推進(jìn)內(nèi)蒙古邊境旅游試驗(yàn)區(qū)和跨境旅游合作區(qū)建設(shè)探索

摘" 要：邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)是通過(guò)強(qiáng)化政策集成和制度創(chuàng)新，積極服務(wù)和對(duì)接高質(zhì)量共建“一帶一路”，擴(kuò)大與共建國(guó)家交流合作的重要改革舉措。2018年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意開(kāi)展了首批兩個(gè)地區(qū)（內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里、廣西防城港）邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作，開(kāi)啟了全國(guó)范圍的邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，自2023年開(kāi)始新的一批邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、首批跨境旅游合作區(qū)建設(shè)正在系統(tǒng)的籌劃，內(nèi)蒙古應(yīng)加快推動(dòng)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建設(shè)，推動(dòng)內(nèi)蒙古沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

關(guān)鍵詞：五大任務(wù)" " "向北開(kāi)放橋頭堡" " "邊境旅游試驗(yàn)區(qū)" " "跨境旅游合作區(qū)" " "內(nèi)蒙古

邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)改革實(shí)驗(yàn)是國(guó)家支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的重要舉措，2023年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展奮力書(shū)寫(xiě)中國(guó)式現(xiàn)代化新篇章的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2023〕16號(hào)）中也指出“支持珠恩嘎達(dá)布其等邊境口岸開(kāi)展邊境旅游試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)”，著力推動(dòng)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)和跨境旅游合作區(qū)改革試驗(yàn)是內(nèi)蒙古“國(guó)家向北開(kāi)放重要橋頭堡”建設(shè)的有力支撐。

一、全國(guó)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建設(shè)開(kāi)展情況

邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)是國(guó)務(wù)院同意設(shè)立的，是新時(shí)代全面深化改革在旅游領(lǐng)域的重大頂層設(shè)計(jì)，是充分發(fā)揮旅游業(yè)作用、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、推進(jìn)形成全面開(kāi)放新格局的重要舉措。2015年聚焦沿邊重點(diǎn)地區(qū)，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕72號(hào)），在“提升旅游開(kāi)放水平，促進(jìn)邊境旅游繁榮發(fā)展”中明確提出推動(dòng)建設(shè)邊境旅游合作區(qū)和跨境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)主要是單方行為，主體為我國(guó)邊境城市。區(qū)別于邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)主要是我方行為，跨境旅游合作區(qū)建設(shè)主要是雙方行為，以雙邊國(guó)家合作為主。

2016年國(guó)家有關(guān)部委啟動(dòng)了邊境旅游試驗(yàn)區(qū)相關(guān)工作，《文化和旅游部等10部門(mén)關(guān)于印發(fā)內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里、廣西防城港邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案的通知》于2018年3月發(fā)布，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里、廣西防城港被列為邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)地區(qū)，按照“一區(qū)一方案”原則建設(shè)。邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)首年即2019年，內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里市旅游總?cè)藬?shù)912.13萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)9.08%，旅游總收入157.63億元，同比增長(zhǎng)9.02%；廣西防城港市2019年旅游總?cè)藬?shù)3671.44萬(wàn)人次，增長(zhǎng)32.8%，旅游總收入335.01億元，同比增長(zhǎng)39.5%，兩地旅游人次、旅游收入均實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)歷史新高。2022年下半年兩個(gè)地區(qū)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)收合格。

二、邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)主要工作任務(wù)

開(kāi)展邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，主要目的是允許符合條件的試驗(yàn)區(qū)實(shí)施口岸簽證政策，為到試驗(yàn)區(qū)的境外游客簽發(fā)一年多次往返出入境證件；推行在有條件的邊境口岸設(shè)立交通管理服務(wù)站點(diǎn)，便捷辦理臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車(chē)牌證；鼓勵(lì)發(fā)展特色旅游主題酒店和特色旅游餐飲；新增建設(shè)用地指標(biāo)適當(dāng)向旅游項(xiàng)目?jī)A斜；積極發(fā)展體育旅游、旅游演藝。

開(kāi)展跨境旅游合作建設(shè)，主要目的是通過(guò)與對(duì)方國(guó)家簽訂合作協(xié)議，允許游客或車(chē)輛憑雙方認(rèn)可的證件靈活進(jìn)入合作區(qū)游覽；支持跨境旅游合作區(qū)利用國(guó)家旅游宣傳推廣平臺(tái)開(kāi)展旅游宣傳工作；鼓勵(lì)?。▍^(qū)）人民政府采取更加靈活的管理方式和施行更加特殊的政策，與對(duì)方國(guó)家就跨境旅游合作區(qū)內(nèi)旅游資源整體開(kāi)發(fā)、旅游產(chǎn)品建設(shè)、旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)推廣、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、旅游安全保障深化合作，共同打造游客往來(lái)便利、服務(wù)優(yōu)良、管理協(xié)調(diào)、吸引力強(qiáng)的重要國(guó)際旅游目的地。

三、內(nèi)蒙古邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)推進(jìn)情況

內(nèi)蒙古沿邊重點(diǎn)地區(qū)主要是指沿邊旗市區(qū)，目前內(nèi)蒙古已有邊境旅游試驗(yàn)區(qū)（滿(mǎn)洲里市），沒(méi)有跨境旅游合作區(qū)。建設(shè)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)和跨境旅游合作區(qū)重要的依托是擁有邊境旅游線路，目前內(nèi)蒙古獲批邊境旅游地區(qū)涉及9個(gè)地區(qū)21條線路，分為依托航空口岸和邊境口岸兩種類(lèi)型。結(jié)合有關(guān)要求，以及《文化和旅游部辦公廳關(guān)于開(kāi)展邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)申報(bào)工作的通知》精神，總體上看，內(nèi)蒙古邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)可以?xún)?yōu)先考慮的是東烏珠穆沁旗（珠恩嘎達(dá)布其邊境旅游試驗(yàn)區(qū)）和阿爾山市（阿爾山邊境旅游試驗(yàn)區(qū)）。目前東烏珠穆沁旗正在積極推進(jìn)邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，東烏珠穆沁旗擁有3條邊境旅游線路（分別是1天、3天、5天的路線），是錫林郭勒大草原的核心區(qū)，有國(guó)際性常年開(kāi)放陸路口岸——珠恩嘎達(dá)布其口岸，具備開(kāi)展邊境旅游的條件，同時(shí)能夠借助國(guó)家邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)帶動(dòng)?xùn)|烏珠穆沁旗高質(zhì)量發(fā)展。

跨境旅游合作區(qū)是以旅游服務(wù)為主導(dǎo)功能、旅游產(chǎn)業(yè)要素可以自由流動(dòng)、跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)界的特殊區(qū)域，目前內(nèi)蒙古可以建設(shè)跨境旅游合作區(qū)的是中蒙二連浩特-扎門(mén)烏德跨境旅游合作區(qū)、中俄黑山頭—舊粗魯海圖跨境旅游合作區(qū)。特別是優(yōu)先建設(shè)中蒙二連浩特-扎門(mén)烏德跨境旅游合作區(qū)，二連浩特市是中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)開(kāi)放的最大公路、鐵路口岸，具備開(kāi)展跨境旅游的條件，同時(shí)能夠借助國(guó)家跨境旅游合作區(qū)建設(shè)帶動(dòng)二連浩特市各方面工作高質(zhì)量發(fā)展。2022年11月28日，《中華人民共和國(guó)和蒙古國(guó)關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》積極推動(dòng)中蒙二連浩特-扎門(mén)烏德跨境旅游合作區(qū)建設(shè)。2024年3月19日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中蒙二連浩特—扎門(mén)烏德經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，合作區(qū)規(guī)劃面積18.03平方千米，其中中方區(qū)域9.03平方千米、蒙方區(qū)域9平方千米，重點(diǎn)發(fā)展國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際物流、進(jìn)出口加工、跨境旅游及配套服務(wù)，將加速推動(dòng)中蒙在旅游領(lǐng)域的發(fā)展，有效助力跨境旅游合作區(qū)發(fā)展，推動(dòng)“通道經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)化為“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”。

四、內(nèi)蒙古邊境旅游試驗(yàn)區(qū)和跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)

一是涉及較多頂層設(shè)計(jì)，各類(lèi)政策落實(shí)難度大。特別是涉及口岸人員、車(chē)輛、旅游團(tuán)隊(duì)通關(guān)、入境免簽、離境退稅等政策落實(shí)難度大，如內(nèi)蒙古邊境旅游需指定口岸出入境、跨境游通關(guān)時(shí)間長(zhǎng)、游客體驗(yàn)感差、旅游便利化通關(guān)障礙較多，亟需更高層面從頂層設(shè)計(jì)上保障試驗(yàn)區(qū)政策落地。二是建設(shè)資金及專(zhuān)項(xiàng)支持較少。由于地方財(cái)力有限資金嚴(yán)重不足，缺乏配套資金支持，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、對(duì)外合作推廣不力、創(chuàng)建工作缺乏持續(xù)動(dòng)力。

五、推動(dòng)內(nèi)蒙古邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的有效途徑

（一）盡快推動(dòng)內(nèi)蒙古各口岸列為實(shí)施240小時(shí)過(guò)境免簽政策口岸

目前，我國(guó)所有對(duì)外開(kāi)放口岸對(duì)世界各國(guó)人員實(shí)施24小時(shí)過(guò)境免簽政策。2024年12月，位于24個(gè)?。▍^(qū)、市）60個(gè)對(duì)外開(kāi)放口岸，對(duì)54個(gè)國(guó)家的人員實(shí)施240小時(shí)過(guò)境免簽政策。目前，內(nèi)蒙古所有口岸均未實(shí)施240小時(shí)過(guò)境免簽政策，應(yīng)著力推動(dòng)盡快列入，并持續(xù)優(yōu)化入境免簽、過(guò)境免簽、口岸簽證等外國(guó)人區(qū)域性入境免簽政策在內(nèi)蒙古落地，推動(dòng)外籍人員通過(guò)內(nèi)蒙古各口岸來(lái)華數(shù)量不斷攀升。

（二）有效推動(dòng)系列、集成化政策支持的體系構(gòu)建

一是構(gòu)建以“全區(qū)域、全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈”為核心的內(nèi)蒙古邊境旅游發(fā)展新模式。把邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)作為內(nèi)蒙古建設(shè)我國(guó)向北開(kāi)放重要橋頭堡，釋放開(kāi)放新活力有利途徑，把邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)建成中外文旅交融合作的窗口、國(guó)際化的旅游城市、邊疆民族地區(qū)和諧進(jìn)步的示范區(qū)，構(gòu)筑起內(nèi)蒙古邊境旅游新品牌，推動(dòng)內(nèi)蒙古沿邊重點(diǎn)地區(qū)由傳統(tǒng)的過(guò)境旅游通道向邊境旅游目的地有效轉(zhuǎn)變。

二是積極推動(dòng)旅游促進(jìn)擴(kuò)大開(kāi)放和產(chǎn)業(yè)扶持政策的先行先試。利用好邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)的建設(shè)支撐諸多要素，探索推動(dòng)旅游擴(kuò)大開(kāi)發(fā)開(kāi)放有效政策、推動(dòng)文旅深度融合和高質(zhì)量發(fā)展支撐體系、探索新質(zhì)生產(chǎn)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式、完善邊境旅游服務(wù)保障和管理體系提升優(yōu)化，不斷深化與“一帶一路”沿線國(guó)家城市旅游合作新領(lǐng)域、新方式。如爭(zhēng)取資金政策支持，設(shè)立邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)開(kāi)展政策性補(bǔ)助資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)外合作交流、旅游管理和公共服務(wù)體系完善；如 “入境免簽”政策、“離區(qū)免稅”政策和放松邊境旅游團(tuán)隊(duì)出入境口岸限制。

三是推動(dòng)旅游便利化和溝通多元化。積極開(kāi)通至俄羅斯、蒙古國(guó)毗鄰地區(qū)跨境旅游列車(chē)，增開(kāi)國(guó)內(nèi)及俄蒙城市航線；持續(xù)優(yōu)化出入境管理制度，實(shí)施出入境游客“一站式作業(yè)”通關(guān)模式，積極爭(zhēng)取各公路口岸參照先進(jìn)口岸模式，探索試行游客步行通關(guān)，緩解公路口岸車(chē)輛通關(guān)壓力；促進(jìn)出境證件辦理、團(tuán)隊(duì)便利化、自駕車(chē)旅游往來(lái)便利化，科學(xué)合理規(guī)劃邊境旅游線路，爭(zhēng)取先期允許在內(nèi)蒙古境內(nèi)口岸持邊境旅游名單異地口岸出入境，包括陸路口岸出境、航空口岸返回以及自駕游團(tuán)隊(duì)（含所乘車(chē)輛）靈活選擇出入境口岸；提高邊境旅游投資便利化水平，有序放開(kāi)與邊境旅游相關(guān)的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域準(zhǔn)入限制；優(yōu)化旅游項(xiàng)目建設(shè)用地審批流程；持續(xù)深化與俄羅斯、蒙古國(guó)毗鄰地區(qū)旅游市場(chǎng)、產(chǎn)品、信息、服務(wù)融合發(fā)展，推動(dòng)締結(jié)國(guó)際旅游伙伴城市；支持旅游企業(yè)“走出去”，建立面向中國(guó)公民的境外旅游接待體系；積極探索“大通關(guān)”政策先行，促進(jìn)簽證通關(guān)模式快捷化、購(gòu)物免稅快速化；深化口岸聯(lián)檢部門(mén)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助等多領(lǐng)域合作。

（三）借鑒中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)試點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

2015年中越兩國(guó)政府簽訂了《中華人民共和國(guó)和越南社會(huì)主義共和國(guó)政府關(guān)于合作保護(hù)和開(kāi)發(fā)德天（板約）瀑布旅游資源的協(xié)定》，中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)由此開(kāi)展了試點(diǎn)建設(shè)工作。合作區(qū)主要依托廣西壯族自治區(qū)崇左市德天瀑布景區(qū)建立，是國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)（2018年）。中越德天—板約瀑布跨境旅游合作區(qū)試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，廣西壯族自治區(qū)與越南高平省成立了國(guó)際旅游合作區(qū)省級(jí)協(xié)調(diào)委員會(huì)，全面統(tǒng)籌合作區(qū)規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、外事溝通。2017年以來(lái)，雙方聯(lián)合工作組就合作區(qū)具體項(xiàng)目建設(shè)達(dá)成多項(xiàng)共識(shí)，合作區(qū)項(xiàng)目建設(shè)取得進(jìn)展，進(jìn)一步豐富了合作區(qū)業(yè)態(tài)，相續(xù)推出了“奇妙·夜德天”“中越跨境購(gòu)物街”等觀光新產(chǎn)品，完成了國(guó)際游客通道查驗(yàn)卡口、中越跨境免稅店等設(shè)施建設(shè)，越方也對(duì)景區(qū)停車(chē)場(chǎng)和瀑布觀景平臺(tái)進(jìn)行了完善。2023年9月15日，我國(guó)第一個(gè)跨境旅游合作區(qū)——中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)進(jìn)入試運(yùn)營(yíng)階段，游客只需辦理簡(jiǎn)易通關(guān)手續(xù)，便能進(jìn)入對(duì)方境內(nèi)一側(cè)觀賞瀑布，還能暢游中越各自范圍內(nèi)的景區(qū)景點(diǎn)，在合作區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一日游兩國(guó)”，基本實(shí)現(xiàn)了跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)。2024年10月14日《中華人民共和國(guó)和越南社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)合聲明》發(fā)表，宣布中越德天（板約）瀑布跨境旅游合作區(qū)正式運(yùn)營(yíng)。

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（作者單位：赤峰學(xué)院法學(xué)與商務(wù)學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉