環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用研究

摘" "要：環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金是在環(huán)境民事公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境無法完全修復以及賠償義務人不履行或不完全履行義務的情況下，由賠償義務人主動繳納或按照生效判決等繳納的資金。但由于現(xiàn)有立法并沒有明確規(guī)定其后續(xù)執(zhí)行，因此在其管理使用過程中存在管理模式混亂、跨區(qū)域分配困難、使用效率低、監(jiān)督機制不健全等問題。為解決這些問題，規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用，建議從統(tǒng)一管理規(guī)定、建立統(tǒng)一管理模式、規(guī)范資金分配、提高使用效率以及建立健全監(jiān)督機制方面來進行完善。

關鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；管理；使用

中圖分類號：D922.68；D925" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）03-0153-04

自環(huán)境民事公益訴訟制度實施以來，相關規(guī)定不斷完善和發(fā)展，已成為生態(tài)環(huán)境保護不可或缺的一環(huán)。但在環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展過程中，一些問題也涌現(xiàn)出來。就產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金而言，其管理使用的相關規(guī)定仍不明晰。《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用問題，但該辦法并未強制適用于環(huán)境民事公益訴訟，其他立法也缺乏明確規(guī)定，這導致環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用在實踐中存在若干問題，亟須完善。

一、環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用實踐現(xiàn)狀

為研究資金管理使用現(xiàn)狀，筆者選擇“中國裁判文書網(wǎng)”作為案例檢索平臺，并以“環(huán)境公益訴訟”為關鍵詞進行檢索，選擇年限2021、2022、2023、2024，共檢索出149篇法律文書，通過進一步篩選，有35篇關于環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的生效法律文書。通過對這些文書進行歸納總結，發(fā)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理有以下幾種形式：法院或其指定賬戶管理、檢察院或其指定賬戶管理、國庫管理、環(huán)境保護公益金專項資金賬戶管理、專項基金賬戶管理或判決中未指明賬戶管理。此外，生效法律文書很少會指出資金的具體使用問題，在檢索的35篇生效文書中，僅有1篇指出資金使用主體。由此可見，在環(huán)境民事公益訴訟中，資金管理形式多樣，資金使用情況也不明晰。

二、環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用存在的問題

盡管現(xiàn)有規(guī)定已對環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用提供參考，實踐中對于資金的管理使用也進行不同探索，但不能忽視的是，在對資金管理使用過程中亦出現(xiàn)了許多問題，主要體現(xiàn)在資金的管理辦法、管理模式、跨區(qū)域分配、使用效率以及監(jiān)督機制。

（一）未形成統(tǒng)一的管理辦法

目前，我國立法中尚未形成環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金統(tǒng)一的管理規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法典》規(guī)定其部分范圍；《最高院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件的解釋》規(guī)定其應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境；《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》指出可參照辦法將其上繳國庫，納入公共預算管理；此外，《最高院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》明確指出專項基金或者專項資金賬戶等可以受領法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用和服務功能損失賠償金等款項?？傊壳傲⒎▽Νh(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理規(guī)定并不一致，呈分散狀態(tài)，也沒有強制性規(guī)定對其進行規(guī)制[1]。

（二）資金管理模式存在缺陷

就環(huán)境民事公益訴訟而言，目前我國立法尚未為其產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金確立統(tǒng)一管理模式，在實踐中有司法機關主導模式、政府主導模式、基金會運作模式等模式，但有的模式并不能對資金提供有效管理。首先，將環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金存入法院（檢察院）或其指定賬戶，這種行為明顯已超出司法機關的司法功能，難以使環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金得到有效地管理和使用，甚至造成其滯留賬戶，成為司法機關的燙手山芋。其次，將環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金存入專項賬戶或專項基金賬戶，雖然一定程度上能使生態(tài)環(huán)境損害賠償資金得到?？顚Ｓ?，但一般而言專項賬戶的設立須經(jīng)嚴格審查，這會影響地方設立專項資金賬戶的積極性[2]。此外，理論界有學者建議設立基金會專門管理該資金，但基金會建設目前仍處于探索階段，并不能及時解決環(huán)境民事公益訴訟案件中相關資金管理使用存在的問題，對民間組織設立的基金會而言，由于沒有公權力的介入導致其對資金的監(jiān)管相對寬松，透明度低[3]。

（三）環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金跨區(qū)域分配困難

在環(huán)境民事公益訴訟案件中，當賠償義務人不履行或不完全履行義務時，需要修復生態(tài)環(huán)境的，在跨區(qū)域情況下，如何對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進行分配缺少明確規(guī)定。首先，在涉及多個生態(tài)損害結果發(fā)生地的跨區(qū)域環(huán)境民事公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金在各地如何進行分配存在問題。例如，在針對海水污染提起的環(huán)境民事公益訴訟中，由于海水的流動性，污染會向其他區(qū)域蔓延，污染的跨區(qū)域性會導致修復方利用環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進行跨區(qū)域修復面臨實際困難，有關部門也難以跨區(qū)域申請使用該資金。其次，當環(huán)境民事公益訴訟案件出現(xiàn)特殊情況，導致有管轄權的法院不能行使管轄權時，會出現(xiàn)指定管轄情況，例如，在益陽市環(huán)境與資源保護志愿者協(xié)會訴湖南林源紙業(yè)有限公司環(huán)境民事公益訴訟一案中，該案原本應由益陽中院管轄，但湖南高級人民法院認為君山區(qū)人民法院設置環(huán)境資源法庭，本案交由君山區(qū)人民法院管轄更有利于案件的審理，故指定由君山區(qū)人民法院管轄。因案件的管轄法院既非損害結果發(fā)生地法院，也非侵權行為地或被告住所地的司法機關，這種情況下產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金是由審理地相關部門負責管理使用，還是損害結果發(fā)生地抑或其他地區(qū)相關部門負責管理使用并無明確規(guī)定。

（四）環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用效率低

首先，各管理模式下資金使用效率有待提高。在政府主導模式下，各地規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金申請使用的審批手續(xù)不一，且申請使用可能會受到政府相關部門層層審核，導致其使用效率受到影響。例如，浙江省規(guī)定使用主體提出使用申請后，需報同級財政部門審核，山東省則規(guī)定申請使用材料需先經(jīng)相關主管部門、機構審核，再報同級財政部門審核同意后執(zhí)行。在司法機關主導模式下，環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金滯留賬戶現(xiàn)象嚴重，不能得到有效使用；在基金會運作模式下，基金會運營對人員配置要求較高，不僅需要專業(yè)的財務管理人員也需要配備具有專業(yè)知識的人員，導致環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用成本提高，影響其使用效率。其次，環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金審批撥付手續(xù)耗時長也影響其使用效率。一方面，由于生態(tài)環(huán)境的自我修復能力，可能資金還未撥付下來，生態(tài)環(huán)境已自行修復完成，那該資金最后是否被用于生態(tài)修復是未知的。另一方面，當生態(tài)環(huán)境不能自行修復時，長時間的審批撥付手續(xù)導致環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金發(fā)放不及時，影響其使用效率。例如，本可10天修復完成的生態(tài)環(huán)境，因撥付不及時而導致20天完成修復，從而進一步導致生態(tài)環(huán)境損害加劇。

（五）環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金監(jiān)督機制不健全

就資金管理使用而言，進行有效監(jiān)督是使其得以落實的重要步驟，然而目前我國尚未形成健全的監(jiān)督機制。一方面，在環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理問題上，在資金進入各管理賬戶后，即進入封閉管理模式，只有管理主體內(nèi)部才了解具體管理情況。當環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金由法院進行管理時，法院屬于司法部門，并不能應對監(jiān)督工作；當由檢察院進行管理時，檢察院作為資金管理人又作為監(jiān)督人，易出現(xiàn)無效監(jiān)督情形；當由財政部門進行管理時，雖然財政部門對資金的管理審查具有一定專業(yè)性，但生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與其他收入往往會混合在一起，并不能對其進行專門監(jiān)督；當由基金會進行管理時，基金會以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督如政府及相關部門、公眾的監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮，且內(nèi)、外部監(jiān)督之間缺少有效銜接和配合，難以形成監(jiān)督合力，不能進行有效監(jiān)督。另一方面，對環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用監(jiān)督也有待完善，其使用標準、使用方式、使用流程和資金結余等情況都需要由特定主體進行監(jiān)督。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的建議

為解決前述問題，使資金能夠有效發(fā)揮作用，充分保護生態(tài)環(huán)境，對此可在統(tǒng)一資金管理規(guī)定、建立統(tǒng)一管理模式、規(guī)范資金跨區(qū)域分配、提高資金使用效率，完善資金監(jiān)督機制方面進行調整。

（一）統(tǒng)一管理規(guī)定

在環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理問題上，立法應進行統(tǒng)一規(guī)定。在立法中，首先，應明確環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的性質，即其是政府非稅收入，應納入財政資金。其次，應規(guī)范資金的管理工作。例如，明確資金管理主體和使用程序等。最后，還應在立法中建立健全環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的相應配套措施，為對其進行系統(tǒng)管理提供依據(jù)[2]。

（二）建立統(tǒng)一環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理模式

為解決環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理不明晰的問題，應建立資金統(tǒng)一管理模式進行規(guī)制。在環(huán)境民事公益訴訟案件中，在需要進行生態(tài)環(huán)境修復時，應由法院迅速將資金轉交給政府及其指定的部門或機構處理，此外，還應明確規(guī)定，當生態(tài)環(huán)境無法完全修復時，所涉及的資金必須通過國庫集中收繳的方式，將其納入一般公共預算進行管理。針對其使用，應由相關部門提出申請，經(jīng)本級財政部門審核后按照規(guī)定支出。選擇此種管理模式的理由如下：一是由政府組織實施這部分資金，可使該資金處于有效監(jiān)管之中，保障資金的安全性。二是將該生態(tài)環(huán)境損害賠償資金納入政府非稅收入具有正當性，這樣可以解決資金的預算管理問題[4]。三是《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》可為資金的管理提供參考?？傊瑢h(huán)境民事公益訴訟中產(chǎn)生的損害賠償資金實行國庫集中上繳，納入一般公共預算管理是目前解決資金管理問題最切實的選擇，這樣不僅可以保障資金的安全性，還可促進資金的有效使用。

（三）規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的跨區(qū)域分配

在環(huán)境民事公益訴訟案件中，當賠償義務人不履行或不完全履行義務時，生態(tài)修復工作的進行會涉及資金跨區(qū)域分配的問題。為規(guī)范這一問題，筆者建議采取以下措施：首先，當環(huán)境民事公益訴訟案件涉及的生態(tài)損害結果發(fā)生在多地的，可由生態(tài)損害結果最初發(fā)生地政府組織其他生態(tài)損害結果發(fā)生地政府協(xié)商確定生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的分配。例如，政府間可通過召開聯(lián)席會議的方式共同協(xié)商確定資金的具體分配。若地方政府在資金分配問題上無法達成共識，應將爭議提交給其共同的上級政府做出決定。其次，指定管轄的環(huán)境民事公益訴訟案件產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金應由管轄地法院移送至生態(tài)損害結果發(fā)生地政府或其指定部門，再由相關部門將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金交至同級國庫，納入一般公共預算管理。此外，可利用現(xiàn)代信息技術手段，在法院與檢察院及政府相關部門之間建立環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金信息共享平臺，實現(xiàn)各部門之間的案件信息、賠償金額、執(zhí)行情況等數(shù)據(jù)的實時共享，從而使相關部門能更及時詳細地了解案件信息，更有針對性地分配環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。

（四）提高環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用效率

對于提高環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用效率有如下建議：一是建立政府主導下環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金市場化使用方式?，F(xiàn)行立法更多規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用過程中政府的主導地位，但是由于政府及相關部門承擔事務眾多，精力有限，因此可適度引入市場力量。例如，政府可通過招標或簽署協(xié)議的方式使第三方專業(yè)機構使用生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進行修復工作，此時，政府及其指定部門、機構承擔決策和監(jiān)督作用，并不直接參與修復工作，這樣不僅可提高資金使用的效率，還能減輕政府負擔。二是簡化環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用程序。簡單來講，應建立直接由使用主體進行申請，管理主體審核撥付的簡單程序，中間無須多重主體參與，對此可設置程序如下：使用主體直接到管理主體進行申請，提交申請資料，以減少使用主體在多重主體之間申請流轉程序。管理主體在對申請資料進行審核時，對于符合要求的資料予以通過，對于不符合要求的資料應一次性告知其改正或補交的資料，對于駁回使用主體申請的情況，工作人員應及時告知其駁回原因。此外，對于環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金整體的審批撥付手續(xù)應確定合理期限，不能無故延遲，以提高審批撥付效率。三是對環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用過程進行嚴格評估。首先，應制定嚴格的評估標準并創(chuàng)建科學的評估團隊，該團隊由政府相關部門專業(yè)工作人員以及第三方專業(yè)機構工作人員等專業(yè)人員組成，其能為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用進行科學、專業(yè)的評估。其次，評估團隊應進行多次評估，不僅要對最后的使用情況進行評估，還應在使用過程中進行抽查評估，以保證生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用的專業(yè)性、合理性及有效性。

（五）完善環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金監(jiān)督機制

為保障環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的有效管理和使用，應完善多元監(jiān)督機制，提高管理使用的透明度，從而使生態(tài)環(huán)境損害賠償工作合法合規(guī)有序進行。具體而言，一是建立內(nèi)部監(jiān)督機制。資金的管理使用部門或機構內(nèi)部應健全監(jiān)督機制，對此應設立單獨的監(jiān)督部門，負責定期審查環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用和結余情況，并跟進其使用進度。二是建立外部監(jiān)督機制。一方面，環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用主體應接受來自審計機關、檢察院或環(huán)保組織的監(jiān)督，理由如下：第一，審計機關具有審計監(jiān)督職能；第二，作為有權提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，檢察院和環(huán)保組織針對侵權人提出的賠償請求，與生態(tài)環(huán)境損害賠償資金之間存在一定的利害關系，應賦予其監(jiān)督權[5]，環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用主體應定期向前述部門、環(huán)保組織匯報使用情況以接受監(jiān)督。另一方面，應健全環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的信息公開制度，管理使用主體可通過官網(wǎng)、公眾號、報紙等形式及時向公眾公布環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理使用情況，包括資金流向、資金使用進度等，以保障社會公眾的知情權，實現(xiàn)公眾監(jiān)督。增強環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用的透明度，鼓勵公眾參與到環(huán)境保護中來，提高公眾對生態(tài)保護重要性的認識和參與度，確保資金的有效使用。

五、結束語

環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金對生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義，該對其進行有效管理使用，可保證其能精準、高效地用于生態(tài)環(huán)境修復和保護工作，借助科學合理的修復方案與資金投入，努力恢復原有的生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。本文通過近幾年對環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金的管理使用實踐情況進行研究，發(fā)現(xiàn)其管理使用在管理辦法適用、管理模式選擇、跨區(qū)域分配協(xié)調、使用效率提高以及監(jiān)督機制完善方面存在問題。為更好地解決上述問題，確保環(huán)境民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償資金發(fā)揮最大效用，需要統(tǒng)一資金管理規(guī)定，建立資金統(tǒng)一管理模式，規(guī)范資金跨區(qū)域分配以及建立政府主導下資金市場化使用方式和簡化資金使用程序以提高資金使用效率，同時還應完善資金內(nèi)、外部監(jiān)督機制以提高管理使用的透明度，使生態(tài)環(huán)境損害賠償工作合法合規(guī)有序進行。

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