正轉(zhuǎn)型機(jī)制提出了領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃（TJTPs）。各成員國必須為每一個(gè)正處于轉(zhuǎn)型期的地區(qū)提交詳細(xì)的地區(qū)公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃。這些計(jì)劃必須解決在碳中和轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)濟(jì)和社會(huì)受影響最嚴(yán)重的領(lǐng)域存在的問題，必須與國家能源和氣候計(jì)劃（NECPs）相符，并且應(yīng)該和消除溫室氣體密集型活動(dòng)（如淘汰褐煤和煤炭裝置）相關(guān)聯(lián)。成員國應(yīng)與受影響嚴(yán)重的地區(qū)當(dāng)局共同撰寫領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃，并就受影響地區(qū)的具體情況進(jìn)行解釋說明，包括為實(shí)現(xiàn)2030、2050氣候目標(biāo)所采取的具體行動(dòng)及時(shí)間表、地區(qū)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)、融資需求和具體原因，并對(duì)融資后的預(yù)期轉(zhuǎn)型效果進(jìn)行評(píng)估。成員國將編制完成的領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃提交給歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)這些計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估和審批。只有通過審批的計(jì)劃項(xiàng)目，方可獲得公正轉(zhuǎn)型基金的撥款支持。因此，領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃的制定和提交是成員國獲得公正轉(zhuǎn)型基金支持的先決條件，歐盟委員會(huì)作為評(píng)估和審批機(jī)構(gòu)，決定資金的分配及其金額。此外，領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃必須是一個(gè)完整的治理體系，特別強(qiáng)調(diào)在計(jì)劃的制定、實(shí)施、監(jiān)測和評(píng)估過程中進(jìn)行廣泛咨詢和讓所有利益相關(guān)方參與其中。其中，利益相關(guān)方包括城市和其他公共當(dāng)局，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作伙伴，代表民間社會(huì)、環(huán)境合作伙伴的相關(guān)機(jī)構(gòu)，以及負(fù)責(zé)促進(jìn)社會(huì)包容、基本權(quán)利、殘疾人權(quán)利、性別平等和非歧視的機(jī)構(gòu)或部門。

除了上述內(nèi)容外，領(lǐng)土轉(zhuǎn)型計(jì)劃必須包含以下內(nèi)容：確定由公正轉(zhuǎn)型基金支持的最受影響地區(qū)的理由；對(duì)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)的評(píng)估；公正轉(zhuǎn)型基金支持解決這些挑戰(zhàn)的預(yù)期貢獻(xiàn)；與其他國家、地區(qū)或領(lǐng)土戰(zhàn)略和計(jì)劃的一致性評(píng)估；治理機(jī)制的描述；所計(jì)劃的操作類型及其貢獻(xiàn)的描述；為中小企業(yè)的投資提供潛在支持的計(jì)劃；以及與歐盟其他計(jì)劃和公正轉(zhuǎn)型機(jī)制支柱的協(xié)同作用和互補(bǔ)性。

（二）InvestEU下的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃

為應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的影響，歐盟委員會(huì)與歐洲投資銀行（EIB）共同發(fā)起實(shí)施歐洲投資計(jì)劃。該計(jì)劃主要包括三方面措施：一是通過設(shè)立歐洲戰(zhàn)略投資基金（EFSI），為高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目提供擔(dān)保，吸引私人資本投入；二是建立項(xiàng)目目錄，促進(jìn)投資者與項(xiàng)目的對(duì)接，提高投資效率；三是通過結(jié)構(gòu)性改革，消除投資障礙，營造有利于投資的環(huán)境。InvestEU建立在歐洲投資計(jì)劃成功的基礎(chǔ)上，融合了2014—2020年歐盟運(yùn)用過的13種金融工具，是旨在推動(dòng)歐洲可持續(xù)投資、創(chuàng)新和創(chuàng)造就業(yè)的歐洲大型私人投資刺激計(jì)劃。該計(jì)劃以歐盟預(yù)算作為擔(dān)保金，為歐洲投資銀行、歐洲投資基金等金融機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，吸引私人資金的投入。作為公正轉(zhuǎn)型機(jī)制下的第二支柱，公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃致力于吸引私人投資450億歐元，為能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施以及脫碳項(xiàng)目、地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施提供融資。

1. InvestEU的組成部分包括InvestEU基金、咨詢中心以及InvestEU門戶。InvestEU基金結(jié)合了歐洲戰(zhàn)略投資基金和其他13個(gè)歐盟獨(dú)立管理的金融工具進(jìn)行融資，歐盟將以262億歐元的財(cái)政預(yù)算為歐洲投資銀行集團(tuán)和其他金融機(jī)構(gòu)的投資提供擔(dān)保，預(yù)計(jì)將刺激超過3720億歐元的公共和私人投資。其中，歐洲投資銀行集團(tuán)將獲得75%的擔(dān)保份額，成為該基金的主要執(zhí)行合伙人。InvestEU基金支持歐盟四大政策窗口相關(guān)投資業(yè)務(wù)，即可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、研究、創(chuàng)新和數(shù)字化、中小型企業(yè)、社會(huì)投資和技能。咨詢中心由歐盟委員會(huì)管理，主要是為InvestEU計(jì)劃下的四大政策窗口項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)。在InvestEU的領(lǐng)導(dǎo)下，歐洲投資銀行集團(tuán)（EIBG）將作為歐盟委員會(huì)的主要咨詢合作伙伴，向發(fā)起人提供咨詢服務(wù)，并為歐盟委員會(huì)提供戰(zhàn)略支持。InvestEU的門戶網(wǎng)站將歐盟成員國的投資者和項(xiàng)目發(fā)起人的數(shù)據(jù)收集起來組建數(shù)據(jù)庫，為投資者提供免費(fèi)、在線、用戶友好的工具，為尋求融資的歐盟企業(yè)和項(xiàng)目發(fā)起人提供可見性并與全球投資者建立聯(lián)系，連接了歐盟各國投資者與項(xiàng)目發(fā)起者的交易市場，有利于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目融資成功。

2. InvestEU計(jì)劃下的已實(shí)施項(xiàng)目現(xiàn)狀。一是德國水晶光纖計(jì)劃。InvestEU基金投資委員會(huì)于2024年7月11日批準(zhǔn)為上述項(xiàng)目使用InvestEU擔(dān)保，擔(dān)保金額為3.5億歐元。該項(xiàng)目計(jì)劃解決因現(xiàn)有基礎(chǔ)寬帶運(yùn)營商長期占據(jù)市場主導(dǎo)地位以及全國范圍內(nèi)對(duì)分散的小型本地網(wǎng)絡(luò)投資興趣低而導(dǎo)致的對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)超高容量數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的市場失靈問題。歐洲投資銀行作為執(zhí)行伙伴，將通過可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施窗口提供多樣化的融資渠道，吸引更多貸款方加入。二是綠色出行與運(yùn)輸框架運(yùn)營。該框架的目的是為運(yùn)輸和出行領(lǐng)域的子項(xiàng)目提供債務(wù)融資。InvestEU的運(yùn)營金額為356.25億歐元，主要支持交通運(yùn)輸部門脫碳投資，促進(jìn)更清潔、更安全的出行。在綠色出行轉(zhuǎn)型的背景下，框架運(yùn)營應(yīng)涵蓋與根據(jù)擔(dān)保協(xié)議產(chǎn)品時(shí)間表開發(fā)、制造和運(yùn)營所有合格綠色交通解決方案相關(guān)的子項(xiàng)目，包括開發(fā)和制造用于生產(chǎn)綠色汽車和移動(dòng)解決方案的關(guān)鍵部件（例如燃料電池）等。

（三）公共部門貸款工具

歐盟預(yù)算與歐洲投資銀行的公共部門貸款是公正轉(zhuǎn)型機(jī)制的第三支柱，其目標(biāo)是從歐盟預(yù)算中籌集15億歐元的贈(zèng)款和來自歐洲投資銀行的100億歐元貸款，以激活25億至300億歐元的公共投資。公共部門貸款工具的主要目標(biāo)是支持綠色、清潔和公正的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該工具通過提供貸款支持，幫助受低碳轉(zhuǎn)型影響的地區(qū)解決相應(yīng)的就業(yè)、培訓(xùn)等社會(huì)問題，從而實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)、公正的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

1. 資金來源。公共部門貸款工具是一種混合融資工具，主要用于籌集185億歐元的公共投資，由以下三部分組成：歐洲投資銀行提供100億歐元的貸款；歐盟提供15億歐元的贈(zèng)款；額外動(dòng)員公共投資70億歐元。此外，歐盟委員會(huì)將向成功的申請(qǐng)者頒發(fā)補(bǔ)助金，補(bǔ)助金額按貸款的百分比確定。如果項(xiàng)目位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一比例則為15%或20%。歐洲投資銀行的融資種類有很多，可以與公共部門貸款工具相結(jié)合。圖2展示了歐洲投資銀行在2022—2025年公正轉(zhuǎn)型機(jī)制框架下的公共部門貸款工具貸款結(jié)構(gòu)。貸款形式包括獨(dú)立項(xiàng)目貸款和框架貸款，后者進(jìn)一步分為標(biāo)準(zhǔn)框架貸款和協(xié)調(diào)框架貸款。該結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了公正轉(zhuǎn)型機(jī)制下的融資安排，旨在支持公共部門在低碳轉(zhuǎn)型中的投資需求。

2. 實(shí)施方式。在公共部門貸款工具的實(shí)施過程中，歐盟成員國需要制定領(lǐng)土公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃，詳細(xì)描述轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境挑戰(zhàn)，并制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、再培訓(xùn)和環(huán)境恢復(fù)等方面的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。歐盟委員會(huì)將對(duì)各國的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，以確定有資格獲得支持的歐盟國家和地區(qū)。一旦計(jì)劃獲得批準(zhǔn)，相關(guān)地區(qū)就可以通過公共部門貸款工具獲得貸款支持，用于推動(dòng)各項(xiàng)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的實(shí)施。

三、中國的公正轉(zhuǎn)型資金支持機(jī)制

本文根據(jù)我國碳密集地區(qū)的轉(zhuǎn)型實(shí)踐，探討公正轉(zhuǎn)型資金支持工具的作用，具體內(nèi)容如圖3所示?？傮w而言，中國公正轉(zhuǎn)型的資金支持機(jī)制以政府主導(dǎo)的國內(nèi)融資為主、國際資本支持為輔，主要的資金支持方式為發(fā)放各類貸款。公正轉(zhuǎn)型資金來源多樣，主要以地方資金支持為主，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)的參與范圍，引導(dǎo)各類資金參與地區(qū)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

（一）公正轉(zhuǎn)型財(cái)政資金

1. 綠色發(fā)展基金。2019年7月，鄂爾多斯市人民政府印發(fā)《綠色鄂爾多斯發(fā)展基金及配套支持體系推進(jìn)方案》。該方案提出設(shè)立綠色鄂爾多斯發(fā)展基金，通過采取股權(quán)投資、債股結(jié)合、投貸聯(lián)動(dòng)等多種投資模式，以及支持PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目等創(chuàng)新模式，支持該市節(jié)能減排、綠色礦山治理、新能源推廣和資源循環(huán)利用等項(xiàng)目。同時(shí)，配套采用設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、財(cái)政性存款、政策性貼息和擔(dān)保等措施，撬動(dòng)銀行信貸資金。

2.環(huán)境治理修復(fù)基金。該基金采用“企業(yè)所有、?？顚Ｓ?、專戶儲(chǔ)存、政府監(jiān)管”的模式，以此為前提，提取、統(tǒng)籌礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，專項(xiàng)用于預(yù)防、治理恢復(fù)以及礦山地質(zhì)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測等相關(guān)支出。通過基金、信貸貼息、政策補(bǔ)助等多種支持方式，降低礦區(qū)環(huán)境治理成本。

3.專項(xiàng)就業(yè)安置資金及各類補(bǔ)助。對(duì)于煤炭轉(zhuǎn)型過程中，因系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)變遷而受影響的失業(yè)、搬遷人員，設(shè)立專項(xiàng)安置資金；對(duì)于分流失業(yè)人員的企業(yè)，給予一次性吸納就業(yè)補(bǔ)助；對(duì)于煤炭企業(yè)離崗創(chuàng)業(yè)人員，給予創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款及貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策支持。通過完善資金保障手段，確保勞動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中得到有效安置。

（二）公正轉(zhuǎn)型金融資金

1. 公正轉(zhuǎn)型貸款。公正轉(zhuǎn)型貸款作為一種新型金融工具，旨在有效防范低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中可能對(duì)企業(yè)、就業(yè)和弱勢群體造成的負(fù)面影響。這類貸款解決了傳統(tǒng)綠色金融難以觸及的產(chǎn)業(yè)困境，目前，中國的轉(zhuǎn)型金融產(chǎn)品以債權(quán)融資工具為主，涵蓋轉(zhuǎn)型債券和低碳轉(zhuǎn)型掛鉤債券等形式。例如，2023年郵儲(chǔ)銀行山西省分行為晉能控股煤業(yè)集團(tuán)提供1億元公正轉(zhuǎn)型貸款，其中部分資金用于員工輪崗和資格培訓(xùn)，提升了超過8000名員工的技能水平。

2. 可持續(xù)發(fā)展掛鉤貸款?？沙掷m(xù)發(fā)展掛鉤貸款（SLL）是將貸款條款（如利率）與借款人減污降碳、能耗、ESG評(píng)級(jí)等績效指標(biāo)掛鉤的貸款。例如，郵儲(chǔ)銀行山西省分行通過中國人民銀行碳減排支持工具，為晉能控股煤業(yè)集團(tuán)成功發(fā)行了10億元可持續(xù)發(fā)展掛鉤債，為全國首單“可持續(xù)發(fā)展掛鉤債＋能源保供”組合融資計(jì)劃。晉能控股煤業(yè)堅(jiān)持“黑炭開采、綠色開采”理念，利用AI和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推動(dòng)智能化、低碳化開采。針對(duì)企業(yè)融資需求，郵儲(chǔ)銀行創(chuàng)新推出可持續(xù)發(fā)展掛鉤貸款，將貸款利率與智能化綜采工作面建設(shè)完成度掛鉤，以支持綠色循環(huán)發(fā)展。此模式不僅滿足了企業(yè)的融資需求，助力增產(chǎn)保供，還推動(dòng)了企業(yè)智能轉(zhuǎn)型和節(jié)能減排，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。

3. 專項(xiàng)再貸款。在推動(dòng)煤炭行業(yè)綠色智能開采的過程中，結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2021年11月，中國人民銀行設(shè)立2000億元專項(xiàng)再貸款，支持煤炭清潔高效利用。中國人民銀行山西省分行積極推動(dòng)和鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)增加綠色信貸，截至2024年5月，已投放6.94億元專項(xiàng)再貸款，主要支持煤炭安全高效開采、電煤供應(yīng)及清潔利用等領(lǐng)域。同時(shí)，山西省在智能化轉(zhuǎn)型方面取得顯著進(jìn)展，已建成60個(gè)智能化采掘工作面和6座智能化煤礦，為實(shí)現(xiàn)全市煤礦智能化奠定了基礎(chǔ)。

4.“碳減排支持工具”專項(xiàng)資金。該工具向符合條件的金融機(jī)構(gòu)提供低成本資金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向碳減排重點(diǎn)領(lǐng)域的企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款。例如，2023年11月，中國人民銀行陜西省分行向榆林農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)放陜西省首筆“碳減排支持工具”專項(xiàng)資金423.83萬元，用于支持陜西省經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。榆林農(nóng)村商業(yè)銀行主動(dòng)對(duì)接榆林城投佰盛化學(xué)科技有限公司相關(guān)節(jié)能減排項(xiàng)目，為企業(yè)成功授信2205萬元，執(zhí)行綠色貸款優(yōu)惠利率。

（三）公正轉(zhuǎn)型社會(huì)及國際資本

1. 社會(huì)資本。在依托資源優(yōu)勢，加速布局光伏、風(fēng)電、氫能等新興產(chǎn)業(yè)的過程中，充分吸引社會(huì)資本加入推動(dòng)布局綠色新產(chǎn)業(yè)。例如，遠(yuǎn)景科技集團(tuán)于2021年在陜西榆林高新區(qū)投資50億元，用于打造零碳產(chǎn)業(yè)園，吸引風(fēng)機(jī)、儲(chǔ)能上游產(chǎn)業(yè)鏈落地。該筆投資推動(dòng)發(fā)揮智能風(fēng)機(jī)和儲(chǔ)能電池頭部企業(yè)聚集效應(yīng)，在陜西榆林形成以風(fēng)電、儲(chǔ)能為核心的高端綠色能源裝備產(chǎn)業(yè)集群。

2. 國際資本。2023年9月，亞洲開發(fā)銀行批準(zhǔn)一筆3億美元的等值貸款，支持山西省長治市加快包容性綠色轉(zhuǎn)型。該項(xiàng)目旨在為長治市民打造在轉(zhuǎn)型過程中更宜居、更具氣候韌性的城市。通過發(fā)放綠色貸款，投資于基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)以及市政治理工作的數(shù)字化建設(shè)，同時(shí)也帶來了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。2024年6月，世界銀行董事會(huì)批準(zhǔn)3億美元貸款，支持陜西省發(fā)展可再生能源和低碳能源供熱，推動(dòng)供熱行業(yè)定價(jià)改革試點(diǎn)。中國供熱行業(yè)嚴(yán)重依賴煤炭和天然氣，與可再生能源發(fā)展迅速的電力行業(yè)不同，供熱行業(yè)的可再生能源滲透率依然偏低。陜西能源轉(zhuǎn)型與供熱領(lǐng)域創(chuàng)新示范項(xiàng)目旨在擴(kuò)大可再生能源和低碳能源供熱規(guī)模，該項(xiàng)目實(shí)施期五年，總投資5.85億美元，其資金由世界銀行貸款和中國政府貸款共同構(gòu)成。

四、歐盟與中國公正轉(zhuǎn)型資金支持機(jī)制的對(duì)比

根據(jù)上文對(duì)歐盟和中國公正轉(zhuǎn)型資金支持實(shí)踐的分析，從政策框架、資金來源和規(guī)模、目標(biāo)企業(yè)與金融支持模式和社會(huì)效益與公平性等四個(gè)方面，對(duì)兩者進(jìn)行系統(tǒng)對(duì)比分析，如圖4所示。

（一）政策框架對(duì)比

從目標(biāo)設(shè)定與政策導(dǎo)向來看，歐盟的公正轉(zhuǎn)型機(jī)制是《歐洲綠色協(xié)議》的重要組成部分，旨在通過頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)各成員國實(shí)現(xiàn)2050年凈零排放目標(biāo)。其重點(diǎn)在于確保在向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，化石燃料依賴地區(qū)、行業(yè)及群體不被邊緣化。此外，通過歐洲委員會(huì)和各成員國政府協(xié)調(diào)，設(shè)定一系列統(tǒng)一的氣候與環(huán)境目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域的低碳轉(zhuǎn)型。中國的公正轉(zhuǎn)型主要受到“雙碳”目標(biāo)推動(dòng)，其轉(zhuǎn)型重心是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，保障就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。

從政策協(xié)調(diào)與實(shí)施機(jī)制來看，歐盟的公正轉(zhuǎn)型機(jī)制以跨國協(xié)調(diào)為核心，由歐洲委員會(huì)、歐洲投資銀行及成員國政府共同推動(dòng)。各國需根據(jù)自身情況制定公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃，經(jīng)歐盟委員會(huì)審核后實(shí)施。通過公正轉(zhuǎn)型基金等多層次政策框架，歐盟實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間政策協(xié)調(diào)，尤其是保障了東歐能源密集型行業(yè)的轉(zhuǎn)型同步進(jìn)行。相比之下，中國的公正轉(zhuǎn)型由地方政府主導(dǎo)，中央政策提供支持。地方政府結(jié)合實(shí)際，通過招商引資、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方式推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，同時(shí)配合綠色金融政策為企業(yè)提供資金支持。政策協(xié)調(diào)重點(diǎn)在于地方政府與國有企業(yè)、銀行的合作，如晉能控股煤業(yè)集團(tuán)等企業(yè)利用政策資金推動(dòng)轉(zhuǎn)型，并承擔(dān)員工再培訓(xùn)和安置，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧。

通過上述對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)歐盟和中國在公正轉(zhuǎn)型的政策框架上有顯著差異。歐盟的機(jī)制更加系統(tǒng)化和國際化，具有多國聯(lián)合、跨平臺(tái)的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)沿用過往的政策框架和經(jīng)驗(yàn)來完善公正轉(zhuǎn)型機(jī)制。中國的政策框架則更多依賴于中央政策的引導(dǎo)和地方政府的實(shí)施，側(cè)重于本地經(jīng)濟(jì)的多元化與傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)過渡。

（二）資金來源和規(guī)模對(duì)比

1. 資金的來源。歐盟的公正轉(zhuǎn)型資金來源集中于歐盟中央預(yù)算、歐洲投資銀行、成員國及私人投資者，核心資金池包括：公正轉(zhuǎn)型基金——作為JTM的核心，直接為受轉(zhuǎn)型影響地區(qū)提供約173億歐元；“InvestEU”計(jì)劃——為可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)及創(chuàng)新領(lǐng)域提供支持，預(yù)計(jì)撬動(dòng)450億歐元的公共與私人投資；歐洲投資銀行貸款——通過貸款和金融工具支持成員國綠色項(xiàng)目。

相比之下，目前中國公正轉(zhuǎn)型的資金來源較為分散，主要依賴國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、地方政府專項(xiàng)資金和國家政策導(dǎo)向的綠色金融工具。一是綠色信貸，如郵儲(chǔ)銀行的公正轉(zhuǎn)型貸款，為本地煤炭企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供1億元人民幣的貸款支持；二是地方政府專項(xiàng)資金，通過地方財(cái)政支持綠色項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)多元化，規(guī)模有限；三是國家政策性基金，其受“雙碳”目標(biāo)推動(dòng)，支持地方綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但我國尚未設(shè)立類似歐盟的大規(guī)模專項(xiàng)基金。這反映了中國公正轉(zhuǎn)型在資金統(tǒng)籌和政策支持方面與歐盟存在的顯著差距。

2. 資金的規(guī)模和使用領(lǐng)域。關(guān)于資金的規(guī)模，歐盟的公正轉(zhuǎn)型機(jī)制預(yù)計(jì)調(diào)動(dòng)1000億歐元的總投資，以支持轉(zhuǎn)型過程中的各類項(xiàng)目。中國的公正轉(zhuǎn)型項(xiàng)目規(guī)模遠(yuǎn)小于歐盟，主要集中在金融機(jī)構(gòu)提供的綠色信貸和公正轉(zhuǎn)型貸款，其中單個(gè)項(xiàng)目的資金規(guī)模往往僅為數(shù)億元人民幣。雖然山西大同、陜西榆林等地方政府為碳密集地區(qū)的轉(zhuǎn)型提供了一定支持，但整體資金規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于歐盟的1000億歐元目標(biāo)?？紤]到歐盟公正轉(zhuǎn)型資金面向的是歐盟全域內(nèi)27個(gè)會(huì)員國，兩者資金使用規(guī)模不同。但從總體上來看，歐盟公正轉(zhuǎn)型機(jī)制與中國的公正轉(zhuǎn)型資金規(guī)模具有較大差異。

關(guān)于資金的使用范圍，歐盟的資金支持覆蓋多個(gè)領(lǐng)域，重點(diǎn)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可再生能源項(xiàng)目、中小企業(yè)綠色技術(shù)發(fā)展以及員工再培訓(xùn)等，且有明確的監(jiān)管機(jī)制，以確保資金有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而中國碳密集地區(qū)的資金主要集中于煤炭產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型、新能源項(xiàng)目（如風(fēng)電、光伏）的發(fā)展以及就業(yè)再培訓(xùn)。與歐盟相比，中國公正轉(zhuǎn)型資金的使用更側(cè)重于煤炭行業(yè)的技術(shù)改造和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用于社會(huì)保障和工人再培訓(xùn)的資金比例較低。

根據(jù)上述論述不難發(fā)現(xiàn)，歐盟和中國的公正轉(zhuǎn)型資金來源和規(guī)模差異體現(xiàn)了各自不同的背景與需求。歐盟擁有高度組織化的大規(guī)模資金支持，政策框架完整，覆蓋領(lǐng)域廣泛，特別關(guān)注創(chuàng)新、社會(huì)保障和中小企業(yè)的長期轉(zhuǎn)型。相比之下，中國的資金規(guī)模較小，主要依賴金融機(jī)構(gòu)的貸款支持，重點(diǎn)用于煤炭行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在社會(huì)保障和創(chuàng)新領(lǐng)域的資金支持較為有限。這些差異反映出兩者在推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型過程中的不同優(yōu)先事項(xiàng)和資源配置。

（三）目標(biāo)企業(yè)與金融工具創(chuàng)新性對(duì)比

1. 目標(biāo)企業(yè)的類型。歐盟公正轉(zhuǎn)型機(jī)制主要關(guān)注高碳行業(yè)（如煤炭、石油）及受轉(zhuǎn)型影響嚴(yán)重的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體，涵蓋傳統(tǒng)能源企業(yè)、新興綠色能源和技術(shù)企業(yè)以及創(chuàng)新導(dǎo)向的中小企業(yè)。其優(yōu)先支持與綠色創(chuàng)新、可持續(xù)能源技術(shù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的企業(yè)，推動(dòng)低碳技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，涉及綠色建筑、可再生能源、節(jié)能技術(shù)等領(lǐng)域。中國公正轉(zhuǎn)型的目標(biāo)企業(yè)首先是煤炭行業(yè)的傳統(tǒng)企業(yè)，這些企業(yè)通過設(shè)備改造和能效提升等手段推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)多元化企業(yè)也成為轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)，包括清潔能源企業(yè)（如光伏、風(fēng)電）和文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)。這些企業(yè)在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)多元化和推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，盡管它們并未像歐盟的綠色科技企業(yè)那樣直面創(chuàng)新，但在推動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中也具有重要意義。

2. 金融工具的創(chuàng)新性。歐盟的公正轉(zhuǎn)型機(jī)制在金融支持方面的創(chuàng)新應(yīng)用相對(duì)成熟。除了公正轉(zhuǎn)型基金外，歐盟還通過綠色債券、氣候債務(wù)工具、ESG投資基金等方式吸引私人資本參與轉(zhuǎn)型。特別是在綠色債券市場，歐盟積極推動(dòng)跨國合作，打造全球領(lǐng)先的綠色金融市場，促使資本市場成為轉(zhuǎn)型的核心驅(qū)動(dòng)力之一。中國大部分碳密集地區(qū)的金融支持仍主要依賴傳統(tǒng)的貸款擔(dān)保和政府補(bǔ)貼，市場化的綠色金融工具尚未廣泛推廣。部分地區(qū)在推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型的過程中探索應(yīng)用綠色債券，但由于市場認(rèn)知度、地方金融基礎(chǔ)設(shè)施以及綠色項(xiàng)目的認(rèn)證體系尚不完善，綠色金融工具的有效運(yùn)用仍面臨一定制約。

總體來說，歐盟和中國的公正轉(zhuǎn)型實(shí)踐在目標(biāo)企業(yè)和支持模式上存在顯著差異。歐盟通過多元資金支持創(chuàng)新性綠色金融促進(jìn)中小企業(yè)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。而中國則更多專注于傳統(tǒng)企業(yè)的低碳化改造，資金支持方式以貸款為主，重點(diǎn)在于幫助煤炭企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型中保持穩(wěn)定，創(chuàng)新激勵(lì)和綠色技術(shù)發(fā)展相對(duì)較弱。

（四）社會(huì)效益與公平性對(duì)比

1. 經(jīng)濟(jì)多樣化與可持續(xù)發(fā)展。歐盟在公正轉(zhuǎn)型過程中注重通過支持中小企業(yè)和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)（如可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)）來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多樣化。資金不僅用于減排，還關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)性。受煤炭行業(yè)影響的地區(qū)通過公正轉(zhuǎn)型基金向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，如發(fā)展風(fēng)能和太陽能，以創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)和拓展收入來源。而中國的轉(zhuǎn)型效益主要集中在傳統(tǒng)煤炭產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化和對(duì)新興產(chǎn)業(yè)（如可再生能源、文化旅游）的扶持。歐盟公正轉(zhuǎn)型側(cè)重構(gòu)建完整的綠色產(chǎn)業(yè)鏈，資金支持涵蓋可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、儲(chǔ)能、電動(dòng)汽車、氫能等領(lǐng)域，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)多元化和長期可持續(xù)發(fā)展。受煤炭行業(yè)影響的地區(qū)通過公正轉(zhuǎn)型基金推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并配套循環(huán)經(jīng)濟(jì)和技能再培訓(xùn)措施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化和提高長期可持續(xù)性。相比之下，中國公正轉(zhuǎn)型更多依托傳統(tǒng)煤炭產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，同時(shí)扶持可再生能源和文化旅游等新興產(chǎn)業(yè)，主要通過綠色信貸和轉(zhuǎn)型貸款推動(dòng)低碳化。對(duì)比來看，歐盟以系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)鏈布局和技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)公正轉(zhuǎn)型，而中國則側(cè)重在傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)上尋找新興產(chǎn)業(yè)突破。

2. 再就業(yè)和弱勢群體保障。歐盟通過多渠道資金支持、社會(huì)保障和再就業(yè)培訓(xùn)，保障受影響工人和弱勢群體的利益，尤其是在綠色就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障方面提供系統(tǒng)性支持。公正轉(zhuǎn)型基金等專項(xiàng)資金幫助煤炭依賴地區(qū)工人轉(zhuǎn)型至可再生能源等新興產(chǎn)業(yè)，確保弱勢群體權(quán)益通過失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等政策得到有效保障。中國碳密集地區(qū)轉(zhuǎn)型過程中面臨的主要挑戰(zhàn)是大量煤炭工人的再就業(yè)和技能提升，主要通過綠色金融工具、政府培訓(xùn)計(jì)劃等地方政府與銀行合作的方式，幫助煤炭行業(yè)的工人轉(zhuǎn)到新興產(chǎn)業(yè)（如光伏發(fā)電、旅游業(yè)等）。然而，相較于歐盟，中國的公正轉(zhuǎn)型實(shí)踐對(duì)其他社會(huì)公平問題（如弱勢群體、性別平等等）關(guān)注較少。

對(duì)比而言，歐盟的公正轉(zhuǎn)型機(jī)制在社會(huì)影響、效益和公平性方面更為全面，通過系統(tǒng)化的資金支持和政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。而中國的公正轉(zhuǎn)型仍處于初級(jí)階段，盡管在就業(yè)和經(jīng)濟(jì)保障方面有所進(jìn)展，但在社會(huì)公平性和經(jīng)濟(jì)多樣化等方面仍有較大進(jìn)步空間。

五、政策啟示

（一）加強(qiáng)公正轉(zhuǎn)型的財(cái)政與社會(huì)保障政策支持

政府應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用，運(yùn)用稅收減免、社保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等政策工具，為受轉(zhuǎn)型影響較大的地區(qū)和群體提供支持，確保轉(zhuǎn)型過程的公正性和有序性。

一是加強(qiáng)財(cái)政引導(dǎo)。通過建立國家公正轉(zhuǎn)型基金等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本支持能源密集型地區(qū)、傳統(tǒng)能源行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)減排挑戰(zhàn)與成本，提供定向財(cái)政支持和政策傾斜，確保全國公正轉(zhuǎn)型進(jìn)程協(xié)調(diào)一致，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，重點(diǎn)補(bǔ)償轉(zhuǎn)型中的綠色低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、企業(yè)養(yǎng)老金缺口、工人轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)以及因轉(zhuǎn)型造成的經(jīng)濟(jì)損失等。

二是完善低碳轉(zhuǎn)型稅收政策。為高碳企業(yè)綠色技術(shù)升級(jí)、新辦綠色低碳企業(yè)、企業(yè)吸納高碳行業(yè)失業(yè)人員等提供稅收優(yōu)惠政策。若政府能將碳稅收入或碳配額拍賣收入的一部分用于支持高碳企業(yè)轉(zhuǎn)型，例如為高碳企業(yè)員工提供綠色崗位技能培訓(xùn)和失業(yè)保障金，或設(shè)立重點(diǎn)行業(yè)的公正轉(zhuǎn)型基金，則有利于幫助有轉(zhuǎn)型意愿的高碳企業(yè)分擔(dān)轉(zhuǎn)型過程中的碳排放成本，同時(shí)能保障相關(guān)員工福利，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

三是完善再就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、社保繳納等政策。建立包括個(gè)人自主培訓(xùn)、用人單位培訓(xùn)、政府部門組織培訓(xùn)在內(nèi)的多層級(jí)的培訓(xùn)體系，對(duì)失業(yè)人員參加培訓(xùn)、單位吸納就業(yè)困難人員給予補(bǔ)貼。對(duì)轉(zhuǎn)型重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和部門的從業(yè)群體建立針對(duì)性的社會(huì)保障機(jī)制，落實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、安全健康保障等組合支持措施，對(duì)吸納相關(guān)領(lǐng)域人員就業(yè)的企業(yè)在社保繳納方面給予一定優(yōu)惠。

（二）推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型充分融入轉(zhuǎn)型金融活動(dòng)中

一是完善轉(zhuǎn)型金融標(biāo)準(zhǔn)體系。不斷豐富完善轉(zhuǎn)型金融標(biāo)準(zhǔn)框架，構(gòu)建可量化的轉(zhuǎn)型金融標(biāo)準(zhǔn)，并考慮將衡量氣候變化的社會(huì)和就業(yè)影響指標(biāo)納入其中。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確碳減排目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)要求和社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，借鑒歐盟綠色分類法（EU Taxonomy）等國際標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立中國自己的轉(zhuǎn)型金融分類體系，確保資金流向綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目。

二是大力引導(dǎo)轉(zhuǎn)型金融發(fā)展。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)與政府和企業(yè)合作，在促轉(zhuǎn)型、穩(wěn)就業(yè)方面創(chuàng)新金融產(chǎn)品，開發(fā)專門的轉(zhuǎn)型貸款、基金、股權(quán)融資工具（如不可轉(zhuǎn)讓優(yōu)先股），支持企業(yè)發(fā)行轉(zhuǎn)型債券、可持續(xù)發(fā)展掛鉤債券、社會(huì)責(zé)任債券等。建立健全保險(xiǎn)、擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化可持續(xù)性報(bào)告和披露要求。這些金融產(chǎn)品可以根據(jù)不同轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的需求和風(fēng)險(xiǎn)特征，提供個(gè)性化的融資解決方案，滿足各類轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的資金需求。

三是防范重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域轉(zhuǎn)型中的金融風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)低碳轉(zhuǎn)型過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，防范高碳排放密集型產(chǎn)業(yè)或區(qū)域轉(zhuǎn)型措施不當(dāng)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型要求較迫切的能源、鋼鐵、建筑建材、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)金融支持其轉(zhuǎn)型發(fā)展的力度，避免“一刀切”抽貸斷貸。

四是加強(qiáng)轉(zhuǎn)型金融領(lǐng)域的國際合作。積極與多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)溝通合作，充分利用其支持公正轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和低成本資金優(yōu)勢，協(xié)同支持我國公正轉(zhuǎn)型。通過與國際機(jī)構(gòu)合作，可以吸引更多國際資本，利用其豐富的管理經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)本國綠色轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的實(shí)施。

注：

①為了便于統(tǒng)計(jì)各個(gè)國家/地區(qū)的差別并進(jìn)行引用，歐盟制定了一種名為NUTS（統(tǒng)計(jì)用領(lǐng)土單位命名）的分類方法。NUTS將每個(gè)歐盟國家分為3個(gè)層級(jí)：NUTS 1為主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域；NUTS 2為基本區(qū)域（用于區(qū)域政策）；NUTS 3為小區(qū)域（用于具體診斷）。

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