歷史演變視角下耕地撂荒問題研究

摘 要：引入“壓力-狀態(tài)-響應”（PSR）分析框架，從縱向歷史維度將我國耕地撂荒分為轉型期、發(fā)展期、分化期三個演變階段，并對各階段的耕地撂荒的壓力因素、狀態(tài)特征和響應策略進行系統(tǒng)梳理分析。從三個演變階段分析中，總結提煉出歷史維度下的耕地撂荒的演變邏輯特征。研究發(fā)現(xiàn)：第一，耕地撂荒壓力系統(tǒng)從生存到發(fā)展、從單向到互動進行復雜系統(tǒng)演變;第二，耕地撂荒狀態(tài)系統(tǒng)向“空間異質性”和“類型一致性”演變;第三，耕地撂荒響應系統(tǒng)仍處于“多元而不協(xié)同”的狀態(tài)。因此，耕地撂荒治理需要在發(fā)展型政策供給、耕地撂荒治理監(jiān)測、撂荒耕地的分類利用、利益補償和協(xié)同治理等方面進行優(yōu)化。

關鍵詞：糧食安全;耕地撂荒;撂荒治理;PSR模型;歷史演變視角

中圖分類號：F311 " 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2025）03-0094-10

收稿日期：2024-01-28 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2025.03.10

基金項目：國家社會科學基金青年項目（20CGL045）;四川省哲學社會科學基金重點項目（SCJJ23ND44）;四川省哲學社會科學重點研究基地區(qū)域公共管理信息化研究中心重點項目（QGXH23-02）

作者簡介：劉靈輝，男，電子科技大學公共管理學院教授，博士生導師，主要研究方向為公共政策。

一、問題的提出

耕地資源一直以來都被視作國家發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，耕地的數量、質量以及利用狀態(tài)直接關乎國家的未來戰(zhàn)略走向。黨的十九大以來，黨中央持續(xù)強調總體國家安全觀。國家安全離不開糧食安全，全方位夯實糧食安全根基、確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，是黨和國家高度關注的事關全局的戰(zhàn)略性問題。據海關總署的統(tǒng)計數據，2023年1-8月，我國糧食凈進口達到1 969萬噸，在近年來地區(qū)局勢動蕩引發(fā)國際糧食價格波動環(huán)境下，我國可能面臨較大的糧食安全風險。維護糧食安全必須切實保護好耕地，而耕地保護不能僅在數量上做文章，更需要實實在在提高耕地的實際利用效率。

自20世紀90年代以來，我國農村土地承包制度逐漸展現(xiàn)出與社會經濟發(fā)展的不適應性，農業(yè)勞動力向非農行業(yè)轉移，全國各地出現(xiàn)了多輪規(guī)模性耕地撂荒。撂荒治理從20世紀90年代的自組織和行政手段，發(fā)展到了本世紀以土地流轉為代表的市場化手段及代耕代收為代表的社會化服務等多元手段。然而，長期以來我國耕地撂荒治理的難度不斷加大，效果不甚理想，耕地撂荒形勢依舊嚴峻。根據國家基礎地理信息中心、北京師范大學地理科學學部等機構依據影像解譯的我國耕地撂荒數據計算，2017年全國耕地撂荒面積仍然高達1.37億畝，2019年我國撂荒耕地占總耕地面積的20％^［1］。新形勢下，為有效遏制耕地撂荒，2021年農業(yè)農村部發(fā)布了《關于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農業(yè)生產發(fā)展的意見》指導地方加強撂荒地治理，2023年中央一號文件進一步強調“加強耕地保護和用途管制，加大撂荒耕地利用力度”。在國際糧食市場環(huán)境不穩(wěn)定性因素加劇、國內糧食需求缺口始終維持高位的背景下，耕地撂荒治理既具有宏觀政策的導向要求，又具有極其重要的現(xiàn)實意義。

國內外學者對耕地撂荒的識別測度、時空格局、影響因素、生成機理、治理策略與配套政策進行了較為深入的研究。在耕地撂荒的識別、測度與空間分異方面，張斌及譚術魁等人首先建立并優(yōu)化了耕地撂荒度評價指標^［2-3］，吳茗華等在此基礎上進行了耕地撂荒風險評價^［4］;程維芳及楊通等人對耕地撂荒信息提取方法進行了優(yōu)化，分別基于多光譜和聯(lián)合變化檢測技術大幅提高了耕地撂荒識別精準度^［5-6］。劉成武與李升發(fā)等學者利用統(tǒng)計年鑒、抽樣調查等方式對我國耕地撂荒狀況和分布特征進行了時空多維度探究^［7-8］。在耕地撂荒的影響因素及作用機制方面，承包制度缺陷、農業(yè)生產條件差、種田負擔、勞動力缺乏、市場風險、村級組織弱化、農業(yè)服務滯后、土地流轉不暢、供需關系不匹配及城鄉(xiāng)收入差距拉大等在不同時期都造成耕地撂荒。在耕地撂荒的治理與配套策略方面，土地退包、轉包、代耕以及調整農業(yè)結構、宣傳教育等手段為早期學者們所關注，并由發(fā)展土地租賃市場、稅費減負和糧食直補、完善支農方式逐漸擴展至改善農業(yè)生產條件、引導資本下鄉(xiāng)、土地整治等市場化及其配套措施與土地托管、代營、委托、入股等社會化手段有機結合。耕地撂荒相關研究成果較為豐富但整體而言呈現(xiàn)碎片化的特征，亦缺乏對不同歷史時期耕地撂荒演變特征及邏輯的梳理。故本文引入“壓力-狀態(tài)-響應”（PSR）分析框架，從歷史演變的縱向視角探究我國不同階段耕地撂荒的壓力、狀態(tài)和響應演變特征，剖析耕地撂荒治理難題，提出針對性的耕地撂荒治理策略。

二、耕地撂荒的演變分期與PSR模型的適用性

（一）耕地撂荒的演變分期

不同學者基于文獻分析和自然資源部門發(fā)布的衛(wèi)星數據對我國耕地撂荒階段進行了劃分。趙子亮認為我國耕地撂荒有1993、2002、2005年三個高峰期，2008年后趨于穩(wěn)定^［9］;肖冬華則認為我國耕地撂荒始于20世紀80年代，1992、1997、2004年為三個耕地撂荒的高發(fā)時段^［10］;李永萍堅持我國耕地撂荒是從20世紀90年代開始，認為我國出現(xiàn)了以取消農業(yè)稅為界的兩輪耕地撂荒^［11］。在綜合現(xiàn)有耕地撂荒分期研究的基礎上，根據宏觀經濟背景和政策變遷時段，我國耕地撂荒現(xiàn)象大致可分為三個階段：（1）轉型期（20世紀80年代至90年代中前期）。這一階段以我國中東部各地發(fā)生規(guī)模性耕地撂荒現(xiàn)象為始，到20世紀90年代中前期（1993年左右）為止，此階段宏觀經濟體制和農業(yè)經營方式發(fā)生巨大轉型。（2）發(fā)展期（20世紀90年代中期至2007年前后）。此階段工業(yè)化、城市化、農民兼業(yè)化與生活水平發(fā)展迅速，并伴隨多次撂荒高峰。（3）分化期（2007年左右至今）。此階段農民開始得以極大減負并持續(xù)生計轉型與分化，土地依賴持續(xù)弱化。

（二） PSR模型及其適用性分析

PSR模型是由OECD和UNEP提出用于反映可持續(xù)發(fā)展機理的理論分析框架^［12］，該模型以因果關系為基礎，具有邏輯縝密、適用性強等特點，廣泛適用于生態(tài)評價^［13］、土地利用等研究領域^［14］。PSR模型中壓力、狀態(tài)、響應三個環(huán)節(jié)相互影響、相互制約，可以較好地適用于耕地撂荒現(xiàn)象的分析。我國農村耕地撂荒現(xiàn)象時間跨度長、撂荒擴散快，單一的PSR模型分析存在歷史縱向分析不足的局限性。因此，本文從歷史演變視角出發(fā)，基于PSR分析框架構建“歷史演變下耕地撂荒PSR理論模型”（見圖1）。

三、基于“PSR”模型的耕地撂荒歷史演變分析

（一）耕地撂荒的壓力系統(tǒng)

1.轉型期壓力。（1）種糧經濟收益壓力。20世紀90年代初，在農民溫飽問題基本解決后，經濟收益成為農戶種地的主要考量因素，然而，此階段農戶根據家庭承包土地的面積按畝均攤農業(yè)稅、統(tǒng)籌費、農業(yè)提留，使得部分農戶承包土地不僅不賺錢，甚至虧錢，種田越多，負擔越大。加之農資價格不斷上漲，糧食價格不增反降，糧食滯銷，農戶“增產不增收”。（2）承包制度壓力。一是承包地分散零碎?！耙约彝閱挝?，按人平均分配，肥瘦、遠近相搭配”的分配方式造成了土地的零散化，而農戶傾向將更多生產要素投入到近宅地、優(yōu)質地、連片地以獲取更大的經濟效益，造成邊緣地、劣質地逐漸被粗放經營甚至完全閑置。二是土地承包期限固化。進入20世紀90年代，廣大農村地區(qū)不同農戶家庭內人口因各種情形而發(fā)生較大變化，而“增人不增地，減人不減地”導致“有人沒地種，有地沒人種”的人地配置失衡，缺少勞動力的農戶撂荒耕地較多。三是生產責任模糊。包干到戶后，農村集體經濟組織承擔的搶抓農業(yè)生產的職責和計劃生產等一系列具體任務弱化，地方領導忽視農業(yè)生產，農業(yè)缺乏實際資金投入，農業(yè)基礎設施逐漸荒廢，農業(yè)生產條件惡化。（3）市場環(huán)境壓力。一是農產品價格波動。隨著20世紀80年代末農產品市場逐漸放開，尤其是1992年糧食市場全面放開后，市場供求關系沒有理順，受市場自發(fā)性、滯后性影響，農產品價格波動較大，農民種地虧本較多。二是勞動力外流風險。20世紀90年代初期開始，不少農村地區(qū)出現(xiàn)了兼業(yè)農民，兼業(yè)化誘發(fā)了承包耕地的粗放經營，隱性撂荒現(xiàn)象增多。三是承包地的商品屬性導致土地流轉不暢。大量農村耕地被征收占用，農民為獲得高額征地補償，即便自己不種地也不愿轉包，出現(xiàn)了“離農不離地”的現(xiàn)象。（4）其他壓力。一是政策性勞動力短缺，包括知青返城、逃避計劃生育罰款而外出等情形導致農村勞動力短缺引發(fā)耕地撂荒。二是過去由集體組織統(tǒng)一提供的農機服務、購銷服務、田地整治、技術指導等一系列農業(yè)服務因生產責任的下放逐漸減少，單個承包戶負擔的農業(yè)生產成本增加，無力負擔的農戶只得粗放經營甚至撂荒耕地。三是農業(yè)基礎設施落后、農業(yè)投入少、抗災能力差、自然災害風險較大，進而導致部分農戶撂荒耕地。

2.發(fā)展期壓力。（1）種田收益壓力持續(xù)。廣大農民仍然面臨種糧負擔大、成本大、風險大三大難題，種地收益依舊不高。一是農民負擔持續(xù)加大。就醫(yī)療支出一項，1990-1998年，全國農民醫(yī)療保健支出增加49.15元，占總支出比重增加1％，農民負擔不減反增。二是生產生活成本持續(xù)增加。除了種子、化肥、農藥、農用機械等農資價格不斷上漲，日常生活開支隨著市場經濟深化也不斷增加。三是農民種田依舊面臨自然和市場“雙風險”。個體農業(yè)經營抗災能力弱，糧食價格長期低迷，即使實行了“最低收購價格保護”，農民依舊面臨種田虧本風險。（2）農村勞動力轉型發(fā)展壓力。1997-2003年農村居民家庭與城鎮(zhèn)居民家庭人均收入差距從3 070元拉大到5 850元，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大，農村青壯年勞動力加速外流。此階段農民棄地進城從打工逐漸轉變?yōu)槎ň?，以追求更好的生活與發(fā)展資源?！凹鏄I(yè)農民”身份逐漸淡化，“農民工”身份愈加明顯，進而出現(xiàn)持續(xù)“脫農”傾向。農村勞動力進城轉型存在兩種結果：一是完全進城的農民，他們將父母子女接進城市，完全脫離承包地，耕地要么交由他人代耕、要么流轉、要么撂荒;二是未完全進城的農民，他們將承包地看作是一份保障、退路或鄉(xiāng)土情結，即便閑置也不愿流轉。（3）土地承包制度缺陷壓力。制度缺陷在這一階段表現(xiàn)為社會主義市場經濟體制和土地資源非市場化配置的矛盾，土地流轉在實踐中面臨較大困難。一是土地零散化。在二輪承包中，國家延續(xù)了土地承包的穩(wěn)定性，集體經濟組織內的土地承包格局沒有發(fā)生太大變化，分散土地與規(guī)模經營存在矛盾，增加了通過流轉實現(xiàn)土地集中連片的難度。二是土地承包期限不穩(wěn)定，雖然二輪承包中國家規(guī)定承包土地30年長期不變，但是由于土地承包經營權的物權性質不足的“半截子產權”特征使得土地承包期限不穩(wěn)定且容易隨意調整，加劇了土地長期經營的不確定性^［15］，制約了農民和新型農業(yè)經營主體長期投資土地進行集約化生產的意愿。三是產權缺失。農戶手中的承包經營權僅是土地的耕種權、部分的收益權以及部分的處置權，農村土地產權的不完整增加了流轉閑置土地的困難。（4）其他壓力。一是國家長期把重心放在工業(yè)發(fā)展上，對農村耕地的管理重視和投入不足，對于耕地撂荒的治理停留在政策指示而缺乏具體的指導措施，間接導致了耕地撂荒。二是對征用耕地的監(jiān)管缺位，耕地占而不用導致撂荒普遍存在，并且在“占補平衡”要求下耕地征占用后向山要地，導致耕種條件差而撂荒。

3.分化期壓力。（1）勞動力分化壓力。勞動力分化加劇了耕地與勞動力的錯位，農村勞動力剩余和耕地撂荒并存，勞動力對耕地撂荒的壓力從數量逐步向“質量+結構”復合壓力轉變。一是農業(yè)勞動力質量降低。農村戶籍勞動力學歷層次普遍提高而傾向于脫離農業(yè)生產，留守勞動力學歷低、種地技能低，全職農民老齡化嚴重。二是家庭勞動力結構變化?！白优畡展?父母務農”的代際就業(yè)格局形成并持續(xù)固化，家庭收入趨向多元，非農收入在家庭收入中占比提高，土地依賴逐步弱化，但“離農不離地，進城不棄地”依舊普遍。（2）政策變形壓力。部分撂荒治理政策在分化期逐漸走向變形。一是農業(yè)稅制度被全面廢除，短期內減輕了農民的生產負擔，調動了農民的種地積極性。然而，從長期看農業(yè)稅取消后村集體向農民提供生產服務的積極性消減，農民種田的成本和難度隨之提高。二是配套支農政策不精準。一系列惠農措施進入到分化期后邊際效應逐漸遞減。以“糧食直補”為主的直接支農補貼不精準，未能補貼實際種糧者，反而加強了土地的權屬效應，使得農民與其交回土地，不如撂荒耕地拿補貼。三是近年來各地為貫徹“非農化”“非糧化”的政策指示，將耕地紅線劃到坡地，甚至為躲避遙感影像監(jiān)測進行耕地造假，導致“形耕實荒”。（3）土地流轉市場發(fā)育壓力。一是在土地確權頒證后，土地承包經營權的用益物權屬性得到法律確定，農民將承包地視作私有財產，增加了農民在土地流轉市場的議價權并提高了土地流轉成本。二是土地流轉組織形式以農戶自發(fā)組織完成，土地流轉細節(jié)缺乏規(guī)范，土地流轉合同簽訂的比例低、期限較短?！吨袊r村政策與改革統(tǒng)計年報（2019）》的數據顯示，2019年全國流轉的5.55億畝承包耕地中僅有3.64億畝簽訂了流轉合同。自發(fā)性組織形式導致土地流轉信息公開的范圍有限，土地轉入者和土地轉出者難以進行供需匹配，出現(xiàn)結構性的轉出和轉入兩難問題。三是級差地租效應誘發(fā)“流轉性撂荒”。在土地流轉過程中，偏遠地、劣等地難以受到青睞，流轉反而誘發(fā)部分耕地進一步撂荒^［16］。綜上，各階段耕地撂荒壓力見表1。

（二）耕地撂荒的狀態(tài)系統(tǒng)

1.轉型期的耕地撂荒狀態(tài)。（1）空間分布。耕地撂荒集中在商品經濟較為發(fā)達的周邊地區(qū)，較為偏遠的山區(qū)撂荒現(xiàn)象較少，廣泛分布于中東部省份等勞動力吸納能力強的地區(qū)。例如，天津1984年全市撂荒耕地達到2萬多畝;浙江省1992年季節(jié)性撂荒耕地達到200萬畝。轉型期內黑龍江孫吳縣、河北省保定地區(qū)、江蘇部分縣市、安徽滁州和巢湖、湖南衡東縣等地分別出現(xiàn)了不同程度的撂荒。此時，農民選擇撂荒耕地更多是個體而非村集體的行為。耕地撂荒規(guī)模較小，常見于縣域以內，呈點狀分布，尚未出現(xiàn)連片的耕地撂荒。（2）耕地撂荒特征。從耕地撂荒的主體來看，耕地撂荒基本存在于集體經濟組織內部，耕地撂荒完全屬于農戶個體的決策行為，此時近大城市、近交通線的農戶為主要撂荒主體。從耕地撂荒的形式來看，盡管轉型期農民兼業(yè)現(xiàn)象日益普遍，但并沒有出現(xiàn)完全脫農現(xiàn)象，撂荒耕地多處于粗放經營的狀態(tài)。這一時期季節(jié)性撂荒多于常年性撂荒，隱性撂荒多于顯性撂荒。從撂荒地的類型來看，由于不同土質的投入回報率存在差異，缺水旱地和雜地的撂荒現(xiàn)象要多于水田;同時，在勞動力和生產要素有限的情況下，農民更傾向將有限的資源投入到經濟收益更高的土地上，邊際地、劣質地的撂荒多于近宅地、肥沃地和連片地。

2.發(fā)展期的耕地撂荒狀態(tài)。（1）空間分布。耕地撂荒范圍從局部地區(qū)發(fā)展到全國，并呈逐年遞增的趨勢。不論是生產條件、自然條件好的地區(qū)還是差的地區(qū)，均有耕地撂荒現(xiàn)象存在。在空間分布上，全國各地區(qū)耕地撂荒分布依舊不平衡，湖北南部、湖南北部、安徽中南部等長江中下游地區(qū)成為此階段撂荒最嚴重的地區(qū)^［17］。1998-2002年間，中部取代東部成為耕地撂荒最嚴重的地區(qū)，東部地區(qū)撂荒態(tài)勢有所放緩，西部地區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象較輕，時間分布較為均勻^［7］。發(fā)展期農村青壯年勞動力呈持續(xù)大規(guī)模流出趨勢，零散的撂荒耕地逐漸連片，局部的點狀撂荒發(fā)展到以縣為單位的帶狀撂荒。（2）耕地撂荒特征。從耕地撂荒的主體看，外出打工戶、個體戶、半農戶和勞動力轉移戶是耕地撂荒的決策主體，他們因為勞動力數量、質量等原因傾向于撂荒耕地^［18］。從耕地撂荒的形式來看，一是季節(jié)性撂荒加快向常年性撂荒轉化。以安徽廬江縣為例，2000-2001年，常年性撂荒和季節(jié)性撂荒的面積分別從56.5％和43.5％轉變?yōu)?7.7％和32.3％。二是由隱性撂荒凸向顯性撂荒。農民的耕地撂荒行為決策受主觀原因影響更大，如覺得種地劃不來、打工賺錢更多、城市條件更好等，脫農程度加深使得顯性撂荒耕地越來越多;從撂荒地的類型來看，自然條件差、集體經濟組織職能弱化、交通不便、質量差和水土流失嚴重、經濟發(fā)達地區(qū)的耕地更容易撂荒^［19］。

3.分化期的耕地撂荒狀態(tài)。（1）空間分布。全國各省（區(qū)、市）均有不同規(guī)模的耕地撂荒現(xiàn)象，由大城市、農村偏遠地區(qū)耕地向糧食主產區(qū)蔓延。在空間分布上，耕地撂荒率呈現(xiàn)南高北低的分布格局，長江流域一帶的山區(qū)撂荒率最高，而東北地區(qū)的撂荒率最低^［8］;撂荒核心區(qū)呈逆時針90°的“T”字形分布，縱軸從甘肅寧夏地區(qū)向南延伸到四川、重慶、貴州等省份，橫軸為長江沿岸一帶，川東地區(qū)為兩軸交界處。從空間變化特征看，耕地撂荒的空間格局由早期中東部多西部少，向西部撂荒增多轉變。其中，甘肅、內蒙古、山西的耕地撂荒面積均超過1 000萬畝^［20］。這一階段已經形成橫跨各省市的“長江沿線”和“甘肅-貴州”橫縱兩條主要撂荒帶。（2）耕地撂荒特征。從耕地撂荒的主體來看，在原有農戶個體和村集體撂荒之外，新型農業(yè)經營主體由于經營不善、政策波動等原因而撂荒耕地的現(xiàn)象有所增加;從耕地撂荒的形式看，由于兼業(yè)農民減少，勞動力老齡化問題嚴重，部分耕地長期閑置，季節(jié)性和常年性撂荒長期并存，但常年性、顯性撂荒居多;從撂荒地的類型看，中西部山區(qū)耕地自2005年后撂荒局勢更加明顯，與勞動力快速析出和勞動力工資大幅增加的趨勢基本吻合^［8］。梯田撂荒現(xiàn)象在此階段明顯增多，整體撂荒率達到了9.79％，最嚴重的是南方丘陵山區(qū)，廣東省最為嚴重^［21］。耕地撂荒由貧瘠、破碎地塊向主產區(qū)肥沃、連片耕地蔓延。例如，長江流域農產品主產區(qū)湖南、湖北、安徽三省撂荒耕地面積高達1 395.6萬畝^［20］。綜上，耕地撂荒的狀態(tài)演變見表2。

（三）耕地撂荒的響應系統(tǒng)

1.轉型期響應。轉型期初期，響應范圍局限于集體經濟組織內部，各方對耕地撂荒的響應措施大致可以分為三種類型：一是恢復型，一般包括行政命令和村規(guī)民約，此類措施通過對撂荒農戶進行行政性和規(guī)定性處罰，迫使其停止耕地撂荒行為;二是引導型，有土地轉包和轉讓，適度引導承包地向種糧大戶集中等，此外還通過調整農業(yè)生產結構，高效利用土地從而減輕耕地撂荒現(xiàn)象;三是變通型，包括減免土地承包費、調整農業(yè)提留比例、統(tǒng)籌費用等減輕農民負擔，提高農戶的種田積極性以減少耕地撂荒。20世紀90年代初，集體經濟組織自組織手段逐漸發(fā)展。一是土地轉包，包括集體內部轉包、邀外鄉(xiāng)農民種田等;二是反租倒包，村集體統(tǒng)一回收承包出去的土地，并統(tǒng)一流轉給農業(yè)種植大戶和農業(yè)經營公司;三是土地租賃，將村集體內部土地租給外鄉(xiāng)、外縣農民或新型農業(yè)經營主體種植。此外，各縣政府開始重視并參與耕地撂荒治理，包括征收土地荒蕪費、優(yōu)化作物結構以獲取更大經濟收益。

2.發(fā)展期響應。發(fā)展期的響應手段更加系統(tǒng)。（1）從制度上推進農民減負增收，調動農民復種復耕。2003年國務院印發(fā)《國務院關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，開始從國家層面進行一系列的稅費改革試點，意在從制度層面減輕農民種地負擔，引導農戶復耕。2006年起全國全面廢除《農業(yè)稅條例》，標志著制度性稅費負擔的消除。同時，2004年開始實行“糧食直補”政策，通過直接經濟補貼增加農民收益，以加強農民對土地的依附性，減緩其脫農離農傾向。（2）農村土地承包制度改革，搞活土地承包經營權，以土地流轉為主的市場化治理手段快速發(fā)展。2002年8月頒布的《農村土地承包法》從法律層面賦予了農戶流轉承包土地的權利，利用市場化的土地流轉成為治理耕地撂荒的主要途徑，通過土地流轉將撂荒耕地集中到新型農業(yè)經營主體手中以實現(xiàn)適度規(guī)模經營。土地流轉形式趨于多樣化，包括轉包、轉讓、租賃、互換、入股、委托多種形式，并向組織性、有序性方向發(fā)展^［22］。（3）農業(yè)基礎設施建設，調整農業(yè)生產結構。地方政府通過持續(xù)投入加強農村公路、機耕道、噴灌池、溝渠等設施的建設和維護，降低農民的種地成本;在原有的撂荒耕地上發(fā)展特色農業(yè)、種植經濟作物，通過更高的經濟收益引導各方加強撂荒地的利用。

3.分化期響應。（1）推動農村土地適度規(guī)模經營。首先，土地承包制度創(chuàng)新，實行農村承包地“三權分置”。2014年中央一號文件正式提出農村土地“三權分置”，放活土地經營權，擴大農民土地經營決策選擇范圍，有效引導農民把閑置耕地進行流轉。其次，在推進土地流轉配套政策方面，國家從2013年開始對農民土地確權頒證，賦予農村土地完整的產權，強化農民對承包土地的權屬關系，為引導農民將承包地向家庭農場、專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體流轉集中提供了法律保障;2013-2020年中央一號文件多次倡導工商企業(yè)積極參與鄉(xiāng)村振興，鼓勵工商資本下鄉(xiāng)助力農地流轉，利用市場化手段加快農地流轉依舊是我國治理撂荒的主要手段^［23］;加強基本農田保護和土地整治，通過對農業(yè)基礎設施建設、道路建設、宜機化改造以及耕地整治，提高農田質量，減少耕地流轉障礙。此外，各地大力培育家庭農場、農業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體，擴大土地流轉市場的有效需求，進而推進農村土地的適度規(guī)模經營，實現(xiàn)農村土地的高效利用。（2）探索進城農民土地退出，讓部分農民永久性退出承包權。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》提出“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”，并在2018年修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》中規(guī)定“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發(fā)包方”。通過利益補償的方式引導進城農民有償退出承包權，實現(xiàn)進城農民與承包地的永久分離，再將退出或者交回的土地重新分配給種地農民或流轉給新型農業(yè)經營主體經營，從而解決進城不棄地農民的耕地撂荒問題^［24］。（3）推廣農業(yè)社會化服務，抑制小農戶撂荒。小農戶占我國各類農業(yè)經營戶的98％。2017年開始中央財政安排專項轉移支付資金用于支持農業(yè)生產社會化服務。截至2020年底，全國各類社會化服務主體超過90萬個，服務面積超過16億畝次，其中服務糧食作物超過9億畝次，服務帶動小農戶超過7 000萬戶^［25］。2021年農業(yè)農村部印發(fā)《關于加快發(fā)展農業(yè)社會化服務的指導意見》，進一步支持地方政府探索土地托管、代耕代種等農業(yè)社會化服務模式，為小農戶提供耕、種、防、收、烘、售全過程服務，降低小農戶農業(yè)生產難度，提高小農戶耕地經營效益。耕地撂荒的響應演變主要內容見表3。

四、耕地撂荒演變的邏輯特征

（一）壓力系統(tǒng)演變的邏輯特征

1.從生存型壓力到發(fā)展型壓力。早期的撂荒壓力既包括農村原有耕種模式下的制約因素，如水土流失等自然災害、農村山區(qū)生產條件差等，也包括轉軌期生產關系同生產力的矛盾，如農村土地承包制度固化導致的“人多地少”和“人少地多”并存、農民脫離集體后生產過剩等問題。農民基本解決溫飽問題之后，產業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展等差距日益擴大，農民轉向追求更高的比較收益、更好的發(fā)展機會而選擇撂荒耕地。從生存型壓力轉變到發(fā)展型壓力意味著傳統(tǒng)以調動農民種地為目的的治理舉措在新階段下效果式微。政府不僅要滿足農戶對經濟收益、種地便利性、農業(yè)服務等方面的要求，而且要重視農民多方面的發(fā)展需求。

2.從單向壓力到復雜互動的壓力系統(tǒng)。早期耕地撂荒表現(xiàn)為壓力因素直接對農戶的耕地利用決策產生影響。耕地撂荒一定程度上表現(xiàn)為“壓力因子-撂荒現(xiàn)象”的生成邏輯，即單個或多個撂荒壓力因子作用于某個耕地區(qū)域，當地出現(xiàn)不同程度的撂荒現(xiàn)象。隨著撂荒演進，其生成邏輯逐漸復雜（見圖2），壓力系統(tǒng)內外部互動更加明顯。（1）壓力因子間互動，如勞動力流出與農村農業(yè)基礎設施的相互抑制。（2）撂荒常態(tài)化形成新的壓力，如長期撂荒的耕地增加了土地整治的成本，限制了耕地規(guī)?；鬓D利用。（3）治理誘發(fā)性撂荒，如級差地租的存在導致邊緣地流轉困難而加劇撂荒;耕地流轉銜接不暢產生的“空窗期”撂荒;地方政策變形導致撂荒治理政策變成撂荒觸發(fā)性政策，如“先撂荒再治理”。以上撂荒因子、狀態(tài)和治理舉措交互作用意味著治理難度日趨復雜化。

3.從絕對收益到相對收益，個體收益壓力轉向整體收益壓力。種地經營的經濟效益低下是農戶決定撂荒耕地的根本原因^［26］。種地絕對收益不高制約了早期農戶耕地經營決策，隨著行業(yè)收入差距拉大，務農相對收益增長緩慢成為農戶撂荒的主要經濟收益壓力;與此同時，耕地經營收益的壓力表現(xiàn)呈現(xiàn)出從個體收益壓力向整體收益壓力演化。在家庭收入來源多元化背景下，廣大農民退出耕地經營并未導致其經濟收入明顯下滑。農民個體經營收益壓力弱化，導致整體性收益壓力凸顯。部分地區(qū)因流轉契約未訂立或訂立不完善，新型農業(yè)經營主體難以充分實現(xiàn)規(guī)?；洕妗Ｒ虼?，如何有效提升整體性耕地經營收益成為新階段撂荒地治理的難點。

（二）狀態(tài)系統(tǒng)：空間異質性與類型一致性

1.撂荒空間演化上具有異質性。首先，耕地撂荒重心西移，甘肅、四川、重慶、湖北逐漸成為耕地撂荒的主要地區(qū)，這與中東部地區(qū)農業(yè)規(guī)模化經營發(fā)展和西部地區(qū)勞動力持續(xù)流出有關。其次，山區(qū)耕地持續(xù)撂荒。山區(qū)耕地存在零散化、坡度大、交通不便、耕作難度大等特征，山區(qū)耕地的撂荒形勢惡化更加明顯。撂荒“空間異質性”強化意味著我國中西部地區(qū)尤其是山區(qū)，仍然面臨青壯年勞動力流出的趨勢，撂荒治理的難度和成效與東部地區(qū)相比存在較大差距，東部平原地區(qū)的治理經驗在中西部山區(qū)勢必存在適用性問題。

2.耕地撂荒類型演化存在一致性。全國各地區(qū)的耕地撂荒幾乎都向全部撂荒、常年性撂荒、顯性撂荒發(fā)展，這種演變趨勢同農村勞動力職業(yè)變化密切聯(lián)系。隨著純農戶向兼業(yè)戶，乃至脫農戶的轉變，農村勞動力對承包土地的依賴減輕，撂荒類型從部分撂荒到全部撂荒、季節(jié)性撂荒到常年性撂荒、隱性撂荒到顯性撂荒的趨勢轉變不可避免。撂荒“類型一致性”說明我國愈來愈多的農民在生產生活上已經高度脫離了耕地經營，調動農民務農積極性的治理政策效果式微，農民脫離耕地經營后閑置耕地再利用問題嚴峻。

（三）響應系統(tǒng)：多元而不協(xié)同

耕地撂荒響應系統(tǒng)在演變歷程中逐漸呈現(xiàn)多元化。一是主體多元化。隨著耕地撂荒形勢日益嚴峻，撂荒響應主體從農戶個體、集體經濟組織和基層政府向高層級政府擴展。新型農業(yè)經營主體、農業(yè)社會化服務組織在市場化條件下也成為重要的耕地撂荒治理主體。二是手段多元化。耕地撂荒早期的響應手段主要是轉包、出租以及個別地區(qū)的“反租倒包”，配套措施層面也局限于征收荒蕪費、稅費優(yōu)惠、教育宣傳等。隨著土地流轉市場逐漸發(fā)育，基于市場化的出租、入股、土地托管、委托、生產性服務，基于社會化的代耕代營，基于組織化的耕地有償退出等多重響應手段被廣泛應用。響應系統(tǒng)多元化的發(fā)展符合我國耕地撂荒面積大、撂荒類型多的治理要求，但各主體、手段之間缺乏協(xié)同，撂荒治理效果有限。一是耕地撂荒治理主體間的利益沖突，導致政府和農戶的利益難以達成一致。保護耕地、確保糧食安全與農民種地致富在實踐中無法有效統(tǒng)一;新型農業(yè)經營主體與農戶在租期、租金、利潤共享上難以達成一致;政府和新型農業(yè)經營主體在設施農用地的配套、“非糧化”的空間與比例等方面存在模糊地帶。二是撂荒治理手段沒能有效銜接，存在著一刀切、簡單化的問題。不少地方存在重視復耕復種面積指標而輕視耕地質量恢復、重視短期任務型復耕而輕視耕地長期性維護、重視耕地整治而輕視糧食生產等現(xiàn)象。

五、新時代背景下耕地撂荒治理的對策建議

（一）增加發(fā)展型配套政策供給，多渠道提高耕地經營效益

一是提高配套政策精準性，增加發(fā)展型支持政策供給?？茖W合理制定承包地退出的補償標準，分批次引導農民有序退出承包地，對退出承包地的農民在進城落戶積分、購房優(yōu)惠、子女入托入學、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等方面給予支持。二是從整體上提高耕地經營的經濟收益。除了常規(guī)性種糧補貼之外，政府應在生產端、銷售端分別配套相應普惠政策，為農戶提供種植培訓、收割運輸、糧食烘干、補貼性收購價格等全過程優(yōu)惠服務;積極引進配套產業(yè)鏈，增加農產品附加值;借助電商平臺推廣農產品銷售，拓寬銷路，讓農民有利可圖;著力為家庭農場等新型農業(yè)經營主體在土地集中、融資貸款、農業(yè)保險、技術指導、市場服務等方面提供政策專項扶持，減少其經營壁壘和成本，引導有條件的新型農業(yè)經營主體向綠色智慧農業(yè)轉型，增強其市場競爭力和產品利潤率。三是完善新型農業(yè)經營主體與農戶的土地流轉合同管理，在法律上保護雙方長期經濟利益實現(xiàn)。

（二）加強撂荒地治理效能追蹤監(jiān)測，實現(xiàn)長期有效治理

一是設立治理效果監(jiān)測工作組。由工作組成員以定期或不定期的形式在田間地頭走訪巡查，實地調查并建立工作臺賬，記錄調查地區(qū)的耕地利用狀態(tài)。二是引入遙感影像追蹤監(jiān)測。自然資源管理部門需要重點監(jiān)測撂荒地區(qū)的耕地影像信息提取，通過同比和環(huán)比影像比對，監(jiān)測撂荒地復耕復種后的保持情況，如出現(xiàn)復耕復種后又返荒的“治理反彈”現(xiàn)象需及時介入并采取相應的措施。三是落實糧食產量監(jiān)測。對于基層耕地撂荒治理效果最核心的評價指標就是糧食產量，根據地方糧食產量報告和耕地數據進行核算，既要追蹤出撂荒地恢復的“量”，又要監(jiān)測到撂荒地復耕復種后糧食產量的“質”。

（三）因地制宜，加強撂荒耕地的分類利用

一是轉變治理思路，從嚴守“耕地數量紅線”轉變到明確“糧食產量紅線”，即只要不突破糧食產量紅線，就可因地制宜利用邊緣撂荒耕地。二是地方政府精準施策，對山區(qū)撂荒地進行再分類定級。對于優(yōu)質地，持續(xù)加強農田保護和投入，堅決遏制“非糧化”“非農化”，守住糧食底線;對于中等地，可以采取間作、輪作與套種作為新型的高效種植模式，既實現(xiàn)耕地充分利用，提高糧食保障能力，筑牢糧食安全防線，又增加農民種地經濟效益;對于不適合種植糧食的劣等地，則在保住糧食產量不降低的前提下，按照“宜林則林、宜特則特”的原則，因地制宜精準匹配利用方式，實現(xiàn)撂荒耕地的統(tǒng)籌高效利用。

（四）完善撂荒耕地治理的“多向”利益補償機制

為實現(xiàn)多主體間的利益協(xié)調，需完善現(xiàn)有利益補償機制。一是增加橫向的“主銷區(qū)-主產區(qū)”利益補償機制，各主銷區(qū)省份根據糧食輸入比例對主產區(qū)省份按照一定額度進行種糧利益補償，如收購價額外補貼、定向支援項目、共建開發(fā)區(qū)等。二是探索縱向“中央-地方”政府間利益補償機制。除了一般定向田地整治、高標準農田建設預算之外，中央需對撂荒耕地復耕區(qū)政府撥付后期維護支持資金，確保治后不返荒;同時分年度篩選地方優(yōu)秀治理案例，予以表彰示范。

（五）構建多元主體協(xié)同治理體系

一是加強撂荒區(qū)、邊緣區(qū)縱向政府間的協(xié)同行動。要及時施策治理撂荒發(fā)生區(qū)，著眼撂荒耕地的復耕復種，撂荒地鄰近區(qū)域也要采取措施配合撂荒地區(qū)實現(xiàn)跨域治理，注重撂荒預防和耕地保護，抑制撂荒區(qū)向邊緣區(qū)的擴散趨勢;各級政府的“法規(guī)”“意見”“條例”等從上至下又要保持統(tǒng)一，防止上級政府要求一刀切和基層濫用靈活性。二是治理手段協(xié)同。堅持耕地流轉主線，破除“空窗期”撂荒。各地區(qū)可因地制宜，創(chuàng)新治理手段的協(xié)同運用，例如采用“代耕+托管”“代耕+流轉”“托管+流轉”等模式，在撂荒耕地未流轉出去之前可以先由其他農戶、集體經濟組織代耕或者交給托管機構進行經營，直到土地流轉出去為止。

參考文獻

［1］ LI L，PAN Y，ZHENG R，et al.Understanding the Spatiotemporal Patterns of Seasonal，Annual，and Consecutive Farmland Abandonment in China With Time-series MODIS Images During the Period 2005-2019［J］.Land Degradation amp; Development，2022，33（10）：1608-1625.

［2］ 張斌，徐鄧耀，翟有龍，等.耕地拋荒的定量化評價方法［J］.貴州農業(yè)科學，2003（05）：43-44.

［3］ 譚術魁.耕地撂荒程度描述、可持續(xù)性評判指標體系及其模式［J］.中國土地科學，2003（06）：3-8.

［4］ 吳茗華，王薇，劉光盛，等.基于神經網絡模型的耕地撂荒風險評價——以廣東興寧市為例［J］.農業(yè)現(xiàn)代化研究，2019，40（06）：1002-1010.

［5］ 程維芳，周藝，王世新，等.基于多光譜遙感的撂荒地識別方法研究［J］.光譜學與光譜分析，2011，31（06）：1615-1620.

［6］ 楊通，郭旭東，岳德鵬，等.基于聯(lián)合變化檢測的耕地撂荒信息提取與驅動因素分析［J］.農業(yè)機械學報，2019，50（06）：201-208.

［7］ 劉成武，李秀彬.1980年以來中國農地利用變化的區(qū)域差異［J］.地理學報，2006（02）：139-145.

［8］ 李升發(fā)，李秀彬，辛良杰，等.中國山區(qū)耕地撂荒程度及空間分布——基于全國山區(qū)抽樣調查結果［J］.資源科學，2017，39（10）：1801-1811.

［9］ 趙子亮.農村耕地拋荒的影響因素及治理研究——基于二次文獻調查法［J］.國土與自然資源研究，2014（04）：25-27.

［10］ 肖冬華.耕地拋荒問題研究［J］.云南農業(yè)大學學報（社會科學），2009，3（01）：25-30.

［11］ 李永萍.土地拋荒的發(fā)生邏輯與破解之道［J］.經濟學家，2018（10）：90-96.

［12］ WALZ R. Development of Environmental Indicator Systems：Experiences From Germany［J］.Environmental Management，2000，25（06）：613-623.

［13］ 羅海平，李卓雅，王佳鋮.基于PSR模型的中國糧食主產區(qū)農業(yè)生態(tài)安全評價及障礙因素診斷［J］.統(tǒng)計與信息論壇，2022，37（01）：22-33.

［14］ 王同達，曹錦雪，趙永華，等.基于PSR模型的陜西省土地生態(tài)系統(tǒng)健康評價［J］.應用生態(tài)學報，2021，32（05）：1563-1572.

［15］ 劉靈輝，張迎新.共同富裕愿景下農村土地捐贈問題研究［J］.貴州師范大學學報（社會科學版），2024（03）：110-112.

［16］ 仇童偉.農地流轉市場化中的耕地拋荒［J］.華南農業(yè)大學學報（社會科學版），2022，21（03）：37-48.

［17］ 張學珍，趙彩杉，董金瑋，等.1992-2017年基于薈萃分析的中國耕地撂荒時空特征［J］.地理學報，2019，74（03）：411-420.

［18］ 張斌.我國農村耕地拋荒問題探討［J］.農業(yè)現(xiàn)代化研究，2001（06）：363-366.

［19］ 劉鍵，陳雩楨，肖紅林，等.農村耕地拋荒問題剖析［J］.農村經濟，2002（02）：19-21.

［20］ 李廣泳，姜廣輝，張永紅，等.我國耕地撂荒機理及盤活對策研究［J］.中國國土資源經濟，2021，34（02）：36-41.

［21］ 董世杰，辛良杰，李升發(fā)，等.中國梯田撂荒程度及空間格局分異研究［J］.地理學報，2023，78（01）：3-15.

［22］ 康濤，康松.論農村土地拋荒與農村土地使用權流轉問題［J］.江西教育學院學報（社會科學），2003（05）：28-32.

［23］ 黃建偉，陳東強.工商資本下鄉(xiāng)對農戶農地流轉行為的影響［J］.資源科學，2022，44（05）：913-926.

［24］ 余曉洋.農戶土地承包權退出：目標、難點及其條件［J］.經濟學家，2022（01）：115-126.

［25］ 孫瑩.以專業(yè)化社會化服務引領農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展——農業(yè)農村部相關負責人解讀《關于加快發(fā)展農業(yè)社會化服務的指導意見》［J］.農村·農業(yè)·農民（A版），2021（08）：18-20.

［26］ 段亞明，周洪，劉秀華，等.中國耕地撂荒的研究進展與展望［J］.江蘇農業(yè)科學，2018，46（13）：13-17.

Research on Farmland Abandonment From the Perspective of Historical Evolution

——Based on “Pressure-State-Response” Model

LIU Linghui^1，2， LUO Yi¹

（1.School of Public Administration，University of Electronic Science and Technology of China，Chengdu 611731;2.Hangzhou International Urbanology Research Center/Zhejiang Urban Governance Studies Center，Hangzhou 311121，China）

Abstract：This article introduces the “Pressure State Response” （PSR） analysis framework，dividing China’s arable land abandonment into three evolution stages from a vertical historical dimension：transformation stage，development stage， and differentiation stage.It analyzes the pressure factors， state characteristics，and response methods of abandonment in each stage，and summarizes and extracts the logical characteristics and problems of abandonment evolution under the historical dimension from the phased analysis.The research conclusions：（1） The pressure system of abandonment has evolved from a complex system of survival to development，and from a one-way system to an interactive system;（2） The abandoned state system has evolved towards “spatial heterogeneity” and “type consistency”;（3） The abandonment response system is still in a state of “diversity but non synergy”.In addition，the management of abandoned land needs to be optimized in terms of development-oriented policy supply，monitoring of abandoned land management，classification and utilization of abandoned land，interest compensation，and collaborative governance.

Keywords：food security;abandoned farmland;abandoned land management;PSR model;the perspective of historical evolution

（責任編輯：馬欣榮）