新形勢(shì)下國(guó)內(nèi)高速公路投資模式研究

摘要：高速公路作為一項(xiàng)重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮著不可替代的作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高速公路建造成本逐漸加大，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)水平不高等原因影響，大部分新建高速公路均存在資金缺口，傳統(tǒng)高速公路投資模式已無(wú)法滿足現(xiàn)狀。結(jié)合已有案例，對(duì)高速公路投資模式進(jìn)行分析，以創(chuàng)新模式緩解政府資金補(bǔ)貼壓力，加快推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，盡早投入運(yùn)營(yíng)，支撐地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì)；高速公路；投資模式

DOI：10.12433/zgkjtz.20250213

一、高速公路行業(yè)動(dòng)態(tài)及效益

高速公路關(guān)乎國(guó)家民生大計(jì)，備受關(guān)注與支持。截至目前，我國(guó)高速公路主干網(wǎng)絡(luò)基本建成。“十四五”時(shí)期，我國(guó)高速公路建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他運(yùn)輸方式的銜接和融合發(fā)展，讓客運(yùn)服務(wù)系統(tǒng)更加便捷快速，貨運(yùn)物流系統(tǒng)更加高效經(jīng)濟(jì)。

高速公路作為具有一定經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)基礎(chǔ)服務(wù)系統(tǒng)，包括政治效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。在政治效益上，高速公路對(duì)國(guó)家建設(shè)經(jīng)濟(jì)帶、決勝全面建成小康社會(huì)等重大戰(zhàn)略部署以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安具有重要意義。在社會(huì)效益上，高速公路具有系統(tǒng)性和網(wǎng)絡(luò)性特點(diǎn)，單個(gè)項(xiàng)目的建成，對(duì)整體路網(wǎng)的完善具有積極作用，能夠提高整體路網(wǎng)的車流量，提升區(qū)域路網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)效益；同時(shí)高速公路將各個(gè)區(qū)域、城市緊密相連，加速交融，發(fā)達(dá)城市可以有效帶動(dòng)落后城市，也給沿線帶來(lái)便利，對(duì)于物流業(yè)、運(yùn)輸業(yè)以及招商建廠均起到了明顯的效果。在經(jīng)濟(jì)效益上，高速公路的運(yùn)營(yíng)具有一定的收益，包括通行費(fèi)收入、沿線廣告牌收入以及其他附屬設(shè)施的相關(guān)經(jīng)營(yíng)收入，可以為投資人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益[1]。

二、高速公路投資環(huán)境分析

（一）高速公路投資模式國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外高速公路投資模式研究起步較早，經(jīng)過(guò)多年的積累，其經(jīng)驗(yàn)做法較為成熟。在高速公路建設(shè)早期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就已經(jīng)建立了一套以政府財(cái)政投入、稅收及專項(xiàng)基金為主要來(lái)源的投資體制。20世紀(jì)70年代，受世界經(jīng)濟(jì)影響，各國(guó)政府財(cái)政壓力增大，難以繼續(xù)支撐大規(guī)模的高速公路建設(shè)，因此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始探索政府與市場(chǎng)相結(jié)合的投資模式，相繼推出BOT、PPP等模式，在有效降低政府財(cái)政支出的同時(shí)，加快了高速公路的建設(shè)。

與國(guó)外相比，國(guó)內(nèi)對(duì)高速公路投資模式研究起步相對(duì)較晚，但發(fā)展卻極其迅速。改革開(kāi)放初期，我國(guó)高速公路建設(shè)主要依靠政府財(cái)政投入。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)也開(kāi)始探索多元化的投資模式。為了打開(kāi)高速公路投資的大門(mén)，加快建設(shè)速度，1984年國(guó)務(wù)院提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”的相關(guān)政策。此后，我國(guó)高速公路投資模式不斷創(chuàng)新，包括BOT、PPP、股權(quán)合作等模式，為高速公路建設(shè)提供了有力的資金保障。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)高速公路投資的影響

高速公路的投資和融資受區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深刻影響。第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與高速公路投資建設(shè)規(guī)模和速度密切相關(guān)。高速公路需求較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，受益于資金雄厚，建設(shè)速度相對(duì)較快；經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)則正好相反。第二，高速公路投資模式與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)是分不開(kāi)的。旅游資源豐富的地方，高速公路可以與旅游更加方便地結(jié)合。第三，高速公路投資發(fā)展也受到沿線政府財(cái)力的影響。政府財(cái)政實(shí)力較好的地方，信譽(yù)較好，貸款審批相對(duì)比較容易；財(cái)政實(shí)力不濟(jì)的地方，存在信貸投放困難的問(wèn)題，制約了高速公路投資建設(shè)[2]。

（三）高速公路融資的經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境分析

高速公路融資的經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境是影響高速公路投資模式選擇的重要因素。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，政府財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，對(duì)高速公路建設(shè)的財(cái)政投入有限。同時(shí)，國(guó)家對(duì)高速公路建設(shè)的政策導(dǎo)向也在發(fā)生變化，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與高速公路建設(shè)，推動(dòng)高速公路投資模式創(chuàng)新。因此，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境下，高速公路投資模式需要更加注重市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引社會(huì)資本參與，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本共贏。

三、傳統(tǒng)高速公路投資模式分析

（一）政府收費(fèi)還貸模式

我國(guó)高速公路建設(shè)初期，投資模式尚未完全放開(kāi)，主要投資模式是：建設(shè)期政府貸款修路，運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)還貸。政府收費(fèi)還貸模式的優(yōu)點(diǎn)是：政府掌握高速公路項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)高速公路的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。但缺點(diǎn)是政府財(cái)政壓力大，需要承擔(dān)貸款本息償還責(zé)任，同時(shí)，相對(duì)社會(huì)投資人，由于政府行政干預(yù)較多，高速公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率較低。

（二）特許經(jīng)營(yíng)模式

特許經(jīng)營(yíng)模式是指政府或者其指定授權(quán)機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)選擇優(yōu)質(zhì)社會(huì)投資人。按照《投資協(xié)議》和《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，社會(huì)投資人對(duì)高速公路進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)期，社會(huì)投資人享有通行費(fèi)收入以及其他附屬收入。運(yùn)營(yíng)期滿，社會(huì)投資人將高速公路無(wú)償移交給政府或者其指定部門(mén)。該模式有利于吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與高速公路投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有效緩解政府財(cái)政壓力。同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以提高運(yùn)營(yíng)效率，為社會(huì)提供更便利的服務(wù)。需要注意的是，該模式政府參與力度相對(duì)較小，政府需要通過(guò)特定模式，對(duì)社會(huì)投資人進(jìn)行有效監(jiān)管。

（三）PPP模式

PPP模式是政府和社會(huì)資本合作模式的簡(jiǎn)稱，是政府和社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或其他項(xiàng)目合作的有機(jī)結(jié)合。該模式下，政府和社會(huì)資本共同出資組建項(xiàng)目公司，一般情況下，政府占股相對(duì)較少，按照股比出資，雙方共同對(duì)高速公路進(jìn)行投資建設(shè)。按照合同條款，運(yùn)營(yíng)期如果高速公路存在資金缺口，政府可通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助方式進(jìn)行補(bǔ)貼；如產(chǎn)生額外的收益，雙方按照約定進(jìn)行分享。該模式可以綜合政府和社會(huì)投資人的優(yōu)勢(shì)，合理配置資源，收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（四）股權(quán)合作模式

該模式主要討論“股權(quán)合作+施工承包+股權(quán)退出”模式。大多數(shù)情況下，政府授權(quán)所屬的平臺(tái)公司作為項(xiàng)目實(shí)施單位，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式選擇高速公路建設(shè)投資合作單位。合作單位與平臺(tái)公司簽署合作協(xié)議，所有合作單位與平臺(tái)公司組成聯(lián)合體，參與高速公路投資人投標(biāo)。中標(biāo)后，各方聯(lián)合體組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速公路投資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理和項(xiàng)目移交工作。高速公路進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，平臺(tái)公司按約定條件回購(gòu)合作單位所持項(xiàng)目公司股份。運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，將高速公路無(wú)償移交至約定的市（縣）人民政府或其授權(quán)的部門(mén)。該模式下，平臺(tái)公司要求合作單位只負(fù)責(zé)履行所占股比的資本金出資義務(wù)，不負(fù)責(zé)資本金以外其他資金的投資，不參與項(xiàng)目公司管理，不向項(xiàng)目公司委派董事、管理層、監(jiān)事等高管的人選，不參與項(xiàng)目公司的紅利分配，不承擔(dān)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的盈虧。高速公路交工后，從第N年開(kāi)始（具體年限由雙方約定），平臺(tái)公司分批次回購(gòu)合作單位所持有的股權(quán)（具體回購(gòu)方式由雙方約定）。在具體操作過(guò)程中，河南省、湖北省采用該模式較多，該模式可有效緩解建設(shè)期平臺(tái)公司資本金出資問(wèn)題，達(dá)到“花小錢(qián)，撬動(dòng)大項(xiàng)目”的目的[2]。

四、高速公路投資模式創(chuàng)新實(shí)踐

（一）PPP新機(jī)制

為適應(yīng)形勢(shì)，2023年11月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目要全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式，并且分類施策，制定清單，明確鼓勵(lì)民間資本參與。各地積極響應(yīng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，積極梳理一批運(yùn)營(yíng)期經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋投資建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)成本，具備一定投資回報(bào)，不增加政府隱性負(fù)債的使用者付費(fèi)類項(xiàng)目。該類項(xiàng)目需充分論證使用者付費(fèi)的真實(shí)情況，明確收費(fèi)渠道和方式，在經(jīng)營(yíng)性收益不足的情況下可向政府爭(zhēng)取運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。同時(shí)在項(xiàng)目策劃期間，盡早謀求優(yōu)質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)共同合作，助力項(xiàng)目落地。

廣東惠州惠城至深圳坪山高速公路，在招標(biāo)公告中明確要求“民營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)者組建的項(xiàng)目公司中股權(quán)占比不低于35%，如果聯(lián)合體成員中存在多家民營(yíng)，則股權(quán)累計(jì)計(jì)算”。該項(xiàng)目完全按照新機(jī)制要求進(jìn)行方案設(shè)置，通過(guò)引入民企，一方面，可以加大競(jìng)爭(zhēng)壓力，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用；另一方面，可以增強(qiáng)民間資本的信心，大大激發(fā)民間投資活力，部分民企可以帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)，靈活的管理模式，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，真正做到提質(zhì)增效，減輕政府財(cái)務(wù)支出壓力，遏制新增隱性債務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）“交通+”模式

在政策支持層面，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出：交通建設(shè)要推陳出新，加速推進(jìn)新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展；《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》指出：交通建設(shè)要與當(dāng)?shù)?、沿線產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。貫徹落實(shí)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、建設(shè)國(guó)家全方位綜合立體交通網(wǎng)，創(chuàng)新“交通+”投資模式，推動(dòng)交通建設(shè)與資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合等方面展開(kāi)探索，通過(guò)推動(dòng)高速公路沿線資源綜合開(kāi)發(fā)利用，探索高速公路投資市場(chǎng)活力的可持續(xù)發(fā)展路徑，具體如下：

1.“高速公路+土地綜合開(kāi)發(fā)”模式

激活荒置土地，釋放潛在價(jià)值。盤(pán)點(diǎn)梳理高速公路沿線閑置土地，探索可持續(xù)發(fā)展路徑。如在服務(wù)區(qū)打造生態(tài)康養(yǎng)、特色餐飲、酒店住宿、休閑購(gòu)物、文化旅游、文化體驗(yàn)、紅色勵(lì)志、研學(xué)旅行、農(nóng)特產(chǎn)品展銷、會(huì)議辦公、汽修等多功能的文旅綜合商服體。通過(guò)打造地方特色，將高速公路與文旅、休閑相結(jié)合，可以吸引人流量，在提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力、增加通行費(fèi)收入的同時(shí)，還能將閑置土地增值溢價(jià)，拓寬收入渠道。

某大型央企成立專門(mén)的交旅投資公司，在云、貴、川、渝等地區(qū)開(kāi)展“交通+營(yíng)地”“交通+休閑小鎮(zhèn)”“交通+康養(yǎng)度假”等相關(guān)業(yè)務(wù)，培育了大板橋非洲風(fēng)情服務(wù)區(qū)、花橋“路游憩”主題服務(wù)區(qū)等具有鮮明特色的試點(diǎn)示范項(xiàng)目，助力“交通+文旅”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。隨著人民對(duì)美好生活的追求不斷提高，高速公路已不再僅僅是通行需求，特色的交旅融合將逐步成為主流趨勢(shì)。

2.“高速公路+經(jīng)營(yíng)性資源”模式

撬動(dòng)沿線資源，賦能行業(yè)發(fā)展。高速公路可以有效支撐資源開(kāi)發(fā)，同時(shí)多余的資源可以反哺高速公路。隨著建設(shè)成本的提高，總投資大、動(dòng)態(tài)回收期長(zhǎng)的高速公路越來(lái)越多。項(xiàng)目前期，一方面，可以全面梳理沿線的礦產(chǎn)資源分布情況，化散為整；另一方面，結(jié)合高速公路兩側(cè)生態(tài)防護(hù)林帶，打造成生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，探索林下經(jīng)濟(jì)。此外，還可以通過(guò)捆綁全域土地綜合治理，整理土地、水田指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)交易增加收入。

某建筑央企投資的重慶市巫官高速路線全長(zhǎng)18.125公里，項(xiàng)目總投資高達(dá)66.71億元，建設(shè)成本高，存在運(yùn)營(yíng)缺口，政府支持社會(huì)投資人對(duì)沿線的石灰?guī)r礦產(chǎn)資源進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)。廣東惠州灣高速公路主線總里程約92.232公里，總投資約306.66億元，在項(xiàng)目招標(biāo)階段，政府創(chuàng)造性地將惠州灣高速公路的投資建設(shè)與沿線采礦權(quán)（位于項(xiàng)目沿線的惠城和惠陽(yáng)新圩礦區(qū)）聯(lián)合招標(biāo)。上述兩個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的收益，有效彌補(bǔ)了資金缺口。捆綁打包優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，將原來(lái)收益率不高的高速公路項(xiàng)目，打造成滿足市場(chǎng)要求的可行性項(xiàng)目，達(dá)到政府和社會(huì)投資人最終雙贏的效果[3]。

3.“高速公路+綠色能源”模式

聚焦能源轉(zhuǎn)型，拓展產(chǎn)業(yè)增量。高速公路服務(wù)區(qū)、路基下邊坡以及互通立交處閑置土地較多，圍繞國(guó)家碳達(dá)峰、碳中和的雙碳目標(biāo)，在服務(wù)區(qū)和管理分中心構(gòu)筑物屋頂、部分路段路基下邊坡開(kāi)展光伏組件布設(shè)，自發(fā)自用、充電樁輸電、多余電量上網(wǎng)模式。在服務(wù)區(qū)布設(shè)充電樁、加氫站，讓新能源汽車“無(wú)憂”上高速，讓綠色出行更加便捷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益的最大化。

內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市至瑪沁高速公路，線路全長(zhǎng)102公里，總投資162.73億元，典型的投資成本大，通行費(fèi)收入難以滿足市場(chǎng)化投資回報(bào)要求。經(jīng)過(guò)充分調(diào)研，項(xiàng)目所在地晴天多，云量少，氣候非常干旱，降水極其稀少。獨(dú)特的氣候條件，使得大氣對(duì)太陽(yáng)輻射的削弱較少，到達(dá)地面的太陽(yáng)輻射多，因此太陽(yáng)能資源非常豐富。通過(guò)在服務(wù)區(qū)和路基下邊坡安裝光伏板，采用分塊發(fā)電、集中送出方案，運(yùn)營(yíng)期可以增加總收入約1.68億元，有效緩解資金缺口。通過(guò)光伏補(bǔ)貼，也可為打造綠色高速奠定基礎(chǔ)。

（三）融資+EPC、延期支付模式

在滿足合法合規(guī)性和規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，可適當(dāng)采取“融資+施工總承包”“節(jié)點(diǎn)（延期）支付”等模式幫助政府解決資金錯(cuò)配問(wèn)題。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，承建單位要積極協(xié)助政府為該類項(xiàng)目謀劃申請(qǐng)專項(xiàng)債券，爭(zhēng)取可落地資金，做到資金早日回籠。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，該模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一二線城市以及墊資資金的回收有保障的地區(qū)；對(duì)于項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，該模式主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)賦能和城市發(fā)展意義重大的高速公路項(xiàng)目；對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，該模式要求企業(yè)財(cái)務(wù)狀況良好，有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。該模式通過(guò)現(xiàn)有項(xiàng)目合作，可以讓政府與企業(yè)建立互信，為承建新項(xiàng)目搭建橋梁紐帶[4]。

五、結(jié)論與展望

高速公路作為關(guān)乎民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施，支撐著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著社會(huì)進(jìn)步、政策調(diào)整，原有高速投資模式難以適應(yīng)市場(chǎng)需求。一方面，政府想加快推進(jìn)高速公路投資建設(shè)；另一方面，新建高速公路項(xiàng)目收益率難以滿足社會(huì)投資人自身要求，限制社會(huì)資本投資建設(shè)。為解決現(xiàn)存矛盾，本文通過(guò)分析高速公路行業(yè)動(dòng)態(tài)及效益、投資環(huán)境、投資模式以及投資模式創(chuàng)新實(shí)踐等方面的內(nèi)容，針對(duì)性提出了一些思考，為后續(xù)高速公路投資建設(shè)提供有益建議。新形勢(shì)下，社會(huì)資本將成為高速公路投資建設(shè)的主力軍，必將推動(dòng)高速的投資模式朝著市場(chǎng)化、多元化、組合式的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].2023.

[2]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于盤(pán)活地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額存量做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目有關(guān)工作的通知[Z].2022.

[3]劉澄，王東峰.高速公路項(xiàng)目PPP融資模式問(wèn)題研究[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，32（04）：67-73.

[4]楊亞玲.高速公路投資模式創(chuàng)新研究[J].交通財(cái)會(huì)，2021（08）：20-23.

（作者單位：中交第四航務(wù)工程局有限公司）