基層政區(qū)協(xié)同治理中政府工具的選擇邏輯及優(yōu)化策略基于昆山花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的實(shí)踐分析

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”，2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步將“加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力\"作為2025年要抓好的九項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一直是推動我國地區(qū)間實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，對區(qū)域內(nèi)部打破相對孤立狀態(tài)、達(dá)成良性互動關(guān)系發(fā)揮著重要作用。近年來伴隨著我國客觀發(fā)展形勢的急劇變化和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會往來的日趨密切，區(qū)域發(fā)展方式從過去以經(jīng)濟(jì)增速為目標(biāo)的單一地方協(xié)作向高質(zhì)量一體化為目標(biāo)的多地協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，被納入政府職責(zé)范疇的跨域性公共事務(wù)數(shù)量激增且呈現(xiàn)多元化、無界化、外溢化的新特征，跨域公共問題外部性與行政區(qū)劃剛性的沖突越發(fā)激烈且對區(qū)域發(fā)展的空間指向和政策體系產(chǎn)生極大挑戰(zhàn)，不同地區(qū)政府如何打破行政壁壘和地域限制從而形成地區(qū)間協(xié)同關(guān)系、構(gòu)建區(qū)域一體化格局成為當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵命題。政府工具是政策結(jié)果達(dá)成及治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素，更是治理路徑延伸和政策指令傳導(dǎo)的重要載體，政府工具選擇的合理性與政府治理能力的發(fā)揮程度和社會治理資源的配置效率緊密相關(guān)，在當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平邁進(jìn)的一體化背景下，順應(yīng)跨域協(xié)同治理訴求合理選擇和動態(tài)更新政府工具顯得尤為重要。

在統(tǒng)籌推進(jìn)跨域協(xié)同治理的具體實(shí)踐中，不同發(fā)展梯度的地區(qū)融入?yún)^(qū)域一體化進(jìn)程的能力和水平存在差異，由地理位置相鄰、邊界局部交融但行政隸屬各不相同的基層政區(qū)共同構(gòu)成的省際毗鄰區(qū)域作為宏觀一體化區(qū)域的小尺度體現(xiàn)，其協(xié)同程度直接反映區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施效果，基層政區(qū)跨越行政邊界進(jìn)行協(xié)同治理成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的先決條件。推進(jìn)基層政區(qū)協(xié)同治理的難點(diǎn)在于行政邊界對于資源整合、要素流動和機(jī)制耦合等的束縛，為此需要選用一系列政府工具來積極應(yīng)對這一問題，以此克服地區(qū)間行政分割張力，提升政府整體性治理能力。那么，政府基于怎樣的邏輯選擇政府工具？在當(dāng)前基層政區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐逐漸深入的情況下，政府工具選擇偏好又會面臨怎樣的挑戰(zhàn)和影響？采用何策略優(yōu)化政府工具選擇才能有效回應(yīng)一體化新的需求和新的定位并最大化發(fā)揮工具效能？

政府工具作為治理問題和治理目標(biāo)的傳導(dǎo)媒介貫穿于整個治理活動和政策執(zhí)行過程，不同政府工具組合導(dǎo)致差異化的行動效果和治理效能。能否被有效選擇既與工具理性導(dǎo)向下工具功能特性及其與治理問題、治理目標(biāo)等多因素匹配關(guān)系密切相關(guān)，又與治理過程中為打破行政邊界而產(chǎn)生的多維度交易成本存在聯(lián)系，基層政府會在行政效率和行政成本相互作用的雙重壓力下綜合考慮政府工具的最優(yōu)運(yùn)用方案。本文選擇昆山花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為研究案例，立足基層政區(qū)內(nèi)部微觀治理場域，基于政府工具在基層政區(qū)協(xié)同治理中的運(yùn)用實(shí)際，從工具理性和交易成本雙重角度探究政府工具的選擇邏輯，在省思現(xiàn)有政府工具選擇思路適用情境和實(shí)踐限度的同時探討優(yōu)化策略，為更多基層政區(qū)推動協(xié)同治理進(jìn)程提供借鑒方案。

二、文獻(xiàn)回顧與框架搭建

（一）縣域協(xié)同治理中的政府工具研究

政府工具作為一種可辨認(rèn)的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑[1]，在不同學(xué)科視角下有不同的作用表達(dá)，本質(zhì)上是將政府意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨閇2]的重要媒介。作為當(dāng)代公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究領(lǐng)域的重要分支，政府工具受到中西方學(xué)界的共同關(guān)注，既有研究主要從類型劃分、選擇依據(jù)兩個角度展開。就政府工具的類型劃分而言，目前形成以治理主體需求、工具運(yùn)用方式和工具作用范疇這三種評判標(biāo)準(zhǔn)為主流，從寬泛到細(xì)致、從單一視角到多維視角相結(jié)合的政府工具分類框架，其中依據(jù)政府介入的強(qiáng)制程度劃分為強(qiáng)制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]的分類是目前應(yīng)用頻率最高的類型體系。就政府工具的選擇依據(jù)而言，學(xué)者們主要從政治與制度、治理活動和政策執(zhí)行過程以及政府工具屬性特征三個維度出發(fā)對政府工具展開研究，認(rèn)為不同國家類型以及政治行政環(huán)境和國家文化驅(qū)動下形成的治理模式[4]，政策環(huán)境中政策目標(biāo)[5」、政策資源和利益相關(guān)者以及內(nèi)在特征、適用條件和績效[6等不同層面因素共同影響政府工具選擇。

省際毗鄰區(qū)域是由兩個或兩個以上跨省域的完整基層政區(qū)（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組成的）共同組成的小尺度政區(qū)單元[7]，因而基層政區(qū)協(xié)同治理即為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下各省界邊緣縣域?yàn)橥黄萍榷ㄐ姓吔缡`整體處理公共事務(wù)治理的過程，是區(qū)域協(xié)同治理的一種微觀探索。當(dāng)前區(qū)域協(xié)同治理理論研究一方面關(guān)注縱向行政管理模式創(chuàng)新問題，提出上級政府可以通過開展話語建構(gòu)、完善協(xié)商制度架構(gòu)和采取績效考核、過程監(jiān)督等層級干預(yù)[8]方式來約束地方行政主體的治理行為，化解公共事務(wù)治理困境和縱向壓力；另一方面關(guān)注橫向協(xié)作治理機(jī)制搭建問題，以京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)協(xié)同實(shí)踐為典型案例，探討為回應(yīng)當(dāng)前區(qū)域主體間新協(xié)作治理結(jié)構(gòu)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展社會機(jī)制建立和優(yōu)化需求[9]，以推動區(qū)域主體協(xié)同、制度協(xié)同、利益協(xié)同[10]為目標(biāo)構(gòu)建的涵蓋決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行環(huán)節(jié)的府際合作機(jī)制[\"]以及包括中心獨(dú)立、中心主導(dǎo)、多極共治和互動對接的區(qū)域共治機(jī)制模式[12]等方案的具體內(nèi)容。

關(guān)于區(qū)域協(xié)同治理的理論研究近年來不再局限于對省市級政府主體行為的學(xué)理性討論，研究范疇逐步拓寬至基層地方政府這一層級，但大多是關(guān)于特定區(qū)域、特定領(lǐng)域協(xié)同治理路徑的籠統(tǒng)分析，尚未對協(xié)同治理過程以及該過程中政府職能履行和治理行為等內(nèi)容展開細(xì)致探討，政府工具這一研究視角更未被聚焦。政府工具現(xiàn)有研究盡管已搭建起與我國公共管理和政策執(zhí)行實(shí)際相適應(yīng)的理論框架，研究重心也已完成從理論研究向應(yīng)用研究的轉(zhuǎn)變，越來越多的政府工具被引人不同領(lǐng)域?qū)嵺`用以解決治理難題，但這些研究始終是對政府工具類型體系和效能發(fā)揮的研究，沒有對其進(jìn)行擴(kuò)展性研究。綜上所述，本文將內(nèi)嵌于治理活動中的政府工具與區(qū)域協(xié)同治理過程相結(jié)合，通過昆山花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)推動亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化這一具體實(shí)踐案例分析在工具理性和交易成本雙重因素作用下的政府工具選擇邏輯，探索能夠進(jìn)一步提升基層政區(qū)協(xié)同治理效果的政府工具選擇優(yōu)化策略，以期為全國更廣范圍的基層政區(qū)推動協(xié)同治理過程提供可參考、可借鑒的政府工具選擇模板。

（二）基于“工具理性-交易成本”的政府工具分析框架

縣域作為國家治理的\"接點(diǎn)\"部位[13]，既需要承載上級政府自上而下的治理壓力，又需要根據(jù)自身訴求和發(fā)展實(shí)際對上級政策進(jìn)行政策轉(zhuǎn)換并拆分出相應(yīng)治理任務(wù)，進(jìn)行新一輪的下派，吸納整合民眾等重要治理主體自下而上的反饋意見并及時傳遞給更高層級行政主體，復(fù)雜的治理任務(wù)、繁重的治理責(zé)任以及壓力型體制約束下績效考核的高要求使得縣域政府不得不通過提高行政效率、減少交易成本來解決新的治理難題。政府工具被視為解決公共問題、實(shí)現(xiàn)“良好的公共行政援助”、提升地方政府治理能力的關(guān)鍵[14]，縣域政府想要高效率、低成本處理行政事務(wù)并順利推進(jìn)政策執(zhí)行進(jìn)程，就必須達(dá)成政府工具最優(yōu)組合并充分發(fā)揮工具作用。綜合來看，縣域協(xié)同治理過程中政府工具的選擇邏輯可以從工具理性層面和交易成本層面出發(fā)進(jìn)行思考。

1.工具理性視角下的多重影響因素

工具理性是基于“工具-效率\"理念形成的以能夠計算和預(yù)測后果為條件來實(shí)現(xiàn)目的的行為，其核心在于根據(jù)每一項(xiàng)政府工具的基本特征以及特定情境下為高效實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)而形成選用政府工具的基本條件，并尋求與之相適配的工具組合和運(yùn)用方式，最大程度發(fā)揮工具效能。工具理性提倡的以“計算\"手段來花費(fèi)小成本獲得大績效這一理念與縣域政府協(xié)同治理過程中選擇政府工具所遵循的邏輯相契合，即縣域政府需在強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先原則下選用政府工具優(yōu)化配置公共資源，以提升治理效能。其效能的發(fā)揮受到工具特性、治理目標(biāo)和附帶結(jié)果三種關(guān)鍵因素及其所形成的互動關(guān)系影響。

首先，政府工具有多種類型且不同類型政府工具間存在明顯特征差異，通過不同作用方式和運(yùn)行途徑塑造政府行為、實(shí)現(xiàn)政府職能，工具自身功能特性決定運(yùn)用方式，正確識別工具特性才能更好地思考政府工具的適配性問題。其次，治理目標(biāo)也是影響政府工具選擇的重要因素，無論采取怎樣的政府工具組合，其行動所指向的始終是政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，因而衡量政府工具對實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)所產(chǎn)生的效力大小[15]至關(guān)重要。最后，工具理性主導(dǎo)下的政府工具選擇不能忽視工具運(yùn)用后可能產(chǎn)生的附帶結(jié)果，這種附帶結(jié)果一旦真正產(chǎn)生，往往需要耗費(fèi)更多的精力和成本去處理進(jìn)而削弱工具效應(yīng)，因而在政府工具選擇時需要將其納入考慮范疇，選擇附帶結(jié)果小或不易產(chǎn)生附帶結(jié)果的政府工具來回應(yīng)治理訴求。總的來說，當(dāng)目的、手段和后果都得以理性思考和衡量時，政府工具選擇行為才最為合理。

2.交易成本視角下的多重影響因素

交易成本作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念，指在契約關(guān)系中由于存在信息不對稱等而帶來的各類成本[16]，從交易成本視角來看，政策活動的本質(zhì)是一種交易，政府工具選擇和創(chuàng)新的核心問題在于節(jié)省交易成本[17]?；鶎诱^(qū)協(xié)同治理是一個縱向突破行政層級限制、橫向打破封閉治理模式下主體間合作束縛的整體性治理過程，面臨的最大難題是行政隸屬各不相同的地區(qū)間行政邊界的存在。試圖打破這一束縛的實(shí)踐行為使得基層政區(qū)協(xié)同治理推進(jìn)過程中主體、制度等不同層面發(fā)生摩擦，進(jìn)而產(chǎn)生多種類型交易成本，阻礙區(qū)域協(xié)同治理目標(biāo)的達(dá)成。降低交易成本成為有效保障治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必然要求，消解打破地區(qū)間行政邊界所耗費(fèi)的交易成本的負(fù)面影響也成為選擇政府工具的另一邏輯。

基層政區(qū)協(xié)同治理過程中為打破行政邊界而產(chǎn)生的交易成本有多種類型。首先是整體治理要求下產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本，基層政區(qū)協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的區(qū)域內(nèi)部整體性發(fā)展要求與傳統(tǒng)治理模式單一主體治理結(jié)構(gòu)和剛性約束下屬地管理體制相矛盾，需要建立起由高度整合的組織架構(gòu)和權(quán)力架構(gòu)共同構(gòu)成的一體化管理體制來克服。其次是縱向聯(lián)動壓力下產(chǎn)生的層級調(diào)整成本，基層政區(qū)各層級政府掌握的管轄權(quán)限以及數(shù)據(jù)信息范圍大小由所在行政層級高低決定，各地政府不得不選擇合適的政府工具來處理因行政層級差異而導(dǎo)致的交易成本。最后是橫向協(xié)調(diào)驅(qū)動下產(chǎn)生的主體合作成本，區(qū)域內(nèi)部大量地區(qū)性公共事務(wù)帶來的外部性影響外溢到相鄰轄區(qū)，并對其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，因而須搭建起地區(qū)間多元主體協(xié)作框架來共同應(yīng)對單一地區(qū)有限治理能力無法承載的區(qū)域性公共事務(wù)和公共問題。高效消解以上交易成本要求必須選擇最恰當(dāng)?shù)恼ぞ呓M合。

3.基于“工具理性-交易成本”的政府工具分析框架

綜上所述，基層政區(qū)協(xié)同治理過程是一個復(fù)雜的選擇政府工具的過程，由工具理性和交易成本雙重層面的多種制約因素共同形塑，基于此可搭建“工具理性-交易成本\"的政府工具分析框架（圖1）。一方面，內(nèi)嵌于治理過程的政府工具并不具備單一類型完全實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的強(qiáng)大功能，往往以組合形式出現(xiàn)并發(fā)揮疊加工具效應(yīng)，因而選擇政府工具需要在工具理性的引導(dǎo)下綜合考量工具特性、治理目標(biāo)和附帶結(jié)果這三種起決定性影響作用的因素。另一方面，基層政區(qū)協(xié)同治理中可以通過政府工具來針對性消解為嘗試突破行政邊界而產(chǎn)生的多種交易成本，因而選擇政府工具還需要考慮交易成本這一層面的影響，即為了消除地區(qū)性公共事務(wù)外溢、治理主體職能分散等協(xié)同困境并達(dá)成滿足整體治理要求的縱向聯(lián)動、橫向協(xié)調(diào)格局，從而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本、層級調(diào)整成本、主體合作成本。

三、花橋開發(fā)區(qū)選擇政府工具推動區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)踐探索

（一）跨縣域協(xié)同治理中的政府工具分類

基層政區(qū)協(xié)同治理要求存在利益沖突的多元主體間相互配合、共同管理公共事務(wù)，面對的關(guān)鍵問題是打破地區(qū)間行政邊界，主導(dǎo)的行政主體是以行政效率優(yōu)先為原則的縣域各層級政府，同時受信息技術(shù)與公共治理活動互相融合日漸深入的影響，工具箱中可以選擇的政府工具數(shù)量和內(nèi)容等發(fā)生變化。本文基于工具使用方式為標(biāo)準(zhǔn)劃分的政府工具分類框架[18]，結(jié)合基層政區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐特征和現(xiàn)實(shí)需要，將政府工具劃分為管制類工具、激勵類工具、信息傳遞類工具這三種類型（圖2），三種政府工具屬性特征迥異，且在不同情境下發(fā)揮不同效能。

第一，管制類工具。管制類工具是依托國家強(qiáng)制力和公權(quán)力，以嚴(yán)格管控和強(qiáng)力干預(yù)的“硬約束\"治理方式直接作用于目標(biāo)群體，迫使目標(biāo)群體在既定框架下對行政主體發(fā)出的指令性任務(wù)快速響應(yīng)并根據(jù)要求采取或不采取相應(yīng)的行為，在此過程中自由裁量空間被完全壓縮。該類型政府工具有具體清晰的目標(biāo)導(dǎo)向，追求在最短時間內(nèi)最高效率地落實(shí)政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果，往往借助權(quán)威力量將目標(biāo)群體納入嚴(yán)密的規(guī)范性框架并以懲戒的形式對其施加高壓，同時還能及時更新完善滯后于社會發(fā)展實(shí)際、社會建設(shè)需要以及公共治理問題訴求的內(nèi)容，呈現(xiàn)極強(qiáng)的目標(biāo)性、威慢性和回應(yīng)性特征。

第二，激勵類工具。激勵類工具通過內(nèi)部和外部、正向和反向利益刺激目標(biāo)群體采取與治理主體、治理過程相契合的行為選擇，雖然不對目標(biāo)群體施以高壓和嚴(yán)格限制，給予目標(biāo)群體自由選擇和行為的空間，但會將實(shí)現(xiàn)特定利益最大化視為根本目標(biāo)，并通過獎勵、升職等經(jīng)濟(jì)性手段以及道德觀、滿足感等非經(jīng)濟(jì)性手段來引導(dǎo)目標(biāo)群體。實(shí)踐過程中可供選用的激勵類工具形態(tài)多樣、各具優(yōu)勢且相互補(bǔ)充，促使目標(biāo)群體主動做出與政策目標(biāo)相符的行為并自發(fā)約束和糾正過偏行為。盡管此類激勵類工具可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)激勵過度作用、治理預(yù)期有所偏差等局限性問題，但是其運(yùn)用效果較為明顯，仍需進(jìn)一步重視和運(yùn)用。

第三，信息傳遞類工具。相較于管制類工具、激勵類工具，信息傳遞類工具借助多元媒介和信息載體來實(shí)現(xiàn)不同主體間的有效信息傳遞與高效交流溝通，是一種兼具依附性和傳遞性特征的非強(qiáng)制性“軟工具”。信息傳遞類工具一方面是信息和指令得以傳遞的重要載體，信息依附于信息傳遞類工具來進(jìn)行傳播，因而信息傳遞密度、信息傳導(dǎo)速度和主體交流效率均與該類工具選擇和運(yùn)用息息相關(guān)，另一方面能夠根據(jù)階段目標(biāo)、治理實(shí)際和群體需求靈活選擇最大化發(fā)揮工具效能的多樣化信息傳遞方式從而實(shí)現(xiàn)主體間互聯(lián)互通，幫助目標(biāo)群體更好地接受和理解政策內(nèi)容和治理目標(biāo)并積極參與治理過程，促使治理過程和政策執(zhí)行過程更高效率推進(jìn)。

（二）花橋開發(fā)區(qū)的基本概況

花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)于2006年啟動建設(shè)，隸屬所轄縣級市昆山市，由花橋鎮(zhèn)整合撤并而來，區(qū)內(nèi)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”行政管理體制，是江蘇省首個以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省級開發(fā)區(qū)。作為“亭橋鶴”城鎮(zhèn)圈（花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與上海市嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)、青浦區(qū)白鶴鎮(zhèn)）這一長三角典型省際毗鄰區(qū)域的重要組成部分和滬蘇對接橋頭堡，花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)揮特殊地理位置、國家戰(zhàn)略規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境所賦予的區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極與上海安亭鎮(zhèn)、白鶴鎮(zhèn)一同探索打破三地間行政邊界的一體化聯(lián)動機(jī)制和跨域協(xié)同治理模式?；蜷_發(fā)區(qū)從正式設(shè)立至今的十多年時間里，所在區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系越發(fā)密切且呈現(xiàn)城市型城鎮(zhèn)圈特征，逐步實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向城市、從單一競爭向綜合競爭、從農(nóng)民向居民的多重轉(zhuǎn)變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合競爭力評比中位列百強(qiáng)鎮(zhèn)第五名。

（三）花橋開發(fā)區(qū)選擇政府工具的條件限制和組合方案

目前花橋開發(fā)區(qū)推動“亭橋鶴\"城鎮(zhèn)圈協(xié)同治理進(jìn)程的政府工具箱主要涵蓋管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具這三種不同類型的政府工具，由于單一政府工具作用范圍和程度的有限性以及實(shí)踐訴求的差異性等因素的客觀存在，政府工具往往以組合的形式運(yùn)用于實(shí)踐過程并補(bǔ)充發(fā)揮作用，不同類型的政府工具有不同的實(shí)施條件和選擇優(yōu)先次序。

首先，管制類工具是花橋開發(fā)區(qū)推進(jìn)協(xié)同治理實(shí)踐時高頻選擇的政府工具類型。該工具搭建起的強(qiáng)制性制度框架貫穿協(xié)同治理過程，明確各行為主體的功能定位和需遵守的規(guī)則要求，為協(xié)同治理實(shí)踐提供一個有良好秩序的環(huán)境。但不可否認(rèn)的是，管制類工具的運(yùn)用存在條件限制。首先，隨著市場開放度的提高和公民意識的覺醒，社會主體等多元治理主體參與治理事務(wù)的范圍擴(kuò)大，部分管制類工具被取代且作用效力也被極大限制；其次，設(shè)置新的管理機(jī)構(gòu)是管制類政府工具推動花橋開發(fā)區(qū)運(yùn)用的基本工具之一，此類工具雖然能將不同地區(qū)行政主體納入同一組織載體，但是一旦設(shè)置或運(yùn)行不當(dāng)容易造成行政成本的增加；最后，管制類工具的效用發(fā)揮需要嚴(yán)格管控和明確目標(biāo)導(dǎo)向支撐，監(jiān)督體系缺失以及政策目標(biāo)不清晰等問題都會導(dǎo)致實(shí)施效果的削弱。因此，管制類工具的選擇應(yīng)注重外在環(huán)境、配套資源以及運(yùn)用范疇等條件。

其次，激勵類工具主要被用于彌補(bǔ)治理主體、目標(biāo)群體動力不足問題，在花橋開發(fā)區(qū)推進(jìn)協(xié)同治理實(shí)踐中同樣有其特定的實(shí)施條件。一方面，激勵類工具的目標(biāo)群體是協(xié)同治理過程中的重要治理主體，具有數(shù)量龐大且組成復(fù)雜的顯著特征，訴求的不同和信息的不對稱使得目標(biāo)群體對激勵的敏感程度存在巨大差異，政策制定主體難以制定出令整個目標(biāo)群體滿意的激勵體系，在目標(biāo)群體擁有自主選擇空間的情況下可能出現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)相偏離的問題。另一方面，激勵類工具的選擇對政策制定主體也有較高要求，既要準(zhǔn)確判斷目標(biāo)群體意愿和可能出現(xiàn)的目標(biāo)偏差問題，從而建立起相應(yīng)的配套監(jiān)督機(jī)制，又要具備專業(yè)知識以便精準(zhǔn)判斷工具選用的條件，一旦判斷失誤將會導(dǎo)致一系列負(fù)面效應(yīng)，阻礙政策執(zhí)行和治理推進(jìn)過程。

最后，信息傳遞類工具是政策制定主體與目標(biāo)群體間信息交換和互動交流的媒介渠道，既完成政策意圖、政府指令和信息自上而下的傳導(dǎo)，又為目標(biāo)群體提供為自身利益談判的依據(jù)。信息的權(quán)威、真實(shí)和完整以及各主體間打通溝通渠道并形成良性互動是信息傳遞類工具效果得以達(dá)成的重要

前提，但是在實(shí)踐過程中，并不是所有的信息都會及時、完整地向目標(biāo)群體公開，時間的滯后性以及信息的真實(shí)性使得目標(biāo)群體難以完全信任信息，且民眾、企業(yè)等自標(biāo)群體自下而上有序表達(dá)自身利益需求的渠道尚未完全暢通，反饋意見的意愿也并不強(qiáng)烈。因此，信息傳遞類工具也需要與其他政府工具一同組合運(yùn)用。

綜上所述，受到自身發(fā)展內(nèi)生訴求和長三角一體化、昆滬同城化等多重戰(zhàn)略疊加的共同作用，在推動“亭橋鶴”三地協(xié)同治理過程中，花橋開發(fā)區(qū)以行政邊界對區(qū)域功能性合作的桎梏為切入點(diǎn)，根據(jù)運(yùn)用情境、工具特征、治理過程特征等多重因素有針對性地選擇管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具組成的政府工具組合（表1），綜合運(yùn)用于社會治理、政務(wù)服務(wù)、民生服務(wù)等多個不同領(lǐng)域，努力打破因所涉地區(qū)范圍較廣、內(nèi)部行政壁壘復(fù)雜和邊界效應(yīng)作用而產(chǎn)生的發(fā)展限制和滯后問題，持續(xù)推動亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化發(fā)展取得明顯成效。

四、花橋開發(fā)區(qū)推動區(qū)域協(xié)同治理中選擇政府工具的基本邏輯

政府工具是在社會復(fù)雜性無限增長與政府職能有限增長間張力越發(fā)嚴(yán)峻的形勢下決定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量[19]，是政府為實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行目標(biāo)基于高效率、低成本原則而做出的與實(shí)踐過程相匹配的理性選擇結(jié)果。政府工具作用發(fā)揮的有效性有賴于政府對工具的選擇能力，花橋開發(fā)區(qū)推進(jìn)協(xié)同治理的過程中，涉及工具特性、治理目標(biāo)和附帶結(jié)果等因素的工具理性和涵蓋結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本、層級調(diào)整成本和主體合作成本等內(nèi)容的交易成本這兩方面因素相互作用，共同形塑多樣化政府工具之間的組合。

（一）工具理性對政府工具選擇的影響

以行政效率為導(dǎo)向的目標(biāo)取向驅(qū)動政府基于工具理性原則尋求政府治理成本最低和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度最大的最佳結(jié)合點(diǎn)，明確工具選擇的標(biāo)準(zhǔn)[20]。在花橋開發(fā)區(qū)推動亭橋鶴城鎮(zhèn)圈協(xié)同治理的過程中，工具理性作為基本準(zhǔn)則被應(yīng)用于政府行為中，政府為打破地區(qū)間行政邊界所采用的一系列手段機(jī)制分別將其與工具特性、政策目標(biāo)和附帶結(jié)果等因素的適配性、恰當(dāng)性和應(yīng)變性作為重要考量條件和衡量因素。

1.適配性：對工具特性的識別

為了達(dá)成預(yù)期政策目標(biāo)和治理結(jié)果，政府作為治理活動主導(dǎo)者和公共權(quán)力執(zhí)行者應(yīng)厘清每一項(xiàng)政府工具的優(yōu)勢和局限，理性選擇良性互動耦合的政府工具組合，以此克服單一工具單獨(dú)運(yùn)用存在的弊端，實(shí)現(xiàn)工具間優(yōu)勢互補(bǔ)。亭橋鶴城鎮(zhèn)圈是區(qū)域內(nèi)部多元治理力量共同推進(jìn)協(xié)同治理進(jìn)程的典型省際毗鄰區(qū)域，與外力介人推動的試點(diǎn)區(qū)域在形成方式、共治基礎(chǔ)以及主體參與程度等方面存在明顯差異，特殊的發(fā)展條件使得所轄縣域各層次、各主體均有強(qiáng)烈的協(xié)同動力、參與意愿和影響作用，特別是隨著多元主體間協(xié)同格局的形成，民眾等多元治理主體力量逐漸壯大，對具有非強(qiáng)制性特征的政府工具更為敏感。政府工具箱中的工具類型因此得到拓展和豐富，政府認(rèn)識到工具特性差異并開始有意識地識別來進(jìn)行合理化選擇。

管制類工具依托政府采取強(qiáng)制性管制措施來限制多元主體可能做出的目標(biāo)偏差執(zhí)行行為，激勵類工具和信息傳遞類工具則主張將市場主體、社會主體等治理主體納入治理框架，適當(dāng)弱化政府權(quán)威性資源優(yōu)勢，突出強(qiáng)調(diào)市場和社會力量的作用發(fā)揮。花橋開發(fā)區(qū)綜合考慮亭橋鶴城鎮(zhèn)圈發(fā)展實(shí)際和工具特性的匹配性問題，在推進(jìn)各領(lǐng)域多元主體共建項(xiàng)目時，有針對性地選擇呈現(xiàn)社會化特征、強(qiáng)制性程度較低的激勵類工具和信息傳遞類工具，一方面激勵類工具給予市場主體和社會主體充分的發(fā)展空間，更能激發(fā)目標(biāo)群體活力和創(chuàng)造力，拓展多元主體參與協(xié)同治理過程的深度和廣度，另一方面信息傳遞類工具壓縮主體間信息接收和流通環(huán)節(jié)來最大限度地減少行政成本，能夠有效幫助所涉政府部門、企業(yè)、民眾等目標(biāo)群體充分理解政策內(nèi)涵，提高政策執(zhí)行效率。

2.恰當(dāng)性：與治理目標(biāo)的契合

治理目標(biāo)是政府工具選擇的出發(fā)點(diǎn)和歸宿?；鶎诱^(qū)協(xié)同治理的目標(biāo)在于突破毗鄰地區(qū)間行政邊界對于跨區(qū)域協(xié)同構(gòu)成的強(qiáng)制束縛，實(shí)現(xiàn)這一治理目標(biāo)的途徑是通過政府工具組合建立起區(qū)域主體間協(xié)同治理機(jī)制，既要消除區(qū)域?qū)俚毓芾眢w制與區(qū)域一體化、公共事務(wù)跨界性之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，又要縮小行政層級和地方利益傾向差異所帶來的資源稟賦的實(shí)質(zhì)性差異。基層政區(qū)協(xié)同治理目標(biāo)要求政府在貫徹理性規(guī)則的前提下高效解決影響區(qū)域協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮的行政邊界問題，保留傳統(tǒng)行政管理手段色彩的管制類工具和具有非強(qiáng)制性特征的激勵類、信息傳遞類工具，共同組成應(yīng)對多樣化區(qū)域協(xié)同治理問題的政府工具箱。

以數(shù)字治理領(lǐng)域?yàn)槔?，花橋開發(fā)區(qū)選擇相應(yīng)的政府工具組合來推動“跨省政務(wù)互通聯(lián)動”項(xiàng)目進(jìn)程。首先選擇管制類工具搭建起具有強(qiáng)制約束力的正式制度框架，用以規(guī)范行政主體、社會主體等多元治理主體行為路徑，將理性規(guī)則貫徹于政府自身組織與運(yùn)作的各個方面[21]，通過出臺《“安亭-花橋-白鶴”城鎮(zhèn)圈民生訴求一體化通辦工作方案》《花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)民生訴求辦理平臺聯(lián)席會議制度》等規(guī)范性文件，對三地訴求處辦流程和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。其次，依照既定績效評價體系對處辦單位任務(wù)完成情況進(jìn)行考核和監(jiān)督，以激勵類工具反向激勵政府部門及其工作人員高效率推進(jìn)工作，限制公共權(quán)力過度使用的問題。最后，通過建立基于信息技術(shù)手段的行政主體間信息流通機(jī)制、拓寬涵蓋座談交流等形式的溝通渠道等多種信息傳遞類工具來打破多元主體間交流的桎梏，實(shí)現(xiàn)自上而下溝通路徑、自下而上反饋路徑的雙向聯(lián)動。

3.應(yīng)變性：對附帶結(jié)果的認(rèn)識

附帶結(jié)果是公共政策執(zhí)行過程中對非目標(biāo)群體的個人、團(tuán)體或環(huán)境可能產(chǎn)生的超乎公共政策制定者原先目標(biāo)和期望的直接或間接作用?；蜷_發(fā)區(qū)已然認(rèn)識到工具特性、治理目標(biāo)對政府工具效應(yīng)發(fā)揮的重要性和影響力，選擇政府工具的標(biāo)準(zhǔn)從早期依賴于政府權(quán)威和強(qiáng)制干預(yù)手段等具有強(qiáng)制性特征的管制類工具向結(jié)合治理情景并有依據(jù)地綜合考慮由管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具等共同構(gòu)成的多種工具組合轉(zhuǎn)變，但工具運(yùn)用效果仍然出現(xiàn)與預(yù)期相偏離的情況，追其根源是由于不同類型政府工具作用范圍、適用階段、效力發(fā)揮不同，其推動目標(biāo)群體按照既定路徑執(zhí)行公共政策、參與治理過程的同時，也不可避免地對非目標(biāo)群體造成一定的連帶正向或負(fù)向作用，這極有可能對最終政策目標(biāo)和治理結(jié)果的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響，甚至導(dǎo)致偏離情況發(fā)生。因此，充分認(rèn)識政府工具的附帶結(jié)果并及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以應(yīng)對其對協(xié)同治理過程的多方面影響，對推動亭橋鶴城鎮(zhèn)圈協(xié)同治理具有重要意義。

附帶結(jié)果對基層政區(qū)協(xié)同治理過程的影響體現(xiàn)在多個方面，其中最為明顯的是信息傳遞類工具在亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化過程中的運(yùn)用。信息傳遞類工具有效驅(qū)動花橋開發(fā)區(qū)管委會公開政務(wù)信息，并暢通跨地區(qū)政府部門間信息，但是客觀上也提高了社會主體等參與協(xié)同治理過程的最低門檻，以老年群體為代表的部分民眾由于缺乏信息技術(shù)使用能力被排斥于目標(biāo)群體以外，只能以旁觀者和被動獲取信息的角色圍觀協(xié)同治理過程。面對信息傳遞類工具導(dǎo)致的目標(biāo)群體范圍被窄化且存在的參與效能感缺失、內(nèi)生動力不足等附帶問題，花橋開發(fā)區(qū)在選擇運(yùn)用信息技術(shù)為載體的信息傳遞類工具時及時補(bǔ)充選擇功能互補(bǔ)的政府工具，根據(jù)具體情況保留和增加基層走訪、黨群活動等傳統(tǒng)政府工具選用頻率來回應(yīng)引發(fā)的附帶結(jié)果，以此控制和消除不可知的附帶結(jié)果對治理過程的影響。

（二）交易成本對政府工具選擇的影響

政府工具效能發(fā)揮的關(guān)鍵是政府工具的選擇，花橋開發(fā)區(qū)選擇政府工具不僅要遵循工具理性原則對工具特性、政策目標(biāo)和附帶結(jié)果等因素進(jìn)行理性權(quán)衡，還要認(rèn)真考量政府工具類型與需有效消解的多類型交易成本的匹配關(guān)系，即選擇的政府工具是否能最大化消解為破解行政壁壘這一阻礙區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程關(guān)鍵掣肘因素而產(chǎn)生的各種類型交易成本，具體表現(xiàn)為亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化所希望達(dá)成的整體治理，縱向聯(lián)動和橫向協(xié)調(diào)等共同目標(biāo)與行政邊界束縛間發(fā)生沖突而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本、層級調(diào)整成本和主體合作成本。政府工具組合與需消解的交易成本類型的適配性越強(qiáng)，政府工具作用越能被更好地發(fā)揮，因此選擇政府工具可以依據(jù)亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化產(chǎn)生的交易成本類型來尋找匹配相應(yīng)的工具類型。

1.整體治理要求下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本

亭橋鶴城鎮(zhèn)圈協(xié)同治理的戰(zhàn)略目標(biāo)與整體治理要求相契合，本質(zhì)上主張協(xié)調(diào)、整合、緊密化與整體主義，強(qiáng)調(diào)形成為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務(wù)的政府治理范式[22]。實(shí)際上，在經(jīng)歷治理主體從“單一”到“多元”、治理內(nèi)容從“局部合作”到“多方合作”以及治理形態(tài)從“孤立”到“共生”這一動態(tài)演變的過程中，花橋開發(fā)區(qū)為實(shí)現(xiàn)跨越不同地域和不同層級公共機(jī)構(gòu)、私人和社會領(lǐng)域等邊界，并達(dá)成多層次集體行動[23]這一目標(biāo)所形成的肩負(fù)整體治理要求的政府治理范式，需要克服關(guān)系重構(gòu)、權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益協(xié)調(diào)等多方面的困境，進(jìn)而衍生出大量的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本。科學(xué)的制度設(shè)計以及充分的制度供給是區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程得以有序推進(jìn)、目標(biāo)得以成功實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，因此最大限度范圍內(nèi)消解搭建一種符合整體治理要求、超越行政區(qū)劃剛性約束并為所涉轄區(qū)共同認(rèn)可遵守的治理模式而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本，離不開宏觀層面能夠有效規(guī)范和引導(dǎo)治理主體及其行為的制度框架。

面對消解整體治理要求下產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)優(yōu)化成本的訴求，花橋開發(fā)區(qū)借助管制類工具構(gòu)建起一個回應(yīng)此訴求的宏觀制度框架。其一，新型的區(qū)域協(xié)同治理約束性制度體系為區(qū)域間合作關(guān)系的達(dá)成提供行動指導(dǎo)和法治保障?；蜷_發(fā)區(qū)內(nèi)部適用的地方性規(guī)章制度具有極強(qiáng)的針對性、指向性和地域性特征，與安亭鎮(zhèn)和白鶴鎮(zhèn)形成的制度體系間存在執(zhí)行主體不一致、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、治理內(nèi)容難銜接等無法回避的沖突和矛盾，因此花橋開發(fā)區(qū)聯(lián)合安亭鎮(zhèn)、白鶴鎮(zhèn)兩地全面整合區(qū)域內(nèi)部可配置資源，搭建起與亭橋鶴城鎮(zhèn)圈相適配且能有效調(diào)節(jié)和平衡三地協(xié)同關(guān)系的約束性制度體系，推動各地公共治理問題的規(guī)范解決。其二，統(tǒng)一完善的規(guī)劃體系是區(qū)域內(nèi)部協(xié)同治理的基礎(chǔ)和前提。對于花橋開發(fā)區(qū)而言，其所在的亭橋鶴城鎮(zhèn)圈是空間尺度框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單元組成的較低層次實(shí)施層面[24]，面對差異化行政層級、多樣化主體訴求等更為復(fù)雜的制約因素，通過與安亭鎮(zhèn)、白鶴鎮(zhèn)兩地協(xié)商制定三地共同適用的總體規(guī)劃體系，不僅能夠有效回應(yīng)中央政府和省級政府區(qū)域一體化戰(zhàn)略以及市縣級政府滬蘇同城化、滬昆同城化戰(zhàn)略的布局要求和落實(shí)需求，還可以基于跨縣域協(xié)同實(shí)踐理順三地間的組織體系、治理體系和權(quán)責(zé)架構(gòu)，以此規(guī)范各地的行為規(guī)則和總體的共同行動，目前已編制出臺《安亭-花橋-白鶴跨行政區(qū)城鎮(zhèn)圈協(xié)同規(guī)劃》《安亭-花橋-白鶴城鎮(zhèn)圈交界區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃》作為推動區(qū)域內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展的總體性頂層設(shè)計。

2.縱向聯(lián)動壓力下的層級調(diào)整成本

縣域政府作為我國政權(quán)最基本單位和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)，在壓力型體制中承載著由中央政府、省級政府、地市級政府三個不同層級行政主體依托自上而下逐級增強(qiáng)的科層權(quán)力控制來向下層層傳遞、分解和交疊的治理任務(wù)，其所在層級的高低直接決定著管理權(quán)限和職能配置的范圍。花橋開發(fā)區(qū)和安亭鎮(zhèn)、白鶴鎮(zhèn)雖然同為亭橋鶴城鎮(zhèn)圈的重要組成部分，但是三地政府所承接的權(quán)威輻射范圍和調(diào)動與支配資源的權(quán)力[25]均有所差異。隨著亭橋鶴城鎮(zhèn)圈協(xié)同治理進(jìn)程的推進(jìn)，處于縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)最低組織層級的花橋開發(fā)區(qū)管委會所擁有的職能權(quán)限難以應(yīng)對復(fù)雜性范圍越發(fā)擴(kuò)大的治理情境，亟需降低因破解行政邊界阻礙治理主體間權(quán)力互動、行動選擇范圍而產(chǎn)生的交易成本。在此背景下，花橋開發(fā)區(qū)選擇“管制類工具為主，激勵類工具為輔”的工具組合方案。

一方面，選擇新設(shè)組織架構(gòu)、高位掛帥等管制類工具來縮減縱向管理層次并實(shí)現(xiàn)政府部門放權(quán)賦能，以此打破傳統(tǒng)權(quán)力分配方式和逐級落實(shí)工作機(jī)制限制，提高亭橋鶴城鎮(zhèn)協(xié)同治理的行政效率?；蜷_發(fā)區(qū)與安亭鎮(zhèn)、白鶴鎮(zhèn)在傳統(tǒng)政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)之外聯(lián)合設(shè)立形成“領(lǐng)導(dǎo)小組一聯(lián)席委員會—推進(jìn)辦公室”這樣一個形同于“小政府”的契約型治理架構(gòu)（圖3）。在此框架下，由三地主要領(lǐng)導(dǎo)共同組成的領(lǐng)導(dǎo)小組面對單一職能部門無法應(yīng)對、責(zé)任劃分邊界模糊的復(fù)雜性協(xié)同事務(wù)和管理工作，可以利用自身多重身份實(shí)現(xiàn)高層的“進(jìn)場”“在場”[26]以及行政任務(wù)的屬性轉(zhuǎn)向，將所處

政治位階承載的權(quán)威力量引入亭橋鶴協(xié)同治理議題領(lǐng)域，通過自上而下的等級壓力、政治紀(jì)律、權(quán)威資源[27]向各職能部門傳遞強(qiáng)烈的政治信號、賦予相應(yīng)的職能權(quán)限并改變在不同政府層級間廣泛存在的“碎片化權(quán)威”[28]，實(shí)現(xiàn)從高層級政府到較低層級政府的行政賦權(quán)賦能。“亭橋鶴\"推進(jìn)辦依托一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組所賦予的行政權(quán)威來強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦、統(tǒng)籌政策實(shí)施，以此高位推進(jìn)政策執(zhí)行工作。

另一方面，選擇信息技術(shù)手段這一信息傳遞類工具來打通不同層級間單向傳播的信息流通和數(shù)據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，以此有效消解科層框架下信息壁壘和“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象[29]?；蜷_發(fā)區(qū)的功能定位和權(quán)責(zé)范圍使得在推動政務(wù)服務(wù)一體化的過程中既需要向上對接融入市、昆山市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)處置流程，又需要向下推進(jìn)承接的政務(wù)服務(wù)事務(wù)覆蓋至所轄全部區(qū)域并落實(shí)到位。面對亭橋鶴協(xié)同治理對政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域一體化的需求與縱向?qū)蛹壉趬鹃g的矛盾，花橋開發(fā)區(qū)以“一網(wǎng)通辦”“花e辦”“一件事一次辦\"等數(shù)字化平臺為載體開展政務(wù)服務(wù)工作，同時主動向上爭取更多審批權(quán)限和權(quán)力事項(xiàng)，與地市級、縣級政府在同一平臺架構(gòu)下運(yùn)行，從而為整合數(shù)據(jù)資源、優(yōu)化數(shù)據(jù)歸集和實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動提供可能，政府響應(yīng)效率和效能因此有所提高。

3.橫向協(xié)調(diào)驅(qū)動下的主體合作成本

毗鄰基層政區(qū)間地域相鄰且經(jīng)濟(jì)、社會往來更為頻繁深人，愿意參與區(qū)域協(xié)同治理過程的主體類型更趨多元、訴求更加強(qiáng)烈且影響力量更為強(qiáng)大。同時地方政府既可能是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要推動者，也可能是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大“阻礙者”[30]，提高政府間協(xié)同治理行政效率的目標(biāo)要求不同地區(qū)政府部門間合理劃分職能分工、協(xié)調(diào)整合功能作用，為實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)并確保治理過程有序，需要協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)、民眾等多元主體間以及不同地區(qū)政府橫向部門間關(guān)系，以此促成多元協(xié)同合力的形成和發(fā)揮，但在花橋開發(fā)區(qū)推進(jìn)亭橋鶴城鎮(zhèn)圈協(xié)同治理的實(shí)踐過程中，行政邊界對差異化區(qū)域治理議題下不同地區(qū)政府、市場和民眾等多元主體間的橫向協(xié)作造成巨大阻礙，進(jìn)而產(chǎn)生相應(yīng)的主體合作成本。

就多元主體層面來看，由于資源稟賦、年齡結(jié)構(gòu)等因素的地域區(qū)別較大，三地社會主體構(gòu)成群體特征的差異表現(xiàn)較為明顯，安亭鎮(zhèn)和白鶴鎮(zhèn)青年群體規(guī)模較大且知識水平結(jié)構(gòu)相對偏高，具有較強(qiáng)的內(nèi)驅(qū)力和自主性，而花橋開發(fā)區(qū)老年群體比重更大。此外，三地市場主體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有明顯差異，亭橋鶴內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會一體化程度逐漸走高的過程伴隨著市場主體、社會主體等利益群體的頻繁流動、重新分化和優(yōu)化整合，不同社群混居于同一社區(qū)、不同企業(yè)集聚于同一產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)沟萌后w的利益訴求逐漸復(fù)雜化和多樣化，對區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程影響力和作用力越發(fā)擴(kuò)大，如果放任則將對公私部門間協(xié)作滋生更大的協(xié)同阻礙，因而厘清多元主體邊界，以推動政府、民眾等多元主體間形成良好協(xié)作關(guān)系為目標(biāo)，將其納入治理框架，進(jìn)行有針對性的制度安排，對于推動區(qū)域一體化有著至關(guān)重要的作用。

就政府部門層面來看，一方面管理架構(gòu)差異導(dǎo)致三地政府間權(quán)力分屬和治理能力不平衡，花橋開發(fā)區(qū)、安亭鎮(zhèn)和白鶴鎮(zhèn)行政管理架構(gòu)、獲得的權(quán)力大小和權(quán)限范圍各不相同，前者被置于層級復(fù)雜的省級管理架構(gòu)下為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理而通過多輪權(quán)力下放被賦予多項(xiàng)事權(quán)，后兩者則實(shí)行扁平化的直轄市管理架構(gòu)而將諸多管理權(quán)限直接上移，職能權(quán)限和治理能力的不均衡使得溝通進(jìn)度緩慢且權(quán)力的再轉(zhuǎn)移和資源的重新配置花費(fèi)更多，產(chǎn)生更多的協(xié)商、談判和調(diào)度成本。另一方面，屬地觀念限制引發(fā)三地政府間管轄權(quán)碎片化和整體回應(yīng)力不足問題，三地具有強(qiáng)烈的屬地意識和優(yōu)先滿足本地區(qū)根本利益的行為動機(jī)，利益分配爭端導(dǎo)致的“搭便車”“地方保護(hù)”等消極應(yīng)對行為屢見不鮮，地方政府間博弈的非理性直接阻礙區(qū)域內(nèi)各地政府間達(dá)成良性協(xié)同關(guān)系，要想推動區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程，就必須花費(fèi)更多成本來引導(dǎo)陷人利益博弈和本位主義的政府行為，并重構(gòu)與協(xié)同治理需求、行政尺度相匹配的組織架構(gòu)。

為了盡可能消除行政邊界導(dǎo)致的過高主體合作成本，項(xiàng)目制成為當(dāng)前推動亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化的主要模式，實(shí)踐過程中將協(xié)同事項(xiàng)作為平行獨(dú)立的項(xiàng)目來直接應(yīng)對，這些項(xiàng)目產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本各有差異，因而選擇的工具組合以及工具效應(yīng)的發(fā)揮也具有顯著差別。花橋開發(fā)區(qū)需要基于現(xiàn)實(shí)需求、建設(shè)情況建立起涵蓋多個治理主體，并能使得每一治理主體責(zé)任明確、風(fēng)險互擔(dān)、利益共享從而發(fā)揮最大效用的政府工具框架體系，同時根據(jù)項(xiàng)目涉及領(lǐng)域、主體內(nèi)容不同而有側(cè)重地選擇和調(diào)整政府工具，以此消解多元主體橫向互動中的交易成本，并實(shí)現(xiàn)三地主要共建項(xiàng)目的完成和落地。以三地\"12345”市民熱線工單協(xié)同辦理的數(shù)字賦能共建通辦項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目聚焦三地政府職能部門、民眾等多元主體間的橫向協(xié)同，政府部門作為民眾訴求的受理者、流轉(zhuǎn)者和督辦者，不斷創(chuàng)新政府工具類型及政府工具組合，努力打通民眾跨區(qū)域訴求自下而上傳導(dǎo)至政府職能部門的基本路徑，建立起訴求信息能夠高效流轉(zhuǎn)、接收和處理的三地政府各部門間協(xié)同機(jī)制，為推進(jìn)各地政府協(xié)同合作、深化區(qū)域協(xié)調(diào)互動提供可能。

五、基層政區(qū)協(xié)同治理中選擇政府工具的優(yōu)化策略

推動基層政區(qū)協(xié)同治理實(shí)踐的需要驅(qū)動花橋開發(fā)區(qū)從工具理性和交易成本兩個層面來把握協(xié)同治理任務(wù)、主體價值取向和工具作用重點(diǎn)，既認(rèn)識到每一種政府工具的功能特性、基層政區(qū)協(xié)同治理的實(shí)踐目標(biāo)以及對治理過程對所涉其他非作用對象產(chǎn)生的附帶影響，又關(guān)注為實(shí)現(xiàn)整體治理、縱向聯(lián)動和橫向協(xié)調(diào)的基層政區(qū)協(xié)同格局而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、層級調(diào)整和主體合作成本，以上邏輯作用下理性選擇的政府工具組合在亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化進(jìn)程中發(fā)揮正向作用，也為更多基層政區(qū)提供可復(fù)制、可借鑒的工具選擇思路，但這樣的政府工具選擇邏輯和策略也存在局限性，需合理提升政府工具選擇合理性和效能發(fā)揮程度。

（一）健全多重約束機(jī)制

管制類工具依托強(qiáng)制力搭建起能夠制約多元治理主體行為的約束機(jī)制和治理框架，能夠以最低損耗在最短周期內(nèi)重塑治理秩序、規(guī)整治理行為，是花橋開發(fā)區(qū)管委會解決區(qū)域協(xié)同治理過程中因行政邊界壁壘存在而面臨的權(quán)責(zé)不明確、信息不對稱等難題的最有效和高頻次選擇的工具種類，因而構(gòu)成該工具的具體方式也最為豐富，但仍有待進(jìn)一步補(bǔ)充調(diào)整。一是要加強(qiáng)區(qū)域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能權(quán)威和統(tǒng)籌能力，明確自身功能定位、職能范疇以及處置公共事務(wù)的能力范圍，與上級政府形成良好縱向互動關(guān)系并積極謀求必要領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性權(quán)力和更廣范圍、更高層級、更多數(shù)量自主改革權(quán)限的賦予以及對機(jī)構(gòu)能力范疇以外無法協(xié)同內(nèi)容的干預(yù)，保證議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)和全局統(tǒng)籌的強(qiáng)制性作用有效發(fā)揮；二是要完善法規(guī)約束機(jī)制，加速推動法律完善和政策文件制定工作，通過強(qiáng)化對治理主體行為、多種要素流動的強(qiáng)制性約束框架來營造良好的市場秩序和社會秩序；三是要健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化制度體系對于權(quán)力運(yùn)行過程中行政機(jī)關(guān)、行政權(quán)力的剛性約束，防范基層政區(qū)協(xié)同治理過程中政府內(nèi)部“搭便車”和地方保護(hù)等消極回應(yīng)行為的出現(xiàn)，限制行政權(quán)力自發(fā)或非自發(fā)擴(kuò)大和無限延伸。

（二）強(qiáng)化激勵引導(dǎo)作用

基層地方政府及其職能部門是推動基層政區(qū)協(xié)同治理的關(guān)鍵主體，也是協(xié)同政策制定、執(zhí)行和落實(shí)的責(zé)任主體和行動主體，參與區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程的主動性強(qiáng)弱直接關(guān)系協(xié)同政策執(zhí)行和協(xié)同治理行為的效果，因此根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況選擇激勵類工具來調(diào)動各地區(qū)可配置資源，提升縣域內(nèi)部各層級政府的協(xié)同意愿顯得尤為重要。當(dāng)前花橋開發(fā)區(qū)推動區(qū)域協(xié)同治理實(shí)踐過程中選擇的激勵類工具數(shù)量相對有限、運(yùn)用頻率較低且主要針對社會治理領(lǐng)域，對于區(qū)域內(nèi)部各地方政府自身待解決問題缺少相應(yīng)的關(guān)注度，因此需要選擇更多與在行為外部性的性質(zhì)和激勵程度的強(qiáng)弱[31兩方面存在差異的政府行為相適應(yīng)的不同類型激勵類工具?？偟膩碚f，基層政區(qū)亟需以政治錦標(biāo)賽、利益補(bǔ)償機(jī)制、試錯容錯機(jī)制為切入口進(jìn)一步優(yōu)化激勵類工具具體的表現(xiàn)形式，充分發(fā)揮政府工具對協(xié)同治理過程的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

第一，強(qiáng)化政治錦標(biāo)賽這一具有正向強(qiáng)激勵性質(zhì)的工具的選擇運(yùn)用，將區(qū)域協(xié)同發(fā)展效益、地區(qū)間協(xié)同水平以及政策協(xié)同實(shí)施效果等基層政區(qū)可以測度的協(xié)同治理相關(guān)因素納入績效考核指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政府行為與晉升等獎勵的直接掛鉤，區(qū)域協(xié)同治理取得的治理效能越大則晉升的可能性越大，這使得地方政府有較強(qiáng)內(nèi)驅(qū)動力履行由中央政府等高層級政府下放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理等領(lǐng)域責(zé)任。第二，建立不同地區(qū)政府間的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過財政與稅收的地區(qū)間調(diào)節(jié)來平衡不同地區(qū)治理主體間協(xié)作收益的差距，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后和出現(xiàn)利益受損情況的地區(qū)提供一定的財政補(bǔ)償和稅收減免，以此消除地區(qū)間利益矛盾，提升政府參與意愿。第三，搭建試錯容錯機(jī)制為參與區(qū)域協(xié)同治理政策試驗(yàn)的基層政區(qū)政府提供創(chuàng)新試驗(yàn)的試錯和容錯空間，最大限度調(diào)動各行政主體在可控、可行范圍內(nèi)自主開展協(xié)同體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐的改革積極性，在體制機(jī)制上深人協(xié)同從而破除不同行政區(qū)制度銜接的不暢，激活各地政府在協(xié)同治理上的主動性，增強(qiáng)區(qū)域政策執(zhí)行實(shí)效。

（三）完善主體間互動模式

基層政區(qū)協(xié)同治理的推進(jìn)受到各地多元治理主體間復(fù)雜合作利益關(guān)系的影響，花橋開發(fā)區(qū)為避免區(qū)域治理主體間消極關(guān)系對協(xié)同治理過程產(chǎn)生實(shí)踐阻礙，選擇一系列政府工具來搭建良性互動的主體間合作關(guān)系，以此消解推動亭橋鶴協(xié)同治理過程中產(chǎn)生的各地區(qū)政府部門間以及政府和市場、民眾等多元主體間的合作成本。然而，具體治理實(shí)踐過程中政府工具的選擇具有明顯傾向性，主要針對當(dāng)前已有治理體系和治理主體間關(guān)系的改善，客觀上忽視治理主體力量特別是社會主體力量調(diào)整對主體間合作模式構(gòu)建的重要作用，同時也阻礙社會治理力量更好表達(dá)利益訴求和參與協(xié)同治理的可行路徑優(yōu)化。因此，基層政區(qū)推動區(qū)域協(xié)同治理需要重視多元主體特別是社會治理力量的參與和作用發(fā)揮程度，采用更為豐富的政府工具組合來吸納更多治理主體進(jìn)入?yún)f(xié)同治理進(jìn)程，同時進(jìn)一步拓寬自下而上的意見反饋渠道，以此完善主體間互動模式。

一方面，不斷推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以此實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的共建共享，為社會主體間實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)同打破地域空間桎梏，同時進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織對于民眾的組織力、動員力和吸引力，為民眾跨區(qū)域溝通交流提供平臺，以此增強(qiáng)各地民眾對區(qū)域的政治認(rèn)同感。另一方面，基層政區(qū)內(nèi)部各地政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域協(xié)同治理現(xiàn)狀訴求及時轉(zhuǎn)變職能定位，通過強(qiáng)化信息治理平臺、健全信息反饋渠道、完善利益表達(dá)機(jī)制等政府工具的選擇運(yùn)用來鼓勵更多社會主體和市場主體參與區(qū)域協(xié)同治理并在該過程中發(fā)揮更大作用，政府則逐步且有序退出三地市場內(nèi)部具體經(jīng)濟(jì)活動和社會活動，轉(zhuǎn)而承擔(dān)起市場監(jiān)管、公共服務(wù)供給等職責(zé)，形成功能互補(bǔ)的治理體系。

六、結(jié)論與討論

隨著協(xié)同治理在國家治理、城市群治理和基層治理這樣三個從宏觀、中觀到微觀不同層面諸多治理場景的廣泛運(yùn)用，區(qū)域協(xié)同治理的深度和廣度不斷被拓寬，觸及的行政鏈條經(jīng)由政府責(zé)任架構(gòu)自上而下被延伸至基層政府這一層級，聚焦的空間單元也從市域范疇下的中心城區(qū)逐步拓展為縣域范圍內(nèi)的毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)而衍生出多種形態(tài)的區(qū)域協(xié)同治理類型。事實(shí)上，無論是何種協(xié)同治理類型，都需要直面長期實(shí)行的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式所產(chǎn)生的行政壁壘桎梏，搜尋小成本、高效率破解行政邊界限制從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的可行路徑。近年來，“不破行政隸屬、打破行政壁壘”成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要原則，并在眾多區(qū)域治理實(shí)踐中被運(yùn)用，其中基層政區(qū)作為最基本的小尺度政區(qū)單元，既承載著區(qū)域協(xié)同治理的共同使命，又兼具特殊的地域特征、空間特點(diǎn)和層級結(jié)構(gòu)所帶來的成本控制和復(fù)制推廣等優(yōu)勢，被作為通過體制機(jī)制創(chuàng)新來保持各轄區(qū)形態(tài)基礎(chǔ)并破解區(qū)域公共事務(wù)碎片化治理困境的重要政策試驗(yàn)地。

在此背景下，面對國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)要求和區(qū)域協(xié)同實(shí)踐共性難題，花橋開發(fā)區(qū)將破解行政邊界限制作為實(shí)施“亭橋鶴”三地協(xié)同治理政策、融入亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化建設(shè)的突破口，基于工具理性和交易成本的雙重邏輯選擇并建構(gòu)起適用于亭橋鶴協(xié)同治理實(shí)際的政府工具組合方案，解決區(qū)域內(nèi)部行政邊界導(dǎo)致的協(xié)同障礙，對亭橋鶴城鎮(zhèn)圈一體化進(jìn)程起到極大的正向推動作用。這套以推動政策落地從而實(shí)現(xiàn)一體化目標(biāo)為根本動力搭建起的政府工具組合方案遵循工具理性和交易成本兩條主線并存且交互的選擇邏輯，既考慮到基層政區(qū)治理特征、政府工具功能性質(zhì)以及兩者間的適配問題，在充分認(rèn)識管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具這三種政府工具特性以及區(qū)域內(nèi)部雙向要素?zé)o障礙流動這一協(xié)同治理最終目標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇相應(yīng)的政府工具，并根據(jù)已經(jīng)或可能出現(xiàn)的附帶結(jié)果來動態(tài)調(diào)試選擇的政府工具，又考慮到治理過程中面臨的內(nèi)外部阻礙而產(chǎn)生的交易成本消解難題，基于為實(shí)現(xiàn)整體治理、縱向聯(lián)動和橫向協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)同格局而在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、層級調(diào)整以及主體合作等方面產(chǎn)生的多種交易成本來完成政府工具選擇，以此充分激發(fā)政府工具積極效應(yīng)。

花橋開發(fā)區(qū)對于政府工具的選擇不僅滿足高效率、低成本推動區(qū)域協(xié)同治理的目標(biāo)要求，也為更多同類型基層政區(qū)選擇政府工具推動區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有工具選擇方案仍存在一定限度，基層政區(qū)要想更好地發(fā)揮政府工具所產(chǎn)生的治理效能，就需要以健全多重約束機(jī)制、強(qiáng)化激勵引導(dǎo)作用和培育主體間互動模式為切入點(diǎn)，謹(jǐn)慎選擇與自身治理訴求相適應(yīng)并能最大限度消解交易成本的政府工具，在保持行政隸屬的前提下實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化建設(shè)的目標(biāo)。本文的研究重點(diǎn)在于基層政區(qū)協(xié)同治理過程中選擇政府工具的基本邏輯和優(yōu)化策略，關(guān)注的是短期之內(nèi)政府工具選擇對于自身效能發(fā)揮的重要影響，其長期效果也同樣值得關(guān)注。此外，在區(qū)域協(xié)同治理實(shí)踐中政府工具效能發(fā)揮程度與政府工具運(yùn)用也緊密關(guān)聯(lián)，政府工具基于怎樣的機(jī)制作用于治理主體、治理過程，又如何保障政府工具能夠遵循既定思路被運(yùn)用并且發(fā)揮相應(yīng)作用？基層政區(qū)只是進(jìn)行協(xié)同治理路徑探索的眾多區(qū)域之一，遵循的政府工具選擇邏輯和基于選擇邏輯確定的工具組合究竟是否適用于諸如城市群、大城市市域等更廣范圍或更高層級地區(qū)構(gòu)成的區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)程，如適用應(yīng)如何進(jìn)一步優(yōu)化工具選擇方案，不適用又應(yīng)如何建構(gòu)政府工具選擇框架？以上這些問題未來都值得進(jìn)一步關(guān)注和研究，從而豐富區(qū)域協(xié)同治理和政府工具的研究成果。

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（責(zé)任編輯劉英）