地方國企要創(chuàng)新發(fā)展培育股權(quán)財政

摘" "要：股權(quán)財政被地方政府寄予厚望，但從近些年的數(shù)據(jù)分析來看，絕對額仍然偏小，無法彌補賣地收入下降的空缺。當(dāng)前，全國發(fā)展股權(quán)財政較好的主要有合肥、蘇州、深圳等城市，它們雖然各有特點，但都重視做大基金、做強生態(tài)和做優(yōu)環(huán)境。因此，建議地方國企創(chuàng)新發(fā)展培育股權(quán)財政：一是建立基金集群，打造基金矩陣；二是布局新質(zhì)生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；三是完善市場化機制，建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。

關(guān)鍵詞：股權(quán)財政；地方國企；創(chuàng)新發(fā)展

中圖分類號：F276.1" " " " 文獻標(biāo)志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）03-0117-05

隨著近幾年賣地收入下降，股權(quán)財政被寄予厚望，許多地方政府通過國資國企基金運作等方式積極培育股權(quán)財政。地方國資國企是股權(quán)財政的承擔(dān)者、創(chuàng)造者，因此要深化改革，為財政收入高質(zhì)量發(fā)展作出積極貢獻。

一、財政收入的結(jié)構(gòu)及股權(quán)財政的貢獻

當(dāng)前，地方政府有“四本賬”，如表1所示。

第一本賬，就是地方政府一般預(yù)算收入，主要包括本級收入和轉(zhuǎn)移支付，其中本級收入中80%左右為稅收收入。地方本級收入從2012年61 077.33億元上漲到2023年117 218.55億元，上漲幅度達到92%，除了2020年和2022年略有下降外，其他年份都是同比上漲，這是地方政府保民生、保工資、保運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

第二本賬，就是政府性基金收入，主要由賣地收入組成，達80%以上。地方政府的賣地收入從2012年的28 418.19億元上漲到2021年頂峰時期的87 051.00億元，隨后下降到2023年的57 996.00億元，如下頁圖1所示。我們看到，地方政府賣地收入在2023年與2021年相比下降29 085.00億元，下降33.4%，但仍比2012年上漲104%，占同年地方政府本級收入的49.45%，2021年時占比達78.37%。這是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。正是地方政府賣地收入的大幅縮水帶來一些地方國企，尤其是融資平臺性質(zhì)的國企債務(wù)率上升，出現(xiàn)債券違約現(xiàn)象；也是因為地方政府賣地收入的大幅縮水帶來地方政府債務(wù)不斷攀升和出現(xiàn)大量基礎(chǔ)設(shè)施爛尾工程情況。

第三本賬，地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，其主體部分為地方國企上繳的國有資本收益，這就是現(xiàn)在熱議的股權(quán)財政部分。國有企業(yè)除了通過稅收方式，如企業(yè)所得稅、增值稅等，對財政作貢獻外，還需要從凈利潤中上繳一定比例的國有資本收益。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全國深化改革若干重大問題的決定》中提到，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，并于2020年提高至30%，用于保障和改善民生[1]。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中也有類似表述，實行劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸬恼?，國有資本收益收取比例到2020年將提高至30%。目前競爭性國企上繳比例為30%。因此，我們看到第三本賬地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入從2012年602.01億元上漲到2023年4 480.02億元，上漲幅度達到544%，除了國有企業(yè)在改革深化中實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展原因外，還有就是上繳比例從20%提高到30%。我們看到即使提高國有資本收益上繳比例，但2023年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入為4 480.02億元，只占當(dāng)年地方本級收入的3.8%，賣地收入的7.7%[2]。當(dāng)年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入同比增加1 135億元，增幅33.9%，但也根本無法彌補當(dāng)年賣地收入同比下降8 858億元的空缺。另外，我們還可對比2014—2021年地方國有企業(yè)利潤，它們也只占到當(dāng)年賣地收入10%—20%的區(qū)間，占當(dāng)年地方本級收入的10%左右。因此，總體來看，目前股權(quán)財政收入還比較小，對財政貢獻還不高，需要地方國資國企創(chuàng)新發(fā)展積極貢獻以應(yīng)對賣地收入的巨額下降[3]。

第四本賬，地方社會保險基金預(yù)算收入，主要是社保、醫(yī)保等基金收入，?？顚Ｓ?，不屬于地方政府可支配收入。

總之，我國地方政府可支配收入部分，地方本級收入的增長和地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的增長都無法彌補地方政府賣地收入的下降，造成地方政府債務(wù)率過高和地方國企出現(xiàn)違約情況。如何提高股權(quán)財政收入？目前，專家學(xué)者的意見建議可歸納為以下三種：

一是提升國有企業(yè)資產(chǎn)收益率。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，全國地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額達230.1萬億元、負(fù)債總額為145.0萬億元、國有資本權(quán)益為72.9萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率為63.0%。若提高凈資產(chǎn)收益率1個百分點，就可獲得7 000多億元的利潤，相應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入獲得2 000多億元。從企業(yè)實踐角度來講，凈資產(chǎn)收益率提高1個百分點是非常艱巨的任務(wù)，因為地方國有企業(yè)資產(chǎn)集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、能源、自來水等方面，這些都關(guān)系國計民生，很難發(fā)揮價格作用，更多需要內(nèi)部深化改革降本增效和優(yōu)化國有資本布局，加大布局新質(zhì)生產(chǎn)力。這是一種內(nèi)涵式增長發(fā)展思路。

二是提高國資國企資本運營能力。當(dāng)前做強股權(quán)財政最主要的方式還是做大國資國企。提高國資國企資本運營能力，通過設(shè)立基金方式，進行并購重組，迅速擴大國資國企規(guī)模，從而提高股權(quán)財政水平。據(jù)特華博士后科研工作站、《銀行家》雜志社與社會科學(xué)文獻出版社共同發(fā)布的《基金藍皮書：政府引導(dǎo)基金發(fā)展報告（2023—2024）》統(tǒng)計，我國政府引導(dǎo)基金到2022年底共有1 500余支，累計認(rèn)繳總額達6.32萬億元，對外投資項目數(shù)萬個，帶動社會總投資數(shù)十萬億元，已經(jīng)成為地方政府招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的重要助手。根據(jù)WIND數(shù)據(jù)，截至2023年年末，地方國有控股境內(nèi)上市企業(yè)992家，市值178 497億元，分別占境內(nèi)上市公司家數(shù)5 346家的18.55%、市值85.54萬億元的20.87%。這是一種外延式增長發(fā)展思路，是當(dāng)前多地發(fā)展股權(quán)財政的主流做法。

三是增加國有資本收益上繳比例?？梢钥紤]將當(dāng)前競爭性國有企業(yè)上繳國有資本收益比例從30%提高至50%。以2021年為例（2022年和2023年沒有公布地方國有企業(yè)利潤），若再提高國有資本收益上繳比例20個百分點，可獲得2 483億元。筆者認(rèn)為，這對地方政府20多萬億元可支配收入（包括地方政府本級收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、賣地收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入）而言，仍然是杯水車薪，但對國有企業(yè)來講則可能是不堪重負(fù)。因為企業(yè)發(fā)展總是需要持續(xù)投資，今天的投資才有明天的收益，過高的國有資本金收益比例類似竭澤而漁，不利于國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這是一種優(yōu)化“分蛋糕”的思路[4]。

二、股權(quán)財政的典型模式及其經(jīng)驗

通過提高國資國企資本運營能力的方式發(fā)展股權(quán)財政是目前地方政府的主要做法，在多地的實踐探索中形成一些典型的模式和經(jīng)驗，較為成熟的有“合肥模式”“蘇州模式”“深圳模式”。

（一）合肥模式

“合肥模式”就是指通過政府投資帶動更多社會資本共同進行產(chǎn)業(yè)培育，注重全產(chǎn)業(yè)鏈打造，帶動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。首先，政府通過財政資金增資或國企重組整合打造國資平臺，再推動國資平臺探索直接投資，或組建、參與各類投資基金，帶動社會資本服務(wù)于地方招商引資。合肥市在2012—2022年十年間，地方生產(chǎn)總值從4 164億元上升至12 013億元，年復(fù)合增長率達11.18%；同期一般公共預(yù)算收入從389.50億元上升至909.25億元。具體經(jīng)驗如下：

1.把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，科學(xué)確定具體投資項目。如2008年，為突破國外廠商對液晶顯示面板的壟斷，合肥市政府布局投資彼時較為低迷的京東方，并配套落地產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)企業(yè)，突破“卡脖子”技術(shù)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)極為可觀的投資收益。近年來，合肥市先后引入科大訊飛、晶合、長鑫存儲等企業(yè)，2020年又與蔚來簽署合作協(xié)議，對合肥的新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展具有巨大的拉動作用。目前，合肥市已基本形成“芯屏汽合”（芯片、新型顯示、新能源汽車、人工智能與產(chǎn)業(yè)融合）、“集終生智”（集成電路、智能終端、生物醫(yī)藥、智能語音與人工智能）為代表的產(chǎn)業(yè)鏈。

2.創(chuàng)新投融資模式，組建專業(yè)化投資平臺。2014年以來，合肥市逐步整合各類政府資金，壓減事后獎補等無償投入，推廣產(chǎn)業(yè)基金投資、“借轉(zhuǎn)補”投資、財政金融產(chǎn)品投資等市場化有償投資方式。從2015年起，合肥市對市屬兩類公司進行重組整合，形成合肥產(chǎn)投、合肥興泰與合肥建投三大專業(yè)化國資投融資平臺。如合肥建投注冊資本133.98億元，2022年營業(yè)收入385.59億元，截至2023年9月末資產(chǎn)6 612.89億元，主要投資企業(yè)有京東方、蔚來汽車、長鑫存儲、歐菲光等[5]。

3.打造政府牽頭的專業(yè)投資隊伍，精準(zhǔn)研究招商內(nèi)容。為熟悉各產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)技術(shù)與扶持政策，合肥市從上到下均在不斷強化研究各行業(yè)研報、產(chǎn)業(yè)政策以及投融資政策，并加強與高校間往來合作，以培養(yǎng)專業(yè)招商人員。在各方力量的不斷推動下，合肥市招商團隊精通智能家電、顯示面板、集成電路、半導(dǎo)體等新興領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，并以委托專業(yè)財務(wù)與法務(wù)人員方式對擬招商企業(yè)進行全方面盡調(diào)。

（二）蘇州模式

“蘇州模式”是指設(shè)立多層次政府投資基金體系，覆蓋企業(yè)全生命周期。早在2011年蘇州市地區(qū)生產(chǎn)總值已突破萬億元，至2020年不足十年時間里，蘇州市地區(qū)生產(chǎn)總值進一步突破2萬億元。其經(jīng)濟的快速發(fā)展一方面取決于其位于長三角的區(qū)位優(yōu)勢，同時也離不開蘇州市政府在資本招商方面的扎實布局。具體經(jīng)驗如下：

1.搭建政府多層次投資基金體系，聚焦企業(yè)全生命周期?！疤K州模式”最突出的特點即為針對不同生命周期階段企業(yè)設(shè)立從天使輪投資到成長期、成熟期等的不同輪次投資的政府投資基金組合。2021年年初，蘇州市與下轄各區(qū)縣（市）共同出資設(shè)立60億元天使投資引導(dǎo)基金，可進一步解決區(qū)域內(nèi)初創(chuàng)期企業(yè)發(fā)展資金來源問題。

2.市、區(qū)兩級共同推進項目或子基金落地。除蘇州國發(fā)創(chuàng)業(yè)投資控股有限公司、蘇州工業(yè)園區(qū)國創(chuàng)創(chuàng)業(yè)投資有限公司等市屬國資投資主體外，蘇州市吳江東方國有資本投資經(jīng)營有限公司、昆山創(chuàng)業(yè)控股集團有限公司等區(qū)縣產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資主體亦對本區(qū)域內(nèi)引導(dǎo)基金起到積極推動作用，從而形成了市、區(qū)兩級的基金矩陣。

3.出臺正向激勵措施，優(yōu)化資金配置流向。2021年8月，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理中心對外公布2020—2021年度園區(qū)創(chuàng)投引導(dǎo)基金參股子基金評價結(jié)果，這是國內(nèi)首次出現(xiàn)政府引導(dǎo)基金公開發(fā)布參股子基金評級結(jié)果案例。此舉可以不斷提升基金管理團隊對于行業(yè)優(yōu)秀公司的關(guān)注度。

（三）深圳模式

“深圳模式”是指打造強勢國有創(chuàng)投企業(yè)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)培育和資金流動。作為粵港澳大灣區(qū)的核心引擎城市，招商政策、基金投資以及園區(qū)建設(shè)是深圳市近年來發(fā)展迅速的重要途徑。具體經(jīng)驗如下：

1.充分發(fā)揮深港兩地之間金融服務(wù)業(yè)的開放與聯(lián)通作用。2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確香港、廣州、深圳等區(qū)域核心城市的發(fā)展定位，其中深圳作為區(qū)域內(nèi)主要創(chuàng)新型城市，應(yīng)充分發(fā)揮華為等科技型企業(yè)優(yōu)勢。2023年2月，多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融支持前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)全面深化改革開放的意見》，開始逐步探索深港私募通機制，支持深港創(chuàng)業(yè)投資基金與私募股權(quán)投資基金在前海合作區(qū)協(xié)同發(fā)展。

2.充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用。深創(chuàng)投為深圳市創(chuàng)業(yè)投資的中堅力量，是深圳市政府引導(dǎo)基金的主要推手。1999年8月設(shè)立的深圳創(chuàng)新投資集團有限公司是私募股權(quán)領(lǐng)域中少有的國有企業(yè)，其設(shè)立后跟隨外資基金投資，與新加坡大華銀行合資設(shè)立中新創(chuàng)業(yè)投資基金，與以色列Ainsbury Properties合資組建了中以基金投資公司，接受日本投資者委托管理CVI基金等。截至2023年9月末，深創(chuàng)投受托管理政府引導(dǎo)母基金規(guī)模達1 549.97億元，在管創(chuàng)業(yè)股權(quán)投資項目約900個，退出項目中已有254家企業(yè)分別在全球17個資本市場（不含國內(nèi)新三板）上市，助推寧德時代、西部超導(dǎo)、康芳生物、華大九天等優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長。

3.充分發(fā)揮深圳市創(chuàng)投生態(tài)高度市場化且活躍的作用。深圳各方在新技術(shù)培育、成果轉(zhuǎn)化等方面深度合作，并充分發(fā)揮大灣區(qū)資本市場的金融服務(wù)職能。深創(chuàng)投受托管理近千億規(guī)模的深圳市政府引導(dǎo)基金，圍繞產(chǎn)業(yè)龍頭上下游合作設(shè)立子基金，協(xié)同推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

盡管合肥、蘇州與深圳三個典型模式各有自己的特色（如表2所示），但綜合來看，他們在培育股權(quán)財政方面也有共性經(jīng)驗。一是做大資金。通過“財政+國資”結(jié)合的方式，做大資金基本盤，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用。二是做強生態(tài)。打造“國資引領(lǐng)—產(chǎn)業(yè)落地—股權(quán)退出—循環(huán)投資”的基金運作模式，帶動社會資本服務(wù)于地方招商引資，實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本增值的雙贏。三是做優(yōu)環(huán)境。各地政府均聚焦資金、技術(shù)、空間、政策、人才等關(guān)鍵要素，以“園區(qū)+基金”的方式促進企業(yè)入園集聚，推出一系列營商優(yōu)惠政策，吸引和促進創(chuàng)業(yè)投資基金的集聚。

三、結(jié)論

盡管各地都在積極發(fā)展股權(quán)財政，但在資本運作過程中出現(xiàn)投資失敗的案例屢見不鮮。地方國資國企一定要創(chuàng)新發(fā)展，運用更加靈活的資本運營方式，做好與本地產(chǎn)業(yè)配套，不斷完善風(fēng)險防控機制，用自身高質(zhì)量發(fā)展為股權(quán)財政作積極貢獻。

（一）積極建立產(chǎn)業(yè)基金集群，打造基金矩陣

在進行股權(quán)投資時要注重工具的豐富。我國資本市場有待完善，資產(chǎn)的市場定價并不完全科學(xué)準(zhǔn)確，退出通道也不順暢，因此我們要通過產(chǎn)業(yè)基金集群的方式，形成更加細(xì)化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)基金；要打造全生命周期的基金，覆蓋種子期、天使期、VC、PE、Pre-IPO以及二級市場等，分享企業(yè)不同成長階段的紅利；要針對不同功能定位設(shè)立不同類型的基金，如母基金、并購基金、S基金等，從而形成基金矩陣，靈活地進行資本運作。如深圳市按照“一產(chǎn)業(yè)集群，一專項基金”的理念組建“20+8”產(chǎn)業(yè)基金群支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已啟動二批共計250億元；深創(chuàng)投成立管理創(chuàng)投基金、母基金、S基金、并購基金等股權(quán)投資類基金；安徽國資委于2022年7月集中成立7家省級國有資本股權(quán)投資基金公司，7只基金中有6只為母基金。因此，要完善國資基金管理政策，公開遴選各基金管理人，做好長期資本、耐心資本和戰(zhàn)略資本。

（二）積極布局新質(zhì)生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

做好“股權(quán)財政”關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)培育，脫離產(chǎn)業(yè)培育本源，尤其是跨省投資和經(jīng)營，處于相對劣勢地位，有一定信息差，地域融入難，存在投資失敗的可能。因此，地方國資國企進行股權(quán)投資要與優(yōu)化國有資本布局結(jié)合起來，與打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系結(jié)合起來。當(dāng)前，要特別重視新質(zhì)生產(chǎn)力的培育。伴隨第四次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命來襲，人類經(jīng)濟社會發(fā)展再次進入大科學(xué)時代，產(chǎn)業(yè)大變革、技術(shù)大融合、經(jīng)濟大分化、生態(tài)大循環(huán)、格局大調(diào)整并存，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)加速跨界、技術(shù)加速融合、經(jīng)濟深度演化、生態(tài)更加貫通、創(chuàng)新加速極化、組織加速重構(gòu)，對生產(chǎn)力提升提出了更高的發(fā)展要求，對于新質(zhì)生產(chǎn)力的提出和實踐更加迫切。地方國資國企要搶抓新質(zhì)生產(chǎn)力，尤其在數(shù)字科技、能源科技、生命科技、材料科技、海洋科技、空天科技中，有望在諸多新技術(shù)趨勢與細(xì)分領(lǐng)域中出現(xiàn)由未來技術(shù)、全新模式相結(jié)合出現(xiàn)的未來產(chǎn)業(yè)；圍繞“未來導(dǎo)向、戰(zhàn)略導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、機會導(dǎo)向、問題導(dǎo)向”，優(yōu)化未來產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在先導(dǎo)、主導(dǎo)、主體、支撐、補充的作用機制，加快構(gòu)筑現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；圍繞以技術(shù)跨界融合帶動產(chǎn)業(yè)生命周期的擴張與再生，進而提升“谷底—擴張—頂峰—衰退”經(jīng)濟周期的適應(yīng)性與演化性。

（三）積極完善市場化機制，建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度

股權(quán)投資有別于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)類公司運營，資金密集、人才密集、技術(shù)密集，此外投資的企業(yè)更多是參股方式，點小面廣，因此企業(yè)管理更加復(fù)雜。制度經(jīng)濟學(xué)派非常重視建立合理的制度，認(rèn)為制度有減少人的機會主義行為和交易不確定性的功能。對于股權(quán)投資類企業(yè)，要積極加強黨建工作，落實黨管方向的作用；科學(xué)界定國資出資人監(jiān)管邊界，建立監(jiān)管權(quán)力以及責(zé)任清單，實現(xiàn)“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變；加強董事會內(nèi)部的制衡約束，外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實一人一票表決制度；加強外部董事建設(shè)，增設(shè)外部董事的任職資格，通過市場化選聘等方式，將外部董事轉(zhuǎn)變成企業(yè)智囊團，為企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展把方向。通過市場化選聘等方式招募職業(yè)經(jīng)理人，并進行契約化管理；采用經(jīng)理層成員任期制的方式，明確任期內(nèi)目標(biāo)考核任務(wù)；實行市場化薪酬分配機制，完善股權(quán)激勵等多種方式的中長期激勵機制；健全與激勵機制相適應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任審計、信息披露等約束機制。結(jié)合股權(quán)投資企業(yè)實際，按照“三個區(qū)分開來”的要求，完善制定和落實容錯糾錯實施細(xì)則。

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