涉“非法改建”消防安全公益訴訟審查難點及破解思路

摘 要：針對企業(yè)或有關(guān)單位擅自改建引發(fā)的消防安全問題，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時，首先要明確涉“非法改建”案件的具體類型并厘清其中的區(qū)別。其次在特定情形下，宜從源頭消除消防安全隱患的角度著眼，將規(guī)劃部門列為監(jiān)督主體，并結(jié)合消防安全公益損害特點，確定監(jiān)督方式和審查重點，通過完善安全生產(chǎn)治理協(xié)作機(jī)制等提升公益監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn) 公益訴訟 “非法改建” 監(jiān)管職責(zé)認(rèn)定

一、涉“非法改建”消防安全基本案情及辦案過程

［案例一］“非法改建”表現(xiàn)為擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證內(nèi)容，對建筑物局部改造，且未經(jīng)消防驗收或備案。2023年10月，W市L區(qū)檢察院現(xiàn)場勘查某企業(yè)園區(qū)發(fā)現(xiàn)，該園區(qū)將規(guī)劃用于食堂及辦公用房的綜合宿舍樓一樓局部改造為宿舍和倉庫，不符合《建筑設(shè)計防火規(guī)范》（GB50016-2014）相關(guān)要求，并存在遮擋消火栓，缺少疏散設(shè)施，敷設(shè)電線不符合消防安全規(guī)定等情形。

2024年2月4日，W市L區(qū)檢察院向區(qū)消防救援大隊送達(dá)檢察建議書，建議對企業(yè)園區(qū)開展消防監(jiān)督檢查并督促涉案單位及時消除消防安全隱患，并通過召開圓桌會議，明確區(qū)自然資源和規(guī)劃局、區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、屬地街鎮(zhèn)等單位的協(xié)同治理職責(zé)?，F(xiàn)企業(yè)園區(qū)已拆除違規(guī)改建的宿舍，消除了安全隱患。

［案例二］“非法改建”表現(xiàn)為擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證內(nèi)容，對建筑物整體改造，且未經(jīng)消防驗收或備案。2022年，W市L區(qū)檢察院現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)L區(qū)某莊路占地面積為1194.76㎡的房屋原建設(shè)規(guī)劃系醫(yī)療慈善用房，后被擅自改建成130余間酒店式公寓，且未經(jīng)消防驗收審批、備案，存在消防安全隱患。

2022年8月22日，W市L區(qū)檢察院召開磋商座談會，明確區(qū)住建局負(fù)有建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責(zé)，并建議區(qū)綜合行政執(zhí)法局對房屋使用人改變房屋用途的行為依法查處，現(xiàn)該場所已停止經(jīng)營活動并騰空房屋，妥善處置了公寓內(nèi)居住人員。

［案例三］“非法改建”表現(xiàn)為擅自改變場所經(jīng)營范圍，對場所內(nèi)部進(jìn)行裝潢改造，未經(jīng)消防驗收或備案就投入使用。2023年3月，W市L區(qū)檢察院現(xiàn)場勘查中發(fā)現(xiàn)某酒店擅自將場所用于開辦月子中心，并根據(jù)月子中心特點裝潢改造，月子中心相關(guān)消防栓被遮擋，消防通道入口被雜物堵塞，消防安全日常檢查缺失。

2023年5月26日，W市L區(qū)檢察院與區(qū)住建局進(jìn)行磋商，建議對未經(jīng)消防驗收或備案擅自投入使用的情形依法處理。行政機(jī)關(guān)遂對該酒店未取得施工許可證擅自裝修，且未經(jīng)消防驗收即投入使用的行為予以處罰。

二、涉消防安全公益訴訟案件辦理的難點剖析

（一）規(guī)劃部門是否有監(jiān)管職責(zé)依據(jù)不明

《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)管以應(yīng)急管理部門為綜合監(jiān)督管理和指導(dǎo)協(xié)調(diào)，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)實施監(jiān)督管理。企事業(yè)單位消防安全隱患多源于非法改建。如案例一即為行為人擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證內(nèi)容并引發(fā)消防安全隱患。2010年制定的《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》及2025年1月施行的《浙江省國土空間規(guī)劃條例》對房屋所有權(quán)人、房屋使用權(quán)人擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的房屋用途的，明確由規(guī)劃部門責(zé)令改正。但《安全生產(chǎn)法》所指的有關(guān)部門為“交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航”，并未提及規(guī)劃部門，因此檢察機(jī)關(guān)能否將規(guī)劃部門作為監(jiān)督對象依據(jù)不明。

（二）行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)認(rèn)定的復(fù)雜性

違法行為的性質(zhì)關(guān)系到行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的認(rèn)定。一種觀點認(rèn)為，案涉幾種案件類型均是對既有建筑使用功能的變更，改變了場所的功能屬性。另一種觀點認(rèn)為，案例一所涉行為屬于擅自改變經(jīng)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門驗收或者備案的建筑物、場所的使用性質(zhì)。案例二屬于改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證上確定的房屋用途，案例三屬于既有建設(shè)工程內(nèi)部的改造提升，不涉及改變房屋的用途或性質(zhì)。

浙江省關(guān)于國土空間管理方面的規(guī)定和《浙江省消防條例》中提到的“改變房屋用途或使用性質(zhì)”，目前缺少相關(guān)法律法規(guī)的釋義。而且在行政法律法規(guī)中，以“法律責(zé)任”規(guī)定行政機(jī)關(guān)處置違法行為的裁量基準(zhǔn)往往非常明確，但對行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)規(guī)定則較為籠統(tǒng)，這都為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)帶來困難。

（三）職責(zé)不明導(dǎo)致非法改建問題治理難

非法改建問題呈現(xiàn)出損害大、整改牽涉對象范圍廣的特點。一是牽涉對象范圍廣，妥善處置難。如案例二中，原醫(yī)療慈善用房被改造成酒店式公寓后，由于住戶眾多，相關(guān)部門做了大量協(xié)調(diào)工作才促成人員妥善搬離。二是相關(guān)監(jiān)管部門牽涉多，劃定監(jiān)督主體范圍難?！墩憬∠罈l例》《浙江省安全生產(chǎn)條例》明確除消防救援機(jī)構(gòu)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門之外，承擔(dān)消防職責(zé)的還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等部門。如案例一中，街道辦事處能通過日常巡查發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營場所消防安全問題，而消防救援機(jī)構(gòu)的消防監(jiān)督檢查也包括在日常檢查中發(fā)現(xiàn)安全隱患，故街道辦事處的消防安全檢查和消防救援機(jī)構(gòu)的消防監(jiān)督檢查職責(zé)邊界不清晰。三是司法實踐不統(tǒng)一。針對“非法改建”引發(fā)的消防安全問題，各地做法也不盡相同，有的是黨委政府部門牽頭，通過專題會議明確應(yīng)急、消防等單位的職責(zé)任務(wù)和具體分工；有的地方則由消防救援機(jī)構(gòu)開展專項排查整治行動，并督促違法主體整改。

三、涉非法改建消防安全公益訴訟的辦理思路

（一）規(guī)劃部門應(yīng)列入安全生產(chǎn)公益訴訟監(jiān)督主體范疇

1.將規(guī)劃部門列為監(jiān)督主體，是發(fā)揮檢察公益訴訟預(yù)防救濟(jì)功能的有益探索。檢察公益訴訟的立法原則和具體制度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險預(yù)防作用和調(diào)整未來行為，而非單一地補(bǔ)償、救濟(jì)。［1］“非法改建”導(dǎo)致的消防安全隱患是多個行政機(jī)關(guān)不依法履職疊加的結(jié)果，擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證用途與消防安全隱患之間具有實質(zhì)的因果關(guān)系。如《浙江省消防條例》規(guī)定，建設(shè)項目在獲得建設(shè)用地和建設(shè)工程規(guī)劃許可證之前，要確保項目符合消防規(guī)劃?！断涝O(shè)計防火規(guī)范》（GB50016-2014），《建筑防火通用規(guī)范》（GB 55037-2022）明確，不同性質(zhì)、不同類別的建筑在建筑防火規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)上是不同的。因此，沒有按照規(guī)劃許可證的內(nèi)容建設(shè)，會導(dǎo)致在建工程安全設(shè)施配置與原定工程的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符。

2.規(guī)劃部門應(yīng)屬于《安全生產(chǎn)法》所規(guī)定的監(jiān)督管理部門。2020年國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會發(fā)布的《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作任務(wù)分工》明確將自然資源部列為國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會的成員單位?！栋踩a(chǎn)法》第8條指出，安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接?！墩憬∠婪l例》第23條規(guī)定，對不符合消防規(guī)劃的建設(shè)項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。規(guī)劃部門在編制國土空間規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)落實安全生產(chǎn)管控要求并開展安全評估，并與經(jīng)批準(zhǔn)的安全生產(chǎn)規(guī)劃相銜接。根據(jù)《浙江省國土空間規(guī)劃條例》規(guī)定，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，房屋所有人、使用人臨時改變房屋用途不得影響國土空間規(guī)劃實施，并需要辦理消防安全、環(huán)境安全等相關(guān)審批。案例一、案例二中行為人均有改變原場所使用功能的行為，對此規(guī)劃部門應(yīng)及時開展督查，對改建的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，審核其是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“非法改建”的性質(zhì)及行政機(jī)關(guān)不依法履職的認(rèn)定

“非法改建”的情形比較復(fù)雜，應(yīng)具體分析。第一種情形為案例一所示，即改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證內(nèi)容，由于違建工程不涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的“消防驗收”職責(zé)，應(yīng)將規(guī)劃部門列為公益訴訟的監(jiān)督主體。第二種情形為案例二所示，即改變場所使用性質(zhì)的，需重新向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門申請消防驗收或備案，其監(jiān)管部門應(yīng)為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門。第三種情形為案例三所示，即既有建設(shè)工程未改變場所使用性質(zhì)，但存在改造利用工程（含內(nèi)外裝飾裝修、用途改變等），則根據(jù)建設(shè)工程是否需要辦理施工許可證實行提交材料或告知承諾制形式的備案，建設(shè)單位沒有依法備案的，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門有權(quán)責(zé)令改正并予以處罰。同時，根據(jù)浙江省《消防救援機(jī)構(gòu)與住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門建設(shè)工程消防安全監(jiān)督管理工作協(xié)作機(jī)制》，消防救援機(jī)構(gòu)在工作中發(fā)現(xiàn)任何單位和個人擅自改變建筑物、場所使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正并作出處理，因此無論消防驗收是否合格，消防救援機(jī)構(gòu)均應(yīng)履行日常監(jiān)管職責(zé)。

（三）探索優(yōu)化“非法改建”公益訴訟案件辦理模式

1.綜合運用調(diào)查手段，依托公益訴訟檢察職能全方位查明事實。明確消防安全排查重點事項，把握重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，是公益訴訟訴前調(diào)查的重點，亦是難點?！胺欠ǜ慕ā彪[患的辨識往往具有專業(yè)性，故在確定公益損害事實時，可邀請相關(guān)專家參與論證公益損害，為證成事故隱患與危害后果間的因果關(guān)系提供理論支撐。同時有必要調(diào)取涉案建筑檔案，即建設(shè)規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃圖紙等材料，結(jié)合實地勘驗查清違法改建的具體情形和具體類型。

2.運用圓桌會議達(dá)到充分溝通、厘清職責(zé)、形成合力的效果?！胺欠ǜ慕ā鄙婕敖ㄔO(shè)工程規(guī)劃、消防驗收、消防監(jiān)督檢查等多個環(huán)節(jié)，需消防救援、規(guī)劃部門等多部門協(xié)同方能治理安全隱患。訴前圓桌會議作為一種公益訴訟訴前階段糾紛解決機(jī)制，其平等、協(xié)商性質(zhì)有助于厘清職責(zé)、促進(jìn)共識，如案例一中，檢察機(jī)關(guān)以召開圓桌會議形式，由各部門闡述履職難點、職權(quán)邊界，推動形成由規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門認(rèn)定違法行為性質(zhì)、消防救援部門協(xié)同日常監(jiān)督檢查、屬地街鎮(zhèn)督促整改的治理協(xié)作機(jī)制，取得良好效果。

3.緊扣消防安全公益損害特點確定監(jiān)督方式和審查重點。按照行政成熟性原則，行政機(jī)關(guān)不依法履職若對公共利益產(chǎn)生實際性損害后果，檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟。但安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟的重點不是跟進(jìn)監(jiān)督已發(fā)生的安全事故和實然侵害，而是督促防范化解類似重大風(fēng)險和隱患。因此即便未有實際損害發(fā)生，行政機(jī)關(guān)若未督促違法行為主體履行安全事故預(yù)防職責(zé)，也應(yīng)認(rèn)定為未全面履行職責(zé)。如案例三，檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟推動L區(qū)政府專門出臺會議紀(jì)要，明確對二次裝修工程，相關(guān)職能部門應(yīng)落實事前預(yù)防監(jiān)管職責(zé)，及時督促項目業(yè)主辦理消防驗收或備案手續(xù)。同時“非法改建”具有違法事實隱蔽、整改后易反彈特點，故判斷行政機(jī)關(guān)是否履職的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是行政機(jī)關(guān)是否已做到事前、事中、事后全過程監(jiān)管。［2］