歐盟尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位：認(rèn)知與路徑

〔提" "要〕在數(shù)字時代，主要大國或國家聯(lián)盟圍繞技術(shù)型與規(guī)則型兩類領(lǐng)導(dǎo)地位展開競爭?；诰S護(hù)數(shù)字主權(quán)、防范競爭對手以及評估自身優(yōu)劣勢的綜合認(rèn)知，歐盟將確立監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位視為自身核心戰(zhàn)略目標(biāo)，成為創(chuàng)設(shè)監(jiān)管規(guī)則的先行者。為打造人工智能監(jiān)管的示范版圖，歐盟不斷宣揚(yáng)人本倫理的作用，在實際操作中賦予人本倫理以能動性與約束力，進(jìn)而構(gòu)建了軟硬結(jié)合的監(jiān)管框架，意圖打造技術(shù)風(fēng)險等級分明、配套監(jiān)管措施完備、風(fēng)險防范和技術(shù)創(chuàng)新平衡的監(jiān)管規(guī)則體系。歐盟的嘗試是理想與現(xiàn)實妥協(xié)的產(chǎn)物，有助于提升其在人工智能監(jiān)管領(lǐng)域建章立制的影響力，在一定程度上賦能全球人工智能治理。但歐盟的做法加劇了域內(nèi)外企業(yè)的負(fù)擔(dān)，激化了全球人工智能監(jiān)管規(guī)則之爭。由于國際大格局束縛、各方競爭加劇、全球人工智能治理結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)層出不窮、歐盟政策有缺陷等原因，歐盟的訴求存在較大不確定性。

〔關(guān) 鍵 詞〕人工智能、歐盟、政府監(jiān)管、數(shù)字競爭

〔作者簡介〕邢亞杰，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院助理研究員"李丹成，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

〔中圖分類號〕TP18， F495

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2025）2期0108-21

人類社會數(shù)字化發(fā)展趨勢明顯，數(shù)字科技對各國、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共治理意義重大，世界主要政治經(jīng)濟(jì)大國或國家聯(lián)盟都已充分意識到數(shù)字科技的革命性力量，將其提升到關(guān)乎自身競爭力與安全的戰(zhàn)略高度。人工智能作為新興交叉科技，既致力于開發(fā)數(shù)字設(shè)備的類人思考與行為能力，也關(guān)注如何充分挖掘各數(shù)字要素的價值，因而被認(rèn)為是數(shù)字科技皇冠上的明珠，對國家競爭力提升具有革命性意義。多年來，全球科技界深耕移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、超級計算等相關(guān)領(lǐng)域研究，為人工智能的厚積薄發(fā)提供了重要基礎(chǔ)。2022年底以來，ChatGPT、DeepSeek、Manus等生成式人工智能成果相繼發(fā)布，在世界范圍內(nèi)引發(fā)強(qiáng)烈反響。人工智能研發(fā)迅猛提速，呈現(xiàn)出跨界融合、人機(jī)協(xié)同、群智開放等特征，展現(xiàn)出巨大潛能。

然而，信息偽造、網(wǎng)絡(luò)盜竊、知識產(chǎn)權(quán)侵害、認(rèn)知偏見、個人隱私泄露、失業(yè)風(fēng)險等一系列與人工智能相關(guān)的新問題、新挑戰(zhàn)隨之激增。世界各地政府對此高度關(guān)注，紛紛探求有效監(jiān)管之道，其中歐盟的表現(xiàn)尤為突出。早在2021年4月，歐盟就“先知先覺”，對外公布《人工智能法案》草案，旨在出臺全球首個關(guān)于人工智能監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的法案。2023年6月，歐洲議會以壓倒性優(yōu)勢表決通過了《人工智能法案》授權(quán)草案，這也是全球第一個正式落地的人工智能監(jiān)管橫向立法。2023年12月，歐洲議會、歐盟成員國和歐盟委員會達(dá)成正式實施該法的相關(guān)臨時協(xié)議。2024年8月，《人工智能法案》正式生效。

人工智能監(jiān)管正在成為全球數(shù)字競爭的新高地，國內(nèi)外高度關(guān)注美國與中國的相關(guān)動向，對歐盟的研究卻顯不足。研究歐盟追求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)知、成因與舉措，并對其影響與限度進(jìn)行評估，有助于實現(xiàn)有效的全球人工智能治理。

一、全球數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)地位與人工智能競爭新場域

數(shù)字技術(shù)的崛起使全球政治和經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生根本性的變革，大國或國家聯(lián)盟之間的競爭不再局限于傳統(tǒng)現(xiàn)實空間，還擴(kuò)展到了數(shù)字平行世界，這不僅是一場數(shù)字技術(shù)的較量，更是關(guān)系到自身安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的復(fù)合型競爭。在這場復(fù)合型競爭中，一些大國或國家聯(lián)盟為了樹立在數(shù)字空間中的領(lǐng)導(dǎo)地位，不僅大力促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，也極力尋求規(guī)則與理念上的領(lǐng)導(dǎo)地位。

地位是解釋國家或國家聯(lián)盟行為的重要變量，它被廣泛地理解為國家或國家聯(lián)盟在國際等級體系中的位置或成員資格。綜合來看，目前關(guān)于地位的觀點主要集中在以下幾方面：第一，地位是一個主體間概念，國家或國家聯(lián)盟通過彼此間的比較確立自身的地位；第二，國家或國家聯(lián)盟在國際等級體系中的位置由自身的硬實力和軟實力決定；第三，地位具有變化性，是許多相互交叉和重疊的行動綜合作用的結(jié)果，地位可被爭奪、塑造與再塑造；第四，國家或國家聯(lián)盟關(guān)注自身在世界上的地位，出于國際體系中的競爭壓力、平衡國內(nèi)利益訴求的考量，會維持既有優(yōu)勢地位或?qū)で蟮匚坏能S升；第五，地位是一種稀缺性資源，所有參與方不可能擁有同等的地位，這是產(chǎn)生地位競爭的原因；第六，中觀層面的地位理論主要以地位尋求為分析原點，形成地位認(rèn)知、地位策略與地位承認(rèn)的分析鏈條。

傳統(tǒng)現(xiàn)實空間中的國際權(quán)力格局與地位態(tài)勢存續(xù)多年，已成為國際社會某種意義上的既定現(xiàn)實。與此同時，隨著人類社會發(fā)展內(nèi)容與數(shù)字議題深度嵌合，數(shù)字空間與傳統(tǒng)空間正在不斷融合，有學(xué)者指出，與“領(lǐng)土/空/?！睂?yīng)的“領(lǐng)云”（clouds territory）這一全新疆域空間正在逐步成形，它是國家或國家聯(lián)盟地位尋求的全新賽場。美西方高度重視自身在全新空間的地位水平，積極尋求領(lǐng)導(dǎo)地位的平移。從這個角度出發(fā)，全球數(shù)字競爭的本質(zhì)是大國或國家聯(lián)盟在數(shù)字空間中領(lǐng)導(dǎo)地位的競爭，諸如美國這樣的傳統(tǒng)霸權(quán)國高度關(guān)注自身在數(shù)字空間的霸權(quán)構(gòu)建能力，意圖在“領(lǐng)云”復(fù)制唯一領(lǐng)導(dǎo)者地位。

全球數(shù)字競爭過程中，大國或國家聯(lián)盟尋求的領(lǐng)導(dǎo)地位類型主要有兩種：第一種是技術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)地位，處于這類地位的大國或國家聯(lián)盟在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)投入、人才儲備和培養(yǎng)以及政策支持上有領(lǐng)先優(yōu)勢；第二種是規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位，處于這類地位的大國或國家聯(lián)盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全等方面擁有較強(qiáng)的法規(guī)制定和執(zhí)行能力，能夠制定并推動行業(yè)性或全球性標(biāo)準(zhǔn)。大國或國家聯(lián)盟在數(shù)字空間中尋求領(lǐng)導(dǎo)地位時，會根據(jù)自身實際情況重點尋求最能實現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并且不拒斥同時尋求兩種領(lǐng)導(dǎo)地位。

一方面，技術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)地位的競爭趨向深化。研發(fā)投入是反映創(chuàng)新能力的核心指標(biāo)，歐盟委員會報告顯示，全球各地的數(shù)字科技研發(fā)投入都顯著增加，占全球各行業(yè)總研發(fā)投入40%以上。除此之外，美西方高度關(guān)注人才這一推動技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)生動力，特朗普上任后迅速成立“總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會”，旨在團(tuán)結(jié)各界高端人才實現(xiàn)并保持美國的全球技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位；歐盟發(fā)布《2023—2024年數(shù)字歐洲工作計劃》，特別強(qiáng)調(diào)要提升吸引培育數(shù)字人才的能力，營造有利于創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的人才系統(tǒng)，持續(xù)推進(jìn)“深層技術(shù)人才倡議”。

另一方面，規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的競爭日益加速。歐盟出臺《人工智能責(zé)任指令》、《人工智能法案》等多份戰(zhàn)略性文件，力圖將歐盟的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)上升為全球的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。英國持續(xù)發(fā)揮在制定經(jīng)合組織人工智能原則上的主導(dǎo)作用，希望以建立國際聯(lián)盟、加強(qiáng)多邊合作的方式增加英國在全球數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)中的代表性與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。印度也一改鼓勵人工智能創(chuàng)新發(fā)展的常態(tài)，強(qiáng)調(diào)人工智能監(jiān)管勢在必行，印度的電信監(jiān)管局、標(biāo)準(zhǔn)局及儲備銀行積極制定相關(guān)監(jiān)管框架或規(guī)則。

另外，值得注意的是，美西方越發(fā)注重將價值觀要素融入技術(shù)型與規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的內(nèi)容中。英國政府通訊總部提出，民主、法治、人權(quán)等價值觀是社會的基礎(chǔ)，技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用必須符合這些價值觀。傳統(tǒng)基金會科技政策中心總監(jiān)卡拉·弗雷德里克預(yù)測，特朗普政府未來人工智能政策的重心之一，就是確保美國人工智能技術(shù)符合西方的自由民主價值觀。

ChatGPT的走紅促使人工智能在全球科技、金融、政府等各界迅猛發(fā)展，行業(yè)發(fā)展迎來前所未有的超級紅利期，人工智能由感知智能向認(rèn)知智能、由專用智能向通用智能的躍遷趨勢越來越明顯。國際社會普遍認(rèn)為，以此輪人工智能躍遷為關(guān)鍵契機(jī)，人類數(shù)字化發(fā)展的水平全面提速，人類數(shù)字空間的質(zhì)變?yōu)槠诓贿h(yuǎn)。與之伴隨的則是，大國或國家聯(lián)盟對全球數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)地位的競爭迎來人工智能賽場中的“狂飆”時刻。

其一，投資明顯升溫。為了贏得生成式人工智能競賽，美歐政府和企業(yè)掀起新一輪投資熱潮。2025年1月，英國出臺《人工智能機(jī)遇行動計劃》，強(qiáng)調(diào)加大計算資源投資，并承諾提供10年的投資支持。隨后，特朗普宣布啟動由軟銀集團(tuán)、開放人工智能研究中心及甲骨文共同參與的“星際之門”人工智能基礎(chǔ)設(shè)施計劃，預(yù)計投入5000億美元建設(shè)數(shù)據(jù)中心、計算設(shè)施等關(guān)鍵技術(shù)平臺。2月，歐盟宣布啟動“投資人工智能”倡議，擬調(diào)動2000億歐元投資，以推動人工智能發(fā)展。這些政府與企業(yè)的投資規(guī)模已遠(yuǎn)超高盛對2025年全球人工智能投資額達(dá)到約2000億美元的預(yù)測。

其二，規(guī)則領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭更加激烈。對人工智能嚴(yán)加監(jiān)管成為一些大國或國家聯(lián)盟打造政績、塑造全球領(lǐng)導(dǎo)力的著力點。歐盟加速人工智能立法，自2023年中期以來，《人工智能法案》推進(jìn)速度明顯提升；新加坡先后發(fā)布《生成式人工智能治理模型框架》《人工智能系統(tǒng)安全指南》，創(chuàng)立非約束性監(jiān)管模式；韓國迅速出臺《人工智能發(fā)展和建立信任基本法》，成為全球第二部人工智能立法；西方傳統(tǒng)大國在英美澳同盟、七國集團(tuán)、經(jīng)合組織、北約等聯(lián)盟框架內(nèi)部的人工智能規(guī)則構(gòu)建行動更是層出不窮。

其三，價值觀對抗色彩加重。美國等大國或國家聯(lián)盟秉持“己優(yōu)他劣”“非此即彼”的二元對立認(rèn)知，將意識形態(tài)對抗、價值觀之爭全力融入此輪人工智能發(fā)展競賽中。2025年2月，美國副總統(tǒng)杰德·萬斯在人工智能行動峰會上化身“兩面派”，時而宣稱人工智能必須保持不受意識形態(tài)偏見的影響，時而刻意反對“獨裁政權(quán)”使用人工智能，宣揚(yáng)意識形態(tài)對立，意圖推進(jìn)科學(xué)技術(shù)政治化。

二、歐盟尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)知

隨著數(shù)字技術(shù)崛起與人工智能躍遷，人工智能監(jiān)管與數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)地位密切關(guān)聯(lián)，不少強(qiáng)勢競爭者都在積極尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。譬如，英國成立人工智能基礎(chǔ)模型工作組，主辦首屆全球人工智能安全峰會，旨在成為“全球人工智能安全監(jiān)管的地理中心”。受多方因素影響，歐盟在這場領(lǐng)導(dǎo)地位的競爭中確立了尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）維護(hù)數(shù)字主權(quán)的地位認(rèn)知

歐盟將數(shù)字競爭視為全球地緣政治博弈的核心內(nèi)容之一，將人工智能等尖端數(shù)字科技視為影響國際權(quán)力再分配和國際關(guān)系再塑造的重要力量。歐盟認(rèn)識到，數(shù)字科技的迅猛發(fā)展會帶來一系列安全與發(fā)展難題，一旦錯失機(jī)遇或競爭失利，本區(qū)域的公民、企業(yè)和成員國政府會逐漸失去對數(shù)據(jù)、創(chuàng)新能力以及在數(shù)字空間中立法執(zhí)法能力的控制。因此，維護(hù)歐盟數(shù)字主權(quán)是其數(shù)字外交戰(zhàn)略的底層邏輯，與此同時，歐盟也渴望增強(qiáng)自身在數(shù)字空間中的領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略自主權(quán)，并成為全球技術(shù)地緣政治的主要玩家之一。

在歐盟委員會主席馮德萊恩的推動下，數(shù)據(jù)安全、數(shù)字主權(quán)理念已經(jīng)成為歐洲參與數(shù)字和技術(shù)事務(wù)、提升數(shù)字競爭力和話語權(quán)的指導(dǎo)原則。歐盟在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域首創(chuàng)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，在維護(hù)數(shù)字主權(quán)問題上開創(chuàng)性地提出了“致力于支持歐盟內(nèi)部的技術(shù)發(fā)展、制定管理數(shù)據(jù)和數(shù)字環(huán)境的全球規(guī)范、對歐盟市場上的非歐盟參與者施加更多限制”三大原則，上述舉措在全球范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的尋求是歐盟維護(hù)數(shù)字主權(quán)的核心目標(biāo)和主要路徑。歐盟明確提出“要實現(xiàn)數(shù)字主權(quán)，歐盟必須建立一個真正的數(shù)字單一市場，加強(qiáng)制定規(guī)則的能力，自主作出技術(shù)選擇……在國際層面，歐盟將利用其工具和監(jiān)管權(quán)力，幫助制定全球規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。這種訴求表達(dá)意味著歐盟對規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)知是內(nèi)外兼顧的，歐盟想要形成所謂的規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位，既要有內(nèi)部的市場環(huán)境與自主能力的聯(lián)合支撐，也要有將內(nèi)部監(jiān)管實踐與經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為對外軟實力的能力，從而引領(lǐng)全球人工智能監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制定。

進(jìn)一步說，歐盟在維護(hù)數(shù)字主權(quán)、增強(qiáng)數(shù)字競爭力、尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位之間，構(gòu)建了一套環(huán)環(huán)相扣的認(rèn)知體系：其一，采取更加積極的數(shù)字經(jīng)濟(jì)刺激政策，擴(kuò)大歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模與影響力；其二，以人工智能產(chǎn)業(yè)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張目標(biāo)的主要抓手，通過對人工智能領(lǐng)域的更多投資來催生本地領(lǐng)軍企業(yè)；其三，通過高標(biāo)準(zhǔn)的人工智能監(jiān)管，提升對域外人工智能企業(yè)巨頭的拒止能力，提高自身數(shù)字安全水平；其四，依托一系列人工智能治理建章立制，塑造歐盟規(guī)范先進(jìn)的治理者形象。各項措施多管齊下，最終合力確立歐盟的人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位，實現(xiàn)規(guī)則外溢，提振歐盟數(shù)字競爭力。

（二）對競爭對手優(yōu)勢的威脅性認(rèn)知

從資金投入、技術(shù)發(fā)展、人才培養(yǎng)、應(yīng)用場景等多方面來看，中美兩國已顯著占據(jù)全球人工智能領(lǐng)域“兩極”之位。歐盟對中美兩國形成了較強(qiáng)烈的威脅性認(rèn)知：第一，對中美人工智能技術(shù)大幅領(lǐng)先的高度憂慮。在本輪生成式人工智能爆火的過程中，從技術(shù)水平與產(chǎn)業(yè)規(guī)模來看，中美兩國的確較大幅度領(lǐng)先于歐盟。美國擁有全球最多最大的生成式人工智能公司，這些公司在歐洲占有絕大部分市場份額。美國還擁有大規(guī)模數(shù)據(jù)集和強(qiáng)大的計算資源，以及各種開源軟件庫與機(jī)器學(xué)習(xí)庫，形成了領(lǐng)先的人工智能模型訓(xùn)練和優(yōu)化能力。中國的表現(xiàn)也較為搶眼，2024年新增的45000條生成式人工智能專利中，中國申請數(shù)量高達(dá)27000條，占比61.5%，位列全球第一。中國人工智能企業(yè)“深度求索”推出性能優(yōu)越、免費商用的開源大模型，且訓(xùn)練成本相較同類產(chǎn)品更低，在國際上引起廣泛關(guān)注和熱烈討論。目前，歐盟幾乎所有的人工智能前沿業(yè)務(wù)都與美國或中國有關(guān)聯(lián)，大多數(shù)歐洲企業(yè)使用兩國公司提供的應(yīng)用程序接口，且歐盟自有的通用式人工智能系統(tǒng)的培育尚未成功，與國際競爭對手的差距較為明顯。這種過度依賴的局面加劇歐盟的安全焦慮。

第二，對美國開發(fā)人工智能敏感應(yīng)用的高度緊張。美國一貫對人工智能軍事化開發(fā)、人工智能情報搜集、人工智能“混合戰(zhàn)爭”等領(lǐng)域有強(qiáng)烈興趣。歐盟絕大多數(shù)國家均在北約框架下受到美國軍事霸權(quán)的控制，又曾多次遭遇“棱鏡門”等美方網(wǎng)絡(luò)黑客行動侵害，因此歐盟極其憂慮美國不斷深化人工智能科技在軍事層面的運用，將使其完全處于下風(fēng)，國防與情報等底線安全毫無保障。與此同時，出于根深蒂固的意識形態(tài)畸見，加之美國煽動，歐盟也猜忌中國的人工智能發(fā)展，認(rèn)為中國會利用人工智能科技對其進(jìn)行所謂的“自由壓制”，侵害其基本人權(quán)與隱私。

第三，對中英積極布局人工智能監(jiān)管的擔(dān)憂。出于對人類命運共同體的高度關(guān)切，中國亦高度重視人工智能風(fēng)險及治理，近些年相繼發(fā)布了《全球人工智能治理倡議》《人工智能安全治理框架》等指導(dǎo)性文件，提出了“以人為本”“智能向善”的適度監(jiān)管理念，圍繞分類分級保護(hù)、安全審查、安全管理等進(jìn)行了若干制度設(shè)計，在國際社會特別是“全球南方”產(chǎn)生了熱烈反響。英國則致力于推廣“英式方案”，形成根據(jù)不同行業(yè)實施不同監(jiān)管規(guī)定的“第三條道路”。中英的這些做法，毫無疑問都會對歐盟領(lǐng)行全球人工智能監(jiān)管的戰(zhàn)略目標(biāo)造成挑戰(zhàn)，因此也正在受到歐盟的密切關(guān)注，并刺激其更加焦慮。

（三）對歐盟自身優(yōu)劣勢的認(rèn)知

歐盟對其在數(shù)字科技，特別是人工智能領(lǐng)域的優(yōu)勢與劣勢具有若干認(rèn)知，其中一些方面是較理性與清晰的，在另一些方面卻又時常因為“有色眼鏡”而帶有較強(qiáng)的感情色彩。

首先，歐盟是技術(shù)層面的“落后者”。盡管歐洲取得了一定的數(shù)字科技進(jìn)步，但整體而言，歐洲在數(shù)字化和人工智能領(lǐng)域滯后，歐盟對此有著清晰的理性認(rèn)知。相較于中美兩國，歐盟的科技創(chuàng)新投資不足，公共和私人投資的缺乏阻礙了生成式人工智能技術(shù)的發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)也較為分散，缺乏一體化和協(xié)同創(chuàng)新的優(yōu)勢。歐盟企業(yè)在人工智能等前沿數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用方面相對滯后，2023年，僅有8%的企業(yè)使用人工智能技術(shù)，2024年這一比例雖有所提升，但僅達(dá)到13.48%。歐盟非常清楚，技術(shù)研發(fā)水平與應(yīng)用動力不足是自身的硬傷，這使得歐盟難以深度參與人工智能技術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)地位爭奪，尋求規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位是歐盟唯一可期待的目標(biāo)。

其次，歐盟是監(jiān)管層面的“領(lǐng)先者”。在數(shù)字科技監(jiān)管領(lǐng)域，歐盟有著豐富的立法嘗試，歐盟被普遍認(rèn)為是全球監(jiān)管最嚴(yán)厲的地區(qū)，其早在2004年就通過了第一版《數(shù)字服務(wù)法》，這是全球首部對數(shù)字化市場、產(chǎn)品和服務(wù)實施立法與依法監(jiān)管的法律；2018年通過的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，成為全球數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的標(biāo)桿，也被視為隱私保護(hù)領(lǐng)域“史上最嚴(yán)”立法。為適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，2020年2月以來，歐盟累計制定了50余項綜合性文件，包括法案政令、產(chǎn)業(yè)與安全戰(zhàn)略、合作指南、臨時政治協(xié)議、政策建議等。這些前期積累使得歐盟在全球同儕中顯得富有經(jīng)驗，而人工智能監(jiān)管領(lǐng)域恰好缺乏統(tǒng)一和明確的全球性框架，歐盟因此認(rèn)為自身尋求規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位可謂“厚積薄發(fā)、舍我其誰”。

最后，歐盟是道德層面的“居高臨下者”。作為現(xiàn)代國際關(guān)系體系與西方文明思想的發(fā)源地，歐洲一直將自己視為所謂“普世文明”的代言人和守護(hù)者，這種自傲感使得歐盟國家特別注重個體本位的隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、人權(quán)正義，并且慣于對其他國家或地區(qū)的自主選擇指手畫腳。受道德倫理層面的優(yōu)越感影響，歐盟對人工智能監(jiān)管事業(yè)有著外界難以理解的“高尚使命感”和“神圣責(zé)任感”，其處處宣稱要對人工智能技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)指導(dǎo)與約束，建立以人為本的數(shù)字治理愿景。正如歐盟委員會執(zhí)行副主席兼競爭專員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）所言：“我們相信以人為本的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一場沒有人被拋下的轉(zhuǎn)變。我們想要為人們服務(wù)的安全技術(shù)?！?/p>

總的來看，歐盟決意尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)知是內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果，既有維護(hù)數(shù)字主權(quán)的目的，也為了對沖中美人工智能發(fā)展帶來的壓力，同時還有揚(yáng)長避短的考慮。

三、歐盟尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的路徑

歐盟試圖基于自身的比較優(yōu)勢尋求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過以下路徑構(gòu)建人工智能監(jiān)管的示范版圖，致力于成為此輪全球數(shù)字競爭中的核心玩家與人工智能領(lǐng)域的“第三極”。

（一）強(qiáng)調(diào)“以人為本”的倫理基礎(chǔ)

歐盟擁有重視個人隱私及數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利的價值傳統(tǒng)與民意基礎(chǔ)，立足自身經(jīng)驗，精準(zhǔn)把握西方世界“價值觀外交”回潮的時代趨勢，提出了“以人為本”的倫理立場，搶先發(fā)布人工智能的倫理監(jiān)管準(zhǔn)則并將其推向國際社會，嘗試以歐洲方式實現(xiàn)“彎道超車”。近年來，歐盟已經(jīng)密集出臺了《歐洲人工智能戰(zhàn)略》《人工智能協(xié)調(diào)計劃》《人工智能白皮書》《人工智能法案》等一系列具有重要意義的政策文件。歐盟極力宣揚(yáng)“以人為本”的倫理基礎(chǔ)，并將其視為人工智能監(jiān)管規(guī)則的支撐理念和政策基石。歐盟通過以下兩個步驟明確“以人為本”基礎(chǔ)性地位：第一，宣揚(yáng)“以人為本”的規(guī)范性力量，使人工智能監(jiān)管規(guī)則成為塑造可信賴、安全人工智能技術(shù)的要素。歐盟以應(yīng)對人工智能開發(fā)與應(yīng)用中的不透明性、歧視與偏見泛濫、激化犯罪、侵犯隱私等風(fēng)險為主要理由，將人本主義、透明度、公平、人權(quán)等普遍性倫理要素內(nèi)化為“以人為本”的核心構(gòu)成，并進(jìn)行規(guī)范性力量的投射。例如，《人工智能白皮書》明確指出，歐洲的人工智能技術(shù)應(yīng)以人為中心、符合道德與可持續(xù)發(fā)展、尊重人類基本權(quán)利和歐洲價值觀；《人工智能法案》致力于促進(jìn)“以人為本”和值得信賴的人工智能的使用，民主與人權(quán)等價值觀再次成為技術(shù)規(guī)制的核心規(guī)范。

第二，注重“以人為本”在領(lǐng)導(dǎo)地位競爭中的戰(zhàn)略嵌入。歐盟強(qiáng)調(diào)，其人工智能監(jiān)管規(guī)則的不同之處在于：歐盟致力于在保護(hù)并尊重人類基本權(quán)利和價值觀的前提下改善公民生活，助力社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而使歐盟及其成員國成為人工智能“以人為本”發(fā)展道路上的全球領(lǐng)導(dǎo)者。此定位透露出歐盟將倫理原則嵌入領(lǐng)導(dǎo)地位競爭的內(nèi)在邏輯：首先，“以人為本”的人工智能必須符合歐盟倫理，即歐盟人權(quán)憲章級文件《里斯本條約》中明確提到的“必須建立在尊重人的尊嚴(yán)、自由、民主、平等、法治和尊重人權(quán)，包括少數(shù)族裔人權(quán)的基礎(chǔ)上”。這些倫理要素應(yīng)該完全融入人工智能技術(shù)與系統(tǒng)從開發(fā)到應(yīng)用的全過程。其次，符合歐盟倫理的人工智能，更容易獲得歐洲用戶的信任，并形成成員國之間的合力，用以構(gòu)建統(tǒng)一的歐洲市場。最后，判定人工智能是否符合歐盟倫理，必須為其設(shè)定一套道德準(zhǔn)則和評估標(biāo)準(zhǔn)，乃至上升至法律層面，同時也要發(fā)揮相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則與立法嘗試的全球示范性力量，以此建立全球人工智能監(jiān)管規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（二）構(gòu)建軟硬結(jié)合的監(jiān)管框架

歐盟人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的尋求還基于其強(qiáng)大的倫理和法律監(jiān)管框架。在操作層面，歐盟將人工智能的監(jiān)管規(guī)則框架分為兩部分：倫理指南，即“軟法”；強(qiáng)制性的法律法規(guī)，即“硬法”。

“軟法”作為正式立法的前提，能夠為人工智能的事前規(guī)制設(shè)定方向指引，目前已經(jīng)成為全球人工智能監(jiān)管規(guī)則的關(guān)鍵構(gòu)成部分。一些國際性指導(dǎo)文件，如《蒙特利爾人工智能開發(fā)社會責(zé)任宣言》《人工智能倫理問題建議書》《布萊奇利宣言》都格外強(qiáng)調(diào)人工智能開發(fā)和部署過程中的“軟法”力量。

歐盟在人工智能系統(tǒng)的研發(fā)、應(yīng)用及維護(hù)中實施“軟法”三步走策略：一是明確道德倫理原則的基本構(gòu)成與具體執(zhí)行建議；二是強(qiáng)調(diào)道德倫理對人工智能技術(shù)發(fā)展的功能與意義；三是以道德倫理為基點，提出立法框架。早在2018年，由歐盟指導(dǎo)，政府、學(xué)界、工商等多界代表共同成立的人工智能研究機(jī)構(gòu)“人工智能為人”（AI4People）就發(fā)布了《良好人工智能社會道德框架》，提出非惡意、正義及可解釋性等五條道德原則，并制定了20條具體執(zhí)行建議，成為《人工智能法案》的基礎(chǔ)?！度斯ぶ悄芊ò浮返奶岢鍪菫榱藢崿F(xiàn)安全、可信和合乎道德的人工智能技術(shù)，以人為本、尊重基本權(quán)利既是該立法框架的倫理基石，也貫穿于開發(fā)和使用人工智能系統(tǒng)或基礎(chǔ)模型的原則制定、人工智能系統(tǒng)風(fēng)險劃分與監(jiān)督的全過程。通過以上策略，歐盟強(qiáng)化了“軟法”的能動效應(yīng)，確保道德倫理原則的基礎(chǔ)性地位與緊密嵌入，也提升了道德倫理的監(jiān)管力，將其由一般原則上升為標(biāo)準(zhǔn)乃至規(guī)則。

相較于“軟法”，“硬法”更多側(cè)重于為人工智能技術(shù)“立規(guī)劃界”，予以強(qiáng)制性的監(jiān)管。圍繞人工智能立法、嚴(yán)格的監(jiān)管要求以及統(tǒng)一性的監(jiān)管策略，歐盟也在同步推進(jìn)“硬法”實踐。依托《人工智能法案》，歐盟不斷推進(jìn)嚴(yán)格的預(yù)防性立法嘗試。相較于最初的草案，如今的《人工智能法案》雖然是各方妥協(xié)折衷的結(jié)果，但仍然具有嚴(yán)格的強(qiáng)制力。譬如，在由人工智能風(fēng)險決定的浮動監(jiān)管范圍中，高風(fēng)險人工智能系統(tǒng)面臨著嚴(yán)格的橫向要求：要符合強(qiáng)制性基本權(quán)利影響的評估規(guī)則、一致性評估、數(shù)據(jù)治理要求，遵循合格評定程序；要在歐盟數(shù)據(jù)庫中注冊，確保透明度、準(zhǔn)確性、安全性和穩(wěn)健性。滿足這些要求的人工智能系統(tǒng)才被許可投放至歐盟市場，這些系統(tǒng)的提供者和用戶也承擔(dān)了明確且匹配的義務(wù)，以確保整個人工智能系統(tǒng)生命周期中對基本權(quán)利的保護(hù)和對現(xiàn)有立法的落實。

《人工智能法案》還設(shè)有嚴(yán)厲的懲罰性條款，例如，對于不遵守人工智能系統(tǒng)相關(guān)禁令的公司，將被處以最高3500萬歐元或者該公司上一財年全球總營收額7%的罰款。在管轄范圍層面，歐盟推行統(tǒng)一性的“硬法”監(jiān)管策略，人工智能系統(tǒng)的各方主體，包括提供者、部署者、進(jìn)口商以及分銷商等，都有相關(guān)義務(wù)與責(zé)任。除此之外，歐盟將法案定位為全領(lǐng)域通用性立法，除服務(wù)于科學(xué)研究的人工智能系統(tǒng)之外，各類人工智能系統(tǒng)都要受其統(tǒng)一管轄。

歐盟的“軟法”與“硬法”在法律效力、內(nèi)容側(cè)重、政策實施上呈現(xiàn)互補(bǔ)關(guān)系，正如歐盟在《可信人工智能倫理指南》中規(guī)定的那樣，人工智能產(chǎn)品滿足歐盟的“軟法”并不排斥其遵守法律法規(guī)的義務(wù)，且歐盟“軟法”并非排他的評估標(biāo)準(zhǔn)，可與現(xiàn)有的行業(yè)準(zhǔn)則互鑒與融合，在為人工智能的供應(yīng)商及立法者提供參考、引領(lǐng)行業(yè)健康發(fā)展的同時，又不至于像“硬法”一樣過度抑制創(chuàng)新。

（三）構(gòu)建級別分明的風(fēng)險體系

首先，在人工智能監(jiān)管規(guī)則體系的構(gòu)建中，確立技術(shù)風(fēng)險分級成為歐盟的核心任務(wù)。歐盟在監(jiān)管過程中，以風(fēng)險為出發(fā)點，將人工智能系統(tǒng)分為“不可接受的風(fēng)險、高風(fēng)險、有限風(fēng)險、極低風(fēng)險”四類，針對每一類人工智能系統(tǒng)采取不同的監(jiān)管策略，并配以具體的制度使得監(jiān)管可執(zhí)行落地。具體而言，針對不可接受級風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)，歐盟禁止任何企業(yè)或個人對其進(jìn)行部署。針對高風(fēng)險人工智能系統(tǒng)，歐盟允許相關(guān)主體在履行事前評估等義務(wù)后將其投放市場或投入使用，并進(jìn)行事中、事后的持續(xù)監(jiān)測。針對有限風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)，歐盟雖然不要求相應(yīng)主體履行事前評估等義務(wù)，但其仍需遵循相應(yīng)的透明度義務(wù)。針對極低風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)，相應(yīng)主體則可自由部署和使用。這種“基于風(fēng)險等級”的靈活分類方式會隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展不斷更新和補(bǔ)充。

其次，為了推進(jìn)《人工智能法案》的實施，歐盟還采取了相應(yīng)的配套措施。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，歐盟將設(shè)立一個新的人工智能辦公室以執(zhí)行和監(jiān)督通用人工智能模型的新規(guī)則。從法律適用效果看，歐盟模仿美國司法管轄中執(zhí)行“效果標(biāo)準(zhǔn)”的做法擴(kuò)大了管轄權(quán)范圍，規(guī)定不管人工智能產(chǎn)品的提供者在何處，只要其生產(chǎn)的人工智能系統(tǒng)運用于歐盟區(qū)域，就需要遵守法案的要求。這與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的法律適用原則是一致的，即最大程度上保護(hù)歐盟公民的權(quán)益。由此能夠看出，歐盟意欲仿效《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，通過明確人工智能倫理、法律等治理方式提升其在全球人工智能治理的主導(dǎo)權(quán)，成為人工智能監(jiān)管規(guī)則的全球領(lǐng)跑者。

最后，歐盟也在積極探索風(fēng)險防范與技術(shù)創(chuàng)新之間的平衡之道。例如，歐盟提出支持人工智能創(chuàng)新的措施，即建立沙盒機(jī)制，該機(jī)制允許人工智能企業(yè)在政府部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，為發(fā)展試驗性和創(chuàng)新性的人工智能技術(shù)提供項目試驗環(huán)境，在低風(fēng)險、受監(jiān)控的環(huán)境中進(jìn)行開發(fā)測試。而且，歐盟將建立監(jiān)管沙盒的權(quán)力下放到成員國層面，給予各成員國政府更多的自由裁量權(quán)。

總體而言，歐盟從倫理基礎(chǔ)、監(jiān)管原則、風(fēng)險體系等三個方面入手，期望為全球人工智能監(jiān)管樹立“歐盟模板”與“歐盟標(biāo)桿”，尤其是《人工智能法案》正成為歐盟尋求數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)地位過程中著力打造的重要品牌。

四、歐盟政策推進(jìn)的影響與限度

歐盟追求人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的目標(biāo)，是理想與現(xiàn)實妥協(xié)的產(chǎn)物。一方面，歐盟的規(guī)則監(jiān)管設(shè)計源自歐洲長期的“道德高尚感”和“人權(quán)至上觀”，強(qiáng)調(diào)在“以人為本”的基礎(chǔ)上追求人工智能的規(guī)范化、人性化發(fā)展，展現(xiàn)了歐盟對技術(shù)創(chuàng)新與社會倫理平衡的關(guān)切，體現(xiàn)了其在人工智能發(fā)展中的道義感與責(zé)任感。但是，另一方面，歐盟又是極為現(xiàn)實主義的，它追求領(lǐng)導(dǎo)者地位的目標(biāo)與措施都充滿了投機(jī)性。由于技術(shù)層面的劣勢，歐盟希望“失之東隅，收之桑榆”，將引領(lǐng)人工智能監(jiān)管規(guī)則視為參與此輪數(shù)字競爭的關(guān)鍵入場券與重要籌碼。當(dāng)前，全球人工智能的新賽場正在逐漸形成，歐盟的觀念與實踐正在產(chǎn)生重要的本土與國際影響。

誠然，歐盟對人工智能監(jiān)管的積極推進(jìn)提升了歐盟在相關(guān)領(lǐng)域的影響力。歐盟創(chuàng)設(shè)風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)性監(jiān)管規(guī)則體系，為業(yè)界提供了一種值得參考的監(jiān)管方案，樹立起了人工智能監(jiān)管先行者的示范形象。歐盟可放大“布魯塞爾效應(yīng)”，積極推廣自己的理念與方案，構(gòu)建以歐盟規(guī)范為基準(zhǔn)的“朋友圈”，進(jìn)一步引領(lǐng)全球人工智能監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。不過，歐盟的政策也有著多重負(fù)面效應(yīng)。第一，從歐盟內(nèi)部來看，其增加了在歐企業(yè)的合規(guī)運維成本。根據(jù)數(shù)據(jù)創(chuàng)新中心2021年的測算，在歐盟管轄區(qū)內(nèi)部署高風(fēng)險級人工智能系統(tǒng)的中小型企業(yè)將面臨高達(dá)40萬歐元的合規(guī)成本，到2025年，合規(guī)負(fù)擔(dān)將使歐盟企業(yè)每年損失109億歐元。第二，從歐盟外部來看，非歐盟的人工智能企業(yè)及其產(chǎn)品同樣會受到歐盟監(jiān)管規(guī)則的影響，它們進(jìn)入歐盟市場的門檻被大大提高。第三，從全球?qū)用鎭砜?，歐盟的舉措會刺激國際社會同儕競相效仿，不同司法管轄區(qū)之間的監(jiān)管規(guī)則壁壘可能會越來越高。

盡管歐盟對于人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的追求雄心勃勃，面對國際大格局束縛、各方競爭加劇、人工智能治理結(jié)構(gòu)性弊端難解、歐盟政策內(nèi)生缺陷等痛點，歐盟政策的推進(jìn)與落實仍存在諸多不確定性。

首先，歐盟對人工智能監(jiān)管規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位的追求，無法擺脫國際競爭態(tài)勢惡化的時代大局禁錮。當(dāng)前，世界處于新的動蕩變革期，全球安全形勢愈加復(fù)雜緊張，地緣政治爭斗、民粹主義、保護(hù)主義不斷回潮，陣營對抗與零和博弈逆流涌動。此輪人工智能的躍遷，非但沒有緩解上述難題，反而加劇了科學(xué)技術(shù)政治化、民族化、安全化的挑戰(zhàn)。歐盟追求人工智能監(jiān)管的規(guī)則型領(lǐng)導(dǎo)地位，本質(zhì)上是要為自己尋求“一極”權(quán)勢，因而必然會成為當(dāng)下全球權(quán)力競斗的一員。

其次，各方競爭加劇，歐盟方案“一枝獨秀”或領(lǐng)先的時局背景正在迅速消失。不同國家或國家聯(lián)盟的人工智能所處階段、發(fā)展特點與未來規(guī)劃差異極大，為應(yīng)對人工智能衍生風(fēng)險與挑戰(zhàn)，中國、英國、新加坡等都在推進(jìn)各自的議程。對歐盟而言，現(xiàn)行的人工智能監(jiān)管已經(jīng)基本結(jié)束了“人無我有”的階段，全球人工智能監(jiān)管規(guī)則創(chuàng)設(shè)及機(jī)制化合作呈現(xiàn)多方并舉、多頭競爭態(tài)勢，中國與“全球南方”便是其中的關(guān)鍵力量?？梢钥吹剑袊鴪猿忠匀藶楸?、智能向善，在聯(lián)合國框架內(nèi)加強(qiáng)人工智能規(guī)則治理，不斷完善分類分級監(jiān)管的精準(zhǔn)治理體系，為人工智能發(fā)展方向提供了建設(shè)性思路；“全球南方”國家希望彌合數(shù)智鴻溝、共同應(yīng)對人工智能風(fēng)險挑戰(zhàn)，中國先后提出的《全球人工智能治理倡議》《人工智能能力建設(shè)普惠計劃》已經(jīng)成為“全球南方”國家合作解決人工智能衍生問題、改善治理赤字的重要藍(lán)本。

另外，由于一些美西方國家抱有零和式的非良性競爭思維，歐盟也很難保持“人有我優(yōu)”的先發(fā)優(yōu)勢。技術(shù)發(fā)展與地緣政治經(jīng)濟(jì)競爭不可分割，這種關(guān)聯(lián)增強(qiáng)了人工智能監(jiān)管規(guī)則之爭的零和博弈色彩。美國、英國等人工智能科技強(qiáng)國兼地緣政治大國絕不會容忍歐盟規(guī)則的“一枝獨秀”，它們將會利用自身優(yōu)勢，分化或遏制歐盟方案在人工智能監(jiān)管領(lǐng)域的影響力。

再次，歐盟方案未能解決全球人工智能治理的結(jié)構(gòu)性難題。全球人工智能治理存在著三重難題：一是多利益攸關(guān)方的主體難題；二是風(fēng)險和安全監(jiān)管與技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展間的平衡難題；三是治理模式與機(jī)制的碎片化難題。歐盟雖然對其監(jiān)管方案大力推廣，但實際上也未能突破這三重難題的制約。在主體難題層面，歐盟未能做到不同主體間的利益兼顧，導(dǎo)致多利益攸關(guān)方呈現(xiàn)不同反應(yīng)。譬如歐盟公眾高度關(guān)注自身隱私與權(quán)利保護(hù)議題，因此對人工智能監(jiān)管持廣泛支持態(tài)度，但歐盟境內(nèi)的大型企業(yè)卻以遏制創(chuàng)新、阻礙外來投資、決策草率為由反對人工智能監(jiān)管，西門子、空中客車等本土科技巨頭曾聯(lián)合發(fā)布公開信表達(dá)對《人工智能法案》的“嚴(yán)重?fù)?dān)憂”，認(rèn)為其會危及歐洲的競爭力。在平衡難題層面，雖然《人工智能法案》最終落地，但監(jiān)管與發(fā)展的爭議已經(jīng)深植于立法過程中，后續(xù)仍會不斷干擾相關(guān)政策落地。在碎片化難題層面，歐盟《人工智能法案》設(shè)立的高標(biāo)準(zhǔn)反而使英、美等國進(jìn)一步強(qiáng)化了自成一體的決心，客觀上加劇了全球人工智能治理碎片化的困境。

最后，歐盟現(xiàn)行人工智能監(jiān)管政策存在明顯缺陷。一方面，過度重視倫理基礎(chǔ)，使得規(guī)則監(jiān)管難以真正立足。在倫理生效過程中，容易出現(xiàn)“倫理洗白”（ethics washing）、倫理認(rèn)知差異、倫理受制于利益等困境，限制倫理在人工智能監(jiān)管中的效能。再加上歐盟的技術(shù)劣勢，過于依仗倫理的監(jiān)管難以在全球數(shù)字競爭中形成真正的吸引力。在《人工智能法案》首次被提出時，就有反對者認(rèn)為重視倫理監(jiān)管是一種過于注重控制而非能力建設(shè)的錯誤做法，是典型的本末倒置。另一方面，具體監(jiān)管細(xì)節(jié)存在缺陷。以《人工智能法案》為例，其存在多處細(xì)節(jié)缺陷：一是缺乏細(xì)化的責(zé)任體系，對規(guī)制對象的責(zé)任界定不清晰，也未明確多方參與場景下多個責(zé)任主體間的責(zé)任分配，這可能導(dǎo)致責(zé)任確定困難。二是法案在責(zé)任承擔(dān)方式上較為單一，處罰方式主要是罰款，新舊立法之間的術(shù)語差異可能會誘發(fā)合規(guī)責(zé)任矛盾。例如，《人工智能法案》中使用的“提供者、部署商、進(jìn)口商和分銷商”等術(shù)語與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中通常理解的數(shù)據(jù)控制者和處理者不同，這會導(dǎo)致兩部法案在同時適用的情況下合規(guī)責(zé)任不清晰。三是風(fēng)險分級方法易僵化，人工智能躍遷速度極快，行業(yè)變化日新月異，歐盟的四級分類法無法精確捕捉人工智能風(fēng)險的奇點突變特征，容易導(dǎo)向“不監(jiān)管”或“重監(jiān)管”的簡化選擇。四是風(fēng)險分級劃定錯誤的代價較高，如果更低等級風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)被判入更高等級風(fēng)險范圍，將面臨繁重且不成比例的監(jiān)管要求，系統(tǒng)開發(fā)者難以創(chuàng)新，甚至可能為避免麻煩選擇直接回避歐盟市場，這不僅會剝奪歐洲民眾享受人工智能科技益處的權(quán)利，還會成為科技治理破壞科技創(chuàng)新的反面典型。

五、結(jié)語

全球人工智能治理目前仍處于艱難的起步階段。全球主要行為體都在積極行動，試圖憑借各自優(yōu)勢獲得人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。歐盟進(jìn)行了領(lǐng)先性的規(guī)則創(chuàng)建，形成了以倫理為基礎(chǔ)的監(jiān)管框架與風(fēng)險劃分體系，然而，國際格局變動、多元監(jiān)管方案之爭以及歐盟自身積弊制約著歐盟方案的效力。這也恰好說明，想要實現(xiàn)有效的全球人工智能治理，僅靠“一枝獨秀”是不可能的。

人工智能技術(shù)的政治化、泛安全化不斷惡化治理環(huán)境，不同國家的治理初衷也愈加復(fù)雜，有的是為了安全而監(jiān)管，有的為了競爭而監(jiān)管，有的是二者兼具。不同的監(jiān)管初衷塑造了差異化的行事方式。一些國家堅持智能向善發(fā)展、筑牢數(shù)智安全底線，一些國家則以人工智能引發(fā)風(fēng)險挑戰(zhàn)為借口，不擇手段打壓他國，隱匿性地塑造人工智能的政治光譜與政治立場，將其視為爭奪數(shù)字霸權(quán)的新手段。全球人工智能治理的困局是技術(shù)革命與全球秩序重構(gòu)疊加的縮影，在技術(shù)權(quán)力與地緣政治交織的漩渦中，作為純粹生產(chǎn)力工具的人工智能正被異化為新型戰(zhàn)略博弈籌碼。想要破解人工智能治理僵局，亟需強(qiáng)化“以人為本”的倫理共識，只有讓技術(shù)進(jìn)步回歸增進(jìn)人類福祉的本源，才有可能切實推進(jìn)全球人工智能協(xié)同治理。在此基礎(chǔ)上，提升技術(shù)互信，建立更具包容性的治理框架，或能將當(dāng)前各自為政的“數(shù)字堡壘”轉(zhuǎn)化為互聯(lián)互通的“智慧網(wǎng)絡(luò)”。

【責(zé)任編輯：肖子璇】