我國糧食生產(chǎn)支持政策的歷史演進(jìn)、變遷邏輯與未來展望

摘 要：健全糧食生產(chǎn)支持政策是保障我國糧食安全的重要舉措，也是國家安全治理場域中的重大政策敘事?；跉v史制度主義的分析發(fā)現(xiàn)，我國糧食生產(chǎn)支持政策經(jīng)歷了初創(chuàng)摸索期、探索調(diào)整期、改革轉(zhuǎn)型期、提質(zhì)增效期的歷史變遷。從演變邏輯來看，宏觀制度背景、思想觀念與多方行動主體博弈作為結(jié)構(gòu)性動力對政策變遷產(chǎn)生了重要影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整、相關(guān)法律政策出臺等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)促成了政策創(chuàng)新，學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和預(yù)期效應(yīng)推動了政策強(qiáng)化。展望未來，糧食生產(chǎn)支持政策需要遵循綠色生態(tài)理念、強(qiáng)化政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)、鞏固相關(guān)保障機(jī)制，推動政策體系朝著綠色化、系統(tǒng)化、長效化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：糧食生產(chǎn)支持政策;歷史制度主義;糧食生產(chǎn);糧食安全

中圖分類號：F307.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2025）03-0060-12

收稿日期：2024-07-24 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2025.03.07

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目（22BZZ073）;四川省哲學(xué)社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（SCJJ23ND28）

作者簡介：范逢春，男，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樯鐣卫砼c地方政府治理。

一、問題提出與分析框架

（一）問題的提出

糧食安全是國家安全的重要基石。糧食安全不僅關(guān)乎一個(gè)國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧，而且是確保人民福祉的基礎(chǔ)。健全糧食生產(chǎn)支持體系始終是糧食安全戰(zhàn)略規(guī)劃的核心要素。我國糧食生產(chǎn)支持政策體系主要涵蓋四類關(guān)鍵內(nèi)容，包括保障糧食市場穩(wěn)定的糧食最低收購價(jià)政策，激勵(lì)地方政府抓糧生產(chǎn)積極性的產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)政策，提升農(nóng)民種糧熱情的耕地地力保護(hù)政策及相關(guān)糧食補(bǔ)貼政策，以及確保生產(chǎn)載體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策^［1］。這些政策是推進(jìn)糧食穩(wěn)定生產(chǎn)的重要保障，對于落實(shí)國家糧食安全戰(zhàn)略有著重要的意義。

習(xí)近平總書記多次指出糧食安全是“國之大者”，并強(qiáng)調(diào)“解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事?！?sup>［2^］自新中國成立以來，黨中央高度重視糧食生產(chǎn)，持續(xù)頒布系列支持政策以促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。在這些政策的扶持下，糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈各方主體積極性得到有效調(diào)動。我國依靠自身力量實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”并向“吃得好”邁進(jìn)的歷史性跨越，糧食生產(chǎn)能力顯著增強(qiáng)，供應(yīng)體系不斷健全^［3］。2023年，我國糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“二十連豐”。2024年，中央一號文件將確保國家糧食安全作為兩個(gè)底線目標(biāo)之一，強(qiáng)調(diào)抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)工作。在這一積極趨勢的背后，我國糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性壓力巨大，結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在，糧食供求在未來還將長期處于緊平衡狀態(tài)^［4］。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，提出健全糧食和食物節(jié)約長效機(jī)制^［5］。糧食生產(chǎn)支持體系的持續(xù)優(yōu)化顯得尤為迫切。

學(xué)術(shù)界關(guān)于糧食生產(chǎn)支持政策已經(jīng)有了較為深入的研究，這些研究可大致分為“政策制定”“政策執(zhí)行”與“政策評估”三種視角。政策制定視角的研究通常關(guān)注具體政策設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)、目標(biāo)定位以及與實(shí)踐發(fā)展的契合度。例如：以比較效益原則為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)和完善糧食最低收購價(jià)政策^［6］;針對我國糧食補(bǔ)貼政策在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的目標(biāo)差異，提出優(yōu)化策略^［7］;探索新時(shí)期的差異化糧食補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，包括試行糧食金融化分層補(bǔ)貼等^［8］。政策執(zhí)行視角的研究則著重于分析糧食生產(chǎn)支持政策在執(zhí)行過程中存在的協(xié)調(diào)不足、信息不對稱和執(zhí)行成本高等問題。例如：從主體權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移角度分析糧食購銷政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)難題，提出改進(jìn)策略^［9］;研究農(nóng)村糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施中的信息不對稱現(xiàn)象，提出優(yōu)化建議^［10］;基于完全成本理論，評估糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行情況，揭示政策可及性低和執(zhí)行成本高的問題^［11］。政策評估視角的研究采用雙重差分、層次分析、熵值法等方法，建立評估指標(biāo)體系，對政策的實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)證分析。例如：采用空間雙重差分模型評估產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)政策對糧食生產(chǎn)的空間效應(yīng)^［12］;運(yùn)用層次分析法綜合評價(jià)我國糧食財(cái)政直接補(bǔ)貼政策的績效^［13］;基于熵值法衡量糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平，并提出增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈的策略建議^［14］。通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于糧食生產(chǎn)支持政策的研究多聚焦單一政策，傾向于關(guān)注糧食生產(chǎn)的特定領(lǐng)域，對政策演變歷程及其邏輯分析缺少歷史視野的審視。本文基于歷史制度主義的分析框架，厘清新中國成立以來糧食生產(chǎn)支持政策的歷史變遷，分析其演進(jìn)邏輯，以期為我國糧食生產(chǎn)支持政策的未來發(fā)展提供歷史借鑒。

（二）分析框架：歷史制度主義

1.歷史制度主義的理論內(nèi)涵。歷史制度主義是新制度主義理論的流派之一，該理論框架以歷史變遷為研究基礎(chǔ)，以制度規(guī)律為研究目的，基于不同層次探尋制度變遷的深層機(jī)理^［15］。歷史制度主義在研究方法上強(qiáng)調(diào)歷史背景、比較研究以及制度因素對政策制定的深遠(yuǎn)影響^［16］。同時(shí)，它也展現(xiàn)出中觀層面的方法論特征^［17］，即在分析過程中既整合了微觀層面的行為分析，也融合了宏觀層面的結(jié)構(gòu)分析^［18］，能夠做到對宏觀與微觀層面的有效銜接。歷史制度主義認(rèn)為制度生成、維系和變遷這三個(gè)不同的階段共同構(gòu)成了制度演化過程，繼而形成一種縱向的、動態(tài)的制度研究框架。

2.歷史制度主義的主要觀點(diǎn)。歷史制度主義主張從結(jié)構(gòu)觀與歷史觀對制度的生成及變遷過程進(jìn)行闡釋和分析^［19］。歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為，制度的形成與演變是多種因素結(jié)構(gòu)性互動的結(jié)果^［20］。在結(jié)構(gòu)邏輯分析方面，主要探究制度變遷背后的結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系，包含宏觀制度背景、中觀政治變量、微觀主體行為三大類。宏觀制度背景探討政治、經(jīng)濟(jì)、社會等基本制度與制度安排之間的關(guān)系;中觀政治變量強(qiáng)調(diào)利益訴求與思想觀念等因素與制度之間的關(guān)系;微觀主體行為則著眼制度關(guān)涉的主體對象與制度的交互關(guān)系。歷史制度主義的歷史觀認(rèn)為，制度本身也受到歷史條件的塑造，制度生成及變遷過程會受到舊制度的影響和制約^［21］。在歷史邏輯分析方面，重點(diǎn)聚焦維系制度長期運(yùn)轉(zhuǎn)和推動制度變革的歷史性因果關(guān)系，通過路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的重要思想探究制度在一段時(shí)期內(nèi)保持相對穩(wěn)定的原因，探索阻礙或推動制度變革的相關(guān)因素。

3.歷史制度主義在解釋我國糧食生產(chǎn)支持政策變遷中具有適用性。其一，中觀分析的視角有效銜接宏觀與微觀變量，闡明了我國糧食生產(chǎn)支持政策的具體運(yùn)作。其二，結(jié)構(gòu)邏輯分析有助于理解宏觀社會背景、政策關(guān)涉主體互動與觀念變化引起的糧食生產(chǎn)支持政策目標(biāo)和具體安排的變革。其三，歷史邏輯分析能夠揭示糧食生產(chǎn)支持政策演進(jìn)受關(guān)鍵時(shí)間及事件的影響而發(fā)生變化，并在隨后的穩(wěn)定時(shí)期展現(xiàn)出漸進(jìn)調(diào)適的路徑依賴。采用歷史制度主義分析我國糧食生產(chǎn)支持政策的變遷歷程，能夠更加深刻認(rèn)識到該政策的演變是宏觀時(shí)代挈引、中觀路徑依賴與更替、微觀行動者博弈驅(qū)動等效應(yīng)共同作用的結(jié)果^［22］。本文基于歷史制度主義的概念內(nèi)核，結(jié)合研究目的，搭建起我國糧食生產(chǎn)支持政策的歷史制度主義分析框架（如圖1所示）。

二、我國糧食生產(chǎn)支持政策的歷史演進(jìn)

糧食生產(chǎn)動力在政策^［23］。隨著我國基本國情和具體農(nóng)情的變化，糧食生產(chǎn)支持政策逐步形成了多維立體、內(nèi)容豐富的政策體系。通過系統(tǒng)梳理，可以把我國糧食生產(chǎn)支持政策的演進(jìn)軌跡劃分為初創(chuàng)摸索、探索調(diào)整、改革轉(zhuǎn)型及提質(zhì)增效四個(gè)階段。

（一）初創(chuàng)摸索時(shí)期（1949-1978年）：以農(nóng)促工思想下的糧食計(jì)劃生產(chǎn)政策

從新中國成立至改革開放前，國家的糧食生產(chǎn)支持政策主要在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架下形成。這一時(shí)期，政府在“以農(nóng)促工”的思想指導(dǎo)下頒布政策以保障糧食產(chǎn)量。1950年3月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一國家公糧收支、保管、調(diào)度的決定》，文件指出為加強(qiáng)國家公糧管理，中央設(shè)立糧食管理總局，基層設(shè)立糧食管理所，這是國家加強(qiáng)糧食管理的開始。同年6月，《中華人民共和國土地改革法》的頒布推動土地改革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。1953年11月，政務(wù)院下達(dá)《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，決定在全國范圍內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地實(shí)行糧食的計(jì)劃收購（簡稱統(tǒng)購）和計(jì)劃供應(yīng)（簡稱統(tǒng)銷）。1955年8月，國務(wù)院頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》與《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》進(jìn)一步完善了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，一定程度上消除了農(nóng)民“統(tǒng)購無底，增產(chǎn)無益”的顧慮，同時(shí)保證了城鎮(zhèn)居民和工礦區(qū)對糧食的需要。1956年1月，中國共產(chǎn)黨中央委員會頒布的《1956-1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》則強(qiáng)調(diào)了興修農(nóng)田水利和推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化，推行增產(chǎn)措施和推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極開展增產(chǎn)措施的項(xiàng)目。1960年10月實(shí)施的《關(guān)于全黨動手，大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食的指示》確定了充實(shí)糧食生產(chǎn)戰(zhàn)線的目標(biāo)，結(jié)合《“三包一獎”制度》中包產(chǎn)和超產(chǎn)獎勵(lì)和物資獎勵(lì)政策，通過物資激勵(lì)提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在一定程度上減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這些政策的連續(xù)實(shí)施，為保障國家的糧食安全和促進(jìn)糧食生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)（具體政策文件見表1）。

這一階段的糧食生產(chǎn)支持政策以保障糧食生產(chǎn)和供給為核心目標(biāo)，體現(xiàn)出對糧食安全的重視及工業(yè)化戰(zhàn)略中對農(nóng)業(yè)資源的依賴。然而這一階段的政策亦存在局限性，統(tǒng)購統(tǒng)銷等做法使得農(nóng)民及農(nóng)業(yè)的整體利益在一定程度上受到犧牲，引發(fā)政府對政策有效性的反思，為政策進(jìn)一步探索調(diào)整提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（二）探索調(diào)整時(shí)期（1979-2003年）：改革開放浪潮下的糧食政策市場化嘗試

1979至2003年間，我國糧食生產(chǎn)支持政策經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的關(guān)鍵階段。1979年9月，中共十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，政府實(shí)行超購加價(jià)政策，并減少征購指標(biāo)，以激勵(lì)農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)。1984年1月和1985年1月，中央一號文件強(qiáng)調(diào)推進(jìn)“糧食統(tǒng)購”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂贤ㄙ彙?，改革糧食購銷體制，減少國家對糧食市場的直接干預(yù)。1987年6月，《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決落實(shí)糧食合同定購“三掛鉤”政策的緊急通知》發(fā)布，通過降低農(nóng)業(yè)工業(yè)品成本和減免稅費(fèi)，降低農(nóng)資銷售價(jià)格，以及實(shí)施合同訂購糧與平價(jià)化肥、柴油及預(yù)付定金“三掛鉤”政策，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)^［24］。1993年2月，為應(yīng)對“谷賤傷農(nóng)”和“賣糧難”的問題，國家開始探索實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)收購政策，相繼頒布《國務(wù)院關(guān)于建立糧食收購保護(hù)價(jià)格制度的通知》和《國務(wù)院關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，逐步建立專項(xiàng)糧食儲備制度和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，確保農(nóng)民在市場波動時(shí)仍能獲得穩(wěn)定的收入，增強(qiáng)了國家對糧食市場的調(diào)控能力。1995年2月，國務(wù)院要求落實(shí)《“米袋子”目標(biāo)管理責(zé)任制》，地方積極落實(shí)，實(shí)行省長責(zé)任制，發(fā)展糧食生產(chǎn)，提高糧食生產(chǎn)能力，管好糧食儲備和流通供應(yīng)。2000年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)和流通有關(guān)政策措施的通知》，要求各地區(qū)要因地制宜調(diào)整農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，認(rèn)真落實(shí)按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧政策，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益（具體政策文件見表2）。

這一階段的糧食生產(chǎn)支持政策的目標(biāo)是在堅(jiān)持糧食增產(chǎn)的同時(shí)，積極引入市場機(jī)制，更加注重農(nóng)民增收與糧食安全保障。但在政策實(shí)際開展中仍存在糧田與建設(shè)用地、農(nóng)民種糧用工與外出務(wù)工的矛盾，為后續(xù)政策的改革轉(zhuǎn)型提供了反思與啟示。

（三）改革轉(zhuǎn)型時(shí)期（2004-2012年）：提價(jià)惠農(nóng)導(dǎo)向下的糧食政策組合應(yīng)用

自2004年起，我國開始探索從長期依賴農(nóng)業(yè)稅收向全面支持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策轉(zhuǎn)變^［25］32。中央惠農(nóng)政策密集出臺且力度不斷加大。2004年2月，農(nóng)業(yè)部出臺《2004年國家鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的政策措施》，提出了包括直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民、降低農(nóng)業(yè)稅負(fù)、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施耕地保護(hù)制度在內(nèi)的多項(xiàng)措施，標(biāo)志著糧食生產(chǎn)政策的全面化和綜合化發(fā)展。同年5月，《糧食流通管理?xiàng)l例》的頒發(fā)，直接針對糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺系列直接補(bǔ)貼政策，包括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等^［25］97。2005年4月，財(cái)政部頒發(fā)《中央財(cái)政對產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)辦法》，通過財(cái)政激勵(lì)提高政府推動糧食生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入的決心。2006年2月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家糧食局和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行四部門聯(lián)合發(fā)出通知，建立水稻、小麥等重要糧食作物的最低收購價(jià)政策。同年3月，財(cái)政部下達(dá)《關(guān)于對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實(shí)行綜合補(bǔ)貼的通知》，安排綜合直接補(bǔ)貼款，有效保護(hù)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。2007年4月，《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》出臺，完善了糧食生產(chǎn)的保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2008年11月，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》發(fā)布，提出了新增糧食千億斤生產(chǎn)能力計(jì)劃，加大對糧食生產(chǎn)的投入力度。2012年5月，國土資源部印發(fā)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化階段，同時(shí)，該規(guī)范也探索了向綠色化生產(chǎn)支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的路徑，為糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展注入了新的活力（具體政策文件見表3）。

這一時(shí)期的政策目標(biāo)是在堅(jiān)持糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。政策設(shè)定更加注重促進(jìn)地方政府的抓糧積極性，對生產(chǎn)載體支持進(jìn)行升級。但在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上仍存在生產(chǎn)粗放、糧食質(zhì)量較低的問題，促使政策制定者不斷探索更加高質(zhì)量的政策體系建設(shè)。

（四）提質(zhì)增效時(shí)期（2013年至今）：糧食安全戰(zhàn)略下的綜合長效機(jī)制建設(shè)

2013年至今，中國糧食生產(chǎn)支持政策進(jìn)入提質(zhì)增效的新時(shí)期。2013年4月，國務(wù)院批復(fù)通過《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2011-2020）》，突出糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的建設(shè)重點(diǎn)，旨在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。2014年中央一號文件指出推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，并啟動目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。2016年1月，《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中提出將臨時(shí)收儲政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龌召?補(bǔ)貼”模式，標(biāo)志著價(jià)格支持政策的優(yōu)化和市場定價(jià)與政府補(bǔ)貼分離新機(jī)制的探索。同年5月，《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》與《關(guān)于做好2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》等政策強(qiáng)調(diào)把農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的合并，簡化流程。另外開始探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)和完全成本保險(xiǎn)等，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高政策效率。2020年11月，《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎補(bǔ)力度與耕地地力補(bǔ)貼資金的下?lián)芰Χ取?021和2022年，中央財(cái)政明確了一系列支持糧食生產(chǎn)的綜合政策，以提高生產(chǎn)能力和效率，穩(wěn)定種糧補(bǔ)貼，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，防范安全風(fēng)險(xiǎn)^［26］。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過《糧食安全保障法》，將相關(guān)政策以法律形式確立，為我國糧食生產(chǎn)的長期穩(wěn)定和農(nóng)民的持續(xù)增收提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。2024年7月，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，提出加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，健全糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制（具體政策文件見表4）。

這一階段的政策目標(biāo)聚焦于保障農(nóng)民增收、推動糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)了對國家糧食安全的重視以及對糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。新質(zhì)生產(chǎn)力應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政策和措施的綜合實(shí)施使得糧食總產(chǎn)量和生產(chǎn)能力持續(xù)提高^［27］。

三、我國糧食生產(chǎn)支持政策變遷的結(jié)構(gòu)邏輯

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度的深層結(jié)構(gòu)與制度情境緊密相連^［28］。制度情境包括政治、經(jīng)濟(jì)等基本制度，制度關(guān)涉的主體，以及意識形態(tài)、觀念等因素^［29］。這些因素構(gòu)成影響政策變遷的結(jié)構(gòu)性動力，共同作用于糧食生產(chǎn)支持政策體系的確立、存續(xù)與革新。

（一）宏觀制度背景引領(lǐng)政策變遷

糧食生產(chǎn)支持政策是能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置和推動生產(chǎn)方式革新的制度系統(tǒng)。而與制度本身共嵌于因果鏈條之中的政治體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國際政治影響等變量共同構(gòu)成了糧食生產(chǎn)支持政策發(fā)展的宏觀制度背景，對政策變遷產(chǎn)生緊密影響。

1.政治體制：糧食生產(chǎn)支持政策變遷的內(nèi)在基礎(chǔ)。黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義制度與“三農(nóng)”政策體系保障了我國糧食生產(chǎn)支持政策的發(fā)展。黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保糧食安全與糧食生產(chǎn)的根本保證。中國共產(chǎn)黨根據(jù)社會主要矛盾的更迭，不斷改革和完善糧食政策。地方黨委、政府具有重農(nóng)抓糧的責(zé)任意識，能夠?yàn)榧Z食生產(chǎn)支持體系相關(guān)政策的實(shí)施提供有力支持和保障。中國特色社會主義政治體制的優(yōu)勢在于集中力量辦大事，能夠有效調(diào)配資源，推動政策體系建設(shè)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的高質(zhì)量發(fā)展?！叭r(nóng)”政策的制定實(shí)施，如農(nóng)業(yè)稅的廢除、農(nóng)地“三權(quán)”分置、《糧食安全保障法》的出臺等，明確了糧食生產(chǎn)政策體系的建設(shè)方向。具體政策自上而下傳達(dá)，各級政府積極開展政策試點(diǎn)，明確了糧食生產(chǎn)支持體系建設(shè)的參考依據(jù)和工作標(biāo)準(zhǔn)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展：糧食生產(chǎn)支持政策調(diào)整的變革動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與糧食生產(chǎn)支持政策之間呈現(xiàn)出協(xié)同共進(jìn)關(guān)系。在新中國成立初期，國家對重工業(yè)的傾斜導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對忽視，這一時(shí)期的糧食政策在一定程度上犧牲了農(nóng)民利益。改革開放后，國家通過全面的經(jīng)濟(jì)制度改革調(diào)整社會生產(chǎn)關(guān)系，市場機(jī)制的引入為政策變革提供動力，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，政府對糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼支持力度顯著提升，頒布政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為糧食增產(chǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的資金和資源保障。鼓勵(lì)企業(yè)投資綠色生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，推動了糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，糧食生產(chǎn)支持政策的制定和實(shí)施更加關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)資源的合理利用，推動了糧食生產(chǎn)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.國際局勢：糧食生產(chǎn)支持政策演變的外在因素。在全球糧食安全治理的框架下，我國糧食生產(chǎn)支持政策的制定與調(diào)整受到國內(nèi)需求與國際環(huán)境的雙重影響。20世紀(jì)90年代中期，西方炮制的“中國糧食威脅論”促使我國政府加強(qiáng)對提高糧食自給能力和可持續(xù)生產(chǎn)重要性的認(rèn)識，推進(jìn)了相關(guān)糧食政策的出臺。我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，糧食消費(fèi)模式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，為適應(yīng)國際市場競爭和滿足國內(nèi)外消費(fèi)者的需求，糧食生產(chǎn)支持政策的制定在考慮提高生產(chǎn)效率的同時(shí)也必須重視糧食質(zhì)量的提升。國際組織如聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）對糧食安全的倡議也對我國的糧食政策具有指導(dǎo)作用，促使我國在政策制定中更加注重農(nóng)民收入的提高、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善以及農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和創(chuàng)新^［30］。

（二）多方行為主體影響政策變遷

制度的形成與變遷終歸無法脫離相關(guān)主體行動及利益互動而存在^［31］。在我國糧食生產(chǎn)支持政策中，中央與地方政府、企業(yè)以及人民群眾構(gòu)成了關(guān)鍵行動者，他們之間不同的利益訴求相互作用，促使制度結(jié)構(gòu)調(diào)整以維持新的平衡，從而塑造了政策的演進(jìn)軌跡^［32］。

1.央地利益平衡：增進(jìn)糧食生產(chǎn)支持政策的內(nèi)容協(xié)調(diào)。在我國的政治架構(gòu)中，中央政府負(fù)責(zé)制定全國性的糧食生產(chǎn)支持政策，而地方政府則根據(jù)中央政策的指導(dǎo)和本地實(shí)際情況，進(jìn)行政策的具體實(shí)施和創(chuàng)新。地方政府在執(zhí)行中央政策的同時(shí)，享有一定的政策調(diào)整和創(chuàng)新自主權(quán)。這種中央與地方的權(quán)力分工，既確保了國家政策的統(tǒng)一性和連貫性，又保證了政策的靈活性與針對性。例如，中央政府通過實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)政策激勵(lì)地方政府提高糧食生產(chǎn)效率和產(chǎn)量。地方政府為了響應(yīng)這一政策，同時(shí)促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會探索一系列細(xì)化的糧食生產(chǎn)支持政策，如農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等，以激發(fā)生產(chǎn)的活力。此外，地方政府還會根據(jù)本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策等，不僅促進(jìn)了指令的有效實(shí)施，也豐富了國家的糧食生產(chǎn)支持政策體系。

2.政企耦合互動：推進(jìn)糧食生產(chǎn)支持政策的效益最大化?？紤]到糧食的多重屬性和產(chǎn)業(yè)特殊性，國家政策的制定必須有效協(xié)調(diào)政府引導(dǎo)與市場機(jī)制之間的關(guān)系。地方政府與企業(yè)在糧食生產(chǎn)支持政策的制定和執(zhí)行中存在著復(fù)雜的價(jià)值訴求。地方政府希望通過政策激勵(lì)促進(jìn)糧食產(chǎn)量的增加和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級，而企業(yè)則追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化和政策補(bǔ)貼的最大化利用。以農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼政策為例，地方政府需平衡企業(yè)的利益訴求與本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體目標(biāo)，確保政策既有效促進(jìn)糧食生產(chǎn)，又保障企業(yè)獲得合理的利潤空間。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的實(shí)施也是地方政府與企業(yè)互動的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策旨在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)激勵(lì)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展。政府與市場協(xié)同配置資源的效率是我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨的核心問題^［33］。地方政府與企業(yè)間存在的耦合互動不僅決定了政策的具體內(nèi)容和執(zhí)行效果，也驅(qū)動著政策的持續(xù)調(diào)整與完善。政府與市場“兩只手”都用好，才能適應(yīng)不斷變化的糧食需求形勢。

3.人民群眾訴求：促進(jìn)糧食生產(chǎn)支持政策的高質(zhì)量發(fā)展。人民群眾對于糧食安全的關(guān)切構(gòu)成了推動糧食生產(chǎn)支持政策變遷的關(guān)鍵動力。隨著社會的不斷進(jìn)步和人民生活水平的顯著提升，人民群眾對糧食的品質(zhì)和食品安全的期望也在不斷增長。我國政府在制定糧食政策時(shí)，始終將人口眾多的基本國情作為出發(fā)點(diǎn)，以確保糧食生產(chǎn)能夠滿足國內(nèi)日益增長的需求。同時(shí)鑒于糧食生產(chǎn)的民生關(guān)聯(lián)性，政府需要及時(shí)關(guān)注與回應(yīng)民眾的訴求與想法。例如，人民群眾對糧食多樣性和營養(yǎng)均衡的需求，也促使政策制定者在糧食生產(chǎn)政策中考慮作物種植結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，支持多樣化糧食作物的種植，以滿足消費(fèi)者對健康和營養(yǎng)的追求。此外，人民群眾對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的日益關(guān)注，也推動政府在政策中加大對生態(tài)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。人民群眾這些訴求不僅影響了糧食生產(chǎn)支持政策的具體內(nèi)容，也促進(jìn)了政策朝著更加注重可持續(xù)與高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值方向邁進(jìn)。

（三）思想觀念更新推動政策變遷

歷史制度主義認(rèn)為制度變遷本質(zhì)上是行為者所持觀念發(fā)生變化的產(chǎn)物，觀念更新能夠改變行為的方向選擇^［34］，而觀念具體包括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值理念、思維認(rèn)知等多維度。在我國糧食生產(chǎn)支持政策的歷史演變中，執(zhí)政黨的政策理念構(gòu)成了政策變遷的主要指導(dǎo)原則，專家運(yùn)用知識經(jīng)驗(yàn)為政策制定提供科學(xué)建議，媒體通過報(bào)道和反映民意促進(jìn)政策的發(fā)展完善。

1.黨的政策導(dǎo)向：糧食生產(chǎn)支持政策的戰(zhàn)略定位。自新中國成立以來，政治決策層的主流觀念在政策變遷中起到了重要作用，這與我國獨(dú)特的“政治掛帥”特征相一致。我國糧食政策的演變不僅反映了國家對糧食安全的戰(zhàn)略重視，而且體現(xiàn)了我國特有的經(jīng)驗(yàn)和理念。例如改革開放以來，黨的政策導(dǎo)向經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略再到生態(tài)文明建設(shè)的演變。這些政策導(dǎo)向的變化促使糧食生產(chǎn)支持政策不斷適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。2004年中央一號文件首次提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位。隨后連續(xù)19年的中央一號文件都高度關(guān)注“三農(nóng)”問題，不斷強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)的重要性。近年來，面對國內(nèi)外形勢的變化，黨的理念導(dǎo)向更加強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)的質(zhì)量與儲備。2021、2022年國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部明確年度糧食生產(chǎn)重點(diǎn)工作及一攬子支持政策，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》就深化糧食和物資儲備領(lǐng)域改革提出明確要求，都體現(xiàn)了政策導(dǎo)向的演進(jìn)。

2.專家建議：糧食生產(chǎn)支持政策研究與議案支持。專家學(xué)者在糧食生產(chǎn)支持政策的研究與制定中提供專業(yè)知識和科學(xué)指導(dǎo)。其通過深入研究，提出科學(xué)合理的政策建議，為政策制定提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。我國已建立專家指導(dǎo)制度，通過在關(guān)鍵農(nóng)時(shí)提供巡回技術(shù)指導(dǎo)等方式，將政策研究與服務(wù)指導(dǎo)緊密結(jié)合，以促進(jìn)糧食生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。此外，專家學(xué)者還通過擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員等角色，將研究成果轉(zhuǎn)化為議案和提案，直接參與到政策制定的進(jìn)程中。例如，2018年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的專家建議加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在生物技術(shù)、智慧農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的投入，這些建議被納入后續(xù)2019年發(fā)布的《國家農(nóng)業(yè)科技發(fā)展戰(zhàn)略綱要》之中，明確提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重點(diǎn)任務(wù)。

3.媒體作用：糧食生產(chǎn)支持政策傳播與輿論監(jiān)督。媒體在糧食生產(chǎn)支持政策的傳播和輿論監(jiān)督中扮演著不可或缺的角色。媒體利用新聞報(bào)道、專題訪談、網(wǎng)絡(luò)論壇等多種渠道，對糧食生產(chǎn)政策執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和深入評估，揭露實(shí)施過程中的各類問題，以此促進(jìn)政策的不斷完善和優(yōu)化。同時(shí)，媒體還通過廣泛傳播政策信息，提高公眾對糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的認(rèn)識，為政策營造了積極的社會支持氛圍。在新媒體時(shí)代，社交媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺的興起進(jìn)一步拓寬了政策傳播的渠道，公眾對糧食生產(chǎn)政策的了解和參與變得更加直接和便捷，糧食安全問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，加強(qiáng)了政府與公眾之間的互動，為政策的制定和實(shí)施提供了更加開放和多元的交流空間。

四、我國糧食生產(chǎn)支持政策變遷的歷史邏輯

在歷史制度主義的分析框架下，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和路徑依賴是理解制度變遷的兩個(gè)關(guān)鍵概念。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是歷史發(fā)展中的特殊時(shí)間點(diǎn)，通常標(biāo)志著制度變遷的斷裂和歷史發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。路徑依賴則表明制度一旦形成，其發(fā)展往往沿著既定的軌跡進(jìn)行。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和路徑依賴共同推動制度的延續(xù)與變遷。

（一）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：糧食生產(chǎn)支持政策轉(zhuǎn)折的契機(jī)

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的選擇決策和行動能夠引導(dǎo)制度進(jìn)入新的路徑。在我國糧食生產(chǎn)支持政策的演進(jìn)歷程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和相關(guān)法律政策的出臺構(gòu)成了我國糧食生產(chǎn)支持政策演變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，驅(qū)動政策開啟更新、發(fā)展的新階段。

1.第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1949年農(nóng)業(yè)合作化的啟動，它推進(jìn)了糧食生產(chǎn)支持政策的實(shí)踐初探。中華人民共和國成立之初農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動是新中國成立后農(nóng)村改革的重要起點(diǎn)?；诮y(tǒng)購統(tǒng)銷背景，我國糧食生產(chǎn)主要是實(shí)現(xiàn)合作生產(chǎn)政策，引發(fā)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變革。傳統(tǒng)的以農(nóng)民個(gè)體為單位的經(jīng)營模式正在向合作化生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，糧農(nóng)聯(lián)合起來進(jìn)行糧食生產(chǎn)。通過集體化的方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的集中使用和勞動力的統(tǒng)一調(diào)配，顯著提高了糧食生產(chǎn)的組織化程度和規(guī)模效應(yīng)。合作化運(yùn)動在政府的支持下，從最初的互助合作逐漸發(fā)展到初級社以及高級社等形式的生產(chǎn)合作形式^［35］，在短期內(nèi)提升了糧食生產(chǎn)的效率和產(chǎn)量。集體化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也使得農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等服務(wù)得以規(guī)模化實(shí)施，從而在一定程度上保障了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和增長潛力，奠定了糧食生產(chǎn)支持政策發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1979年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，它激發(fā)了糧食生產(chǎn)支持政策的調(diào)整突破。1979年中國農(nóng)村推廣實(shí)行土地家庭承包改革，國家作出關(guān)于加速農(nóng)業(yè)發(fā)展的決定，提高糧食價(jià)格^［25］30。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛實(shí)施及農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式的優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)民家庭逐步獲得了生產(chǎn)資料和土地使用權(quán)的基本保障。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的指令性計(jì)劃及行政控制被取消，這一制度創(chuàng)新將農(nóng)民的勞動與收益直接掛鉤^［36］，農(nóng)民得以自主決定生產(chǎn)計(jì)劃和經(jīng)營方式，多余的糧食可以在市場上出售，從而獲得額外收入。這與農(nóng)村過去20多年積累的資本和科技進(jìn)步相結(jié)合，產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，也促使糧食生產(chǎn)支持政策的制定需要更加考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升方面。農(nóng)民對土地的投入和管理更加精細(xì)化，需要優(yōu)化農(nóng)田建設(shè)與配套設(shè)施建設(shè)的支撐政策以改善土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式更加科學(xué)合理。這些變化推動了糧食生產(chǎn)的繁榮，也標(biāo)志著糧食生產(chǎn)支持政策需要進(jìn)一步探索調(diào)整以適應(yīng)并指引具體的實(shí)踐，為政策改革提供方向。

3.第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2004年農(nóng)業(yè)稅的廢止，它推動了糧食生產(chǎn)支持政策的改革轉(zhuǎn)型。2004年中央一號文件宣布用5年時(shí)間免除農(nóng)業(yè)稅，增加農(nóng)業(yè)投入，推行直補(bǔ)政策，并逐步擴(kuò)大對農(nóng)民的補(bǔ)貼范圍。2006年比原計(jì)劃提前3年免除農(nóng)業(yè)稅，顯著減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。廢除農(nóng)業(yè)稅意味著農(nóng)民不再需要為國家上繳糧食或繳納現(xiàn)金稅，這不僅提高了農(nóng)民的可支配收入，而且增強(qiáng)了他們對土地的投資意愿。這一政策的實(shí)施，改善了農(nóng)民的生活條件，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性。農(nóng)民將更多的資源投入到糧食生產(chǎn)中，如購買優(yōu)質(zhì)種子、肥料和農(nóng)業(yè)機(jī)械，直接提高了糧食的單產(chǎn)和總產(chǎn)量，增強(qiáng)了糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅的廢除，反映了政策改革發(fā)展階段的重要轉(zhuǎn)變，為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)民的福祉提供了堅(jiān)實(shí)的政策支持。

4.第四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2013年糧食安全戰(zhàn)略的確立，它引領(lǐng)了糧食生產(chǎn)支持政策的提質(zhì)升級。在2013年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議中把“切實(shí)保障國家糧食安全”放在了首要位置，提出必須實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略^［37］。中央首次以“國家糧食安全戰(zhàn)略”這一概念表述，表明了對糧食工作的高度重視。此戰(zhàn)略基于對國內(nèi)外糧食安全形勢的深刻洞察，明確指出了新形勢下“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)了在政策引導(dǎo)、體制創(chuàng)新、科技支撐等方面進(jìn)行變革與完善的必要性。這一戰(zhàn)略不僅為我國糧食生產(chǎn)支持政策的制定提供了新的指導(dǎo)思想，而且為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和糧食生產(chǎn)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，中國糧食生產(chǎn)支持政策進(jìn)入了以提質(zhì)增效為核心的新階段。

（二）路徑依賴：糧食生產(chǎn)支持政策延續(xù)的動因

路徑依賴現(xiàn)象表明，一旦某種政策或制度模式確立會形成歷史慣性，即使在新的信息或挑戰(zhàn)出現(xiàn)時(shí)，這種慣性也會使政策傾向于維持現(xiàn)狀。在中國糧食生產(chǎn)支持政策的發(fā)展中，路徑依賴主要是通過學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和預(yù)期效應(yīng)促進(jìn)政策的穩(wěn)定和延續(xù)。

1.學(xué)習(xí)效應(yīng)：糧食生產(chǎn)支持政策延續(xù)的穩(wěn)定機(jī)制。學(xué)習(xí)效應(yīng)是指個(gè)體或系統(tǒng)通過經(jīng)驗(yàn)積累對政策或制度的認(rèn)識不斷深化，進(jìn)而推動其發(fā)展和完善的過程。政府機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及相關(guān)組織通過長期實(shí)踐，積累了對糧食生產(chǎn)支持政策模式的深入理解和適應(yīng)，這種基于經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)效應(yīng)成為維護(hù)政策穩(wěn)定性的重要機(jī)制，并提升了農(nóng)民對政策的信任，為政策的持續(xù)執(zhí)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著時(shí)間的推移，我國糧食生產(chǎn)支持政策亦展現(xiàn)出學(xué)習(xí)和適應(yīng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的能力。政策的演進(jìn)軌跡從重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用，再到當(dāng)前強(qiáng)調(diào)糧食綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展的重要性，反映了政策對新需求和新挑戰(zhàn)的響應(yīng)。地方政府和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的地方經(jīng)驗(yàn)也為中央政策的制定和調(diào)整提供了寶貴參考，確保了政策體系能夠持續(xù)演進(jìn)。

2.協(xié)調(diào)效應(yīng)：糧食生產(chǎn)支持政策執(zhí)行的制度強(qiáng)化。協(xié)調(diào)效應(yīng)是指在政策執(zhí)行過程中不同政策之間通過相互關(guān)聯(lián)與合作，形成強(qiáng)化制度的整合作用。我國糧食生產(chǎn)支持政策并非作為一個(gè)孤立的實(shí)體存在，而是與外部的宏觀制度框架和內(nèi)部的輔助性政策緊密相連，共同構(gòu)建起一個(gè)協(xié)調(diào)運(yùn)作的政策生態(tài)系統(tǒng)。內(nèi)部協(xié)調(diào)體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科技推廣、水資源管理、農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)等關(guān)鍵政策領(lǐng)域與糧食生產(chǎn)支持政策的相互耦合與銜接;而外部協(xié)調(diào)則表現(xiàn)為該政策與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等更廣泛的制度體系之間的一致性和相互適應(yīng)。這種內(nèi)外協(xié)調(diào)的動態(tài)過程不僅促進(jìn)了糧食生產(chǎn)支持政策的持續(xù)發(fā)展，也使得政策變革成為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面因素的綜合考量。政策的演進(jìn)過程中，由于制度慣性和調(diào)適成本的作用，形成了政策的強(qiáng)烈連續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.預(yù)期效應(yīng)：糧食生產(chǎn)支持政策創(chuàng)新的潛在障礙。在中國糧食生產(chǎn)支持政策的發(fā)展中，長期以來的政策模式和實(shí)踐形成了一種穩(wěn)定的預(yù)期，即政策參與者普遍預(yù)期推動現(xiàn)行政策將繼續(xù)存在和發(fā)揮作用。這種預(yù)期效應(yīng)在一定程度上限制了對新政策或制度改革的探索和嘗試。在既定的制度框架內(nèi)，無論是制度創(chuàng)設(shè)者還是既得利益者都不愿承擔(dān)因規(guī)則改變而導(dǎo)致的沉沒成本，其會利用制度賦予的特權(quán)地位和有利條件竭力維護(hù)已有制度，即便制度在發(fā)展過程中出現(xiàn)些許問題，也傾向在制度框架內(nèi)調(diào)整或解決，因而導(dǎo)致制度創(chuàng)新缺乏內(nèi)生性動力。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外部環(huán)境的變化，糧食生產(chǎn)面臨的挑戰(zhàn)也在不斷演變，這就是政策發(fā)展面臨的障礙，需要政策制定者在保持政策連續(xù)性的同時(shí)，適時(shí)進(jìn)行政策創(chuàng)新和調(diào)整，以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)和需求。

五、我國糧食生產(chǎn)支持政策的未來展望

在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和應(yīng)對百年未有之大變局的背景下，糧食安全的戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)展望報(bào)告（2024-2033）》，預(yù)計(jì)我國糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定安全供給能力將不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展將保持強(qiáng)勁勢頭^［38］。展望未來，為確?！爸袊埻搿敝饕b“中國糧”^［39］，持續(xù)強(qiáng)化糧食生產(chǎn)支持政策至關(guān)重要。政策的制定完善應(yīng)綜合考慮到遵循綠色生態(tài)理念、強(qiáng)化政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)、鞏固相關(guān)保障機(jī)制等方面，推動政策體系朝著綠色化、系統(tǒng)化、長效化發(fā)展。

（一）推動糧食生產(chǎn)支持政策的“綠色化”

構(gòu)建“綠色化”的糧食生產(chǎn)支持政策體系是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的必然選擇。首先，完善糧食綠色生產(chǎn)的具體支持政策，加速推動政策設(shè)計(jì)的“綠色轉(zhuǎn)型”。加強(qiáng)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策，通過建立統(tǒng)一規(guī)范的耕地質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高耕地的利用效率和生產(chǎn)潛力。鼓勵(lì)農(nóng)民采用有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)友好的耕作方式，以減少化肥和農(nóng)藥的過度使用。實(shí)行“優(yōu)糧優(yōu)價(jià)”，通過分級收購和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的政策，激勵(lì)農(nóng)民提高糧食生產(chǎn)的質(zhì)量和效益。其次，構(gòu)建系列支持糧食綠色生產(chǎn)的激勵(lì)政策。設(shè)立專門的綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，對積極采用綠色生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)上的獎勵(lì)。建立綠色農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度等，提升綠色農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，能夠進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取環(huán)保生產(chǎn)行為。最后，在推動糧食生產(chǎn)綠色化的過程中，政策還必須加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)和監(jiān)管力度，包括建立健全環(huán)境監(jiān)測體系，定期對糧食生產(chǎn)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行細(xì)致的監(jiān)測和評估。對于違反環(huán)保法規(guī)的糧食生產(chǎn)行為，政策應(yīng)加大處罰力度，確保糧食生產(chǎn)的綠色化轉(zhuǎn)型能夠得到有效執(zhí)行和落實(shí)。

（二）增強(qiáng)糧食生產(chǎn)支持政策的“系統(tǒng)化”

加強(qiáng)“系統(tǒng)化”的糧食生產(chǎn)支持政策體系是提升糧食生產(chǎn)整體效能、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。首先，應(yīng)構(gòu)建多方參與的政策溝通機(jī)制，糧食生產(chǎn)支持政策的有效實(shí)施需要政府、企業(yè)和農(nóng)戶等各方利益相關(guān)者的共同努力。通過搭建有效的溝通平臺，廣泛收集并吸納各方意見和建議，能夠確保政策更加貼近實(shí)際、更具針對性。其中促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的發(fā)展必不可少，其作為政府與農(nóng)民之間的橋梁，能夠有效傳遞政策信息，確保政策紅利能夠真正惠及每一位農(nóng)戶。其次，增強(qiáng)各類糧食生產(chǎn)支持政策的精準(zhǔn)性和執(zhí)行效率。應(yīng)優(yōu)化補(bǔ)貼政策，重點(diǎn)增加對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、水利設(shè)施建設(shè)和土壤保育等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼以保障生產(chǎn)全過程的激勵(lì)。完善收購價(jià)政策，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保其能夠靈活適應(yīng)市場供需變化和國際價(jià)格波動，保障農(nóng)民收入。簡化政策執(zhí)行流程，削減行政環(huán)節(jié)，建立透明的信息發(fā)布和反饋機(jī)制，提高政策透明度和執(zhí)行力。最后，在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)必須充分考慮到政策間的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性，增強(qiáng)各項(xiàng)政策間的協(xié)同配合，例如耕地保護(hù)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新政策等應(yīng)相互支撐，形成綜合性、組合式的有機(jī)體系。能夠最大化地發(fā)揮政策的整體效能，提升糧食生產(chǎn)的效率和質(zhì)量。

（三）確保糧食生產(chǎn)支持政策的“長效化”

確?！伴L效化”的糧食生產(chǎn)支持政策體系，對于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障國家糧食安全具有深遠(yuǎn)的意義。首先，通過法律手段明確政策的目標(biāo)、內(nèi)容和執(zhí)行機(jī)制。《中華人民共和國糧食安全保障法》的落地與施行，能夠強(qiáng)化政策執(zhí)行的法律保障，確保政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。其次，建立健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，推動金融保險(xiǎn)聯(lián)動，主動投入，提前預(yù)防，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)措施銜接起來，可以減輕自然災(zāi)害和市場波動給農(nóng)民帶來的影響，不僅能有效提升糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力水平，還能為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性發(fā)展保駕護(hù)航。再次，加強(qiáng)糧食儲備政策與市場的聯(lián)動，構(gòu)建現(xiàn)代化、高效的糧食儲備與應(yīng)急管理系統(tǒng)，以提升對市場波動的響應(yīng)速度。通過實(shí)時(shí)監(jiān)測市場動態(tài)并調(diào)整儲備策略，能夠更好地平衡市場供需，維護(hù)糧食價(jià)格的穩(wěn)定，從而保障糧食生產(chǎn)的長效性。最后，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整政策方向和力度。在制定和實(shí)施糧食生產(chǎn)支持政策時(shí)，要充分考慮地域差異、氣候變化等復(fù)雜因素對糧食生產(chǎn)的具體影響，建立有效的信息反饋機(jī)制以便對政策進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化和完善。

參考文獻(xiàn)

［1］ 普蓂喆，鐘鈺.當(dāng)前我國糧食支持政策改革研究［J］.理論學(xué)刊，2021（06）：88-99.

［2］ 任正曉.解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于糧食安全的重要論述［J］.中國糧食經(jīng)濟(jì)，2015（10）：14-16.

［3］ 《中國的糧食安全》白皮書［J］.中國糧食經(jīng)濟(jì)，2019（11）：34-43.

［4］ 王曉君，何亞萍，蔣和平.“十四五”時(shí)期的我國糧食安全：形勢、問題與對策［J］.改革，2020（09）：27-39.

［5］ 中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定［N］.人民日報(bào)，2024-07-22（01）.

［6］ 曹長慶.按照比較效益原則制定和完善糧食最低收購價(jià)政策［J］.財(cái)經(jīng)界，2012（11）：8-11.

［7］ 楊芷晴，孔東民.我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策變遷、效應(yīng)評估與制度優(yōu)化［J］.改革，2020（10）：114-127.

［8］ 張明，楊穎，鄒小容.新時(shí)期中國糧食補(bǔ)貼政策的戰(zhàn)略協(xié)同與差異設(shè)計(jì)［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2021（03）：53-61.

［9］ 錢煜昊，曹寶明，武舜臣.中國糧食購銷體制演變歷程分析（1949-2019）——基于制度變遷中的主體權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移視角［J］.中國農(nóng)村觀察，2019（04）：2-17.

［10］ 劉國徽，朱勇.基于農(nóng)村糧食補(bǔ)貼政策的信息不對稱問題研究［J］.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2011，8（08）：62-64.

［11］ 張磊，羅光強(qiáng).糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的可及性及優(yōu)化策略研究——基于糧食規(guī)模經(jīng)營完全成本視角［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2019，18（02）：59-67.

［12］ 王志娜，陳軒，施龍中.產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)政策與中國縣級糧食生產(chǎn)——基于空間雙重差分模型的分析［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2025（02）：63-91.

［13］ 張薦華，劉培生.我國財(cái)政對糧食直接補(bǔ)貼的政策績效評價(jià)［J］.學(xué)術(shù)探索，2015（04）：60-66.

［14］ 趙會杰，于法穩(wěn).基于熵值法的糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平評價(jià)［J］.改革，2019（11）：136-146.

［15］ 莊德水.論歷史制度主義對政策研究的三重意義［J］.理論探討，2008（05）：142-146.

［16］ PORTA D D，KEATING M.Approaches and Methodologies in the Social Sciences：A Pluralist Perspective［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2008：139-161.

［17］ 楊光斌，高衛(wèi)民.歷史唯物主義與歷史制度主義：范式比較［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2011（02）：142-148.

［18］ 郭哲，曹靜.中國農(nóng)地制度變遷70年：歷程與邏輯——基于歷史制度主義的分析［J］.湖湘論壇，2020，33（02）：116-128.

［19］ 范逢春，周淼然.撤縣設(shè)市政策的變遷：歷程、邏輯與展望——基于歷史制度主義的分析［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（05）：64-71.

［20］ HALL P A，TAYLOR R C R .Political Science and the Three New Institutionalisms［J］.Political Studies，1996，44（05）：936-957.

［21］ SKOCPOL T.Northeastern Political Science Association Why I Am An Historical Institutionalist［J］.Policy，2011，28（01）：103-106.

［22］ 孫峰，黨雯婷，高登暉.中國式托育政策范式演進(jìn)、影響因素與現(xiàn)代化［J］.西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2024，37（02）：85-94.

［23］ 孫生陽.習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2023（03）：27-37.

［24］ 張培剛，廖丹青.二十世紀(jì)中國糧食經(jīng)濟(jì)［M］.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2002：593.

［25］ 韓一軍，姜楠.新時(shí)期中國糧食安全研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2017.

［26］ 黎莉莉，胡曉群，陳松柏.新世紀(jì)中國糧食生產(chǎn)特征及糧食安全政策取向［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2023（01）：70-83.

［27］ 周潔.以新質(zhì)生產(chǎn)力保障糧食安全：內(nèi)在邏輯、機(jī)遇挑戰(zhàn)與對策建議［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2024（03）：31-40.

［28］ 臧雷振.中國古代政治合法性的塑造和維系考察——基于歷史制度主義的分析視角［J］.貴州省黨校學(xué)報(bào)，2023（03）：49-60.

［29］ 張偉，葉詩奇.綠色技術(shù)創(chuàng)新體系的歷史進(jìn)程、演進(jìn)邏輯與動力機(jī)制——基于歷史制度主義的分析［J］.行政論壇，2023，30（06）：91-99.

［30］ 江琳莉.新時(shí)期糧食流通體系建設(shè)的價(jià)值訴求和發(fā)展策略［J］.中國商論，2022（09）：1-4.

［31］ 王永香，劉洋，李偉.中國農(nóng)村土地征收制度變遷的軌跡、邏輯與動力機(jī)制——基于歷史制度主義視角［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2023，23（01）：67-76.

［32］ 秦緒娜，朱勝男.關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、動力機(jī)制與環(huán)境政策變遷——基于歷史制度主義的分析［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（03）：5-16.

［33］ 孫中葉，李盼盼，李治.百年糧食改革發(fā)展的歷史邏輯與當(dāng)代價(jià)值［J］.糧食科技與經(jīng)濟(jì)，2023，48（02）：1-6.

［34］ 何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為：歷史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004：183.

［35］ 孫建.中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史（1949-90年代初）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，199：181-182.

［36］ 黃曦，陳承明.論中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的兩重性和相容性［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2019（02）：5-13.

［37］ 李國祥.新時(shí)代國家糧食安全的目標(biāo)任務(wù)及根本要求——學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于國家糧食安全論述及十九屆六中全會相關(guān)精神的體會［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2022（03）：2-11.

［38］ 《中國農(nóng)業(yè)展望報(bào)告（2024-2033）》發(fā)布［J］.農(nóng)村新技術(shù)，2024（05）：42.

［39］ 魏泳安.習(xí)近平新時(shí)代糧食安全觀研究［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2020（06）：14-23.

Historical Evolution，Logic of Change and Future Prospects of China’s Food Production Support Policies

FAN Fengchun，DENG Wei

（School of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610065，China）

Abstract：Sound food production support policy is an important measure to guarantee China’s food security and a major policy narrative in the field of national security governance.Based on the analysis of historical institutionalism，it is found that China’s food production support policy has gone through the historical changes of the incipient groping period，the exploration and adjustment period，the reform and transformation period，and the period of improving quality and efficiency.From the perspective of evolution logic，the macro-institutional background，ideological concepts and the game of multiple actors as structural dynamics have influenced the policy change， the adjustment of agricultural production relations，the introduction of relevant laws and policies and other key nodes contributed to the policy innovation，and the learning effect，synergistic effect and anticipation effect promoted the policy enhancement.Looking ahead，the food production support policy needs to follow the green ecological concept，strengthen the policy system design，consolidate the relevant guarantee mechanism，and promote the policy system towards greening，systematization，and long-term development.

Keywords：food production support policy;historical institutionalism;food production;food security

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）