荒漠化治理政策體系優(yōu)化路徑研究

摘" 要：我國(guó)是世界上荒漠化最嚴(yán)重的國(guó)家之一，我國(guó)荒漠化土地主要分布在三北地區(qū)，這些地區(qū)自然條件惡劣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，因此，防沙治沙面臨著分布廣、程度重、治理難等重重關(guān)卡。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，荒漠化治理政策演變形成了對(duì)荒漠化綜合治理的有力支撐。沿著黃河“幾字彎”，磴口模式、庫(kù)布其模式對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)做出了巨大貢獻(xiàn)，展現(xiàn)了內(nèi)蒙古在黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)下扎實(shí)推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。有鑒于此，亟需總結(jié)和凝練荒漠化治理政策體系優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：荒漠化治理政策" " "黃河流域" " "生態(tài)保護(hù)" " "高質(zhì)量發(fā)展

一、荒漠化治理政策體系概述

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于荒漠化治理的政策300余個(gè)。黨的十八大以來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，高度統(tǒng)籌“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想，在國(guó)家政策的指引下，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、人大、政府、各廳局委辦共發(fā)文 550余個(gè)。

（一）荒漠化治理政策中法律、部門(mén)規(guī)章、條例等形式的現(xiàn)狀

中國(guó)荒漠化治理政策呈現(xiàn)形式多元化與力度強(qiáng)化趨勢(shì)，政策數(shù)量自2012年黨的十八大后顯著增長(zhǎng)。生態(tài)文明建設(shè)成為國(guó)家戰(zhàn)略后，中央政府通過(guò)法規(guī)規(guī)章、工程實(shí)施及資源投入多措并舉，政策體系不斷完善。內(nèi)蒙古作為重點(diǎn)治理區(qū)域，政策數(shù)量與執(zhí)行力度同步提升，反映了國(guó)家層面對(duì)荒漠化治理的高度重視及“美麗中國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)踐深化。

（二）荒漠化治理政策中治草、治林、治沙等措施的現(xiàn)狀

首先，現(xiàn)有的荒漠化治理政策缺乏系統(tǒng)呈現(xiàn)，部分條款的可操作性差、概念不清晰，存在重復(fù)現(xiàn)象，建議按照實(shí)際情況適時(shí)修改、不斷細(xì)化、逐漸補(bǔ)充，具體規(guī)定可以用法律法規(guī)的形式沉淀下來(lái)，逐漸形成荒漠化治理政策體系。其次，新增荒漠化治理政策中，沒(méi)有《荒漠化防治法》，與《防沙治沙法》《草原法》《水保護(hù)法》《森林法》等法律法規(guī)配套，我國(guó)荒漠化治理政策的體系有待完善。第三，林草制度體系里存留較多可填補(bǔ)空白。治林、治草政策推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理提升空間較大。

（三）荒漠化治理政策效果現(xiàn)狀

在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，內(nèi)蒙古在荒漠化治理政策演變執(zhí)行過(guò)程中，創(chuàng)造出了舉世聞名的磴口模式、庫(kù)布其模式等生態(tài)建設(shè)樣板，是我國(guó)乃至世界的生態(tài)文明建設(shè)荒漠化治理“領(lǐng)頭雁”。庫(kù)布其模式的誕生，使 1/3 的沙漠、6000 多平方千米的荒漠得到治理，實(shí)現(xiàn)了由“沙逼人退”到“綠進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。如今庫(kù)布其模式已是全球公認(rèn)的荒漠化治理“中國(guó)樣本”，為世界防治荒漠化提供了“中國(guó)方案” 和“中國(guó)智慧”。庫(kù)布其模式凝聚出了“政府政策性支持、企業(yè)產(chǎn)業(yè)化投資、農(nóng)牧民市場(chǎng)化參與和技術(shù)持續(xù)化創(chuàng)新”，“治沙、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生”四輪驅(qū)動(dòng)平衡發(fā)展的核心內(nèi)涵，是新發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。同時(shí)，風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)對(duì)庫(kù)布其的防沙治沙起到了錦上添花的作用。例如，2022年12月，庫(kù)布齊沙漠鄂爾多斯中北部新能源基地項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“庫(kù)布齊基地項(xiàng)目”）先導(dǎo)工程在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市達(dá)拉特旗開(kāi)工建設(shè)。庫(kù)布其基地項(xiàng)目全部建成后，每年可向京津冀地區(qū)送電約 400 億千瓦時(shí)，清潔能源占比 50%以上，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤 600 萬(wàn)噸，減排二氧化碳 1600 萬(wàn)噸。以庫(kù)布齊沙漠基地項(xiàng)目為代表的一批“沙戈荒”大型風(fēng)電光伏基地項(xiàng)目建設(shè)和陸續(xù)投產(chǎn)，2023年前 7個(gè)月，內(nèi)蒙古新能源投資同比增長(zhǎng) 103%。目前，157 個(gè)市場(chǎng)化消納新能源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)工，裝機(jī)規(guī)模 4200 萬(wàn)千瓦。2024年3月，鄂爾多斯市 26 個(gè)防沙治沙風(fēng)電光伏一體化工程全面開(kāi)工，2024 年全年計(jì)劃完成沙化土地治理 500 萬(wàn)畝。由此可見(jiàn)，光伏治沙產(chǎn)業(yè)的實(shí)施是對(duì)防沙治沙的有力支撐，是內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的主力軍。

二 、荒漠化治理政策體系存在的問(wèn)題

（一） 政策形式的規(guī)范化程度較低，統(tǒng)領(lǐng)性和引導(dǎo)性有待加強(qiáng)

我國(guó)荒漠化治理政策體系規(guī)范化程度與統(tǒng)領(lǐng)性仍有不足。2000年前相關(guān)政策零散分布于其他法規(guī)，2001年《防沙治沙法》雖成為首部專(zhuān)項(xiàng)法律，但其對(duì)復(fù)雜多樣的沙化土地類(lèi)型及區(qū)域差異的適應(yīng)性仍待強(qiáng)化。政策執(zhí)行層面存在傳統(tǒng)治理路徑依賴(lài)和地方法規(guī)模糊化問(wèn)題，導(dǎo)致中央政策與基層實(shí)踐脫節(jié)，國(guó)家治理力量難以有效滲透至沙區(qū)基層，這種頂層設(shè)計(jì)缺陷直接制約內(nèi)蒙古等沙化重點(diǎn)區(qū)域的治理效能提升。

（二）政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，綜合性較弱

我國(guó)長(zhǎng)期以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的荒漠化治理模式存在結(jié)構(gòu)性矛盾：過(guò)度依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制，政策工具偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)估，行政調(diào)控與社會(huì)動(dòng)員不足，導(dǎo)致“先污染后治理”路徑依賴(lài)。部分學(xué)者指出，部分地區(qū)甚至陷入“治理與破壞相持”困境——沙區(qū)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)激烈沖突，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向曾占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，造成生態(tài)質(zhì)量惡化與荒漠化面積擴(kuò)大的雙重困境，折射出發(fā)展模式與生態(tài)治理的系統(tǒng)性失衡。

（三）政策措施的針對(duì)性不足，科學(xué)性有待加強(qiáng)

從荒漠化治理政策措施的總體數(shù)量分布來(lái)看，分散性特征顯著，針對(duì)性不足，主要集中在政策設(shè)計(jì)脫離實(shí)際、執(zhí)行效果不佳、資源分配不合理、公眾參與不足等方面。政策目標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，未能針對(duì)具體問(wèn)題提出精準(zhǔn)解決方案，導(dǎo)致資源浪費(fèi)或效果不佳。由于荒漠化治理理念缺少科學(xué)系統(tǒng)的指導(dǎo)，相關(guān)政策缺乏系統(tǒng)性整合，導(dǎo)致政策效果分散，難以形成合力。

三、荒漠化治理政策體系的優(yōu)化路徑

荒漠化治理政策作為中國(guó)環(huán)境政策的重要組成部分，從制定和執(zhí)行層面，既要有地方政府間政策學(xué)習(xí)的需要，也要有政府宏觀層面政策目標(biāo)的考慮，還要有對(duì)政策利益主體間政策均衡的考量。

（一） 荒漠化治理政策制定層面

1. 從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)制定荒漠化治理政策?，F(xiàn)有政策的修訂修正與新政策的制定相輔相成，高屋建瓴引領(lǐng)荒漠化治理，提升荒漠化治理成效。關(guān)于修正修訂我國(guó)現(xiàn)有的與荒漠化治理有關(guān)的政策，要按照環(huán)境的變化與治理成效，隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，充分考慮人口等因素的變化影響到對(duì)自然資源的需求的改變等因素適時(shí)按需修正修訂現(xiàn)有政策。關(guān)于新增荒漠化治理政策，截至目前我國(guó)沒(méi)有《荒漠化防治法》，建議盡快出臺(tái)，并結(jié)合《防沙治沙法》《草原法》《水保護(hù)法》《森林法》等法律法規(guī)配套形成我國(guó)荒漠化治理政策的體系。關(guān)于完善林草制度體系，應(yīng)以統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理為主導(dǎo)思想，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量?jī)?yōu)先，走科學(xué)、生態(tài)、節(jié)儉的綠化發(fā)展之路。

2.從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)制定荒漠化治理政策。按照“因地制宜、因時(shí)制宜”的原則制定荒漠化治理政策。政策制定要充分考慮、分析不同地區(qū)的氣候、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等差異性，通過(guò)區(qū)域研究，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，掌握不同地區(qū)荒漠化的現(xiàn)狀及根本原因，有的放矢開(kāi)展荒漠化治理。通過(guò)政策導(dǎo)向充分調(diào)動(dòng)民眾參與荒漠化治理的積極性，合理開(kāi)發(fā)利用水資源、土資源、沙資源，將工程、生物、科技有機(jī)結(jié)合，擴(kuò)大人工綠洲、防治荒漠化造田，以實(shí)現(xiàn)人進(jìn)沙退為目標(biāo)綜合治理，從而達(dá)到最佳效果。

3.按照協(xié)調(diào)發(fā)展理念制定荒漠化政策?；哪卫硎巧鷳B(tài)保護(hù)的重要抓手，政策制定涉及、水利、交通運(yùn)輸、土地管理等部門(mén)。建議從水資源開(kāi)發(fā)利用、造林、土壤恢復(fù)、荒漠化防治、天然林保護(hù)等多維度出發(fā)，各部門(mén)通力合作，聯(lián)合出臺(tái)綜合保障政策，制定中長(zhǎng)期目標(biāo)戰(zhàn)略規(guī)劃和短期頻度快的治理政策。在生態(tài)環(huán)境資源相對(duì)豐富又貧困的地區(qū)，通過(guò)政策制定的改革創(chuàng)新，考慮不同環(huán)境采取不同的方式方法，不同時(shí)間采取不同的措施手段，推廣免耕法、輪作法等有針對(duì)性進(jìn)行荒漠化治理，讓資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東，捧好守好“綠水青山”這個(gè)金飯碗，讓其價(jià)值轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

（二） 荒漠化治理政策執(zhí)行層面

1." 政府層面的荒漠化治理政策執(zhí)行。我國(guó)荒漠化治理政策通常體現(xiàn)國(guó)家意志，具有強(qiáng)制力。在荒漠化治理政策執(zhí)行過(guò)程中，將講政治守規(guī)矩挺在政策執(zhí)行的最前端。同時(shí)加強(qiáng)基層政府的調(diào)查研究，將調(diào)查研究作為荒漠化治理政策執(zhí)行的重要手段。

2.企業(yè)層面的荒漠化治理政策執(zhí)行。企業(yè)在我國(guó)荒漠化治理政策執(zhí)行中扮演的角色是當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)鼐用襁B接的載體，同時(shí)也是荒漠化治理政策的直接執(zhí)行者?；哪卫碚邎?zhí)行往往通過(guò)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展落到實(shí)處并通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用裢瓿?。以?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯杭錦旗境內(nèi)諸多企業(yè)為例，在國(guó)家荒漠化治理政策指引下，政策執(zhí)行與企業(yè)發(fā)展作為共同體，在庫(kù)布齊沙漠腹地開(kāi)啟了科技化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；紊持?。特別是黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明思想和“兩山”理念指引下，某些企業(yè)探索出了新的治沙模式，讓昔日的死亡之海成為生命綠洲，植被覆蓋度由3%提高到了53%，有效保障了黃河流域生態(tài)安全。

3.農(nóng)牧民層面的荒漠化治理政策執(zhí)行。我國(guó)荒漠化地區(qū)多屬農(nóng)區(qū)、牧區(qū)亦或半農(nóng)半牧區(qū)域，這些地區(qū)的主體多為農(nóng)牧民。農(nóng)牧民對(duì)政策的執(zhí)行力度是荒漠化治理政策執(zhí)行效果的決定性因素。內(nèi)蒙古自治區(qū)沙區(qū)農(nóng)牧民的勞動(dòng)力主要是壯年男性，女性參與度不高，文化程度普遍偏低，對(duì)荒漠化治理政策認(rèn)知良莠不齊、關(guān)心利益問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，一要“扶智”。加強(qiáng)對(duì)荒漠化地區(qū)農(nóng)牧民的智力扶持，對(duì)政策執(zhí)行的正面教育宣導(dǎo)。二要“扶弱”。讓勞動(dòng)能力弱的婦女加入荒漠化治理政策執(zhí)行的進(jìn)程中。以農(nóng)牧民家庭為單位的勞動(dòng)力增加，收入就會(huì)增加，人民的生活滿意度就會(huì)提升。三要“扶技”。技能扶持有助于農(nóng)牧民在荒漠化治理中技能提升，將使荒漠化治理政策執(zhí)行達(dá)到事半功倍的效果。四要“扶利”。結(jié)合農(nóng)牧民最關(guān)心的利益問(wèn)題，調(diào)動(dòng)貧困戶的主觀能動(dòng)性，提升農(nóng)牧民對(duì)荒漠化治理政策執(zhí)行的力度。譬如以工代賑、政策獎(jiǎng)補(bǔ)、勞動(dòng)力輸出，將政策執(zhí)行入表入里，讓農(nóng)牧民能通過(guò)對(duì)政策的執(zhí)行獲得最直接的利益。

（三）荒漠化治理政策監(jiān)督方面

1. 提高對(duì)荒漠化治理政策的認(rèn)知。環(huán)境就是民生，荒漠化治理是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手，荒漠化治理政策是荒漠化治理的著力點(diǎn)，荒漠化治理政策的演變直接影響荒漠化治理效果。要以政策監(jiān)督為導(dǎo)向，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持“兩山論”，堅(jiān)持為人民創(chuàng)造民生福祉。

2. 建立健全政策監(jiān)督法律法規(guī)體系?；哪卫肀O(jiān)督是執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)依法治沙就是要把黨和國(guó)家關(guān)于治沙工作的指導(dǎo)方針及各項(xiàng)政策用法律、法規(guī)的形式固定下來(lái)并且長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。通過(guò)政策監(jiān)督的立法工作，為荒漠化治理政策提供強(qiáng)有力的支撐和保障。建議加快制定一部政策監(jiān)督法，涉及荒漠化治理政策的監(jiān)督，讓政策監(jiān)督成為荒漠化治理政策執(zhí)行的剛性約束。

3.建立健全荒漠化治理組織架構(gòu)。目前，我國(guó)在荒漠化治理范疇并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的組織架構(gòu)，導(dǎo)致荒漠化治理政策在執(zhí)行過(guò)程中受滯，主要體現(xiàn)在約束力不足、政府效能發(fā)揮不充分。建議建立健全組織架構(gòu)，保證具有荒漠化治理職能的政府機(jī)關(guān)切實(shí)履職，在荒漠化治理政策的演變過(guò)程中隨時(shí)糾偏，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)荒漠化治理的問(wèn)題并及時(shí)作出處理。

參考文獻(xiàn) ：

[1]崔桂鵬，肖春蕾，雷加強(qiáng)，等.大國(guó)治理：中國(guó)荒漠化防治的戰(zhàn)略選擇與未來(lái)愿景[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2023，38（07）：943-955.

[2]何明珠，高鑫，趙振勇，等.咸海生態(tài)危機(jī)：荒漠化趨勢(shì)與生態(tài)恢復(fù)防控對(duì)策[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2021，36（02）：130-140.

[3]盧琦，雷加強(qiáng)，李曉松，等.大國(guó)治沙：中國(guó)方案與全球范式.[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2020， 35（6）： 656-664.

[4]王訓(xùn)明，耿鑫，陳圣乾，陳發(fā)虎.荒漠化防治措施如何影響我國(guó)干旱半干旱地區(qū)植被恢復(fù)和農(nóng)牧民收入？[J].科學(xué)通報(bào)，2023，68（16）：2013-2015.

[5]王岳，劉學(xué)敏，哈斯額爾敦.荒漠化治理“經(jīng)濟(jì)-生態(tài)-社會(huì)”效益耦合協(xié)調(diào)度時(shí)空分異及其驅(qū)動(dòng)因素——以毛烏素沙地為例[J].資源科學(xué)，2022，44（06）：1224-1237.

[6]王敏晰，馬宇，劉威，等.生態(tài)文明建設(shè)與資源循環(huán)利用耦合關(guān)系[J].資源科學(xué)，2021，43（3）：577-587.

[7]焦在強(qiáng)，閆興國(guó)，陳思雨，等.關(guān)于風(fēng)電與光伏發(fā)電生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值影響的評(píng)估探索[J].環(huán)境保護(hù)，2023，51（Z2）：48-54.

[8]李文釗.敘事式政策框架：探究政策過(guò)程中的敘事效應(yīng)[J].公共行政論，2017，10（03）：141-163+216-217.

[9]朱亞鵬.專(zhuān)欄導(dǎo)語(yǔ)：話語(yǔ)分析：理解政策過(guò)程的重要視角與方法[J].公共行政評(píng)論，2015，8（05）：50-54.

（作者單位：1.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院；2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；3.鄂爾多斯市可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)中心）

責(zé)任編輯：張莉莉