大變局下的中國城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑（下）

【中圖分類號】 K901.2" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.02.003

編者按

城市的出現是人類文明史上一座巍峨的里程碑，它營建、塑造了新的生活方式、新的社會秩序。從此，每一代文明都有其獨特的城市形態(tài)。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，中國城市的發(fā)展由此面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。2024 年11月14—15日，由北京大學城市與環(huán)境學院、北京大學—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心聯合舉辦的北京論壇（2024）分論壇“大變局下的中國城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑”成功召開。論壇匯聚海內外知名專家學者，圍繞“可持續(xù)城市發(fā)展”“空間格局優(yōu)化與規(guī)劃創(chuàng)新”“區(qū)域高質量發(fā)展”“城市更新與住房”“住房制度新模式”五大專題展開深入而熱烈的討論，為城市發(fā)展的諸多關鍵問題提供了極具前瞻性的思考與建議。

本刊特摘編論壇專家精彩發(fā)言，分兩期在“城市大家談”欄目刊發(fā)。我們期待這些智慧結晶能夠激發(fā)學界、業(yè)界以及社會各界對中國城市發(fā)展戰(zhàn)略的更廣泛思考與深入交流，為城市在大變局中實現高質量發(fā)展、鑄就更加輝煌的文明篇章貢獻磅礴智慧與堅實力量。

邁向城鄉(xiāng)融合形態(tài)的改革

■ 劉守英

中國人民大學經濟學院教授

在長期實踐中，我國基于特定歷史條件和發(fā)展階段，逐步形成了以戶籍、土地、公共服務等制度為支撐的城鄉(xiāng)二元結構。這一結構在特定時期對我國經濟社會發(fā)展起了特定作用，但隨著時代發(fā)展，其局限性也日益凸顯，二元分割制約了城鄉(xiāng)之間的資源流動與協(xié)同發(fā)展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強調要打破城鄉(xiāng)二元結構，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置。在黨的二十屆三中全會之前，“三農”問題（即農業(yè)、農村和農民問題）通常被單獨作為一個部分進行討論，而在《中共中央關于進一步全面深化改革" 推進中國式現代化的決定》中，將“三農”問題置于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”的框架下進行探討。這不僅是對城鄉(xiāng)關系認識的深化，更是對我國城鄉(xiāng)發(fā)展實踐的科學指引，標志著我國城鄉(xiāng)關系從二元對立向融合發(fā)展的重大轉變。

基于這一背景，本文聚焦以下三個核心問題展開探討：第一，當城市化率達到70%后，城市將呈現怎樣的發(fā)展形態(tài)？從城市化規(guī)律來看，城市化率達到70%后，通常會進入城鄉(xiāng)融合的發(fā)展階段。第二，當我國城市化發(fā)展水平接近70%時，城市面臨怎樣的發(fā)展困境？第三，為什么說只有加大改革力度，才能實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展？我們可以借助納瑟姆曲線圖（圖1）來回答第一個問題。納瑟姆曲線圖主要用于反映城市化發(fā)展的階段性特征。在城市化發(fā)展的前兩個階段，即初始階段和加速階段，城市化進程快速推進，城市規(guī)模不斷擴大，這一階段的特點和規(guī)律已為學界和實務界廣泛認知，此處不再贅述。當城市化發(fā)展進入第三個階段，也就是最終階段時，情況發(fā)生了顯著變化。此時，城市化發(fā)展速度明顯放緩。

我國城市發(fā)展至今，已出現新的變化，其中最顯著的變化是從“增量時代”邁進了“存量時代”。這一轉變意味著城市發(fā)展不再單純依賴規(guī)模擴張，而是更加注重內涵式增長和質量提升。盡管如此，不少學者仍然認為鄉(xiāng)村問題可通過加大城市化發(fā)展力度來解決。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，尤其是進入存量時代后，城市化發(fā)展速度必然放緩。當城鎮(zhèn)化率達到75%左右時，城市化發(fā)展速度會下降，這一趨勢符合城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。那么，當城市化發(fā)展速度下降時，未來的城鄉(xiāng)將呈現怎樣的形態(tài)？

社會學家認為，城鎮(zhèn)化率攀升至70%以上時，城鄉(xiāng)發(fā)展將不再呈現單向的城市化趨勢，鄉(xiāng)村不會因城市化的發(fā)展而逐漸消亡。實際上，在完全農村地區(qū)和完全城市化地區(qū)之間，已形成一種以連續(xù)等級呈現的城鄉(xiāng)連續(xù)體。這一連續(xù)體涵蓋了從偏遠農村到大都市的各個發(fā)展階段，所有人類社區(qū)均可根據其發(fā)展水平被精準定位在相應節(jié)點上。城鄉(xiāng)連續(xù)體以偏遠農村和大都市為兩極，其間各層級呈現出由農村向城市逐漸過渡的特征，體現著城鄉(xiāng)之間的動態(tài)變化與融合過程。隨著城市化進程的加速，城鄉(xiāng)邊界越發(fā)模糊，城鄉(xiāng)連續(xù)體成為一系列中心城市及其邊緣地區(qū)的有機組合，展現出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新態(tài)勢。

“城鄉(xiāng)連續(xù)體”意味著無論城市化發(fā)展到何種程度，其最終的發(fā)展形態(tài)一定是既有城市也有鄉(xiāng)村。這一新的城鄉(xiāng)形態(tài)是從不完全的鄉(xiāng)村逐步發(fā)展成為大都市的過程。在這一過程中，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現出從偏遠鄉(xiāng)村到欠發(fā)達鄉(xiāng)村，再到發(fā)達鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)接合部、小城鎮(zhèn)、城市，直至大都市的連續(xù)譜系（圖2）。

單向的城市化發(fā)展轉向城鄉(xiāng)融合的連續(xù)體，實際上存在一個重大的范式轉換（圖3）。這一范式轉換主要體現為思維方式的轉變，即從過去的城鄉(xiāng)二分范式向城鄉(xiāng)融合范式轉變。以往普遍認為城鄉(xiāng)二分范式僅存在于中國，這是因為中國有城鄉(xiāng)二元體制。但實際上，鄉(xiāng)村向城市轉變的形態(tài)大多是從城鄉(xiāng)二分開始的。城市化的進程，也就是城鄉(xiāng)融合的發(fā)展進程。

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)轉型的一個重要階段和形態(tài)，世界上許多國家和地區(qū)都經歷過或正在經歷這一階段。在美國，城鄉(xiāng)連續(xù)體可分為都市區(qū)（中心城市、郊區(qū)）和非都市區(qū)（鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)）。當中心城市的城市化水平達到一定程度時，其發(fā)展速度將會放慢。接下來，城市化速度最快的是城市外圍郊區(qū)，而這一區(qū)域未來還將向非都市區(qū)進一步蔓延。在英國，城鄉(xiāng)連續(xù)體被劃分為以下幾類：農村（農村人口大于總人口的80%）、大鄉(xiāng)村（農村人口占比50%～79%）、有顯著鄉(xiāng)村區(qū)域的城市（農村人口占比26%～49%）、有城市和鎮(zhèn)的城市、小城市群以及大都市。英國城鄉(xiāng)融合在人口方面的主要特征表現為大城市人口大量流失、鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口增長明顯；在經濟和產業(yè)方面則表現為城鄉(xiāng)居民收入差距減小，鄉(xiāng)村地區(qū)經濟活動豐富且產業(yè)結構復雜、在國民經濟中占據不小的比重等。從英國和美國的實踐可以看出，城市化發(fā)展減速后的真實發(fā)展形態(tài)正是城鄉(xiāng)連續(xù)體。

從規(guī)律和趨勢來說，我國現階段理應進入城市化發(fā)展的第三階段，即城鄉(xiāng)融合的階段。然而，現實情況是，隨著我國城市化進程的加速，城市和鄉(xiāng)村仍然呈現出二分的空間形態(tài)。我們這種狀態(tài)符合“城鄉(xiāng)中國”的概念，即在中國，城市與鄉(xiāng)村是兩個相對分離的空間。隨著城市化率的不斷提高，出現了戶籍人口城市化率與常住人口城市化率的分化。同時，快速城市化進程中出現了城鄉(xiāng)差距擴大的問題。這一現象的根源在于，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市中的權利不斷開放，城市戶籍人口在城鎮(zhèn)化發(fā)展中能夠享受到更多的權利、獲得更多的收入機會。盡管我國城市化率在加速提升，但向城市轉移的農村人口并未在城市相應獲得更多收入和財富的機會，從而形成了巨大的反差。

從整個城市化進程來看，城鄉(xiāng)連續(xù)體應當是從鄉(xiāng)村到城市的連續(xù)體。然而，當我國的城市化率接近70%以后，城市和鄉(xiāng)村之間還未形成連續(xù)的節(jié)點，主要表現為以下突出問題：

第一，盡管我國規(guī)劃了許多都市圈，這些都市圈在一定程度上具備輻射和集聚能力，但難以帶動整個城鄉(xiāng)連續(xù)體的協(xié)同發(fā)展。我國都市圈的發(fā)展水平存在明顯差異，東部地區(qū)的都市圈發(fā)展較為領先，而中西部地區(qū)的都市圈發(fā)展相對緩慢。

第二，在城鄉(xiāng)連續(xù)體中，地級城市被賦予過多的行政權力、土地指標、規(guī)劃權力以及產業(yè)政策的制定權力，導致其在整個中國城市體系中無序蔓延且產業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ蛔?。問題具體表現在土地無序擴張、缺乏產業(yè)支撐、房地產開發(fā)過度，進而導致人口外流。因此，若地級城市難以實現人口增長，則縣級城市失去了原有的樞紐功能，導致城鎮(zhèn)化率更低。

第三，在主要的大中城市中，半城市化問題表現尤為突出，主要涉及兩類群體：一類是居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，但在經濟層面未實現城市化，主要從事農業(yè)生產的群體；另一類是包括外來務工人員和畢業(yè)生等在內的新市民，其因戶籍問題導致在城市的權利受限。在6.9億城市化人口中，有1.6億～1.8億人屬于第二類半城市化群體。在半城市化人口規(guī)模超過300萬的18個城市中，直轄市、省會和副省級城市占據了16個（表1）。

第四，小城鎮(zhèn)居民未能完全融入城市生活方式。在小城鎮(zhèn)的常住居民中，仍有33%從事農業(yè)勞動，22%打零工，其消費水平僅為城鎮(zhèn)平均水平的46%、一線城市的28%。此外，鎮(zhèn)區(qū)常住居民中有70%的居民持有農業(yè)戶籍，13%的居民仍保有農村宅基地與房產，這實質上是“離土不離鄉(xiāng)、進鎮(zhèn)不落戶”。①

第五，縣級城市樞紐功能極度弱化。中國正處于從鄉(xiāng)村向城市轉型的發(fā)展階段，縣級城市在這一過程中扮演著重要角色，既是維護國家基本安全的治理單元，也是城鄉(xiāng)融合的樞紐。作為“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城，是城和鄉(xiāng)的結合點。然而，近年來縣級城市的城鄉(xiāng)樞紐功能逐漸弱化，主要體現在以下三個方面：（1）縣域城鎮(zhèn)化增長滯后：2020年全國縣域城鎮(zhèn)化率約為44.49%，低于全國總體城鎮(zhèn)化率近20個百分點（表2）。（2）縣城戶籍人口的城市化停滯：在2014—2020年期間，縣城城鎮(zhèn)人口總數基本未變，平均增速僅為0.02%；到2020年底，縣城戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為21.9%，不及全國平均水平（45.4%）的一半。②縣城人口流出問題嚴重，戶籍人口大于常住人口。2020年底，全國1495個縣（不含縣級市）的戶籍總人口為6.41億，比常住人口多出1.3億。2010—2020年，在1240個人口流失的縣域中，約有15.64%的縣域人口減少了20%以上，約有34.68%的縣域人口減少了10%～20%，約有49.68%的縣域人口減少了10%及以下③。（3）縣域經濟在轉型關鍵期面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，縣域GDP占全國GDP的比重呈現下降趨勢。2013—2020年，我國東北地區(qū)、東部地區(qū)、西部地區(qū)和中部地區(qū)的縣域GDP占全國GDP的比重均呈現出不同程度的波動（圖4）。這表明，經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程尚未能有效解決縣域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。

從全局來看，縣級城市功能弱化可能引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動力不足，進而影響從縣到鄉(xiāng)村的整個系統(tǒng)——“人地業(yè)村”系統(tǒng)的平衡。其中一個重要表現是：對于進城的幾億人而言，在公共服務、基本權益方面未能獲得同等的權益保障，最終可能導致這些人相當部分回歸鄉(xiāng)村。傳統(tǒng)的人地關系未能得到有效緩解，進一步加劇了鄉(xiāng)村土地碎片化問題。土地碎片化的第一個表現是，盡管我國有70%的人口流入城市，但這些人難以真正扎根城市，土地稅收問題尚未得到有效緩解，人地關系也未能得到有效改善。中國幾乎是全世界人均耕地面積最小的國家，土地碎片化使得土地配置成本極高而利用效率極低。土地碎片化的第二個表現是，耕地碎片化和宅基地使用無序。在農村，宅基地按戶配置，使用效率有限，人地關系緊張，難以形成具有競爭力的產業(yè)。這種競爭力不足體現在：占總就業(yè)人口22.9%的第一產業(yè)勞動者僅創(chuàng)造7.3%的GDP份額，兩者是不匹配的；而其他發(fā)達的經濟體則是用總就業(yè)人口2%的第一產業(yè)勞動者創(chuàng)造了2%的GDP份額，兩者是基本對等的。這種結構失衡導致農業(yè)產業(yè)競爭力不足，農業(yè)僅成為保障糧食安全的基礎工具，農業(yè)結構越發(fā)單一化，且種植成本不斷上升，收益持續(xù)下降，生產率低迷，致使村莊逐漸失去人氣。

“農二代”現象的出現標志著一場“代際革命”的興起。在經濟特征方面，“農二代”期望更好地融入城市經濟，這主要體現在以下幾個方面：他們更加重視工作類型與職業(yè)選擇的多樣性、更加注重人力資本積累，職業(yè)選擇逐漸向非農業(yè)領域轉移，呈現出明顯的“去農化”和“入城化”特征。在社會特征方面，“農二代”體現出強烈的“入城不回村”傾向，具體表現在遷移模式上，他們更傾向于跨省流動，多數選擇在東部地區(qū)的大中城市就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。在家庭生活和子女教育方面，他們更加重視城市家庭生活和子女教育，對社會流動的期望也相應增強。在購房選擇上，城市購房與在農村建房呈現“此起彼落”的發(fā)展趨勢。在文化價值觀上，他們普遍更傾向于認同城市價值。

外出務工已成為“農二代”的常態(tài)，舉家遷移的現象越來越普遍，隨父母遷移的子女數量也在增加。與此同時，“農二代”投入到農業(yè)活動的時間越來越少，收入更多被用于城市消費?！稗r二代”與鄉(xiāng)村的聯系日益疏遠，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村禮治秩序正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這一系列變化從側面反映出“農二代”群體對城市生活的適應和追求，同時也揭示了他們在社會結構和文化認同上正在經歷深刻轉變。

為解決 “人地業(yè)村”系統(tǒng)失衡問題，我提出以下五個建議：

第一，轉變發(fā)展思維，由過去的單向城市化發(fā)展思維向城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維轉變。城鄉(xiāng)之間應是一個互動的發(fā)展過程，而非單向的城市化發(fā)展思維或單向的鄉(xiāng)村振興思維，二者均難以解決我國城市發(fā)展問題。

第二，構建中國的城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)。打破單一從城市發(fā)展角度來討論中國未來城市發(fā)展戰(zhàn)略的局限，將城市與鄉(xiāng)村有機結合，構建中國城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)。這對于我國國土空間，乃至城鄉(xiāng)未來發(fā)展而言，均是一個重大的轉變。

第三，完善城鄉(xiāng)連續(xù)體體制。在形成城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)的基礎上，從過去的城鄉(xiāng)二分體制轉向構建城鄉(xiāng)連續(xù)體的體制，其核心是消除城鄉(xiāng)二元規(guī)劃體制、土地體制、財政制度和金融制度建設，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供制度保障。

第四，開放城鄉(xiāng)權利。一方面，鄉(xiāng)村應向城市居民以及離開鄉(xiāng)村的人開放鄉(xiāng)村權利，其核心是推進農村土地權利改革，激發(fā)農村土地的市場潛力，為鄉(xiāng)村振興注入新動力。在這一轉型過程中，城市應當向農民開放更多的權利，確保他們在住房、教育、社會保障、公共服務以及就業(yè)方面享有與城市居民平等的權利。這種開放不僅能夠促進社會公平，還能激發(fā)農村地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第五，“人地業(yè)村”系統(tǒng)重構與鄉(xiāng)村振興?！叭说貥I(yè)村”系統(tǒng)需要重構以適應新時代的發(fā)展需求。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要推動農業(yè)生產現代化，又要加強農村文化建設、生態(tài)保護和社區(qū)建設，以實現鄉(xiāng)村地區(qū)的全面振興。通過加強城鄉(xiāng)之間的互動與融合，期待實現一個更加均衡和可持續(xù)的發(fā)展未來。

新時代區(qū)域發(fā)展新視野——趨勢、理論與實踐

■ 王凱

全國工程勘察設計大師、中國城市規(guī)劃設計研究院院長

在全球政治經濟格局深刻調整、經濟全球化面臨諸多新挑戰(zhàn)的背景下，國內經濟結構加速轉型升級，百年未有之大變局為中國區(qū)域發(fā)展帶來了一系列新變化。在此背景下，系統(tǒng)思考國家空間結構的演變規(guī)律，尋找優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的科學方法，成為推動可持續(xù)高質量發(fā)展的關鍵。以下將從經濟、城鎮(zhèn)化、環(huán)境等多維度分析新時代中國區(qū)域發(fā)展的背景，提出我對國家和區(qū)域空間結構變化的新認識，探討促進國家戰(zhàn)略腹地建設以及大城市地區(qū)科學發(fā)展的理論與方法。

一、我國區(qū)域發(fā)展的新趨勢

（一）經濟格局：后全球化與雙循環(huán)

新冠疫情后，全球經濟格局加速演變，進入后全球化時期，既有的“資源—生產—貿易”體系面臨重構，全球產業(yè)鏈供應鏈的不確定性顯著增加。

在過去40年，隨著全球貿易的自由流動形成了多極化經濟體，例如美加、歐盟、日韓以及崛起的中國與亞洲經濟體。自1978年中國改革開放以來，經過47年迅猛發(fā)展，國內生產總值在2024年超過134.91萬億元，是改革開放之初的364倍，已快速成長為世界第二大經濟體和全球貿易的重要一極，并成為價值鏈和供應鏈“雙循環(huán)”的重要樞紐。

然而，在疫情和全球貿易分割的沖擊下，全球生產網絡以保障韌性與安全為導向，產業(yè)鏈供應鏈更趨向于多點布局與區(qū)域集聚。比如全球服務網絡領先發(fā)展的城市主要集中在北美和西歐地區(qū)，紐約和倫敦的引領地位越發(fā)彰顯。國內經濟則從側重國際循環(huán)轉向以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，客觀上提出了構建產業(yè)鏈、供應鏈和創(chuàng)新鏈的新要求（圖5）。記得早在2000年前后，全球化大發(fā)展時期，我們在地方上做規(guī)劃時，產業(yè)上的建議大都是應增強對外貿易的依存度。但這些年來，有了很大的變化，從統(tǒng)計數據來看，從2000年至2019年，我國的外貿依存度從超過60%的高位逐步下降至31.8%④，已接近美國、日本和歐洲的水平（20%～25%）。

這些數據表明，當前國內經濟更多呈現出國內國際雙循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢，區(qū)域發(fā)展需要在新的經濟格局下重新定位與調整。前些年側重國際大循環(huán)的時期，中國區(qū)域發(fā)展的格局是東部地區(qū)率先發(fā)展、中部地區(qū)承接產業(yè)轉移、西部地區(qū)逐步跟進的“東中西梯度發(fā)展”模式；而在國內國際雙循環(huán)的新階段，國際循環(huán)呈現區(qū)塊鏈化趨勢，共建“一帶一路”倡議的作用更加凸顯，我國區(qū)域發(fā)展呈現出東部地區(qū)提升創(chuàng)新引領能力、中部地區(qū)加速產業(yè)升級、西部地區(qū)加強開放合作的“東中西相對均衡”的新格局。

（二）城鎮(zhèn)化：增長減速與結構調整

近年來，中國城鎮(zhèn)化進程呈現出一系列新特征，主要有如下四個變化：

第一，城鎮(zhèn)化增速放緩。2000年至2010年，中國城鎮(zhèn)化率年均增長1.38個百分點；2010年至2020年，年均增長1.39個百分點；而2020年至2023年，年均增長僅為0.76個百分點。⑤可見，2020年以來我國城鎮(zhèn)化進程已明顯放緩。聯合國經濟和社會事務部發(fā)布的《世界人口展望2024》預測，到2035年，我國總人口約為13.76億，相較于2023年將減少0.34億。另外，在我們研究團隊發(fā)布的《面向中國式現代化的2035城市展望》報告中，預計到2035年，我國城鎮(zhèn)化率將達到73.8%，城鎮(zhèn)人口將比2023年增加約0.83億。總的來說，我國城鎮(zhèn)化已從“大規(guī)模、快速化”轉向“中低速、微增長”時代。

第二，人口結構老齡化問題突出。我國人口總量開始減少，老齡化、少子化問題并存。第七次全國人口普查數據顯示，近10年中國人口自然增長率持續(xù)下降，2022年出現負值（-0.06%）。2020年，0～14歲兒童和65歲以上老年人口占比合計達到31.5%，總撫養(yǎng)比從2010年的34.2%上升至2020年的45.9%，育兒養(yǎng)老負擔不斷加重⑥。

第三，城鎮(zhèn)化人口呈現出向大城市流動的趨勢。過去10年里，人口持續(xù)向超大城市、特大城市以及城市群、都市圈集聚，凸顯了大城市在區(qū)域發(fā)展中的重要作用。根據第七次全國人口普查數據，在2010年至2020年間，我國的21個超大城市和特大城市吸收了全國一半的人口增量、四分之一的城鎮(zhèn)人口和青年人口，大城市在國家現代化進程中發(fā)揮著核心作用。人口增長最快的十大城市均為超大或特大城市。基于這一發(fā)展趨勢預測，到2035年，我國將有大約30個超大城市和特大城市，這些城市將新增近4000萬人口，占新增城鎮(zhèn)人口的25％左右。

第四，中西部地區(qū)出現人口回流態(tài)勢。過去10年，人口持續(xù)向超大城市、特大城市、城市群集聚的同時，中西部部分省份也出現人口回流態(tài)勢。例如，四川省的跨省人口流出規(guī)模居全國第三，但與河南、安徽、貴州等其他人口流出大省相比，四川的跨省人口流出規(guī)模自2015年起逐年下降，呈現出近域流動的特征⑦。

（三）環(huán)境：氣候變化與災害風險

從環(huán)境來看，氣候變化對區(qū)域發(fā)展的影響日益顯著。400毫米降水線整體北移西進，降雨時間和空間分布不均衡問題加劇。災害類型的區(qū)域差異性顯著：地震地質類災害風險主要集中在胡煥庸線（“璦琿—騰沖線”）以西的青藏高原和橫斷山脈周邊地區(qū)；水災類風險主要分布在胡煥庸線以東的沿海地區(qū)、華南、華東、華北區(qū)域；高溫類災害風險主要分布在胡煥庸線兩側的中東大部分區(qū)域、西南地區(qū)、新疆地區(qū)；低溫類災害風險主要位于胡煥庸線以西的地區(qū)，尤其是新疆北部、青藏高原地區(qū)。⑧

氣候變化導致極端事件頻發(fā)，對區(qū)域發(fā)展產生了深遠的影響，大城市地區(qū)將面臨極端災害的挑戰(zhàn)。對于沿海地區(qū)來說，沿海的超大城市常常受到風、暴、潮、洪等多種災害的疊加影響，需要不斷升級城市的承災能力，提升減災能力；對于內陸平原地區(qū)來說，近些年北方超大城市頻繁遭遇極端降雨，暴露出生命線工程、防災設施韌性以及救援能力薄弱的問題；對于西部地區(qū)來說，次生地質災害的發(fā)生概率增加，區(qū)域內重大基礎設施工程的穩(wěn)定性和安全性受到沖擊。

過去我們主要從經濟、人口流動的角度來探討區(qū)域發(fā)展，如今需要將氣候變化作為一個重要維度納入考量。經濟、社會、環(huán)境的客觀變化要求我們深入思考國家空間結構的新趨勢，并更加重視中西部地區(qū)的健康發(fā)展。這將是未來十年乃至十五年內需要重點關注的問題。

二、國家空間結構的歷史演變與新趨勢

（一）歷史回顧：國家空間結構的四次轉變

2006年我曾發(fā)表論文，論述新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)空間結構的四次重大轉變[1]，它們分別是：第一，20世紀50年代，在新中國第一個五年計劃期間，蘇聯援助中國建設的156個重點工業(yè)項目初步改變了城鎮(zhèn)沿海布局結構，這一時期的經濟發(fā)展主要以國內循環(huán)和有限的國際循環(huán)為主。第二，20世紀60年代“三線建設”時期，項目建設與城鎮(zhèn)發(fā)展相脫節(jié)，以國內循環(huán)為主導。第三，20世紀80年代，改革開放戰(zhàn)略推動沿海地區(qū)城鎮(zhèn)大發(fā)展，經濟發(fā)展從國內循環(huán)走向國際循環(huán)。第四，21世紀以來，中國呈現側重沿海、沿邊、多元化的城鎮(zhèn)空間格局，形成了多元、多極和網絡化的全面開放格局。第一、第二時期空間發(fā)展從沿海轉到內陸，是以國家安全為前提的戰(zhàn)略腹地建設；第三、第四時期從內陸到沿海，是對外開放戰(zhàn)略下形成的多元多極網絡化城鎮(zhèn)空間均衡格局。

（二）新趨勢：開放格局與戰(zhàn)略腹地建設

在百年未有之大變局下，中國空間結構出現了新的變化趨勢——向西部發(fā)展。這一發(fā)展趨勢主要是受國際形勢、經濟結構以及氣候變化所影響。

過去四十多年我國取得的成就，主要得益于改革開放的偉大實踐。堅持對外開放是中國經濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的一個基本面?！耙粠б宦贰背h推動了面向全球的國家區(qū)域開放格局，隨著東部地區(qū)產業(yè)結構調整，西部地區(qū)憑借其資源優(yōu)勢和勞動力優(yōu)勢，能夠承接更多的產業(yè)轉移，實現產業(yè)升級。中西部地區(qū)的發(fā)展要更具有國際視野，面向“一帶一路”經濟走廊及途經的城市，形成了三大扇面“六廊六路多國多港”的格局。另一方面，全球產業(yè)鏈供應鏈的不確定性增加，要求中國重新思考國家尺度上的產業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈的區(qū)域“備份”問題。西部地區(qū)憑借其資源、勞動力和市場潛力，成為雙循環(huán)背景下國家產業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈“備份”的重要區(qū)域。最后，中心城市地位凸顯，特別是重慶、成都、西安、蘭州、呼和浩特、烏魯木齊等西部中心城市將成為戰(zhàn)略腹地。應立足國家均衡發(fā)展的要求，華東、華北、東北、中部、西北、西南形成“多中心”發(fā)展格局。在構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，東中西部城市應形成區(qū)域分工協(xié)作格局，以提升國家宏觀經濟發(fā)展的自主性、可持續(xù)性和韌性。從這個角度看，加大區(qū)域格局的調整力度，加強中西部地區(qū)發(fā)展勢在必行。

（三）超大特大城市：中國式現代化建設的重要抓手

黨的二十屆三中全會提出“完善實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略機制”，同時強調要“建立都市圈同城化發(fā)展體制機制”[2]。在2024年國務院發(fā)布的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》中也強調，培育一批同城化程度高的現代化都市圈，培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈。以超大、特大城市為核心的都市圈在國家和區(qū)域經濟發(fā)展中至關重要。

要重點關注四類具有國際影響力的城市區(qū)域：一是面向跨洋經貿往來的世界級城市群（都市圈），例如粵港澳（廣深）、長三角（上海）、京津冀（北京）；二是主導近域地緣經貿合作的城市群，如山東半島城市群（青島）、遼中南城市群（沈陽）、北部灣城市群；三是內陸邊境國際門戶，如烏魯木齊、昆明、喀什等；四是支撐性全球城市區(qū)域，如成渝城市群（成都）、關中平原城市群（西安）、呼包鄂城市群等。

中國式現代化注重區(qū)域協(xié)調和大城市發(fā)展戰(zhàn)略，其中，超大特大城市在中國區(qū)域經濟發(fā)展中具有重要地位。以重慶、成都、西安、蘭州、呼和浩特等西部中心城市為例，這些城市不僅是區(qū)域經濟增長的核心引擎，也是國家產業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈的重要支撐點。2010年至2020年，十大人口增長最快的城市均為超大特大城市，這些城市在國家現代化進程中發(fā)揮著核心作用⑨。

三、大城市地區(qū)科學發(fā)展的理論與方法

隨著我國城市化進程的加速，大城市地區(qū)的發(fā)展成為區(qū)域經濟增長的重要引擎。然而，大城市地區(qū)在快速發(fā)展過程中也面臨著諸多挑戰(zhàn)，如空間擴展無序、生態(tài)環(huán)境壓力增大、社會資源分配不均等。因此，系統(tǒng)科學認識大城市地區(qū)空間發(fā)展的規(guī)律，聚焦大城市地區(qū)（城市群、都市圈），統(tǒng)籌協(xié)調并科學組織人口、經濟、空間等多系統(tǒng)、多要素，是我國區(qū)域規(guī)劃的關鍵科學問題（圖6）。構建符合國情的空間布局理論與方法，對于實現大城市地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

（一）科學認識全球超大特大城市空間發(fā)展的一般規(guī)律

我們的研究團隊建立了2000—2020年全球和中國大城市地區(qū)土地覆蓋類型比例制圖遙感模型和數據體系，發(fā)現基于全球1486個典型城市、4萬個圖斑的土地覆蓋分異研究，發(fā)現全球城市主要集中在北半球20°N～60°N的中緯度地區(qū)，亞洲和北美洲是大城市地區(qū)擴展的重點區(qū)域，合計占全球城市總面積的79.68%。這一趨勢表明，全球經濟重心的轉移與大城市地區(qū)的空間擴展密切相關。

我們聚焦中國大城市的空間變化規(guī)律，解析了我國大城市地區(qū)的空間變化特征。在1949—2019年期間，我國城市土地面積總計擴展了6.92萬平方千米⑩，北京、上海、廣州等城市呈現出顯著的土地連綿增長態(tài)勢。

此外，我們的研究團隊基于人的行為活動，通過采用復雜網絡理論構建都市圈空間范圍識別模型，通過對45個中國主要城市連續(xù)5年超過2億人口的通勤監(jiān)測，發(fā)現了“90分鐘、40千米”的極限通勤尺度，是中國主要大城市地區(qū)空間組織的合理邊界，明確了空間布局和基礎設施配置的重點區(qū)域。

這些研究對于理解規(guī)劃我國的城市群、都市圈具有重要意義。在此背景下，推動可持續(xù)發(fā)展的宜居環(huán)境建設，為城市經濟流動、城市發(fā)展格局以及動態(tài)監(jiān)測等方面提供科學的理論和方法指導至關重要。

（二）建設符合國情的大城市地區(qū)空間布局理論方法：精準適配

我們提出了精準適配城鎮(zhèn)空間與生態(tài)、經濟、社會系統(tǒng)之間的理論框架，包括精準分析、適應布局和動態(tài)評估三個核心環(huán)節(jié)。通過定量分析區(qū)域空間資源的承載能力，構建適應性的中心城市空間布局，并開展中心城市發(fā)展質量評價。

一是在復雜多元人居條件下實施宜居安全本底精準分析關鍵技術。在自然生態(tài)維度，采用多因子、精細化的人居條件宜居性評估技術，將“宜居”與“非宜居”空間進行精準劃分，由此整體提升了模型評估的時空精度，實現了宜居評估的精度細化和集成分析能力。評估因子包括坡度、高程、起伏度、氣候舒適度、地質危險性、土地利用類型、生態(tài)敏感性、地貌類型和水資源等。

在安全風險維度，耦合多災種的人居條件安全性評估技術，提升氣候風險區(qū)、雨洪風險識別的精準性。通過暴雨、洪水、地震、滑坡、臺風、冰雹、雪災、高溫和低溫等多災種的危險性評估，明確“安全”與“不安全”空間分布，顯著提升了安全風險預估的前瞻性。

運用文檔即系統(tǒng)（Document As System，簡稱DAS）整合宜居安全評價的地理計算過程、分析模型、計算結果，形成耦合多因子的宜居安全評估技術，首次實現了宜居、安全分析模型知識的完整表達，保證了分析結果的可檢驗性和可回溯性，解決多維度、多因子、多模型集成難題。通過對“宜居”與“非宜居”、“安全”與“不安全”空間的耦合疊加，確定了我國城鎮(zhèn)建設空間資源的底盤。再通過多維聚類分析，以宜居安全為本底，疊加國家中心城市體系，為全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提供了科學依據，形成了適應自然的城鎮(zhèn)空間布局。

二是建立大城市地區(qū)空間布局的“規(guī)?！Y構—基礎設施”適配技術體系。

1.提出我國獨有的“氣候區(qū)劃”和“人口規(guī)?！彪p因子的建設用地規(guī)模調控技術，科學確定我國不同氣候區(qū)的規(guī)劃建設用地指標，形成適合我國城市的用地規(guī)模、用地結構標準。制定了居住、設施、道路、綠地、工業(yè)等5類城市建設用地結構比例調控閾值，填補了國內外空白。制定了國家標準《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137-2011），該標準成為這十多年來全國691個城市、1472個縣確定城鎮(zhèn)合理建設規(guī)模的基本規(guī)則。

2.構建了城市中心度評價及空間結構優(yōu)化方法?；诮洕⑿畔⒌取傲鳌钡目臻g分析，解析我國城市的中心度等級，從國家層面構建國家城鎮(zhèn)空間結構體系。主要評估維度為：信息網絡、物流網絡、經濟網絡、創(chuàng)新網絡、人流網絡。

3.構建氣候適應性的大城市地區(qū)空間結構優(yōu)化技術。建立2～3小時可獲取的城市近地面高分辨率風場模型，大城市地區(qū)范圍的風場模擬分辨率由1000米～3000米提升至10米。結合不同空間布局方案下的氣候環(huán)境影響模擬和評估結果，為大城市地區(qū)的生態(tài)空間格局、中心城區(qū)的開敞空間布局、地塊的建筑高度密度強度和形態(tài)布局等空間優(yōu)化提供比選方案。

4.交通基礎設施與空間布局精準適配技術——線網、站點。實現軌道覆蓋通勤的精準計量，就業(yè)地、居住地識別準確率達到88%和91%，空間精度從100米地塊精度到40米建筑精度，達到國際領先水平。提出中國城市軌道覆蓋通勤的重要閾值：超大城市不低于30%、特大城市不低于20%。

三是建立中心城市發(fā)展質量的動態(tài)評估方法。基于社會經濟、自然生態(tài)、安全風險領域300余項底盤數據和監(jiān)測指標，對全國新型城鎮(zhèn)化趨勢及大城市地區(qū)發(fā)展狀態(tài)實行多維度、多尺度、全方位的動態(tài)監(jiān)測，為我國大城市地區(qū)空間可持續(xù)發(fā)展提供關鍵技術支撐。

數智賦能規(guī)劃的漸進創(chuàng)新應用——三個示例及思考

■ 張明

美國得克薩斯大學奧斯汀分校建筑學院教授、美國交通部大學交通中心“協(xié)同機動性與超大區(qū)域競爭力”中心主任

數智賦能（Digital-Intelligence Empowerment）已是當今的時尚話題，給各行各業(yè)，包括規(guī)劃，帶來了令人振奮的機遇和新的挑戰(zhàn)。數智賦能的技術背景是人工智能（Artificial Intelligence，簡稱AI）。隨著大數據、云計算、眾包、機器學習等一系列相關硬、軟件技術和算法模型的快速進步，人工智能迎來了第三次發(fā)展熱浪[3]。這次人工智能的熱浪可以理解為是10多年前大數據熱潮的延伸，其核心作用是從海量大數據中提取、總結和推演出有價值的信息和知識，以支持各行業(yè)和日常生活的決策應用。在某些方面人工智能已經突破了人腦智能（Human Intelligence，簡稱HI）的局限。我將通過三個項目來探討這些新興的顛覆性技術與智能給城鄉(xiāng)規(guī)劃研究、教育和實踐帶來的挑戰(zhàn)和機遇，具體圍繞三個問題：數智賦能如何縮小偏遠地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的差異？規(guī)劃教育如何轉型？如何利用人工智能助力規(guī)劃研究與實踐，同時避免陷入人工智能內生的智能陷阱？

第一個項目是由國家科技支撐計劃立項支持構建的基于眾包與云服務技術的神農架林區(qū)“多規(guī)合一”平臺。該項目旨在探討如何充分利用大城市數智資源優(yōu)勢、為經濟和技術相對落后的偏遠山區(qū)提供城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理專業(yè)支撐。

神農架林區(qū)位于湖北省境內、在省會武漢市以西約500千米處。神農架林區(qū)是全國唯一以林區(qū)命名的縣級行政區(qū)，下轄六鎮(zhèn)和兩鄉(xiāng)，分布于總面積3253平方千米范圍的山區(qū)，林區(qū)內部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間交通條件有限（自2014年機場投入使用以及2022年高鐵新華站通車以來，林區(qū)的對外交通條件得到了顯著改善）。神農架林區(qū)境內海拔高度介于400米至3000米之間，生態(tài)資源豐富，是我國三大生物多樣性中心之一，也是我國第一批批復的10個國家公園之一。2016年，神農架被正式列入《世界遺產名錄》，因此，林區(qū)的城鄉(xiāng)建設受到國家和省級層面的生態(tài)保護法規(guī)條款的嚴格限制。神農架林區(qū)偏遠的地理位置和經濟與技術基礎設施的相對落后使得該地區(qū)城鎮(zhèn)化質量不高，當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及居民有著強烈的經濟發(fā)展、生活品質改善的訴求。在夏季旅游高峰期，神農架林區(qū)人口規(guī)模從常住人口的8萬人左右激增至20萬～30萬人11，住房、交通和旅游等服務需求有著極強的峰值特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的難度大。在此背景下，如何有效協(xié)調生態(tài)保護與經濟發(fā)展之間的目標沖突以及如何持續(xù)改善人居質量、增強城鄉(xiāng)韌性，已成為長期困擾林區(qū)政府和相關規(guī)劃管理部門的難題。為此，我們研發(fā)了一套基于云服務的“多規(guī)合一”支撐系統(tǒng)，在神農架林區(qū)開展示范應用。

相對于發(fā)達地區(qū)和大城市，我國普遍缺乏面向小城市（鎮(zhèn)）的數智規(guī)劃和綜合管理技術，主要體現在缺乏規(guī)劃建設與綜合管理數據集成、缺乏經濟適用的信息更新技術手段、缺乏規(guī)劃編制和協(xié)同管理的技術支撐以及缺乏規(guī)劃建設監(jiān)督與反饋的技術力量等方面。針對這些問題，我們確定“多規(guī)合一”平臺研發(fā)的思路為：（1）借助省級平臺（云平臺）完善數據集成；（2）應用眾包（crowdsourcing）信息技術促進公眾參與、匯聚大眾智慧；（3）建設遠程規(guī)劃編制和審批支持服務的技術平臺；（4）實施基于移動終端的動態(tài)監(jiān)督和反饋技術。項目的技術支撐系統(tǒng)設在位于武漢的省級地理信息中心，通過云服務經手機或網絡終端實現遠程規(guī)劃報備、咨詢、參與、監(jiān)督和預警等功能。用戶終端可位于神農架林區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落或野外（網絡服務覆蓋的區(qū)域），非林區(qū)用戶（如外地規(guī)劃專家）可在全國任何地方登錄。該項目的應用界面由10個板塊組成，其中4個板塊為信息基礎支撐，6個板塊為規(guī)劃應用，即生態(tài)承載力評估、用地適宜性評估、多規(guī)協(xié)同與沖突檢測、遠程專家評審、規(guī)劃公眾參與和基于移動終端眾包模式的規(guī)劃管理公眾監(jiān)督。系統(tǒng)的技術搭建完成后，團隊在神農架林區(qū)完成實地測試、示范和相關部門職員培訓。

第二個項目是開發(fā)一套基于遺傳算法、在都市區(qū)范圍對廊道公交導向開發(fā)（Transit-Oriented Development，以下簡稱TOD）進行多目標土地使用優(yōu)化的規(guī)劃工具。TOD的基本思路是通過營造公交和行人友好的建成環(huán)境來減少私家車使用、節(jié)能減排、促進城市可持續(xù)發(fā)展。 TOD概念自問世30多年來在全球范圍，特別是中國，得到廣泛認同并付諸實踐。然而，在當下新的社會經濟和環(huán)境背景下，TOD遇到了新挑戰(zhàn)。在社會經濟層面，TOD改善車站周邊地區(qū)環(huán)境和交通條件，提升站點地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，也因此拉高附近住房和商鋪租金價格，誘發(fā)“紳士化”現象。 若無相應的規(guī)劃和政策干預，市場驅動的“紳士化”會削弱低收入人群和小業(yè)主的相對支付能力，甚至會使他們被迫動遷到遠離公交的區(qū)位，這與公交投資和服務的初衷相悖。TOD有可能導致社會不公和空間失衡（spatial inequality）增大的潛在負面影響越來越受到各方關注。在環(huán)境層面，TOD推崇的高密度、混合土地使用的空間形態(tài)在區(qū)域尺度看可減少碳排放和能耗，因為居民可通過使用公共交通全部或部分替代私家車，集約型居住和城市功能格局相對于依賴私家車的蔓延形態(tài)會縮短平均出行距離。但是在站點地區(qū)尺度，城市建設與功能活動的集聚會導致交通流增加甚至擁堵，高密度建筑和高強度活動會加大碳排放和污染密度。美國很多社區(qū)原則上贊同TOD，但卻反對TOD在他們自己的鄰里實施，主要顧慮之一就是TOD可能帶來的局部環(huán)境惡化。本項目以奧斯汀市為例研發(fā)廊道TOD規(guī)劃優(yōu)化工具，用來助力規(guī)劃師和政策決策者在制定規(guī)劃和政策時平衡多項社會、經濟和環(huán)境目標，應對TOD新挑戰(zhàn)。

奧斯汀市是美國得克薩斯州首府。過去幾十年間，奧斯汀地區(qū)以高科技產業(yè)為龍頭驅動，經濟和就業(yè)增長迅猛，市區(qū)人口規(guī)模由1990年的不到50萬增加到100萬。人口快速增長的一個直接后果就是房價和地價的飆升。增建可支付住房成為市政府面臨的一大挑戰(zhàn)。2017年，奧斯汀市政府制定了一項住房規(guī)劃（Austin Strategic Housing Blueprint），計劃在未來十年內增加6萬套適合中低收入家庭的可支付住房12。但在何處建造這些可支付住房成為棘手的、涉及社區(qū)政治博弈的難題。該規(guī)劃的權宜方案是將這6萬套可支付住房攤派分布在市委會10個委員的轄區(qū)內。這些住房即使全部建成，但散布在市區(qū)各處，中低收入住戶的生活出行可達性也是個問題。奧斯汀新近通過的公交投資計劃帶來了契機。

2020年，奧斯汀市民公投批準了一項71億美元的交通投資方案13，該方案擬新建兩條輕軌線、兩條郊區(qū)火車線以及14條快速巴士線，加上現有車站，總數達133個站點（不含普通巴士站）。這些站點周邊也是潛在的TOD地區(qū)。

奧斯汀可支付住宅規(guī)劃可以利用公交投資契機通過TOD規(guī)劃有效整合實施。但如何規(guī)劃受站點地區(qū)建設用地現狀、房地產市場條件、現有區(qū)劃法規(guī)以及居民意愿等多方面因素約束，同時需要兼顧其他規(guī)劃和政策目標（如公交乘客量、就業(yè)和服務可達性、房地產溢價回收潛力、碳排與能耗等）。133個站點地區(qū)有約4萬個地塊，其中工業(yè)、倉儲、空地等可供TOD新開發(fā)（不含現有居住、商業(yè)、辦公、綠地等再開發(fā)改造）的地塊2400多個。這些地塊配置什么用地性質和容積率（亦即土地使用規(guī)劃）幾乎有無窮個排列組合，找到綜合優(yōu)化的規(guī)劃方案絕非易事。為此，我們提出廊道TOD多目標土地使用優(yōu)化框架，借助數智工具實施。本項目改變傳統(tǒng)的、以TOD 的3D（Density， Diversity and Design）屬性為核心對象的思路，轉為基于TOD的3E（Efficiency， Equity and Eco-Adaptivity）輸出結果為導向，實現效益、公平和生態(tài)適應性等多個目標的優(yōu)化平衡。這里規(guī)劃師的任務不是去繪制某一個特定的空間形態(tài)規(guī)劃方案，而是完成相關實證研究和案例分析，確定相關要素的技術參數指標，借助算力強大的工具（如遺傳算法）生成可能的愿景方案（Scenarios），并得出各愿景方案的要素值和綜合評價，供公眾和決策者比較和選擇[4-5]。

第三個項目示例涉及應用生成式人工智能工具GPT-4o和主題建模（Topic Modeling）的機器學習工具來分析與電動滑板車（e-scooter）安全相關的規(guī)劃和法規(guī)文本。電動滑板車因其獨特的機動便捷性和低成本而得到城市年輕人的鐘愛。自2018年以來，美國的電動滑板車使用量將近翻倍。但是電動滑板車也有安全隱患。相對于私家車、客貨車，電動滑板車很脆弱。相對于行人和自行車，它又構成安全威脅。面對這種新興的交通出行工具和方式，既有的土地使用管理條文（如車輛停放場所）和交通法規(guī)（如路權分配和限速）難以對電動滑板車加以有效管控，很多城市采取相對簡單化的應對措施——禁止或者限制使用。奧斯汀是美國最早接納電動滑板車的城市之一。2018年有6家公司投放約1.5萬輛電動滑板車14。2024年4月，奧斯汀市政府出臺了新的政策，限制電動滑板車的使用地段，將電動滑板車的運營公司數量減至2家，車輛投放總量減少到不足7000輛15。這些來自供給側的限制使得電動滑板車的使用量相較于2018年大幅縮減。如何在保證安全的前提下鼓勵提倡具備綠色環(huán)保特性的電動滑板車使用？相關規(guī)劃和政策管理條例應如何調整？本項目旨在匯總總結美國各城市在規(guī)劃政策和法規(guī)層面如何應對電動滑板車安全問題，為更多城市相關部門以及規(guī)劃咨詢公司制定管理條例和規(guī)劃方案提供參考。

項目團隊初期用GPT-4o協(xié)助匯集跟電動滑板車安全相關的信息。GPT-4o回復的內容看起來全面、充實。但是我們不能直接拿來作為項目的研究報告，主要有兩個原因：其一，這是GPT-4o的“研究成果”，而非團隊完成的原創(chuàng)工作，直接使用GPT-4o的“研究成果”會有學術不端之嫌。其二，GPT-4o的“研究成果”受其生成式語言模型的局限，提供的答案內容并非100%原始材料，而是含有概率推演（某種程度上編造）的成分，因此需要實地或實例驗證確認。針對這些問題，我們采取了傳統(tǒng)的定性分析方法與人工智能相結合的對策。第一步，團隊通過網絡爬取匯總出六大電動滑板車運營公司在美國167個城市、分布于35個州提供服務的信息。第二步，在這167個城市的規(guī)劃和管理部門網站搜索爬取得到270份、總計超過5000頁涉及電動滑板車安全內容的規(guī)劃或條例文本。若依靠研究者從這270份文本中逐頁翻閱總結出有關電動滑板車安全的核心內容，會很耗時且十分低效。為此，我們基于交通安全理論的基本原理、參考有關文獻設計了一份與電動滑板車安全相關、含5個方面、36個問題的問卷。第三步，“雇用”GPT-4o作為“人工（虛擬）研究員”（Artificial Investigator），讓其“閱讀”每一個文本、完成每一份答卷。這個環(huán)節(jié)不是讓GPT-4o生成新的信息，而是查找和記錄原始文本中與電動滑板車安全相關信息所在的章節(jié)、頁碼，并下載相關段落文字，由此創(chuàng)建含原始文字內容、有36個變量（對應問卷36個問題）的信息庫。最后一步，對每個變量下的文本信息，也就是從各城市的規(guī)劃和條例文本中摘取的、關于電動滑板車安全的特定要素（如要求佩戴頭盔或路權界定）的文字作LDA（潛在狄利克雷分配）主題建模分析，在主題建模分析結果的基礎上提煉關于電動滑板車安全的關鍵主題和總結規(guī)劃與條例的核心內容。

最后，讓我們回顧一下開始提出的三個問題：

第一，數智賦能如何縮小偏遠地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差異？幾乎任何技術創(chuàng)新在其應用的初期都會加大在那些能享用到和享用不到這些技術紅利的地區(qū)或人群之間的差異。擔負社會和公眾責任的規(guī)劃及其他部門應通過專業(yè)和政策介入縮小這些差距。數智技術在大城市和發(fā)達地區(qū)資源相對豐厚，在小城鎮(zhèn)和偏遠地區(qū)則有著巨大的應用潛力。重點不在尋求特定技術應用的先進性，而是關注穩(wěn)定成熟、運營和維護成本相對低、實施的專業(yè)和技術門檻適合所應用地區(qū)的實情。以上神農架林區(qū)“多規(guī)合一”支撐系統(tǒng)案例的思路可以推廣到其他地區(qū)。我國正在構建的“人工智能算力高速公路”應成為普惠型數智基礎設施骨干框架，惠及偏遠地區(qū)。

第二，規(guī)劃教育應如何轉型？規(guī)劃特別注重空間、場所等形態(tài)要素。經典的規(guī)劃及相關學科理論早已闡明空間形態(tài)承載著經濟、政治、法律、文化、生態(tài)等非空間要素內涵，并持續(xù)地被這些非空間要素重塑再造。以上介紹奧斯汀廊道TOD案例旨在表達一個觀點：在新的社會經濟和環(huán)境挑戰(zhàn)形勢下、在新的顛覆性技術沖擊下，規(guī)劃更需要跳出場所空間范疇來研究和認知場所空間。規(guī)劃教育應加強學習如何通過調節(jié)非空間要素來塑造場所空間，規(guī)劃師工作重點應從靜態(tài)藍圖繪編向動態(tài)情景生成和研判轉型，規(guī)劃學科應拓展如何將相鄰學科的理論、方法和算法工具融合到規(guī)劃師培養(yǎng)教育體系中。當然規(guī)劃師的工作最終還要回到、落地于場所空間。

第三，如何利用人工智能助力規(guī)劃研究與實踐，同時避免陷入人工智能內生的智能陷阱？以上分享的利用人工智能相關方法和工具研究電動滑板車安全的規(guī)劃與條例的項目表明，人工智能算力雖強大、可極大提升工作效率，但其非原生、非自然（Artificial）屬性讓它有時候會“耍聰明”或“編造”數據或知識。當然，人工智能的這種先天缺陷會被人腦智能不斷改進、完善。但人工智能的“雙刃劍”特性在應用實踐中始終值得特別留意。換言之，對于規(guī)劃研究、教育和實踐而言，人工智能可以成為很得力的助手，但不可由其替代我們的原創(chuàng)思維、左右我們的價值判斷。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的北京高質量發(fā)展

■ 李國平

北京大學政府管理學院教授、北京大學首都發(fā)展研究院院長、北京大學首都高端智庫首席專家、北京市人民政府參事，兼任中國國土經濟學會副理事長、中國縣鎮(zhèn)經濟交流促進會副會長

在世界城市化進程中，有三個顯著特征：一是大城市持續(xù)增加，二是城鎮(zhèn)密集區(qū)的大量出現，三是發(fā)展中國家城市人口急速增長?！按蟪鞘胁　敝饕侵赋鞘谢M程中所出現的各類環(huán)境問題、交通問題和住宅問題等，這些問題在大城市尤其是特大城市尤為突出。造成“大城市病”的根本原因是城市功能過多，經濟和人口布局過度集中。因此，只有克服城市職能的過度集中，才有可能從根本上解決各種“大城市病”。

京津冀地區(qū)與長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)是我國公認的三大人口和社會經濟活動密集地區(qū)，同時也是我國重要的經濟增長極。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施前，京津冀地區(qū)不協(xié)同的問題十分突出，具體表現為：（1）區(qū)域空間發(fā)展不平衡性顯著，中心—外圍二元特征顯著；（2）資源環(huán)境壓力大、環(huán)境污染問題嚴重；（3）北京人口增長過快，人口和功能過度集中在中心城區(qū)；（4）交通一體化程度較低，行政區(qū)之間存在眾多“斷頭路”；（5）區(qū)域間產業(yè)合作水平不高，北京作為特大城市對周邊地區(qū)的輻射帶動能力有限；（6）區(qū)域合作與一體化發(fā)展水平不高，體制機制尚不完善，合作動力不強。

為解決北京“大城市病”以及京津冀地區(qū)發(fā)展中不平衡、不充分問題，探索人口經濟密集地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)模式，習近平總書記曾先后主持三次京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。以2014年2月26日第一次召開的座談會為標志，京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國家區(qū)域重大戰(zhàn)略。

為落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，中央和地方出臺了一系列配套規(guī)劃與政策措施，主要包括以下幾個方面：第一，2015年4月30日中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了京津冀整體功能定位以及北京、天津和河北各自的功能定位，體現了三省市“一盤棋”的思想。第二，提出積極打造“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”的區(qū)域空間結構16。第三，致力于疏解北京非首都功能，以緩解北京的人口資源環(huán)境矛盾，并進而帶動周邊地區(qū)發(fā)展（圖7）。自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，北京就開始了大規(guī)模疏解北京非首都功能。北京明確“四個中心”（即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、國際科創(chuàng)中心）城市戰(zhàn)略定位，基本實現了從北京發(fā)展轉向首都發(fā)展、從單一城市發(fā)展轉向京津冀協(xié)同發(fā)展、從聚集資源求增長轉向疏解非首都功能謀發(fā)展、從城市管理轉向超大城市治理四個轉向。第四，著力推進交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移三大重點領域的率先協(xié)同。第五，以強化協(xié)同創(chuàng)新支撐、完善區(qū)域創(chuàng)新體系、整合區(qū)域創(chuàng)新資源共同打造京津冀區(qū)域創(chuàng)新共同體。第六，建設雄安新區(qū)和北京城市副中心“新兩翼”。其中，北京城市副中心是服務首都和承接首都城市功能的重要空間載體，將著力發(fā)展公共行政、商務服務、文化旅游和科技創(chuàng)新四大功能。而雄安新區(qū)（包括河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區(qū)域）則作為北京市域外疏解的集中承載地，大規(guī)模承接北京非首都功能疏解，探索人口和社會經濟活動密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，培育創(chuàng)新驅動發(fā)展的新引擎。

實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求北京加強疏解北京非首都功能，優(yōu)化提升首都功能，落實“四個中心”戰(zhàn)略定位，提升“四個服務”和高質量發(fā)展水平，建設國際一流的和諧宜居之都，并在京津冀建設中國式現代化先行區(qū)示范區(qū)方面發(fā)揮重要作用。第一，加大非首都功能疏解力度，具體包括一般性產業(yè)特別是高能耗產業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓機構等社會公共服務功能和部分行政性、事業(yè)性服務機構和企業(yè)總部等，提升首都功能。第二，強調控制人口規(guī)模、用地規(guī)模、建筑規(guī)模等的“減量”以及優(yōu)化首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)以及外圍地區(qū)的人口和經濟功能布局。第三，積極推進區(qū)域交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移、公共服務均等化以及協(xié)同創(chuàng)新共同體建設。第四，大力推進城市副中心建設和全力支持雄安新區(qū)建設。第五，增強科技自立自強、產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合以及創(chuàng)新驅動發(fā)展。第六，加強生態(tài)環(huán)境建設，建設國際一流的和諧宜居之都。第七，在“努力使京津冀成為中國式現代化建設的先行區(qū)、示范區(qū)”新要求方面發(fā)揮核心帶動作用。

北京作為國家首都和超大城市，緊密圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹新發(fā)展理念和首都城市戰(zhàn)略定位，堅持首善標準，科學把握“都”與“城”、“舍”與“得”、疏解與提升、“一核”與“兩翼”的關系，以首都發(fā)展為統(tǒng)領的高質量發(fā)展取得了顯著成效。

創(chuàng)新成為北京高質量發(fā)展的第一動力。2014年以來，北京的創(chuàng)新投入保持高水平增長，基礎研究經費顯著增長，創(chuàng)新資源持續(xù)集聚，為創(chuàng)新研發(fā)奠定堅實基礎。北京擁有QS世界排名百強高校（QS World University Rankings）數量居全球前列，北京大學、清華大學連續(xù)多年位居QS大學百強17。2023年，北京共有411人入選全球“高被引科學家”，占全球的5.8%18。北京創(chuàng)新能力在全球地位持續(xù)提升。自2017年起，《自然》雜志增刊開始發(fā)布“自然指數—科研城市”，北京一直位居全球科研城市榜首19。

協(xié)調成為北京高質量發(fā)展的內在要求。北京堅持內部功能重組和向外疏解轉移雙向發(fā)力，注重提升郊區(qū)和外圍區(qū)城市功能綜合承載力，針對性解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問題。非首都功能疏解帶動北京人口規(guī)模下降與人口布局優(yōu)化，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，隨著非首都功能疏解，北京常住人口增長率不斷下降，人口過密問題以及人口空間分布不均衡問題都得到一定程度緩解。首都功能核心區(qū)和中心城區(qū)常住人口占比持續(xù)下降，“多點”地區(qū)（五個位于平原地區(qū)的新城）的常住人口占比始終保持穩(wěn)步上升的趨勢。2022年，北京常住人口為2184.3萬人，相較于2016年（2195.4萬人）減少了11.1萬人，中心城區(qū)內外常住人口占比由“六四開”優(yōu)化為“五五開”20。京津冀協(xié)同發(fā)展在多個領域取得明顯成效，“兩翼”功能提升與承接能力明顯提升。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施十年來，交通一體化水平不斷提升，產業(yè)協(xié)同與合作創(chuàng)新持續(xù)深化。北京城市副中心與雄安新區(qū)在規(guī)劃建設和承接北京非首都功能疏解方面都取得了積極進展。

綠色是北京高質量發(fā)展的必要條件與重要體現，具體表現在推動低碳循環(huán)發(fā)展、節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度和筑牢生態(tài)安全屏障等方面。2022年，北京能源低碳化取得明顯成效，可再生能源消費比達到12%以上，萬元地區(qū)生產總值二氧化碳排放量同比下降約3%。同時，北京積極推進資源節(jié)約利用，2022年節(jié)能量1.6萬噸標準煤，萬元地區(qū)生產總值能耗和水耗分別下降3%和1%。在環(huán)境治理方面，北京加大治理力度，大氣環(huán)境與水環(huán)境質量持續(xù)改善。2022年，北京的PM2.5年均濃度下降至30微克/立方米，相較于2013年降幅達到66.5%。在水環(huán)境方面，密云水庫、懷柔水庫的水質持續(xù)符合國家標準，地表水環(huán)境質量總體良好，37個國家考核斷面中，優(yōu)良水體斷面占比達到75.7%。北京持續(xù)筑牢生態(tài)安全屏障，加快構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系，推動向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快產業(yè)、建筑等重點領域綠色低碳轉型；推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，不斷提升首都生態(tài)品質。北京持續(xù)推動人與自然和諧發(fā)展，生物多樣性不斷豐富。21

開放是北京高質量發(fā)展的必由之路。北京著力強化國際交往中心建設，完善專業(yè)化、國際化、市場化、常態(tài)化的運行服務保障機制，促進國際高層次經濟合作，創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。一是聚力抓好“兩區(qū)”建設推動改革開放，進一步增強首都發(fā)展動力與活力。二是主動服務融入“一帶一路”建設，積極推進高水平制度型開放。北京證券交易所順利開市，成立金融法院，中國國際服務貿易交易會、中關村論壇、金融街論壇升級成為國家開放發(fā)展的重要平臺。三是積極開展國際高水平自由貿易協(xié)定規(guī)則對接先行先試，2022年，北京出臺4個重點領域全產業(yè)鏈開放方案和6個關鍵要素全環(huán)節(jié)改革方案，推出9項全國首創(chuàng)性政策，認定本市首批外資研發(fā)中心。

共享是北京高質量發(fā)展的本質要求。共享發(fā)展是北京高質量發(fā)展的動力，旨在增進民生福祉，促進充分就業(yè)和提高居民收入，提供更為充分、均等化的基本公共服務供給，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及人民群眾，北京人民的獲得感、幸福感、安全感得到進一步提升。著力穩(wěn)定擴大就業(yè)，提升全市居民人均可支配收入；提升首都教育現代化水平。截至 2022 年，北京市的普惠性幼兒園覆蓋率已達到 88%22。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系，推進多層次社會保障體系有序建設；完善多層次住房保障體系，住房供應結構不斷優(yōu)化，租購并舉的住房市場格局加速形成；共治、法治水平不斷提升，形成了全社會廣泛參與的良性格局，暢通服務市民的“最后一公里”。

在新時代背景下，北京高質量發(fā)展應持續(xù)貫徹新發(fā)展理念，立足國家宏觀經濟背景與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求，注重效率質量、生態(tài)環(huán)境、社會公平和以人為中心的制度安排，崇尚創(chuàng)新、注重協(xié)調、倡導綠色、厚植開放、推進共享。基于此，就如何推進新時代北京高質量發(fā)展提出以下五點建議：

第一，加快實現國家高水平科技自立自強，壯大國家戰(zhàn)略科技力量，大力發(fā)展新質生產力。一是應大力加強基礎研究，致力于建設世界主要科學中心和原始創(chuàng)新策源地。二是進一步完善國家戰(zhàn)略體系，明確各類國家戰(zhàn)略科技力量定位。三是依托北京雄厚的科技創(chuàng)新基礎和高新技術產業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展新質生產力。

第二，著力解決城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，推動京津冀協(xié)同發(fā)展不斷走向深入。北京市具備強大的以城帶鄉(xiāng)、以工哺農的經濟能力和實力，應全面推進和實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現城鄉(xiāng)居民就業(yè)政策制度平等統(tǒng)一，縮小城鄉(xiāng)居民工資性收入差距。探索實行學前教育免費制度，降低教育成本。整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老政策，加快推進覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次醫(yī)療保障體系建設。增強北京平原地區(qū)人口吸引力，合理引導人口和城市功能向平原地區(qū)多中心集聚。一方面，要縮小中心城區(qū)與其他區(qū)基礎設施和公共服務質量與水平的差距，提升平原地區(qū)的人口綜合承載力和吸引力；另一方面，要扎實推動平原新城產業(yè)高質量發(fā)展，優(yōu)化各園區(qū)產業(yè)結構，增強承接中心城區(qū)及高精尖企業(yè)優(yōu)質資源能力，推動一批芯片存儲、生物疫苗、新能源汽車等重點項目建設，推進減量集約與提質增效的有序平衡。

發(fā)揮北京創(chuàng)新輻射帶動作用，帶動京津冀實現新一輪經濟增長。當前北京制造業(yè)的疏解缺乏與津冀的協(xié)同與銜接，因此京津冀制造業(yè)協(xié)同發(fā)展需要根據三地的比較優(yōu)勢進行專業(yè)化分工，處理好北京制造業(yè)疏解與津冀協(xié)同、承接的關系，形成地區(qū)間合理的產業(yè)分布和聯動機制；創(chuàng)新資源是北京發(fā)揮“一核”輻射帶動作用的核心，應加強北京的創(chuàng)新溢出對津冀的帶動作用，推動中關村等優(yōu)勢科技園向津冀布局，促進北京的高技術創(chuàng)新成果在津冀轉化，帶動津冀制造業(yè)由傳統(tǒng)制造業(yè)向高技術制造業(yè)轉型。

第三，聚焦綠色低碳發(fā)展主線，提升山水林田湖草生態(tài)空間治理體系和治理能力現代化。加快綠色生產，通過優(yōu)化地區(qū)消費結構加大對綠色技術產品的引導作用，加強以綠色消費引領產業(yè)轉型。加強大氣污染、水污染、土壤污染防治；堅決制止耕地“非農化”行為，嚴格違法占用耕地執(zhí)法，落實最嚴格的耕地保護制度。持續(xù)推進實施新一輪百萬畝造林綠化工程，穩(wěn)步提升森林覆蓋率。進一步強化“一屏、三環(huán)、五河、九楔”市域綠色空間結構，全面創(chuàng)建國家森林城市。繼續(xù)實施城市生態(tài)修復、功能完善工程，全面實施礦山生態(tài)修復工程，加大拆違還綠、留白增綠力度。結合老舊小區(qū)改造強化生態(tài)功能置入，對核心區(qū)部分特色街道實施林蔭化改造。建設公園式中心城區(qū)，構建綜合公園、社區(qū)公園、游園三級公園體系，將中心城區(qū)建設成為“公園城市”。

第四，釋放“兩區(qū)”建設紅利，進一步推進對外開放。北京應全面提升投資和貿易便利化水平，持續(xù)推進跨境貿易便利化的全環(huán)節(jié)改革，穩(wěn)步擴大制度型開放。繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，提高外資企業(yè)在設立、人員出入境、工作居留許可等方面的便利性。積極推進北京市優(yōu)化營商環(huán)境“6.0版”改革措施落地，拓展外籍人員身份認證渠道，外籍人員持護照、港澳臺居民持居住證可在線身份認證，實現外資企業(yè)設立、變更登記“全程網辦”。為外商投資企業(yè)量身定制出入境便利服務包，簡化企業(yè)中國籍員工商務往來港澳地區(qū)辦理流程，為企業(yè)外籍員工辦理商務、訪問簽證以及工作類居留許可提供便利。整合相關職能部門資源，建設全市統(tǒng)一的“走出去”一站式窗口。有效打通“走出去”渠道，切實提升市場主體對外投資便利化水平。

第五，突出以人民為中心的發(fā)展思想，著力提升民生福祉。新時代北京高質量發(fā)展應認真踐行以人民為中心的發(fā)展思想，以人的全面發(fā)展特別是人民生活水平全方位提高為首要目標，建設國際一流的和諧宜居之都。健全社會保障體系，扎實推動共同富裕。堅持就業(yè)優(yōu)先導向，抓好高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)困難人員等重點人群就業(yè)，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)和靈活就業(yè)。健全多層次社會保障體系，完善基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險制度。提升社會救助服務能力，加強基層福利設施建設。持續(xù)推進醫(yī)療資源疏解與布局優(yōu)化，提升居民就醫(yī)空間可達性，繼續(xù)推進優(yōu)質醫(yī)療資源向外圍疏解。保證基礎教育學位與適齡人口變動相適應，努力形成更加有效的教育資源配置機制，不斷提升城鄉(xiāng)基本公共教育服務水平。

公共服務均等化與城市典型服務供給問題

■ 楊家文

北京大學城市規(guī)劃與設計學院教授

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這一背景下，公共服務均等化的議題日益受到實務界和學術界的關注和重視。公共服務與每個社會成員密切相關，如基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共交通等。然而，不同地域之間的公共服務供給與分配存在差異，這種地域差異具體表現在我國東部發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)之間、中心城市與外圍城市之間以及城區(qū)、城郊與鄉(xiāng)村之間。與此同時，不同社會群體感受到不同的公共服務供給缺口。例如，城中村的孩子缺乏公立教育的機會；低收入階層面臨保障房的分配與輪候問題；中低收入群體對安居工程住房與公共租賃住房的區(qū)位條件和房屋質量存在不滿；中產群體對優(yōu)質公共服務資源的競爭白熱化。

當前，政界和學術界對公共服務均等化的內涵理解不一。公共服務均等化的“均等”在多數情況下被等同于 “平等”。對于生活在城市里的個人來說，不管其社會背景、戶籍情況如何，都應該享有獲取公共服務的機會。然而，若按照平等的原則分配有限的公共資源，很可能無法保證“公平”；若追求結果公平，則意味著在平等分配的原則上需要作出一定的讓步。基于這一內在矛盾，我們需要思考政府所提出的公共服務均等化的核心內涵應該是什么、地方實踐又是如何落實執(zhí)行的。

綜合國內現有政策文本來看，公共服務均等化是指通過制定和實施政策，確保在不同地區(qū)、不同社會群體之間實現公共服務的公平分配和均等享有。公共服務包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施、公共交通、文化體育等領域。公共服務均等化的目標是使每位公民，無論其經濟狀況、社會地位或居住地如何，都能享受到相同質量和水平的公共服務。理念上的公共服務均等化通過保證資源的合理分配和服務的覆蓋率，減少區(qū)域差距和社會不平等，讓更多人享有基本權益和生活保障，提升社會公平性和包容性，促進社會和諧與可持續(xù)發(fā)展。

廣東省經濟相對發(fā)達，較早推進落實了一些均等化的舉措。2009年，廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》（以下簡稱《綱要》）將基本公共服務定義為“一定階段公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界”23。同時，《綱要》將基本公共服務的范圍劃分為兩類：一類是基礎服務，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育和公共交通四項內容；另一類是基本保障，包括生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障四項內容?！毒V要》強調，均等化是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”。因此，公共服務均等化是在“基本公共服務”的民生領域內落實“底線均等”。

以基礎教育為例，為了推進教育均等化，廣東省出臺了一系列政策文件（表3），主要針對基礎教育方面仍存在三個方面的不均等：一是發(fā)達地市與欠發(fā)達地市的教育資源供給差異，二是城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，三是隨遷子女在流入地的入學權利缺乏保障。為解決上述問題，廣東主要采取兩種辦法，分別是加強各地各級教師隊伍建設和增加優(yōu)質公辦學位供給。這些舉措體現了政策對“結果公平”的傾斜。

為破解城市公共服務均等化的發(fā)展難題，深圳及其周邊各市在基礎教育供給與分配方面進行了諸多有益的實踐探索，具體措施包括推進鄉(xiāng)村寄宿制學校建設、推行積分制以及購買民辦學位等。從各市人口結構來看，深圳與東莞常住人口最多，人口流動性最強。其中，深圳市戶籍人口比例為33.15%；東莞市戶籍人口比例僅占東莞市常住人口的25.17%。惠州市戶籍人口占比為65.67%，外來人口多聚集在臨深片區(qū)。河源市和汕尾市的經濟發(fā)展水平較低，人口吸引能力較弱，為典型的“人口流失地市”（圖8）。換言之，在深圳、東莞這樣的人口流入地，戶籍人口數量遠少于常住人口數量；而在河源、汕尾這樣的人口流出地，戶籍人口數量多于常住人口數量。這也就意味著，在深圳和東莞，公立學校的學位供給出現了嚴重短缺；在惠州、河源和汕尾，因學生數量萎縮，教育投入開始缺乏規(guī)模效應。為此，惠州、河源和汕尾結合自身發(fā)展實際提出了具有地方特色的基礎教育均等化措施——通過推進鄉(xiāng)村寄宿制學校建設來調節(jié)教育資源的供給區(qū)位。

針對公立學校學位供給不足的問題，深圳、東莞等地采用積分制的方式（表3），作為改善教育資源分配的重要機制。從積分政策的準入門檻來看，深圳的積分制準入門檻高，要求申請人繳納社保滿一年，而東莞積分制的準入門檻低，在2019年取消了社保繳納這一積分條件。深圳的積分制政策不僅適用非深圳戶籍人口，也涵蓋深圳戶籍人口。從積分項來看，主要包括居住時長、房產、戶籍、社保繳納、納稅情況、學歷或技術水平等方面，各市都向生產生活穩(wěn)定、有房產的群體傾斜。從積分規(guī)則來看，東莞和惠州的積分規(guī)則一致，均按積分從高到低的順序進行錄?。欢钲诜e分規(guī)則較為復雜，市內部分行政區(qū)采用“直接積分”的規(guī)則，另一些行政區(qū)則采取“類別+積分”的規(guī)則，即先對申請人進行分類，“類別”的排序優(yōu)先于“積分”。

為加大優(yōu)質教育資源供給，深圳、東莞等地還采用購買民辦學位的方式增加教育資源的供給規(guī)模，補貼流動人口的隨遷子女的就學。從補貼范圍來看，東莞僅補貼通過積分入學進入民辦學校就讀的隨遷子女；深圳的補貼范圍涵蓋所有在義務教育階段入讀民辦學校的學生；惠州在2013年后期將補貼范圍擴大至所有就讀于民辦小學和民辦初中的學生。從補貼額度來看，入讀民辦學校的學生可獲得的全部補貼包括國家統(tǒng)一標準和省級統(tǒng)一標準的免費義務教育生均經費，以及各市發(fā)放的補貼經費。其中，深圳的補貼額度最高；東莞的第一檔次補貼額度較高，但享受該檔次補貼的學生僅占總人數的20%；而惠州的補貼額度相對偏低。從資金分擔方式來看，深圳市民辦學位的補貼資金由區(qū)級財政保障；東莞和惠州民辦學位的補貼資金由市與鎮(zhèn)街或市與縣按比例分擔。東莞為各鎮(zhèn)街設定了統(tǒng)一的資金分擔比例，而惠州則根據各縣區(qū)經濟狀況實行差異化分擔方式。

總的來說，從中央到省，再到地市，提升公共服務均等化的思路與措施不斷具體化，以契合地方的現實需求。深圳周邊各市注重落實省級層面財政支撐性教育資源的分配。對于面臨城鄉(xiāng)之間不均等矛盾的地市，其主要依賴上級財政轉移資金，并根據自身發(fā)展階段與特點制定符合實際的政策舉措；對于面臨社會群體間不均等的地市，其財政能力一般較強，人口吸引力較大，在解決隨遷子女入學問題上仍具有較大發(fā)展?jié)摿εc空間。深圳周邊各市均按照 “底線均等”的指引，聚焦補貼欠發(fā)達地區(qū)和低收入人群。

隨著基礎教育均等化進程的不斷深入，我們可能仍需要關注一些新的問題。如考慮到上級政府的指引從“底線均等”轉向“優(yōu)質均衡”，是否應該擴建公辦學校以取代民辦學校？這一做法對地方政府的財政能力要求較高，一旦外部環(huán)境惡化，財政支撐能力可能不足。在經濟增速放緩、城市財政日益緊張的背景下，一些用于落實“底線均等”的基本公共服務已經出現難以維持的局面，走向“優(yōu)質均衡”更需要建立可持續(xù)的財稅支撐。此外，“基本公共服務”所包含的范圍和內容也在不斷擴充，如養(yǎng)老需求在老齡化社會背景下將會需要大量的支撐性社會資源。在人口跨省市跨境流動的背景下，公共服務的福利攜帶如何更少摩擦地跨越行政邊界與邊境的束縛，也會成為新的研究課題。

這些問題與挑戰(zhàn)將會長期存在。首先，為了能夠集中有限資源更有針對性地對公共服務供給提質增效，應當在明確公共服務均等化內涵的前提下，依據地方實際需求，落實均等化的精神。其次，無論是 “底線均等”還是“優(yōu)質均衡”，均需建立在可持續(xù)的財稅支撐體系之上。為緩解地方政府在公共服務供給上的財政壓力，應當保持對公共服務供給效率的持續(xù)關注，維持和強化多元化的公共服務供給渠道。再次，面對人口流動和老齡化，日益擴張的“基本公共服務”需要在尋求社會資源上拓寬思路，要通過鼓勵探索和試驗來取得突破與創(chuàng)新，把公共服務的均等化供給建立在日益提升的供給效率之上。

長江三角洲區(qū)域一體化與城市發(fā)展格局演化

■ 陳雯

中國科學院南京地理與湖泊研究所、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院研究員

推動長江三角洲（以下簡稱“長三角”）區(qū)域一體化發(fā)展，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確將長三角地區(qū)定位為全國發(fā)展的強勁活躍增長極、高質量發(fā)展樣板區(qū)、現代化引領區(qū)、區(qū)域一體化示范區(qū)以及新時代改革開放的新高地，并強調要堅持貫徹新發(fā)展理念（圖9）。那么，實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略后，長三角地區(qū)的城市群與城市的空間格局發(fā)生了怎樣的變化？未來將會呈現何種面貌？以下將聚焦上述主題展開討論。

從區(qū)域規(guī)劃的歷史脈絡來看，長三角地區(qū)的范圍經歷了從聚焦滬蘇浙16個核心城市，到將安徽部分城市納入形成26個城市組成的城市群，再到將安徽省全域整體納入其中的動態(tài)調整，形成了如今“一市三省”（上海市、浙江省、江蘇省和安徽?。┑母窬?。這一區(qū)域約占全國經濟總量的四分之一，其在全國區(qū)域發(fā)展格局中的重要性不言而喻。

長三角地區(qū)在推進一體化發(fā)展方面具有獨特的優(yōu)勢與使命，這是我國經濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。推動長三角一體化發(fā)展，增強長三角地區(qū)創(chuàng)新能力和競爭能力，提高經濟集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對引領全國高質量發(fā)展、建設現代化經濟體系意義重大。

在長三角一體化的推進過程中，跨區(qū)域交通基礎設施建設與公共服務一體化是兩大關鍵領域。截至2023年底，長三角地區(qū)高鐵運營里程已達到7100千米，相較于2018年的4150千米增長了71%，并計劃到2025年底擴展至8000千米24。這一“軌道上的長三角”建設成果，已初具規(guī)模，極大地縮短了區(qū)域內城市之間的時空距離，促進了人口與要素的高效流動。在公共服務一體化方面，長三角政務服務實現了“一網通辦”和跨省“一件事”集成服務，推廣了遠程虛擬窗口跨省通辦模式，并推進了異地門診費用直接結算，服務覆蓋長三角全域的41個城市25。

長三角地區(qū)正著力打造創(chuàng)新發(fā)展的科技共同體，產業(yè)與創(chuàng)新的協(xié)同也成為區(qū)域一體化的重要抓手。創(chuàng)新重點任務集中在大城市，區(qū)域內創(chuàng)新資源的分布呈現出明顯的集聚特征，張江、合肥兩大綜合性國家科學中心以及南京、杭州—寧波等區(qū)域科技創(chuàng)新中心成為創(chuàng)新任務的核心承載區(qū)。2021年4月，科技部等六個部門聯合發(fā)布《長三角G60科創(chuàng)走廊方案》，提出要建成科技和制度創(chuàng)新雙輪驅動、產業(yè)和城市一體化發(fā)展的長三角G60科創(chuàng)走廊。該科創(chuàng)走廊涵蓋G60國家高速公路和滬蘇湖、商合杭高速鐵路沿線的9個市（區(qū)）（上海市松江區(qū)，江蘇省蘇州市，浙江省杭州市、湖州市、嘉興市、金華市，安徽省合肥市、蕪湖市、宣城市），旨在建成區(qū)域內產業(yè)協(xié)同與創(chuàng)新合作的重要平臺（圖10）。但實際上，技術密集型的戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)主要集中在長三角核心區(qū)的16個大城市，最核心的產業(yè)依舊分布在合肥—南京—上?！贾荨獙幉ㄟ@一產業(yè)創(chuàng)新軸帶上。

從產業(yè)集群與區(qū)域分工來看，長三角地區(qū)的產業(yè)分布呈現出三種典型格局：一是中心集聚型制造業(yè)集群，如電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保等產業(yè)。這些產業(yè)高度依賴創(chuàng)新要素，主要集中在科教資源豐富、科研能力強的區(qū)域。在這一類型的產業(yè)集群中，戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)的產業(yè)鏈呈現越來越短且越來越集中的發(fā)展趨勢。二是核心邊緣分工型制造業(yè)集群，如高端裝備、汽車、新材料等產業(yè)，產業(yè)鏈較長，既有技術密集領域，也有傳統(tǒng)領域，創(chuàng)新和成本導向并存，核心區(qū)以研發(fā)、總裝、關鍵零部件為主，邊緣區(qū)域則形成了特色零部件生產供應基地。三是相對分散型制造業(yè)集群，如紡織服裝、智能家電等傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)。這些產業(yè)競爭充分、附加值相對較低，產業(yè)集群正逐步向邊緣區(qū)域轉移，呈現分散化發(fā)展趨勢。也正因如此，長三角地區(qū)高新技術企業(yè)的空間分布呈現出向少數頭部城市集聚的趨勢，且集聚程度不斷加深。上海、杭州、南京、合肥、蘇州、寧波等超大、特大城市的高新技術企業(yè)集聚特征尤為明顯。雖然外圍區(qū)域的發(fā)展差距依然較大，產業(yè)與創(chuàng)新資源依然逐步向長三角核心區(qū)的大城市和部分中等城市擴散，由此對城市發(fā)展體系產生更為重要的集聚與極化作用。

公共服務的不均衡性也是影響長三角地區(qū)城市空間格局的重要因素。各級城市之間的公共服務存在顯著差異。以異地就醫(yī)直接結算政策為例，該政策的實施吸引了更多外地居民選擇到上海接受醫(yī)療服務（表4），導致了浙江、江蘇和安徽地區(qū)的醫(yī)保資金大量流入上海。醫(yī)保資金向中心城市、大城市大量流入，意味著中心城市、大城市將進一步增強醫(yī)療設施配置，而中小城市因就醫(yī)人員減少而在提升醫(yī)療設施方面將面臨更大的挑戰(zhàn)。區(qū)域內的公共服務資源分布不均和區(qū)域極化發(fā)展趨勢因此凸顯。

通過對歷次全國人口普查數據的分析發(fā)現，長三角地區(qū)城市結構的演變呈現出從“頂端窄、底端寬”的金字塔形向“頂端擴大、中間寬、底端收窄”的鐘形演變的趨勢。在1990—2000年期間，長三角地區(qū)小城鎮(zhèn)的等級躍遷數量最多，小城市人口規(guī)模增量顯著。在2000—2010年期間，各級別城市均顯現等級躍遷的特征，中小城市的人口規(guī)模增量變化最為顯著。在2010—2020年期間，中小城市的等級躍遷數量增多，大城市的人口規(guī)模增量最為顯著。值得一提的是，從2009年至2020年，長三角地區(qū)常住人口增長近1600萬。其中，55%的人口集中在上海、南京、杭州和合肥這四個城市，95%的人口增長分布在中心區(qū)的27個城市內。上海的人口規(guī)模在20年間幾乎增長了一倍，同時，長三角地區(qū)特大城市的數量也增加了4個。最近10年，大城市及以上規(guī)模的城市人口增長占比提升了7%，而小城市人口數量和規(guī)模減小了450萬，占比下降了21個百分點，僅占總人口的2%。26

從2000年至2020年城市人口流動的區(qū)域特征來看，長三角地區(qū)的人口凈流入城市主要集中在上海市、蘇南和浙東北的超大城市、特大城市和大城市。與此同時，人口凈流出的城市從2000年以小城鎮(zhèn)和小城市為主，逐漸演變?yōu)?020年以安徽大部小城鎮(zhèn)、蘇北地區(qū)中等城市和小城鎮(zhèn)及浙西南小城鎮(zhèn)為主。以往，大城市通常是人口凈流入的主要目的地，而中小城鎮(zhèn)可能有較多的人口流出。從當前人口流動趨勢來看，長三角地區(qū)人口流動呈現明顯的區(qū)域性特征。經濟發(fā)展水平、就業(yè)機會、工資水平以及城市發(fā)展前景仍舊是吸引人口流入的主要集聚因素。

總的來說，長三角區(qū)域一體化及城市空間格局的演變與產業(yè)集聚、技術水平、公共服務等因素密切相關。當前，區(qū)域內新產業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新能力建設和公共服務等方面的資源越來越向較大規(guī)模城市集聚，這一趨勢在一定程度上加劇了城市空間的極化現象?？h域經濟在發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)，如技術“代差”造成低附加值，產業(yè)結構同質化帶來低水平競爭突出，以及優(yōu)質要素集聚受到大城市擠壓等問題?？h域經濟的發(fā)展往往依附于大城市，但像芯片、生物醫(yī)藥這類短產業(yè)鏈，難以對縣域經濟產生輻射效應，縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展動力持續(xù)減弱。如何關注并激發(fā)縣域經濟的活力？歐盟的精明專業(yè)化分工是否適用于這一情境？區(qū)域的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展成為亟須探討的重要問題。此外，大城市在更新過程中如何識別衰退區(qū)域和現象，引入新技術與新模式，實現經濟效益與社會效益的雙贏，是城市規(guī)劃與發(fā)展中的重要議題，也為區(qū)域一體化發(fā)展提供新的動力與示范。

中國超大城市新二元結構治理與新市民住房供給模式研究

■ 葉裕民

中國人民大學公共管理學院二級教授、學術委員會主任，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學術委員會副主任

我的報告主要探討以下兩個問題：一是中國超大城市的新二元結構的形成機制，劉易斯二元結構與中國超大城市新二元結構的關系；二是以城中村改造為契機，破除新二元結構的困境并推動創(chuàng)新。

二元結構理論是由英國經濟學家威廉·阿瑟·劉易斯（William Arthur Lewis）提出的，旨在解釋發(fā)展中國家如何走向發(fā)達的經濟發(fā)展路徑。該理論為劉易斯贏得了1979年諾貝爾經濟學獎。1954年，劉易斯在《勞動力無限供給條件下的經濟發(fā)展》一文中正式提出“二元經濟結構”的理論，而“劉易斯拐點”則是基于該理論進一步推導而出的重要經濟現象。劉易斯認為發(fā)展中國家存在發(fā)達的工業(yè)部門（城市）和落后的農業(yè)部門（鄉(xiāng)村）之間的二元結構（圖11）。他指出，在傳統(tǒng)農業(yè)部門中，勞動力邊際生產率極低甚至為零，存在大量剩余勞動力，甚至可以說存在勞動力的無限供給，這些勞動力可以以極低的工資被發(fā)達的工業(yè)部門吸收。高效率的工業(yè)部門在低成本勞動力供給條件下可以獲得高利潤并快速擴張，持續(xù)擴大就業(yè)。隨著農村剩余勞動力逐漸被吸收、耗盡時，勞動力市場將從無限供給狀態(tài)轉變?yōu)槎倘睜顟B(tài)，工資水平開始上升，這一轉折點被稱為“劉易斯拐點”。而當勞動力持續(xù)轉移直至農村邊際效率大于零，到跨過“劉易斯拐點”，城鄉(xiāng)產業(yè)效率差距開始逐步縮小，直至消失，實現城鄉(xiāng)一體化，走向發(fā)達。因此，1972年，劉易斯在《對無限勞動力的反思》一文中提出“劉易斯第二拐點”的概念，即當傳統(tǒng)農業(yè)部門（鄉(xiāng)村）與發(fā)達工業(yè)部門（城市）的邊際效率趨于一致時，工資水平大體相當，城鄉(xiāng)一體的勞動力市場形成，二元經濟結構完全消解，經濟發(fā)展進入一元經濟狀態(tài)，實現城鄉(xiāng)均衡和一體化發(fā)展。

在劉易斯的二元經濟結構理論中，存在一個隱含假設：進入城市的農業(yè)勞動力能夠自然進入高效率的工業(yè)部門，并獲得高工資回報。然而，這一假設在現實中并不能完全實現。劉易斯的理論未能充分考慮勞動力進入城市后的社會流動及其對產業(yè)效率的影響。在許多發(fā)展中國家，進入城市的農業(yè)勞動力并沒有全部及時轉化為工業(yè)部門的就業(yè)主體，也未能隨著工業(yè)技術的進步而獲得技能增長。這些勞動力長期被排斥在經濟發(fā)展的核心領域之外，導致其在城市中的經濟地位較低。隨著這些勞動力的規(guī)模不斷擴大，最終在發(fā)達城市內部形成了大量的低效率部門，并聚集形成了欠發(fā)達區(qū)域（外來低收入人口聚居的城中村即是一種典型表現）。這種現象導致城市內部貧富差距擴大，形成了城市內部的新二元結構（圖12）。

新二元結構是空間和社會上的雙重結構，是指發(fā)達城市（落后城市不存在此問題）的中心城區(qū)與落后的都市邊緣區(qū)之間、擁有城市權利的本地居民與未能享受到城市權利的外來人口之間的二元結構。

若將新二元結構置于劉易斯二元結構框架下進行討論，可以形成以下邏輯鏈條：在實際的經濟發(fā)展過程中，尤其是在跨過劉易斯第一拐點（即農業(yè)剩余勞動力被工業(yè)部門吸收完畢、勞動力市場從無限供給狀態(tài)轉變?yōu)槎倘睜顟B(tài)）后，勞動力的轉移并不總是如劉易斯所假設的那樣順利進入城市的高效率產業(yè)。如果勞動力能夠順利進入城市的發(fā)達部門就業(yè)，那么城市就業(yè)部門得以擴張，產業(yè)效率不斷提高，最終實現城市整體現代化；如果勞動力沒能進入城市發(fā)達部門就業(yè)，這些勞動力將不可避免地被城市排斥在城市邊緣的落后地區(qū)，這些落后地區(qū)在我國表現為“城中村環(huán)”——城中村規(guī)模巨大且主要呈現環(huán)狀分布。新二元結構矛盾高度集中于發(fā)達城市的城鄉(xiāng)接合部，例如北京和上海的“城中村環(huán)”現象就非常顯著。

發(fā)達城市的城中村是新二元結構中的“落后一元”的主要空間載體，具有“三低兩高”的共性特征：“三低”是指土地利用效率低、產業(yè)技術水平低和居民收入低；“兩高”是指犯罪率高、無證建設比例高。2023年國務院辦公廳審議通過的《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出：“城中村是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中形成的，普遍存在公共衛(wèi)生安全風險大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設施落后、環(huán)境臟亂差、社會治理難等突出問題，需實施改造。”可見，城中村問題是我國現代化發(fā)展中無法回避的問題。

對比劉易斯二元結構與新二元結構可以發(fā)現，兩者的相同點在于，它們都是在一定時期和一定空間范圍內的二元發(fā)展格局，都反映了經濟和社會發(fā)展的欠發(fā)達性，且都是國家現代化進程中必須面對和解決的重要課題。兩者的不同點主要體現在以下5個方面：（1）表現范圍不同。劉易斯二元結構主要體現在城鄉(xiāng)之間，而新二元結構則主要出現在城市內部。（2）產生的原因不同。劉易斯二元結構主要源于經濟發(fā)展水平的差異，而新二元結構則是管理等多種因素共同作用的結果，主要包括排斥性的城市管理政策、經濟發(fā)展的不平衡與制度設計缺陷等原因。（3）影響結果不同。從某種意義來說，劉易斯二元結構在國家工業(yè)化發(fā)展中前期是推動經濟發(fā)展的動力，而新二元結構則可能對經濟增長產生制約作用。（4）與“道”的關系不同。劉易斯二元結構的出現是農業(yè)社會向現代社會轉型的必然結果，發(fā)達國家有著成熟的成功經驗；而新二元結構是現代化過程中的歷史遺留問題，不是必然出現，特別是在后發(fā)達國家不曾出現過，沒有經驗可循。（5）解決的路徑不同。劉易斯二元結構可通過經濟手段解決，而新二元結構則需要通過制度創(chuàng)新來應對。

從城中村的形成機制來看，大規(guī)模的城中村之所以在中國的大城市和發(fā)達城市普遍存在，主要是城市發(fā)展過程中兩個相互關聯的難題共同作用的結果：一個是新市民住房難題，另一個是城中村治理難題。新市民住房難題本質上是城市社會治理的挑戰(zhàn)：起始于政府公共服務的不足，特別是在住房保障方面的供給缺口；根植于城中村為新市民提供可支付住房的自組織機制；固化于保租房供給與城中村改造割裂的認知與住房政策。而城中村治理難題則是城市空間治理的困境，起始于城鄉(xiāng)二元制度以及村集體和村民的利益追求；根植于流動人口對非正規(guī)住房持續(xù)增長的市場需求；固化于“排斥性”城中村改造模式。新市民住房難題和城中村治理難題相伴相生，互為前提，相互固化，具有顯著的“孿生性質”（圖13）。

為解決新二元結構帶來的困境，《意見》提出了將城中村改造與保障性住房建設相結合的解決策略，并提供了三種不同類型的方案，具體如下：

第一種方案是，“城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應當按一定比例建設保障性住房，具體比例及保障性住房的規(guī)劃設計和建設管理辦法由城市人民政府確定”，這一方案主要用于公共租賃住房的建設。

第二種方案是，“鼓勵將村民富余的安置房以小戶型為主單獨設計、集中建設并長期租賃用作保障性租賃住房”，這一方案主要用于村民租賃住房。

第三種方案是，“鼓勵在妥善做好原有租戶安置搬遷、租金基本穩(wěn)定的前提下，將城中村房屋整體長期租賃并改造提升用作保障性租賃住房”，這一方案主要用于整租房（集租房、商住房）。

盡管《意見》已經提出了解決方案，但這一方案在執(zhí)行過程中仍然面臨兩大難點：一是沒有認識到城中村改造與保障性住房建設“孿生新質”、互為答案（圖14），二是“做地模式”中的資本運作模式難落地。本輪城中村改造的融資模式可以簡稱為“做地模式”，該模式具有四個特點：第一，政府直接參與談判，解決拆遷補償和回遷問題；第二，國有企業(yè)負責前期工作；第三，融資地塊土地以市場價收儲；第四，土地附帶規(guī)劃方案進行出讓?！白龅啬Ｊ健痹趯嵤┻^程中主要面臨兩方面的障礙：一是后期企業(yè)面臨較大的預期風險，土地流拍的風險較高。由于土地的一級市場和二級市場分割運作，后期開發(fā)企業(yè)進入時間較晚，無法分享前期利潤。同時，土地附帶規(guī)劃方案進行出讓，經濟和房地產整體下行，加大了企業(yè)的風險。二是土地流拍降低了前期國有企業(yè)參與的積極性。據此，建議建構“包容性做地模式”。這一模式要求：一是保持政府直接參與談判的優(yōu)勢；二是打通城中村改造前期和后期環(huán)節(jié)，聯動土地一、二級市場，降低開發(fā)企業(yè)的平均成本；三是建立參與城中村改造企業(yè)的資本門檻和信用門檻，推動國有企業(yè)和民營企業(yè)公平競爭，讓“市場在要素配置中起決定性作用”廣泛調動社會力量參與其中，鼓勵自主改造；四是適度降低土地征收價格，在經濟下行期給予企業(yè)盈利空間，實現政府與市場雙贏；五是推進協(xié)商式規(guī)劃，在保障基本公共空間資源配置要求的前提下，政府、村莊、企業(yè)在協(xié)商式規(guī)劃中達成共識，為市場和社會提供參與城中村改造治理的機會。“包容性做地模式”體現了共贏是治理的本質，是可持續(xù)發(fā)展的前提。

如上所述，公共租賃住房和村民租賃住房是拆除新建模式，整租房是綜合整治模式。其中，拆除新建屬于包容性改造，其目標是通過合理規(guī)劃破除“容積率魔咒”。拆除新建并不等同于“大拆大建”，而是引入市場因素，平衡區(qū)域內的住宅和產業(yè)。整治提升主要是針對城中村內集租房、商住房進行環(huán)境整治，其特點是低成本、低租金、見效快。這些措施旨在不斷提高居住健康水平，為適宜的服務對象提供匹配的住房服務。

針對完善超大城市保障性租賃住房政策框架，我提出如下建議：

第一，編制讓全體人民住有所居的住房規(guī)劃。建立信息到家庭、到人的全體居民的新型網絡。用2～3年時間，形成超大城市新市民保障性租賃住房成熟的供求平衡研究方案，形成完善的覆蓋全部新市民、信息到戶的住房規(guī)劃和住房制度，試點城市成熟的經驗。用10～15年時間，實現全體人民住有所居、住有宜居。

第二，完善超大城市包容性住房規(guī)劃，制定新市民住房供給總體思路。這一思路的核心是提供“五星型”可支付健康住房供給方案（圖15）。結合《意見》的要求，“五星型”可支付健康住房供給方案包括：（1）商品房（主要面向高收入者，數量占比約為20%）。（2）集體宿舍（主要面向低收入單身群體，數量占比為5%～20%）。（3）公共租賃住房（主要面向最低收入家庭，數量占比為5%～15%）。（4）整治提升的集租房/商租房/整租房（主要面向單身新族、中高收入家庭，數量占比為10%～20%）。（5）拆除新建的村民租賃住房（主要面向中等和中低收入家庭，數量占比為40%～60%）。未來，可建構在數量上以村民租賃住房為主體、以公共租賃住房為先導、以集體租賃住房為補充的“三足鼎立”的租賃住房格局（圖16），以人民為中心解決超大城市流動人口的住房問題。

亞里士多德在《形而上學》中闡述了第一性原理（First Principles），強調了在任何系統(tǒng)或領域中，存在一些最基本的、不可再分的命題或原則，這些原則是理解和解釋更復雜現象的基礎[6]。我認為，城中村改造的第一性原理體現為改善民生促發(fā)展的核心目標。我們應以改善民生促發(fā)展為出發(fā)點，以住房保障和公共服務均等化為手段來解決超大特大城市新二元結構難題。這不僅有助于縮小城市內部的發(fā)展差距，還能為實現共同富裕和推進中國式現代化奠定堅實的社會和空間基礎。

城市更新中的利益平衡與“博弈困局” 破解

■ 陶然

香港中文大學（深圳）校長講座教授、發(fā)展與治理學科部主任

在新時代背景下，城市更新成為城市發(fā)展的關鍵議題。城市更新主要包括兩個維度的內容：一是城中村、城邊村和老舊小區(qū)的改造；二是老舊工業(yè)園區(qū)的升級改造。在現有土地管理制度下，為節(jié)省成本，城市發(fā)展更傾向于向外擴張建設新城區(qū)、新開發(fā)區(qū)，而較少關注城市老舊小區(qū)、城中村、城邊村，以及城市存量低效用地。但隨著經濟的發(fā)展和城市空間擴張，商業(yè)、教育和醫(yī)療等公共服務配套設施所引致的城市優(yōu)良區(qū)位的稀缺性價值開始凸顯。與此同時，中央政府通過建設用地指標管理的手段不斷加強對城市空間擴張的約束，而這一政策導向在近十年來我國城市房價快速上漲的發(fā)展趨勢中得到了充分體現?；谏鲜霭l(fā)展背景，城市老舊小區(qū)和城中村、城邊村的改造已被列為政府的重要議事議程。然而，在改造過程中，尤其是采取拆除重建式的改造方式時，面臨著多重博弈和挑戰(zhàn)：強拆容易激發(fā)社會矛盾；不強拆則容易陷入“時間陷阱”。

對于城市產業(yè)發(fā)展而言，老舊工業(yè)園區(qū)升級是城市產業(yè)升級的關鍵。在過去二十多年的工業(yè)化、城市化發(fā)展模式中，存在著城市土地利用結構不合理、工業(yè)用地比重偏大、以住宅為主的第三產業(yè)用地嚴重不足、地方債務增長過快等問題。一般來說，世界各國城市工業(yè)用地一般不超過城市用地的10%，但我國工業(yè)倉儲用地占全部城市建設用地面積的25%左右，即使扣除面積占比在3%左右的倉儲用地，工業(yè)用地面積占比也達到了22%?！?018年城市建設統(tǒng)計年鑒》顯示，工業(yè)用地面積占比高于30％的城市多集中于我國東部地區(qū)，以工業(yè)型城市為主，規(guī)模多為超大及特大城市27?？傮w來看，我國現有城市，包括很多特大城市，產業(yè)用地的比例都明顯過高，住宅用地比例則明顯偏低。比如，像上海、蘇州這樣的特大城市，工業(yè)用地面積占比分別達到了25.77%和31.79%28。與此同時，我國城市生態(tài)用地比重只有10%，居住用地比重則一直在30%左右徘徊。既有的工業(yè)化和城市化發(fā)展模式帶來了面廣量大的城市存量低效用地，為推動這些存量低效用地的高效利用，中央和地方政府已嘗試推行多種新型供地方式，包括推行工業(yè)用地彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式，但目前的新型工業(yè)用地政策仍難以滿足大部分城市存量低效工業(yè)用地的再開發(fā)需求。未來，亟須通過有效的土地、規(guī)劃、住房乃至地方財政制度改革來實現產業(yè)升級與產城融合背景下的存量低效用地再開發(fā)。

在舊村居、老舊小區(qū)更新政策設計上，筆者認為可以采用“兩個競爭+一個騰挪”策略，以此破解業(yè)主、開發(fā)企業(yè)和政府三方在更新項目推進的利益博弈中難以實現合作均衡的困境。首先，設計更為合理的博弈規(guī)則，即制定更為市場化且相對穩(wěn)定的統(tǒng)一拆遷補償標準，來穩(wěn)固所有業(yè)主的利益預期，推動潛在更新片區(qū)間作為潛在土地供應方的有效競爭。其次，地方政府在土地供應方的競爭中挑選合適的更新片區(qū)，通過激勵機制激發(fā)作為潛在土地需求方的不同開發(fā)商之間的競爭。最后，為充分發(fā)揮前述“兩個競爭”機制作用，還需要加大規(guī)劃的靈活度，合理調整更新片區(qū)范圍，利用附近農地、產業(yè)用地或者更新片區(qū)內相對連片且容易拆遷的地段創(chuàng)造出一個有效的“騰挪空間”。利用競爭機制和“騰挪”措施，再配合日益簡化的政府審批流程，就可以大幅度提升城市更新效率。

為強化“兩個競爭”機制，可以采用城市更新六步法，具體包括：第一步，制定合理的、有彈性的中期更新規(guī)劃和年度計劃，為形成不同潛在更新片區(qū)之間的強力競爭機制創(chuàng)造基礎條件；第二步，確立一個全區(qū)通用的市場化拆遷補償標準；第三步，第三方工作小組摸查村民對在新拆補標準下的改造意愿，確定改造片區(qū)排序；第四步，對列入更新年度計劃的片區(qū)一次性完成片區(qū)現有個人與集體物業(yè)的測量，深入溝通片區(qū)策劃方案和單元規(guī)劃方案，在此基礎上對片區(qū)策劃與規(guī)劃方案以及個人與集體物業(yè)具體拆補方案進行第二次村民表決，迅速取得大部分業(yè)主的支持，同時鎖定剩余的少數“釘子戶”；第五步，通過政府公開招標引入合作開發(fā)商來推動單純的“居改居”，或依據工作部署對開發(fā)商明確提出除“居改居”之外的更多產業(yè)招商要求；第六步，政府與簽約開發(fā)商、村民與村集體多方合力解決“釘子戶”困局，啟動舊村拆遷并完成全面更新。

在實際操作中，采取增強土地供應競爭以納入年度更新計劃的策略能有效降低“釘子戶”出現的概率，但仍無法完全消除少數“釘子戶”對整體項目的融資開發(fā)和重建安置建設的負面影響。為有效解決這一難題，地方政府在適度提升規(guī)劃靈活性的基礎上，應當有意識地在更新片區(qū)內或片區(qū)附近尋找有效的“騰挪空間”。此外，政府還可以根據更新項目的用地條件來設計更具針對性的招商引資方案。只有加大“一個騰挪”，“兩個競爭”機制才能充分發(fā)揮作用，同時還可以利用舊村居改造來推動招商引資。

實際上，對于能夠為地方帶來長遠發(fā)展的產業(yè)，其用地需求在任何城市都比較容易得到滿足。但如果地方政府能夠通過模式創(chuàng)新，并利用開發(fā)商以提供額外的優(yōu)惠住房條件來吸引投資，城市的吸引力將顯著提升。從這一意義上看，未來基于舊改項目，通過開發(fā)商向招商對象提供優(yōu)惠甚至免費的產權住房，將可能成為一個城市能否吸引高端產業(yè)和相關人才的關鍵手段。在這一創(chuàng)新模式下，一旦通過合理調整更新區(qū)域范圍和規(guī)劃創(chuàng)造了有效的“騰挪空間”，開發(fā)商不僅能夠利用額外資源為招商企業(yè)的管理層和員工提供住房，還能夠根據招商企業(yè)對產業(yè)用地和房屋的具體需求進行更靈活的匹配建設。在這一過程中，原有產業(yè)用地可能會用于住宅建設，但“騰挪”出來的原住宅用地可以用來吸引新型產業(yè)落地。上述“空間騰挪”策略意味著城市規(guī)劃需要更高的靈活度，例如在原工業(yè)用地上建設住宅，而在原住宅用地上發(fā)展新型產業(yè)。鑒于這一策略所帶來的諸多益處，適度提升城市規(guī)劃的靈活性顯得既合理又十分必要。

對于超大、特大城市來說，城市更新的突破口可以從以下四個方面著手：

一是以貨幣化安置政策為突破口，實施貨幣化拆遷安置。建議從以往強調片區(qū)拆遷后在原地建設安置房進行實物安置（原業(yè)主往往需等待較長過渡期且政府支付高額臨時安置費用），改為被拆遷戶拿著政府發(fā)放的貨幣或房票到市場上選房，或由政府根據村民意愿集中采購商品房源作為安置房。貨幣化拆遷安置也是一種廣義的空間騰挪策略，只不過將騰挪的空間轉移到拆遷片區(qū)附近或者城市內部其他區(qū)位的待售商品房上。一旦正式實施，貨幣化拆遷安置可以為地方政府和開發(fā)商企業(yè)推動拆遷及之后的土地一級開發(fā)創(chuàng)造非常良好的工作條件。

二是“制度+技術”創(chuàng)新破解拆遷難題。即在“兩個競爭+一個騰挪”的制度創(chuàng)新基礎上，融入創(chuàng)新技術。隨著技術的發(fā)展，裝配式建筑日益成熟而且成本快速下降。建議在安置房建設中優(yōu)先推廣使用裝配式建筑，在降低新建噪聲干擾、大幅度降低建筑能耗的前提下，將大幅縮短拆遷后建設時間，尤其在房價較高的城市核心區(qū)域，也能在很短時間內完成老舊小區(qū)拆遷安置房重建工作。

三是有效增加人口流入地城市租賃住房供給。建議利用城市集體土地、國有劃撥土地，部分閑置工業(yè)用地以市場化方式建設租賃住房。例如，在鼓勵利用集體建設用地建設租賃住房的政策背景下，可以把部分開發(fā)商還建的集體物業(yè)安排為租賃住房或長租公寓，這樣一來，不僅有效緩解了城市租賃住房嚴重短缺的問題，還將大幅度降低地方政府提供保障性住房的壓力。

四是用新建租賃住房補償“法外面積”。在珠三角地區(qū)，村民宅基地自建房很多超過地方政府規(guī)定的合法面積，建議地方政府或開發(fā)商利用被拆遷城中村的小部分集體土地，專門建設一定面積的裝配式租賃公寓，并按照合理的比例（比如“一賠一”的比例）來補償這些村民的“法外面積”。此外，還可以考慮對這類租賃住房新建片區(qū)征收5%的租金所得稅，用于開支在片區(qū)內建設接收外來流動人口子女義務教育公立學校的教師工資及學校運營費用。這些措施不僅促進大學生就業(yè)，還能解決外來人口在流入地城市實現永久性遷移的家庭居住問題與隨遷子女的就學問題，切實推動農民工市民化和人口完全城市化。

香港再國際化：問題與前瞻

■ 王緝憲

“一帶一路”國際合作香港中心暨大灣區(qū)香港中心研究總監(jiān)、教授

自誕生之日起，香港一直是以國際貿易為本的門戶港城，其國際角色從未因歷史變遷而褪色。1997年香港回歸祖國，向“超級聯系人”轉型，在國際舞臺上發(fā)揮著更為獨特而重要的作用。

然而，從21世紀10年代后期開始，在美國將中國視為第一戰(zhàn)略對手的背景下，美國在經濟、政治等各層面上挑起矛盾沖突，同時試圖將香港塑造成為向中國施壓的一個重要的砝碼。香港的對外關系首當其沖，面臨極大挑戰(zhàn)。2018年、2019年，“修例風波”等違法暴力事件侵襲香港，嚴重破壞了香港的社會秩序，對香港的繁榮穩(wěn)定造成了極為不利的影響。這些“風波”是果不是因，卻也導致世界各地（包括美國、歐洲以及中國內地在內）對香港的整體看法有所轉變。

2021年10月，香港特別行政區(qū)行政長官發(fā)表《施政報告》，首次提出北部都會區(qū)發(fā)展策略，揭開重啟香港與深圳等粵港澳大灣區(qū)城市融合發(fā)展的序幕，旨在提升香港在粵港澳大灣區(qū)中的地位和作用，為香港的長遠發(fā)展注入新動力?？傮w而言，香港需要不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極應對各項風險挑戰(zhàn)，同時，香港亟待重新打開因新冠疫情和地緣政治因素而關閉的部分對外交流窗口，以推動“再國際化”進程。

一、香港的變化：從對外貿易說起

從對外貿易的角度來看，香港的貿易格局在過去幾十年間發(fā)生了顯著變化。根據香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計處公布的香港與10個主要貿易伙伴的貿易總額數據，在1980—2023年期間，香港的十大貿易伙伴發(fā)生了一些重要調整。首先，內地始終占據香港對外貿易總額的最大份額。這意味著，香港的對外貿易情況在一定程度上是中國對外貿易的體現。而從變化情況來看，中國香港與美國、日本的貿易比例有所下降，與臺灣地區(qū)的貿易比例有所上升，與新加坡、韓國的貿易比例則維持相對穩(wěn)定的水平。除了商品貿易之外，服務貿易也是香港經濟的主要組成部分。從香港對主要服務貿易伙伴的凈服務輸出情況來看，中國內地、美國和英國一直是香港最主要的貿易伙伴。2020年以來，香港與德國、印度和巴西的服務貿易聯系較為緊密。實際上，這些變化背后的原因主要有兩個方面。一方面是中國與東南亞及南亞之間的“部件貿易”（component trade）日益興起。這種貿易模式可概括為“中國 + 1”模式，即“中國工廠”模式變?yōu)椤皝喼薰S”模式：在這一模式下，中國工廠將部分生產環(huán)節(jié)轉移至東南亞國家，產品經過越南、泰國、孟加拉國、馬來西亞等國最終加工制成后，進一步銷往美國和歐洲市場。同時，東南亞和南亞國家自身對相關產品的市場需求也在不斷增加。另一方面是跨境電商活動蓬勃興起。主要是中國產品經香港運往全球的最終消費者，形成了B2C（Business-to-Consumer）全球供應鏈。第一類貿易多依賴海洋運輸，第二類貿易則更依賴航空運輸。所以，盡管廣州港和深圳港分流了大量“部件貿易”的運量，但香港國際機場依然憑借其最高全球鏈接度的優(yōu)勢，其航空貨運在珠三角龐大中高端電子產品出口基礎上，依然保持世界第一的地位。

二、香港國際金融中心的國際化程度

從上市企業(yè)的角度來看，香港證券交易所（HKEX）按照市值排名，位居亞洲第四。截至2023年，在香港證券交易所掛牌上市的2600多家公司中，內地企業(yè)超過1400家，約占整體市價總值的76%；香港本地上市公司約500家，在市場資本總額中的占比約為20%；其他國家和地區(qū)的企業(yè)占剩余的4%。相比之下，東京證券交易所共有3729家上市公司，其中4家為外國公司（數據統(tǒng)計截至2022年11月）。在倫敦證券交易所（LSE）上市的2152家公司中，英國公司有1511家，占比70%，海外上市公司有641家，占比達到30%（數據統(tǒng)計截至2018年底）。在紐約證券交易所（NYSE）的2272家上市公司中，有來自48個國家超過530家的國際公司，占比為23%（數據統(tǒng)計截至2023年12月）。29

從投資者角度看，香港證券交易所外地投資者分布數據顯示（數據統(tǒng)計時間為2020年），美國投資者占比23%，歐洲投資者占比24%，亞洲投資者占比48%，其他地區(qū)投資者占比5%（圖17）。

相較于快速、巨量的貨物流動和人員流動管理，中國始終堅持金融領域的穩(wěn)健發(fā)展，通過更為嚴格、審慎和規(guī)范的監(jiān)管政策確保宏觀經濟的穩(wěn)定。這種穩(wěn)健的金融監(jiān)管策略，旨在防范金融風險，保障國家經濟的持續(xù)健康發(fā)展。與此同時，香港作為國際金融中心，其金融市場的開放性和國際化程度較高，一直是世界貨幣流通的自由市場，為全球資金的自由流動提供了便利。

中國政府對香港恢復行使主權后實行“一國兩制”方針，不僅基于文化、社會和政治上的考慮，也基于經濟上的需要。香港的金融體系在國家經濟發(fā)展中扮演著重要角色，其核心功能之一是為國家經濟的發(fā)展提供支持和服務，例如支持內地企業(yè)上市融資和為內地居民提供以美元為基礎的理財服務。換言之，作為國際金融中心，香港特別行政區(qū)的金融體系與國家整體發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連，金融發(fā)展始終圍繞國家利益展開，在服務國家經濟大局和更高水平對外開放方面發(fā)揮著不可替代的作用。

三、貿易物流和金融流在香港國際化中的角色不同之處

對比貿易物流和金融流在香港國際化進程中扮演的角色，兩者的不同之處表現在以下兩個方面。第一，物流和貿易需要強大的網絡連接度，凸顯了香港作為“超級聯系人”的重要地位。物流和貿易依賴港口和機場的對外連接度、國際貿易網絡能力以及海關的便利度（自由港），以形成盡可能高的進出口效率。第二，金融需要流通性和自由兌換，體現了香港作為“超級服務地”的優(yōu)勢。金融需要資金自由進出、貨幣自由兌換，以形成盡可能大的本地資金池，并為資金提供增值服務（如資產管理）。事實上，從“超級服務人”到“超級服務地”，地理上就是從中間性到中心性的轉變30。

我在2010年就已注意到不同運輸方式對香港對外貿易貢獻的轉變，并提出了一個理論概念模型（圖18）31。這一模型形象地比較了在工業(yè)化時期與后工業(yè)化時期香港不同運輸方式所承擔的功能。隨著貿易全球化的發(fā)展以及產業(yè)用地資源的稀缺性凸顯，城市土地租金不斷攀升，注重成本的制造業(yè)逐漸遷出香港，相關的海運和港口業(yè)務也隨之外遷。 因為香港的產業(yè)升級順應經濟發(fā)展的客觀規(guī)律，產業(yè)向金融、生產性服務業(yè)等高端領域升級，這使得航空運輸、人員流動以及資金和信息流動變得日益重要。這種情況曾在倫敦、紐約、東京、芝加哥等全球城市出現，如今則在香港出現；今后還可能在上海和新加坡出現，除非這兩個城市在產業(yè)選擇與發(fā)展方面受到強有力的外部干預。

四、香港再國際化發(fā)展的可能方向

在我看來，香港再國際化的可能方向有以下三種：

第一，全球供應鏈宿主。具體包括：一是打造電子商務平臺的退換貨中心。例如，風靡東南亞的電子商務平臺“蝦皮”（Shopee）上銷售的很多貨物是中國制造的產品，而且主要是珠三角生產的產品。按照現行法律法規(guī)的規(guī)定，這些貨物一旦發(fā)生退貨問題，很難再退回生產地，最方便的是退回到香港，在香港直接處理或者進行二次銷售。二是打造國外名牌產品的驗貨中心。國外知名品牌商家可以通過香港的專業(yè)服務公司為其產品設置國際溯源檢驗碼，防止假冒偽劣產品流入市場。三是打造中藥的認證中心。四是打造非處方（OTC）保健品的區(qū)域配送中心。五是打造世界頂級拍賣行貨品的倉儲地。對于拍賣貨品而言，香港的優(yōu)勢在于其進出口環(huán)節(jié)不受法律、海關、稅務等方面的限制。

第二，東西薈萃的文化中心和展覽中心。香港作為東西方文化交匯點，擁有豐富的文化底蘊和展覽資源。例如，亞洲首家全球當代視覺文化博物館——香港M+博物館，收集、展出和詮釋視覺藝術、設計、建筑、動態(tài)畫面以及21世紀的香港視覺文化作品，這些文化展示活動可以進一步促進中西方文化交流。此外，香港舉辦的各種與中國相關的、現存世界各地的展品巡回展和回顧展以及國際電影節(jié)，都是香港文化國際化發(fā)展的重要體現。

第三，金磚國家或者《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱RCEP）“10+5”成員國的區(qū)塊鏈多種貨幣交易中心。實際上，香港特別行政區(qū)已經嘗試和全球33個國家建立貨幣交易模式，在相關領域積累了豐富的經驗。

五、讓香港再國際化或者更國際化的前提條件

香港特別行政區(qū)作為中國的重要國際窗口，其再國際化進程不僅是自身發(fā)展的必然選擇，更是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。要讓香港推進再國際化、更高水平的國際化，必須堅定不移地貫徹落實“一國兩制”方針，確?！耙粐鴥芍啤狈结樞蟹€(wěn)致遠。這一方針充分保障了香港特別行政區(qū)的高度自治權，包括信息自由流通、貨幣自由流通、貨物自由流通、人員進出獨立管制、普通法和雙語等重要制度安排，這些制度安排是香港獨特優(yōu)勢的重要基礎，為香港的繁榮穩(wěn)定提供了堅實的制度保障。

在“一國兩制”的制度框架下，香港特別行政區(qū)應進一步明確自身的發(fā)展定位，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極拓展對外交流與合作。對外交流是香港生存與發(fā)展的關鍵，香港應秉持“人無我有、人有我優(yōu)”的發(fā)展理念，不斷提升自身的競爭力。特別是在高端服務業(yè)領域，香港應加大投入和創(chuàng)新力度，推動金融、法律、會計、咨詢等高端服務業(yè)的國際化發(fā)展，進一步鞏固和提升香港作為國際金融、貿易和航運中心的地位。同時，香港應避免走“再工業(yè)化”的老路，而是要聚焦于新興產業(yè)和創(chuàng)新科技，培育新的經濟增長點，為香港的長遠發(fā)展注入新的動力。

香港的再國際化進程，不僅是香港自身發(fā)展的需要，更是全球經濟格局變化的必然要求。香港應積極融入國家發(fā)展大局，加強與內地的經濟合作與交流，同時，也要積極拓展國際市場，提升香港在國際經濟體系中的影響力和話語權。憑借其獨特的地理位置、優(yōu)越的制度安排和強大的國際聯系網絡，香港有望在未來的國際舞臺上發(fā)揮更加重要的作用。

參考文獻：

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[3] Bernard Marr，“The Third Wave Of AI Is Here： Why Agentic AI Will Transform The Way We Work”[DB/OL] November 15， 2024， accessed 21 March， 2025， https：//www.forbes.com/sites/bernardmarr/2024/11/15/the-third-wave-of-ai-is-here-why-agentic-ai-will-transform-the-way-we-work/.

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[5] Zhang， M.， “Next-Gen TOD： Transforming Transit Oriented Development to Embrace New Challenges and Opportunities”[J/OL]， Urban Rail Transit， https：//link.springer.com/journal/40864.

[6] 亞里士多德：《形而上學》[M]，吳壽彭譯，商務印書館，1959年。

注釋：

①數據來源：張宇：《從集聚經濟視角再探中國城市化水平》[DB/OL]，2022年7月21日，https：//research.cicc.com/frontend/recommend/detail？id=3246，訪問日期：2025年3月8日。

②數據來源：德邦證券《縣域經濟與縣城基建》研究報告。

③數據來源：吳康、洪輝：《縣城人口流失：現狀分析與治理重點》[J]，《國家治理》2023年第5期，第61-66頁。

④數據來源：根據國家統(tǒng)計局公布的對外貿易數據測算。

⑤數據來源：根據國家統(tǒng)計局公布的中國常住人口城鎮(zhèn)化率歷年統(tǒng)計數據測算。

⑥數據來源：國家統(tǒng)計局：《我國人口發(fā)展呈現新特點與新趨勢——第七次全國人口普查公報解讀》[DB/OL]，2021年5月13日，https：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202105/t20210513_1817408.html，訪問日期：2025年3月13日。

⑦數據來源：第六次和第七次全國人口普查數據。

⑧數據來源：國家標準《基層減災能力評估技術規(guī)范》（GB/T 43981-2024）。

⑨國家統(tǒng)計局：《經濟社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》[J]，《求是》2021年第18期，第79頁。

⑩數據來源：根據國家統(tǒng)計局公布數據，建立了2000—2020年國家大城市地區(qū)土地覆蓋類型比例制圖遙感模型和數據體系，解析了我國城市土地面積。

11資料來源：張明、李曉鋒、李兵編著：《基于云服務與眾包技術的小城鎮(zhèn)群國土空間規(guī)劃支撐系統(tǒng)》[M]，中國建筑工業(yè)出版社，2024年。

12資料來源：City of Austin，“Austin Strategic Housing Blueprint”[EB/OL]，accessed 21 March， 2025， https：//www.austintexas.gov/page/view-blueprint.

13資料來源：Christopher Carey， “Austin’s US$7.1 Billion Transit Plan Gets Green Light From Voters”[DB/OL]，accessed 21 March， 2025，" https：//cities-today.com/austins-us7-1-billion-transit-plan-gets-green-light-from-voters/.

14數據來源：Junfeng Jiao and Bai Shunhua， “Understanding the Shared E-scooter Travels in Austin， TX”[J]， ISPRS Int. J. Geo-Inf， 2020， 9（2）： 135.

15數據來源：Hunter Simmons， “Scooter Update Finds Fewer Riders and Less Clutter”[DB/OL]， December 18， 2024， accessed 21 March， 2025， https：//www.austinmonitor.com/stories/2024/12/scooter-update-finds-fewer-riders-and-less-clutter/.

16“一核”是指首都北京，“雙城”是指京、津雙引擎，“三軸”是指京津、京保石、京唐秦三大產業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，“四區(qū)”分別是中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，“多節(jié)點”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節(jié)點城市。

17數據來源：QS World University Rankings 2024[R]，http：//rankings.betteredu.net/qs/world-university-rankings/latest/2024.html.

18數據來源：《本市實施基礎研究領先行動 2024年將認定首批市級重點實驗室》[N]，《北京日報》2024年2月19日第2版。

19數據來源：《北京蟬聯國際科技創(chuàng)新中心全球第三、科研城市全球第一》[DB/OL]，2023年11月23日，https：//www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202311/t20231123_3308258.html，訪問日期：2025年3月12日。

20數據來源：《北京統(tǒng)計年鑒2023》[M]，中國統(tǒng)計出版社，2023年。

21數據來源：《北京交出生態(tài)環(huán)境質量亮眼成績單，綠色成為首都高質量發(fā)展亮麗底色》[N]，《北京日報》2023年3月24日頭版。

22數據來源：《關于北京市2022年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2023年國民經濟和社會發(fā)展計劃的報告》。

23《印發(fā)廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009——2020年）的通知》（粵府〔2009〕153號）[EB/OL]，2009年12月11日，http：//www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/2010/1/content/post_3362791.html，訪問日期：2025年2月5日。

242024年7月25日，在長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2024—2026年）新聞發(fā)布會上，長三角區(qū)域合作辦公室常務副主任、上海市發(fā)展改革委副主任張忠偉表示，截至2023年底，長三角高鐵運營里程已達到7100公里。該數據在2018年的時候是4150千米，經過五年的持續(xù)推進，長三角高鐵運營里程增加了71%。

25數據來源：《41城全覆蓋 長三角“一網通辦”實現“一張地圖管全域”》[DB/OL]，2021年5月28日，https：//www.gov.cn/fuwu/2021-05/28/content_5613341.htm，訪問日期：2025年3月11日。

26數據來源：第五次、第六次和第七次全國人口普查數據。

27數據來源：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部網站公布的統(tǒng)計信息，網址：https：//www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/jstjnj/index.html，訪問日期：2025年2月1日。

28資料來源：陶然：《人地之間：中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》[M]，遼寧人民出版社，2023年。

29數據來源：作者根據各城市金融市場管理機構網站信息計算。

30資料來源：王緝憲：《中國港口城市的互動與發(fā)展》[M]，東南大學出版社，2010年。

31同30。

致謝

謹向本期專欄組稿人北京大學—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心劉志主任以及精心協(xié)助發(fā)言稿收集的資深政策研究員劉威、政策研究員李文婧致以誠摯謝意。

責任編輯：劉" " 穎