新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制策略

2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，從法律法規(guī)層面明確要求加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。在此背景下，財(cái)政部于2015年10月印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，正式拉開(kāi)了政府會(huì)計(jì)制度改革的序幕。其于2017年1月1日起施行，標(biāo)志著政府會(huì)計(jì)從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變。作為政府會(huì)計(jì)制度的重要執(zhí)行主體，行政事業(yè)單位如何適應(yīng)新制度的要求，加強(qiáng)及規(guī)范內(nèi)部控制，是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

（一）政府會(huì)計(jì)制度改革的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府職能逐步從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，特別是在公共財(cái)政框架建立的背景下，政府會(huì)計(jì)信息使用者對(duì)會(huì)計(jì)信息的需求發(fā)生了根本性變化。原有的以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，主要側(cè)重于對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，無(wú)法全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況與運(yùn)行成本，在資產(chǎn)負(fù)債管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面存在明顯不足，這一制度設(shè)計(jì)已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期政府現(xiàn)代化治理的要求。為適應(yīng)新形勢(shì)下深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，財(cái)政部在深入研究、廣泛調(diào)研和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2015年對(duì)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行了全面修訂。新準(zhǔn)則的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度改革進(jìn)入了新階段。2019年1月1日起，新政府會(huì)計(jì)制度在全國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面推行，這是我國(guó)政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域具有里程碑意義的重大變革。新政府會(huì)計(jì)制度的核心變革在于引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，這一原則要求在會(huì)計(jì)核算中體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”的原則確認(rèn)與計(jì)量經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。同時(shí)，新政府會(huì)計(jì)制度采用資產(chǎn)負(fù)債表等完整的財(cái)務(wù)報(bào)表體系，引入公允價(jià)值計(jì)量屬性，強(qiáng)化了成本核算要求。這些變革從根本上改變了原有以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)模式，使政府會(huì)計(jì)更加注重反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行成本及服務(wù)績(jī)效。可以說(shuō)，這次改革是一次全方位、深層次的制度變革，其影響涉及政府會(huì)計(jì)的方方面面，對(duì)提升政府財(cái)務(wù)管理水平、增強(qiáng)政府公信力具有重要意義。

（二）新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提出新要求

新政府會(huì)計(jì)制度是在借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的，更加強(qiáng)調(diào)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，引入公允價(jià)值計(jì)量屬性，構(gòu)建了新的財(cái)務(wù)報(bào)告體系。這對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了更高要求。一是權(quán)責(zé)發(fā)生制的施行對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提出了更高要求，需要單位強(qiáng)化內(nèi)部控制，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，完善會(huì)計(jì)核算，以提供真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息；二是公允價(jià)值計(jì)量屬性的引入對(duì)相關(guān)資產(chǎn)的后續(xù)計(jì)量提出了新要求，單位需建立相應(yīng)的內(nèi)控制度，加強(qiáng)對(duì)公允價(jià)值的內(nèi)部控制；三是新的財(cái)務(wù)報(bào)告體系更加注重對(duì)相關(guān)信息的披露，單位需完善內(nèi)部控制體系，提高信息披露的及時(shí)性、準(zhǔn)確性；四是資產(chǎn)、負(fù)債的確認(rèn)及計(jì)量發(fā)生重大變化，單位需建立健全資產(chǎn)管理制度，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)使用、處置的內(nèi)部控制。

二、新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

盡管內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的重要性日益凸顯，但在實(shí)際工作中，不少單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還比較膚淺，對(duì)其重要性缺乏應(yīng)有的重視。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)人員往往認(rèn)為，內(nèi)部控制是財(cái)會(huì)人員的事，與己無(wú)關(guān)，導(dǎo)致內(nèi)控工作流于形式、內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。在新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施的背景下，單位若不能強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，提高對(duì)內(nèi)控工作的重視程度，必將影響新制度的順利實(shí)施，制約單位內(nèi)部管理水平的提升。只有從領(lǐng)導(dǎo)到員工普遍樹(shù)立起內(nèi)控意識(shí)，將內(nèi)控理念內(nèi)化于心、外化于行，才能為新制度實(shí)施營(yíng)造良好氛圍。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

目前，不少行政事業(yè)單位制定的內(nèi)控制度，往往存在不全面、不系統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。一些單位雖已建立內(nèi)控制度，但內(nèi)容陳舊，未根據(jù)新會(huì)計(jì)制度、新業(yè)務(wù)需求予以及時(shí)修訂完善；個(gè)別單位對(duì)制度的執(zhí)行流于形式，缺乏有效的考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。在新政府會(huì)計(jì)制度下，單位面臨著諸多新情況、新問(wèn)題，需要及時(shí)健全相關(guān)內(nèi)控制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行力度。比如，針對(duì)公允價(jià)值計(jì)量、新的財(cái)務(wù)報(bào)告編制等，都需要制定相應(yīng)的內(nèi)控制度予以規(guī)范及指導(dǎo)。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)格

內(nèi)控制度的生命力在于執(zhí)行。當(dāng)前，不少單位雖已建立較為完善的內(nèi)控制度，但在具體執(zhí)行中，往往存在隨意性以及盲目性，內(nèi)控制度流于形式。主要表現(xiàn)為：未嚴(yán)格按要求執(zhí)行相關(guān)內(nèi)控制度，如固定資產(chǎn)驗(yàn)收、使用、處置等環(huán)節(jié)；二是內(nèi)部控制流程不順暢，內(nèi)控環(huán)節(jié)銜接不緊密，如合同管理、政府采購(gòu)等環(huán)節(jié)脫節(jié)；三是內(nèi)控工作深度不夠，未將內(nèi)控延伸到業(yè)務(wù)流程中，內(nèi)控質(zhì)量有待提高。在新制度背景下，單位需進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)控制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性，將內(nèi)控要求貫穿于業(yè)務(wù)全過(guò)程，從嚴(yán)把控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)控人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高

在新政府會(huì)計(jì)制度的推進(jìn)過(guò)程中，內(nèi)控工作對(duì)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)能力提出了更高要求，然而，目前行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員普遍存在知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、專(zhuān)業(yè)能力不足的問(wèn)題，對(duì)新制度的掌握還不夠全面透徹，對(duì)內(nèi)控工作的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提升。有的單位內(nèi)控人員配備不足，專(zhuān)兼職人員未分離，內(nèi)控工作專(zhuān)業(yè)化水平偏低；有的單位內(nèi)控人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)新準(zhǔn)則、新制度的把握不夠準(zhǔn)確，存在知識(shí)盲區(qū)。這些都影響內(nèi)控工作的有效開(kāi)展。因此，必須加大對(duì)內(nèi)控人員的培養(yǎng)力度，通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、以老帶新等方式，不斷提升內(nèi)控隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)新形勢(shì)下內(nèi)控工作的要求。

三、強(qiáng)化新政府會(huì)計(jì)制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全內(nèi)部控制體系

當(dāng)前政府會(huì)計(jì)制度改革正在不斷深化，行政事業(yè)單位面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。新的政府會(huì)計(jì)制度對(duì)內(nèi)部管理提出了更高要求，行政事業(yè)單位必須重新審視并完善內(nèi)控體系。從目前情況來(lái)看，部分行政事業(yè)單位內(nèi)控制度仍存在諸多不足，影響單位的規(guī)范化運(yùn)行。針對(duì)這一狀況，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層需要采取積極措施，著手建立更加完善的內(nèi)控體系。在具體工作中，單位應(yīng)當(dāng)成立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位一把手擔(dān)任組長(zhǎng)，直接抓內(nèi)控工作。這種做法能夠有效提升內(nèi)控工作的權(quán)威性及執(zhí)行力。內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組在日常工作中需要定期召開(kāi)工作會(huì)議，研究解決內(nèi)控工作中遇到的各類(lèi)問(wèn)題。同時(shí)，行政事業(yè)單位需要科學(xué)配置內(nèi)控工作機(jī)構(gòu)，合理劃分各部門(mén)職責(zé)?？梢栽谪?cái)務(wù)部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控管理科室，配備專(zhuān)業(yè)人員，負(fù)責(zé)內(nèi)控的日常管理工作，各業(yè)務(wù)部門(mén)也要確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)本部門(mén)的內(nèi)控工作，形成分工明確、協(xié)作高效的工作機(jī)制。在制度建設(shè)方面，行政事業(yè)單位管理層需要帶領(lǐng)相關(guān)部門(mén)對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，找出其中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及管控盲區(qū)。管理層要特別關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，制定針對(duì)性的管控措施。這些措施必須具有很強(qiáng)的可操作性，便于基層工作人員理解并執(zhí)行。行政事業(yè)單位還要注重優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，采用信息化手段提高工作效率。管理層可以通過(guò)引入先進(jìn)的管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理的自動(dòng)化與風(fēng)險(xiǎn)防控的智能化，這不僅能夠減輕基層工作人員的負(fù)擔(dān)，還能夠提高內(nèi)控工作的質(zhì)量。通過(guò)這些系統(tǒng)性的制度建設(shè)，行政事業(yè)單位能夠逐步構(gòu)建起科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的內(nèi)控體系。

（二）強(qiáng)化執(zhí)行力度，落實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任

行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識(shí)到，完善的內(nèi)控制度如果得不到有效執(zhí)行，就會(huì)成為一紙空文。目前，一些單位在內(nèi)控工作中存在重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行的傾向，這種情況亟須改變。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部必須以身作則，把內(nèi)控工作作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。單位主要負(fù)責(zé)人作為內(nèi)控工作的第一責(zé)任人，需要定期聽(tīng)取內(nèi)控工作匯報(bào)，研究解決工作中遇到的問(wèn)題；單位分管領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常深入基層，了解制度執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)糾正。各部門(mén)負(fù)責(zé)人作為本部門(mén)的內(nèi)控工作責(zé)任人，必須認(rèn)真履行職責(zé)，確保本部門(mén)的內(nèi)控措施得到有效落實(shí)。行政事業(yè)單位要建立明確的崗位責(zé)任制度，每個(gè)工作崗位都要有具體的工作標(biāo)準(zhǔn)，使每名員工都明確自己在內(nèi)控工作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。單位管理層要定期組織開(kāi)展內(nèi)控檢查評(píng)估工作，對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行不力的部門(mén)與個(gè)人進(jìn)行批評(píng)教育。對(duì)因?yàn)楣ぷ鞑涣υ斐蓢?yán)重后果的相關(guān)人員，要依規(guī)追究責(zé)任。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在內(nèi)控工作中表現(xiàn)突出的部門(mén)與個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。單位可以將內(nèi)控工作納入績(jī)效考核體系，與評(píng)先評(píng)優(yōu)等掛鉤，這樣能夠調(diào)動(dòng)全體員工參與內(nèi)控工作的積極性。單位領(lǐng)導(dǎo)還要重視宣傳教育工作，通過(guò)多種形式的培訓(xùn)與交流活動(dòng)，增強(qiáng)員工的內(nèi)控意識(shí)，使其自覺(jué)遵守各項(xiàng)規(guī)章制度。

（三）注重人才培養(yǎng)，提升內(nèi)控人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識(shí)到人才在內(nèi)控工作中的關(guān)鍵作用。隨著政府會(huì)計(jì)制度改革不斷深入，內(nèi)控工作對(duì)從業(yè)人員的要求越來(lái)越高，單位領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)，把培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才作為提升內(nèi)控工作水平的重要抓手。行政事業(yè)單位要建立系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)制，采取多種方式開(kāi)展培訓(xùn)工作?？梢匝?qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者舉辦專(zhuān)題講座，系統(tǒng)講解政府會(huì)計(jì)制度與內(nèi)控規(guī)范等專(zhuān)業(yè)知識(shí)；組織開(kāi)展案例教學(xué)活動(dòng)，讓內(nèi)控人員通過(guò)剖析典型案例來(lái)提高實(shí)踐能力。行政事業(yè)單位要根據(jù)不同崗位、不同層次人員的特點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展培訓(xùn)。對(duì)于新入職的工作人員，重點(diǎn)幫助他們掌握基礎(chǔ)知識(shí)；對(duì)于業(yè)務(wù)骨干，則要著重提升他們的專(zhuān)業(yè)水平；對(duì)于管理人員，要注重培養(yǎng)其綜合管理能力。行政事業(yè)單位要重視在實(shí)踐中培養(yǎng)人才，為內(nèi)控人員搭建鍛煉平臺(tái)?？梢酝ㄟ^(guò)崗位輪換的方式，讓內(nèi)控人員在不同崗位上鍛煉，這樣可以幫助他們開(kāi)闊視野、增長(zhǎng)才干；選派業(yè)務(wù)骨干到上級(jí)主管部門(mén)或先進(jìn)單位掛職學(xué)習(xí)，掌握先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。行政事業(yè)單位要建立人才培養(yǎng)儲(chǔ)備機(jī)制，對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部要及時(shí)培養(yǎng)。通過(guò)這些措施，打造一支專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的內(nèi)控隊(duì)伍，為內(nèi)控工作的高質(zhì)量開(kāi)展提供人才保障。

（四）促進(jìn)信息化建設(shè)，提高內(nèi)控效率

行政事業(yè)單位要深刻認(rèn)識(shí)到信息化對(duì)提升內(nèi)控工作效率的重要作用。傳統(tǒng)的人工操作模式已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前內(nèi)控工作的需要，必須充分運(yùn)用信息化手段來(lái)提高工作效率。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層要制定科學(xué)的信息化建設(shè)規(guī)劃并明確建設(shè)目標(biāo)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施的思路，穩(wěn)步推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)。同時(shí)要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備必要的計(jì)算機(jī)設(shè)備與網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，這些硬件設(shè)施是開(kāi)展工作的基礎(chǔ)保障。行政事業(yè)單位要建設(shè)完善的財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、收支、資產(chǎn)等的信息化管理。財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)必須具備完善的控制功能，能夠?qū)I(yè)務(wù)流程進(jìn)行自動(dòng)控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并且預(yù)警異常情況。行政事業(yè)單位還要建立內(nèi)控監(jiān)督信息系統(tǒng)，對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。管理層可以通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作中的薄弱環(huán)節(jié)，為決策提供依據(jù)。行政事業(yè)單位要推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的信息共享和協(xié)同，還可以通過(guò)移動(dòng)辦公、在線(xiàn)審批等手段，提高工作效率。管理層要高度重視信息安全管理工作，建立健全信息安全制度，做好數(shù)據(jù)備份與安全防護(hù)工作，同時(shí)要組織開(kāi)展信息系統(tǒng)應(yīng)用培訓(xùn)工作，提高工作人員的信息系統(tǒng)應(yīng)用能力。通過(guò)這些措施，行政事業(yè)單位能夠推動(dòng)內(nèi)控工作實(shí)現(xiàn)信息化、智能化，從而不斷提升內(nèi)控工作水平。同時(shí)，管理層要注重信息化建設(shè)的實(shí)效性，避免形式主義，確保信息化真正服務(wù)于內(nèi)控工作。

結(jié)語(yǔ)：

新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了更高要求，也為內(nèi)部控制的創(chuàng)新發(fā)展提供了廣闊空間。行政事業(yè)單位要搶抓機(jī)遇、乘勢(shì)而上，多管齊下、綜合施策，著力構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)、滿(mǎn)足新要求的內(nèi)部控制體系。在健全完善內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，狠抓制度的貫徹執(zhí)行，切實(shí)將內(nèi)控要求落實(shí)到位，將內(nèi)控責(zé)任壓實(shí)到人。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，大力選拔培養(yǎng)一批政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精通的復(fù)合型內(nèi)控人才，以促進(jìn)內(nèi)控工作的有序開(kāi)展。行政事業(yè)單位還要順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機(jī)，加快推進(jìn)內(nèi)控信息化進(jìn)程，用信息化手段破解內(nèi)控工作的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，不斷提升內(nèi)控的精準(zhǔn)性與有效性。