大變局下的中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑（下）

【中圖分類號(hào)】 K901.2" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.02.003

編者按

城市的出現(xiàn)是人類文明史上一座巍峨的里程碑，它營(yíng)建、塑造了新的生活方式、新的社會(huì)秩序。從此，每一代文明都有其獨(dú)特的城市形態(tài)。

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，世界之變、時(shí)代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開(kāi)，中國(guó)城市的發(fā)展由此面臨前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2024 年11月14—15日，由北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院、北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心聯(lián)合舉辦的北京論壇（2024）分論壇“大變局下的中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑”成功召開(kāi)。論壇匯聚海內(nèi)外知名專家學(xué)者，圍繞“可持續(xù)城市發(fā)展”“空間格局優(yōu)化與規(guī)劃創(chuàng)新”“區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展”“城市更新與住房”“住房制度新模式”五大專題展開(kāi)深入而熱烈的討論，為城市發(fā)展的諸多關(guān)鍵問(wèn)題提供了極具前瞻性的思考與建議。

本刊特摘編論壇專家精彩發(fā)言，分兩期在“城市大家談”欄目刊發(fā)。我們期待這些智慧結(jié)晶能夠激發(fā)學(xué)界、業(yè)界以及社會(huì)各界對(duì)中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略的更廣泛思考與深入交流，為城市在大變局中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、鑄就更加輝煌的文明篇章貢獻(xiàn)磅礴智慧與堅(jiān)實(shí)力量。

邁向城鄉(xiāng)融合形態(tài)的改革

■ 劉守英

中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我國(guó)基于特定歷史條件和發(fā)展階段，逐步形成了以戶籍、土地、公共服務(wù)等制度為支撐的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)在特定時(shí)期對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起了特定作用，但隨著時(shí)代發(fā)展，其局限性也日益凸顯，二元分割制約了城鄉(xiāng)之間的資源流動(dòng)與協(xié)同發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置。在黨的二十屆三中全會(huì)之前，“三農(nóng)”問(wèn)題（即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題）通常被單獨(dú)作為一個(gè)部分進(jìn)行討論，而在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革" 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中，將“三農(nóng)”問(wèn)題置于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的框架下進(jìn)行探討。這不僅是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的深化，更是對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐的科學(xué)指引，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系從二元對(duì)立向融合發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。

基于這一背景，本文聚焦以下三個(gè)核心問(wèn)題展開(kāi)探討：第一，當(dāng)城市化率達(dá)到70%后，城市將呈現(xiàn)怎樣的發(fā)展形態(tài)？從城市化規(guī)律來(lái)看，城市化率達(dá)到70%后，通常會(huì)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合的發(fā)展階段。第二，當(dāng)我國(guó)城市化發(fā)展水平接近70%時(shí)，城市面臨怎樣的發(fā)展困境？第三，為什么說(shuō)只有加大改革力度，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？我們可以借助納瑟姆曲線圖（圖1）來(lái)回答第一個(gè)問(wèn)題。納瑟姆曲線圖主要用于反映城市化發(fā)展的階段性特征。在城市化發(fā)展的前兩個(gè)階段，即初始階段和加速階段，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，這一階段的特點(diǎn)和規(guī)律已為學(xué)界和實(shí)務(wù)界廣泛認(rèn)知，此處不再贅述。當(dāng)城市化發(fā)展進(jìn)入第三個(gè)階段，也就是最終階段時(shí)，情況發(fā)生了顯著變化。此時(shí)，城市化發(fā)展速度明顯放緩。

我國(guó)城市發(fā)展至今，已出現(xiàn)新的變化，其中最顯著的變化是從“增量時(shí)代”邁進(jìn)了“存量時(shí)代”。這一轉(zhuǎn)變意味著城市發(fā)展不再單純依賴規(guī)模擴(kuò)張，而是更加注重內(nèi)涵式增長(zhǎng)和質(zhì)量提升。盡管如此，不少學(xué)者仍然認(rèn)為鄉(xiāng)村問(wèn)題可通過(guò)加大城市化發(fā)展力度來(lái)解決。然而，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的不斷提高，尤其是進(jìn)入存量時(shí)代后，城市化發(fā)展速度必然放緩。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%左右時(shí)，城市化發(fā)展速度會(huì)下降，這一趨勢(shì)符合城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。那么，當(dāng)城市化發(fā)展速度下降時(shí)，未來(lái)的城鄉(xiāng)將呈現(xiàn)怎樣的形態(tài)？

社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率攀升至70%以上時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展將不再呈現(xiàn)單向的城市化趨勢(shì)，鄉(xiāng)村不會(huì)因城市化的發(fā)展而逐漸消亡。實(shí)際上，在完全農(nóng)村地區(qū)和完全城市化地區(qū)之間，已形成一種以連續(xù)等級(jí)呈現(xiàn)的城鄉(xiāng)連續(xù)體。這一連續(xù)體涵蓋了從偏遠(yuǎn)農(nóng)村到大都市的各個(gè)發(fā)展階段，所有人類社區(qū)均可根據(jù)其發(fā)展水平被精準(zhǔn)定位在相應(yīng)節(jié)點(diǎn)上。城鄉(xiāng)連續(xù)體以偏遠(yuǎn)農(nóng)村和大都市為兩極，其間各層級(jí)呈現(xiàn)出由農(nóng)村向城市逐漸過(guò)渡的特征，體現(xiàn)著城鄉(xiāng)之間的動(dòng)態(tài)變化與融合過(guò)程。隨著城市化進(jìn)程的加速，城鄉(xiāng)邊界越發(fā)模糊，城鄉(xiāng)連續(xù)體成為一系列中心城市及其邊緣地區(qū)的有機(jī)組合，展現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。

“城鄉(xiāng)連續(xù)體”意味著無(wú)論城市化發(fā)展到何種程度，其最終的發(fā)展形態(tài)一定是既有城市也有鄉(xiāng)村。這一新的城鄉(xiāng)形態(tài)是從不完全的鄉(xiāng)村逐步發(fā)展成為大都市的過(guò)程。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出從偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村到欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村，再到發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)接合部、小城鎮(zhèn)、城市，直至大都市的連續(xù)譜系（圖2）。

單向的城市化發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合的連續(xù)體，實(shí)際上存在一個(gè)重大的范式轉(zhuǎn)換（圖3）。這一范式轉(zhuǎn)換主要體現(xiàn)為思維方式的轉(zhuǎn)變，即從過(guò)去的城鄉(xiāng)二分范式向城鄉(xiāng)融合范式轉(zhuǎn)變。以往普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)二分范式僅存在于中國(guó)，這是因?yàn)橹袊?guó)有城鄉(xiāng)二元體制。但實(shí)際上，鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)變的形態(tài)大多是從城鄉(xiāng)二分開(kāi)始的。城市化的進(jìn)程，也就是城鄉(xiāng)融合的發(fā)展進(jìn)程。

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要階段和形態(tài)，世界上許多國(guó)家和地區(qū)都經(jīng)歷過(guò)或正在經(jīng)歷這一階段。在美國(guó)，城鄉(xiāng)連續(xù)體可分為都市區(qū)（中心城市、郊區(qū)）和非都市區(qū)（鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)）。當(dāng)中心城市的城市化水平達(dá)到一定程度時(shí)，其發(fā)展速度將會(huì)放慢。接下來(lái)，城市化速度最快的是城市外圍郊區(qū)，而這一區(qū)域未來(lái)還將向非都市區(qū)進(jìn)一步蔓延。在英國(guó)，城鄉(xiāng)連續(xù)體被劃分為以下幾類：農(nóng)村（農(nóng)村人口大于總?cè)丝诘?0%）、大鄉(xiāng)村（農(nóng)村人口占比50%～79%）、有顯著鄉(xiāng)村區(qū)域的城市（農(nóng)村人口占比26%～49%）、有城市和鎮(zhèn)的城市、小城市群以及大都市。英國(guó)城鄉(xiāng)融合在人口方面的主要特征表現(xiàn)為大城市人口大量流失、鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)明顯；在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)方面則表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距減小，鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)豐富且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)不小的比重等。從英國(guó)和美國(guó)的實(shí)踐可以看出，城市化發(fā)展減速后的真實(shí)發(fā)展形態(tài)正是城鄉(xiāng)連續(xù)體。

從規(guī)律和趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段理應(yīng)進(jìn)入城市化發(fā)展的第三階段，即城鄉(xiāng)融合的階段。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，城市和鄉(xiāng)村仍然呈現(xiàn)出二分的空間形態(tài)。我們這種狀態(tài)符合“城鄉(xiāng)中國(guó)”的概念，即在中國(guó)，城市與鄉(xiāng)村是兩個(gè)相對(duì)分離的空間。隨著城市化率的不斷提高，出現(xiàn)了戶籍人口城市化率與常住人口城市化率的分化。同時(shí)，快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的問(wèn)題。這一現(xiàn)象的根源在于，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市中的權(quán)利不斷開(kāi)放，城市戶籍人口在城鎮(zhèn)化發(fā)展中能夠享受到更多的權(quán)利、獲得更多的收入機(jī)會(huì)。盡管我國(guó)城市化率在加速提升，但向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口并未在城市相應(yīng)獲得更多收入和財(cái)富的機(jī)會(huì)，從而形成了巨大的反差。

從整個(gè)城市化進(jìn)程來(lái)看，城鄉(xiāng)連續(xù)體應(yīng)當(dāng)是從鄉(xiāng)村到城市的連續(xù)體。然而，當(dāng)我國(guó)的城市化率接近70%以后，城市和鄉(xiāng)村之間還未形成連續(xù)的節(jié)點(diǎn)，主要表現(xiàn)為以下突出問(wèn)題：

第一，盡管我國(guó)規(guī)劃了許多都市圈，這些都市圈在一定程度上具備輻射和集聚能力，但難以帶動(dòng)整個(gè)城鄉(xiāng)連續(xù)體的協(xié)同發(fā)展。我國(guó)都市圈的發(fā)展水平存在明顯差異，東部地區(qū)的都市圈發(fā)展較為領(lǐng)先，而中西部地區(qū)的都市圈發(fā)展相對(duì)緩慢。

第二，在城鄉(xiāng)連續(xù)體中，地級(jí)城市被賦予過(guò)多的行政權(quán)力、土地指標(biāo)、規(guī)劃?rùn)?quán)力以及產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)力，導(dǎo)致其在整個(gè)中國(guó)城市體系中無(wú)序蔓延且產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪?wèn)題具體表現(xiàn)在土地?zé)o序擴(kuò)張、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)度，進(jìn)而導(dǎo)致人口外流。因此，若地級(jí)城市難以實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)，則縣級(jí)城市失去了原有的樞紐功能，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率更低。

第三，在主要的大中城市中，半城市化問(wèn)題表現(xiàn)尤為突出，主要涉及兩類群體：一類是居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，但在經(jīng)濟(jì)層面未實(shí)現(xiàn)城市化，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體；另一類是包括外來(lái)務(wù)工人員和畢業(yè)生等在內(nèi)的新市民，其因戶籍問(wèn)題導(dǎo)致在城市的權(quán)利受限。在6.9億城市化人口中，有1.6億～1.8億人屬于第二類半城市化群體。在半城市化人口規(guī)模超過(guò)300萬(wàn)的18個(gè)城市中，直轄市、省會(huì)和副省級(jí)城市占據(jù)了16個(gè)（表1）。

第四，小城鎮(zhèn)居民未能完全融入城市生活方式。在小城鎮(zhèn)的常住居民中，仍有33%從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，22%打零工，其消費(fèi)水平僅為城鎮(zhèn)平均水平的46%、一線城市的28%。此外，鎮(zhèn)區(qū)常住居民中有70%的居民持有農(nóng)業(yè)戶籍，13%的居民仍保有農(nóng)村宅基地與房產(chǎn)，這實(shí)質(zhì)上是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)鎮(zhèn)不落戶”。①

第五，縣級(jí)城市樞紐功能極度弱化。中國(guó)正處于從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，縣級(jí)城市在這一過(guò)程中扮演著重要角色，既是維護(hù)國(guó)家基本安全的治理單元，也是城鄉(xiāng)融合的樞紐。作為“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城，是城和鄉(xiāng)的結(jié)合點(diǎn)。然而，近年來(lái)縣級(jí)城市的城鄉(xiāng)樞紐功能逐漸弱化，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）縣域城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)滯后：2020年全國(guó)縣域城鎮(zhèn)化率約為44.49%，低于全國(guó)總體城鎮(zhèn)化率近20個(gè)百分點(diǎn)（表2）。（2）縣城戶籍人口的城市化停滯：在2014—2020年期間，縣城城鎮(zhèn)人口總數(shù)基本未變，平均增速僅為0.02%；到2020年底，縣城戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為21.9%，不及全國(guó)平均水平（45.4%）的一半。②縣城人口流出問(wèn)題嚴(yán)重，戶籍人口大于常住人口。2020年底，全國(guó)1495個(gè)縣（不含縣級(jí)市）的戶籍總?cè)丝跒?.41億，比常住人口多出1.3億。2010—2020年，在1240個(gè)人口流失的縣域中，約有15.64%的縣域人口減少了20%以上，約有34.68%的縣域人口減少了10%～20%，約有49.68%的縣域人口減少了10%及以下③。（3）縣域經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，縣域GDP占全國(guó)GDP的比重呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2013—2020年，我國(guó)東北地區(qū)、東部地區(qū)、西部地區(qū)和中部地區(qū)的縣域GDP占全國(guó)GDP的比重均呈現(xiàn)出不同程度的波動(dòng)（圖4）。這表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未能有效解決縣域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

從全局來(lái)看，縣級(jí)城市功能弱化可能引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足，進(jìn)而影響從縣到鄉(xiāng)村的整個(gè)系統(tǒng)——“人地業(yè)村”系統(tǒng)的平衡。其中一個(gè)重要表現(xiàn)是：對(duì)于進(jìn)城的幾億人而言，在公共服務(wù)、基本權(quán)益方面未能獲得同等的權(quán)益保障，最終可能導(dǎo)致這些人相當(dāng)部分回歸鄉(xiāng)村。傳統(tǒng)的人地關(guān)系未能得到有效緩解，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村土地碎片化問(wèn)題。土地碎片化的第一個(gè)表現(xiàn)是，盡管我國(guó)有70%的人口流入城市，但這些人難以真正扎根城市，土地稅收問(wèn)題尚未得到有效緩解，人地關(guān)系也未能得到有效改善。中國(guó)幾乎是全世界人均耕地面積最小的國(guó)家，土地碎片化使得土地配置成本極高而利用效率極低。土地碎片化的第二個(gè)表現(xiàn)是，耕地碎片化和宅基地使用無(wú)序。在農(nóng)村，宅基地按戶配置，使用效率有限，人地關(guān)系緊張，難以形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。這種競(jìng)爭(zhēng)力不足體現(xiàn)在：占總就業(yè)人口22.9%的第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者僅創(chuàng)造7.3%的GDP份額，兩者是不匹配的；而其他發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體則是用總就業(yè)人口2%的第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者創(chuàng)造了2%的GDP份額，兩者是基本對(duì)等的。這種結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，農(nóng)業(yè)僅成為保障糧食安全的基礎(chǔ)工具，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)越發(fā)單一化，且種植成本不斷上升，收益持續(xù)下降，生產(chǎn)率低迷，致使村莊逐漸失去人氣。

“農(nóng)二代”現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著一場(chǎng)“代際革命”的興起。在經(jīng)濟(jì)特征方面，“農(nóng)二代”期望更好地融入城市經(jīng)濟(jì)，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：他們更加重視工作類型與職業(yè)選擇的多樣性、更加注重人力資本積累，職業(yè)選擇逐漸向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)出明顯的“去農(nóng)化”和“入城化”特征。在社會(huì)特征方面，“農(nóng)二代”體現(xiàn)出強(qiáng)烈的“入城不回村”傾向，具體表現(xiàn)在遷移模式上，他們更傾向于跨省流動(dòng)，多數(shù)選擇在東部地區(qū)的大中城市就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。在家庭生活和子女教育方面，他們更加重視城市家庭生活和子女教育，對(duì)社會(huì)流動(dòng)的期望也相應(yīng)增強(qiáng)。在購(gòu)房選擇上，城市購(gòu)房與在農(nóng)村建房呈現(xiàn)“此起彼落”的發(fā)展趨勢(shì)。在文化價(jià)值觀上，他們普遍更傾向于認(rèn)同城市價(jià)值。

外出務(wù)工已成為“農(nóng)二代”的常態(tài)，舉家遷移的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，隨父母遷移的子女?dāng)?shù)量也在增加。與此同時(shí)，“農(nóng)二代”投入到農(nóng)業(yè)活動(dòng)的時(shí)間越來(lái)越少，收入更多被用于城市消費(fèi)?！稗r(nóng)二代”與鄉(xiāng)村的聯(lián)系日益疏遠(yuǎn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村禮治秩序正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這一系列變化從側(cè)面反映出“農(nóng)二代”群體對(duì)城市生活的適應(yīng)和追求，同時(shí)也揭示了他們?cè)谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)和文化認(rèn)同上正在經(jīng)歷深刻轉(zhuǎn)變。

為解決 “人地業(yè)村”系統(tǒng)失衡問(wèn)題，我提出以下五個(gè)建議：

第一，轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，由過(guò)去的單向城市化發(fā)展思維向城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)之間應(yīng)是一個(gè)互動(dòng)的發(fā)展過(guò)程，而非單向的城市化發(fā)展思維或單向的鄉(xiāng)村振興思維，二者均難以解決我國(guó)城市發(fā)展問(wèn)題。

第二，構(gòu)建中國(guó)的城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)。打破單一從城市發(fā)展角度來(lái)討論中國(guó)未來(lái)城市發(fā)展戰(zhàn)略的局限，將城市與鄉(xiāng)村有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建中國(guó)城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)。這對(duì)于我國(guó)國(guó)土空間，乃至城鄉(xiāng)未來(lái)發(fā)展而言，均是一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變。

第三，完善城鄉(xiāng)連續(xù)體體制。在形成城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)的基礎(chǔ)上，從過(guò)去的城鄉(xiāng)二分體制轉(zhuǎn)向構(gòu)建城鄉(xiāng)連續(xù)體的體制，其核心是消除城鄉(xiāng)二元規(guī)劃體制、土地體制、財(cái)政制度和金融制度建設(shè)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供制度保障。

第四，開(kāi)放城鄉(xiāng)權(quán)利。一方面，鄉(xiāng)村應(yīng)向城市居民以及離開(kāi)鄉(xiāng)村的人開(kāi)放鄉(xiāng)村權(quán)利，其核心是推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)利改革，激發(fā)農(nóng)村土地的市場(chǎng)潛力，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)力。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城市應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民開(kāi)放更多的權(quán)利，確保他們?cè)谧》俊⒔逃?、社?huì)保障、公共服務(wù)以及就業(yè)方面享有與城市居民平等的權(quán)利。這種開(kāi)放不僅能夠促進(jìn)社會(huì)公平，還能激發(fā)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第五，“人地業(yè)村”系統(tǒng)重構(gòu)與鄉(xiāng)村振興?！叭说貥I(yè)村”系統(tǒng)需要重構(gòu)以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，又要加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和社區(qū)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的全面振興。通過(guò)加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)與融合，期待實(shí)現(xiàn)一個(gè)更加均衡和可持續(xù)的發(fā)展未來(lái)。

新時(shí)代區(qū)域發(fā)展新視野——趨勢(shì)、理論與實(shí)踐

■ 王凱

全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)

在全球政治經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整、經(jīng)濟(jì)全球化面臨諸多新挑戰(zhàn)的背景下，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，百年未有之大變局為中國(guó)區(qū)域發(fā)展帶來(lái)了一系列新變化。在此背景下，系統(tǒng)思考國(guó)家空間結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律，尋找優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的科學(xué)方法，成為推動(dòng)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。以下將從經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化、環(huán)境等多維度分析新時(shí)代中國(guó)區(qū)域發(fā)展的背景，提出我對(duì)國(guó)家和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)變化的新認(rèn)識(shí)，探討促進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略腹地建設(shè)以及大城市地區(qū)科學(xué)發(fā)展的理論與方法。

一、我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新趨勢(shì)

（一）經(jīng)濟(jì)格局：后全球化與雙循環(huán)

新冠疫情后，全球經(jīng)濟(jì)格局加速演變，進(jìn)入后全球化時(shí)期，既有的“資源—生產(chǎn)—貿(mào)易”體系面臨重構(gòu)，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的不確定性顯著增加。

在過(guò)去40年，隨著全球貿(mào)易的自由流動(dòng)形成了多極化經(jīng)濟(jì)體，例如美加、歐盟、日韓以及崛起的中國(guó)與亞洲經(jīng)濟(jì)體。自1978年中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)47年迅猛發(fā)展，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在2024年超過(guò)134.91萬(wàn)億元，是改革開(kāi)放之初的364倍，已快速成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和全球貿(mào)易的重要一極，并成為價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈“雙循環(huán)”的重要樞紐。

然而，在疫情和全球貿(mào)易分割的沖擊下，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)以保障韌性與安全為導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈更趨向于多點(diǎn)布局與區(qū)域集聚。比如全球服務(wù)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)先發(fā)展的城市主要集中在北美和西歐地區(qū)，紐約和倫敦的引領(lǐng)地位越發(fā)彰顯。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)則從側(cè)重國(guó)際循環(huán)轉(zhuǎn)向以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，客觀上提出了構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈的新要求（圖5）。記得早在2000年前后，全球化大發(fā)展時(shí)期，我們?cè)诘胤缴献鲆?guī)劃時(shí)，產(chǎn)業(yè)上的建議大都是應(yīng)增強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易的依存度。但這些年來(lái)，有了很大的變化，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，從2000年至2019年，我國(guó)的外貿(mào)依存度從超過(guò)60%的高位逐步下降至31.8%④，已接近美國(guó)、日本和歐洲的水平（20%～25%）。

這些數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)更多呈現(xiàn)出國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，區(qū)域發(fā)展需要在新的經(jīng)濟(jì)格局下重新定位與調(diào)整。前些年側(cè)重國(guó)際大循環(huán)的時(shí)期，中國(guó)區(qū)域發(fā)展的格局是東部地區(qū)率先發(fā)展、中部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、西部地區(qū)逐步跟進(jìn)的“東中西梯度發(fā)展”模式；而在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新階段，國(guó)際循環(huán)呈現(xiàn)區(qū)塊鏈化趨勢(shì)，共建“一帶一路”倡議的作用更加凸顯，我國(guó)區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出東部地區(qū)提升創(chuàng)新引領(lǐng)能力、中部地區(qū)加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)、西部地區(qū)加強(qiáng)開(kāi)放合作的“東中西相對(duì)均衡”的新格局。

（二）城鎮(zhèn)化：增長(zhǎng)減速與結(jié)構(gòu)調(diào)整

近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出一系列新特征，主要有如下四個(gè)變化：

第一，城鎮(zhèn)化增速放緩。2000年至2010年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.38個(gè)百分點(diǎn)；2010年至2020年，年均增長(zhǎng)1.39個(gè)百分點(diǎn)；而2020年至2023年，年均增長(zhǎng)僅為0.76個(gè)百分點(diǎn)。⑤可見(jiàn)，2020年以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已明顯放緩。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的《世界人口展望2024》預(yù)測(cè)，到2035年，我國(guó)總?cè)丝诩s為13.76億，相較于2023年將減少0.34億。另外，在我們研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《面向中國(guó)式現(xiàn)代化的2035城市展望》報(bào)告中，預(yù)計(jì)到2035年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到73.8%，城鎮(zhèn)人口將比2023年增加約0.83億?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)城鎮(zhèn)化已從“大規(guī)模、快速化”轉(zhuǎn)向“中低速、微增長(zhǎng)”時(shí)代。

第二，人口結(jié)構(gòu)老齡化問(wèn)題突出。我國(guó)人口總量開(kāi)始減少，老齡化、少子化問(wèn)題并存。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，近10年中國(guó)人口自然增長(zhǎng)率持續(xù)下降，2022年出現(xiàn)負(fù)值（-0.06%）。2020年，0～14歲兒童和65歲以上老年人口占比合計(jì)達(dá)到31.5%，總撫養(yǎng)比從2010年的34.2%上升至2020年的45.9%，育兒養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重⑥。

第三，城鎮(zhèn)化人口呈現(xiàn)出向大城市流動(dòng)的趨勢(shì)。過(guò)去10年里，人口持續(xù)向超大城市、特大城市以及城市群、都市圈集聚，凸顯了大城市在區(qū)域發(fā)展中的重要作用。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，在2010年至2020年間，我國(guó)的21個(gè)超大城市和特大城市吸收了全國(guó)一半的人口增量、四分之一的城鎮(zhèn)人口和青年人口，大城市在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著核心作用。人口增長(zhǎng)最快的十大城市均為超大或特大城市?；谶@一發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)，到2035年，我國(guó)將有大約30個(gè)超大城市和特大城市，這些城市將新增近4000萬(wàn)人口，占新增城鎮(zhèn)人口的25％左右。

第四，中西部地區(qū)出現(xiàn)人口回流態(tài)勢(shì)。過(guò)去10年，人口持續(xù)向超大城市、特大城市、城市群集聚的同時(shí)，中西部部分省份也出現(xiàn)人口回流態(tài)勢(shì)。例如，四川省的跨省人口流出規(guī)模居全國(guó)第三，但與河南、安徽、貴州等其他人口流出大省相比，四川的跨省人口流出規(guī)模自2015年起逐年下降，呈現(xiàn)出近域流動(dòng)的特征⑦。

（三）環(huán)境：氣候變化與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

從環(huán)境來(lái)看，氣候變化對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響日益顯著。400毫米降水線整體北移西進(jìn)，降雨時(shí)間和空間分布不均衡問(wèn)題加劇。災(zāi)害類型的區(qū)域差異性顯著：地震地質(zhì)類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主要集中在胡煥庸線（“璦琿—騰沖線”）以西的青藏高原和橫斷山脈周邊地區(qū)；水災(zāi)類風(fēng)險(xiǎn)主要分布在胡煥庸線以東的沿海地區(qū)、華南、華東、華北區(qū)域；高溫類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主要分布在胡煥庸線兩側(cè)的中東大部分區(qū)域、西南地區(qū)、新疆地區(qū)；低溫類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主要位于胡煥庸線以西的地區(qū)，尤其是新疆北部、青藏高原地區(qū)。⑧

氣候變化導(dǎo)致極端事件頻發(fā)，對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，大城市地區(qū)將面臨極端災(zāi)害的挑戰(zhàn)。對(duì)于沿海地區(qū)來(lái)說(shuō)，沿海的超大城市常常受到風(fēng)、暴、潮、洪等多種災(zāi)害的疊加影響，需要不斷升級(jí)城市的承災(zāi)能力，提升減災(zāi)能力；對(duì)于內(nèi)陸平原地區(qū)來(lái)說(shuō)，近些年北方超大城市頻繁遭遇極端降雨，暴露出生命線工程、防災(zāi)設(shè)施韌性以及救援能力薄弱的問(wèn)題；對(duì)于西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，次生地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生概率增加，區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施工程的穩(wěn)定性和安全性受到?jīng)_擊。

過(guò)去我們主要從經(jīng)濟(jì)、人口流動(dòng)的角度來(lái)探討區(qū)域發(fā)展，如今需要將氣候變化作為一個(gè)重要維度納入考量。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的客觀變化要求我們深入思考國(guó)家空間結(jié)構(gòu)的新趨勢(shì)，并更加重視中西部地區(qū)的健康發(fā)展。這將是未來(lái)十年乃至十五年內(nèi)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

二、國(guó)家空間結(jié)構(gòu)的歷史演變與新趨勢(shì)

（一）歷史回顧：國(guó)家空間結(jié)構(gòu)的四次轉(zhuǎn)變

2006年我曾發(fā)表論文，論述新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的四次重大轉(zhuǎn)變[1]，它們分別是：第一，20世紀(jì)50年代，在新中國(guó)第一個(gè)五年計(jì)劃期間，蘇聯(lián)援助中國(guó)建設(shè)的156個(gè)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目初步改變了城鎮(zhèn)沿海布局結(jié)構(gòu)，這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以國(guó)內(nèi)循環(huán)和有限的國(guó)際循環(huán)為主。第二，20世紀(jì)60年代“三線建設(shè)”時(shí)期，項(xiàng)目建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展相脫節(jié)，以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主導(dǎo)。第三，20世紀(jì)80年代，改革開(kāi)放戰(zhàn)略推動(dòng)沿海地區(qū)城鎮(zhèn)大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從國(guó)內(nèi)循環(huán)走向國(guó)際循環(huán)。第四，21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)呈現(xiàn)側(cè)重沿海、沿邊、多元化的城鎮(zhèn)空間格局，形成了多元、多極和網(wǎng)絡(luò)化的全面開(kāi)放格局。第一、第二時(shí)期空間發(fā)展從沿海轉(zhuǎn)到內(nèi)陸，是以國(guó)家安全為前提的戰(zhàn)略腹地建設(shè)；第三、第四時(shí)期從內(nèi)陸到沿海，是對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略下形成的多元多極網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)空間均衡格局。

（二）新趨勢(shì)：開(kāi)放格局與戰(zhàn)略腹地建設(shè)

在百年未有之大變局下，中國(guó)空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化趨勢(shì)——向西部發(fā)展。這一發(fā)展趨勢(shì)主要是受國(guó)際形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及氣候變化所影響。

過(guò)去四十多年我國(guó)取得的成就，主要得益于改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐。堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)基本面?！耙粠б宦贰背h推動(dòng)了面向全球的國(guó)家區(qū)域開(kāi)放格局，隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，西部地區(qū)憑借其資源優(yōu)勢(shì)和勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，能夠承接更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。中西部地區(qū)的發(fā)展要更具有國(guó)際視野，面向“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊及途經(jīng)的城市，形成了三大扇面“六廊六路多國(guó)多港”的格局。另一方面，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的不確定性增加，要求中國(guó)重新思考國(guó)家尺度上的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈的區(qū)域“備份”問(wèn)題。西部地區(qū)憑借其資源、勞動(dòng)力和市場(chǎng)潛力，成為雙循環(huán)背景下國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈“備份”的重要區(qū)域。最后，中心城市地位凸顯，特別是重慶、成都、西安、蘭州、呼和浩特、烏魯木齊等西部中心城市將成為戰(zhàn)略腹地。應(yīng)立足國(guó)家均衡發(fā)展的要求，華東、華北、東北、中部、西北、西南形成“多中心”發(fā)展格局。在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，東中西部城市應(yīng)形成區(qū)域分工協(xié)作格局，以提升國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性、可持續(xù)性和韌性。從這個(gè)角度看，加大區(qū)域格局的調(diào)整力度，加強(qiáng)中西部地區(qū)發(fā)展勢(shì)在必行。

（三）超大特大城市：中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手

黨的二十屆三中全會(huì)提出“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制”[2]。在2024年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》中也強(qiáng)調(diào)，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，培育形成一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈。以超大、特大城市為核心的都市圈在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至關(guān)重要。

要重點(diǎn)關(guān)注四類具有國(guó)際影響力的城市區(qū)域：一是面向跨洋經(jīng)貿(mào)往來(lái)的世界級(jí)城市群（都市圈），例如粵港澳（廣深）、長(zhǎng)三角（上海）、京津冀（北京）；二是主導(dǎo)近域地緣經(jīng)貿(mào)合作的城市群，如山東半島城市群（青島）、遼中南城市群（沈陽(yáng)）、北部灣城市群；三是內(nèi)陸邊境國(guó)際門(mén)戶，如烏魯木齊、昆明、喀什等；四是支撐性全球城市區(qū)域，如成渝城市群（成都）、關(guān)中平原城市群（西安）、呼包鄂城市群等。

中國(guó)式現(xiàn)代化注重區(qū)域協(xié)調(diào)和大城市發(fā)展戰(zhàn)略，其中，超大特大城市在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位。以重慶、成都、西安、蘭州、呼和浩特等西部中心城市為例，這些城市不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心引擎，也是國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈的重要支撐點(diǎn)。2010年至2020年，十大人口增長(zhǎng)最快的城市均為超大特大城市，這些城市在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著核心作用⑨。

三、大城市地區(qū)科學(xué)發(fā)展的理論與方法

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，大城市地區(qū)的發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。然而，大城市地區(qū)在快速發(fā)展過(guò)程中也面臨著諸多挑戰(zhàn)，如空間擴(kuò)展無(wú)序、生態(tài)環(huán)境壓力增大、社會(huì)資源分配不均等。因此，系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)識(shí)大城市地區(qū)空間發(fā)展的規(guī)律，聚焦大城市地區(qū)（城市群、都市圈），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并科學(xué)組織人口、經(jīng)濟(jì)、空間等多系統(tǒng)、多要素，是我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題（圖6）。構(gòu)建符合國(guó)情的空間布局理論與方法，對(duì)于實(shí)現(xiàn)大城市地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

（一）科學(xué)認(rèn)識(shí)全球超大特大城市空間發(fā)展的一般規(guī)律

我們的研究團(tuán)隊(duì)建立了2000—2020年全球和中國(guó)大城市地區(qū)土地覆蓋類型比例制圖遙感模型和數(shù)據(jù)體系，發(fā)現(xiàn)基于全球1486個(gè)典型城市、4萬(wàn)個(gè)圖斑的土地覆蓋分異研究，發(fā)現(xiàn)全球城市主要集中在北半球20°N～60°N的中緯度地區(qū)，亞洲和北美洲是大城市地區(qū)擴(kuò)展的重點(diǎn)區(qū)域，合計(jì)占全球城市總面積的79.68%。這一趨勢(shì)表明，全球經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移與大城市地區(qū)的空間擴(kuò)展密切相關(guān)。

我們聚焦中國(guó)大城市的空間變化規(guī)律，解析了我國(guó)大城市地區(qū)的空間變化特征。在1949—2019年期間，我國(guó)城市土地面積總計(jì)擴(kuò)展了6.92萬(wàn)平方千米⑩，北京、上海、廣州等城市呈現(xiàn)出顯著的土地連綿增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

此外，我們的研究團(tuán)隊(duì)基于人的行為活動(dòng)，通過(guò)采用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建都市圈空間范圍識(shí)別模型，通過(guò)對(duì)45個(gè)中國(guó)主要城市連續(xù)5年超過(guò)2億人口的通勤監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)了“90分鐘、40千米”的極限通勤尺度，是中國(guó)主要大城市地區(qū)空間組織的合理邊界，明確了空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置的重點(diǎn)區(qū)域。

這些研究對(duì)于理解規(guī)劃我國(guó)的城市群、都市圈具有重要意義。在此背景下，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的宜居環(huán)境建設(shè)，為城市經(jīng)濟(jì)流動(dòng)、城市發(fā)展格局以及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等方面提供科學(xué)的理論和方法指導(dǎo)至關(guān)重要。

（二）建設(shè)符合國(guó)情的大城市地區(qū)空間布局理論方法：精準(zhǔn)適配

我們提出了精準(zhǔn)適配城鎮(zhèn)空間與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)之間的理論框架，包括精準(zhǔn)分析、適應(yīng)布局和動(dòng)態(tài)評(píng)估三個(gè)核心環(huán)節(jié)。通過(guò)定量分析區(qū)域空間資源的承載能力，構(gòu)建適應(yīng)性的中心城市空間布局，并開(kāi)展中心城市發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)。

一是在復(fù)雜多元人居條件下實(shí)施宜居安全本底精準(zhǔn)分析關(guān)鍵技術(shù)。在自然生態(tài)維度，采用多因子、精細(xì)化的人居條件宜居性評(píng)估技術(shù)，將“宜居”與“非宜居”空間進(jìn)行精準(zhǔn)劃分，由此整體提升了模型評(píng)估的時(shí)空精度，實(shí)現(xiàn)了宜居評(píng)估的精度細(xì)化和集成分析能力。評(píng)估因子包括坡度、高程、起伏度、氣候舒適度、地質(zhì)危險(xiǎn)性、土地利用類型、生態(tài)敏感性、地貌類型和水資源等。

在安全風(fēng)險(xiǎn)維度，耦合多災(zāi)種的人居條件安全性評(píng)估技術(shù)，提升氣候風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、雨洪風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的精準(zhǔn)性。通過(guò)暴雨、洪水、地震、滑坡、臺(tái)風(fēng)、冰雹、雪災(zāi)、高溫和低溫等多災(zāi)種的危險(xiǎn)性評(píng)估，明確“安全”與“不安全”空間分布，顯著提升了安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估的前瞻性。

運(yùn)用文檔即系統(tǒng)（Document As System，簡(jiǎn)稱DAS）整合宜居安全評(píng)價(jià)的地理計(jì)算過(guò)程、分析模型、計(jì)算結(jié)果，形成耦合多因子的宜居安全評(píng)估技術(shù)，首次實(shí)現(xiàn)了宜居、安全分析模型知識(shí)的完整表達(dá)，保證了分析結(jié)果的可檢驗(yàn)性和可回溯性，解決多維度、多因子、多模型集成難題。通過(guò)對(duì)“宜居”與“非宜居”、“安全”與“不安全”空間的耦合疊加，確定了我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)空間資源的底盤(pán)。再通過(guò)多維聚類分析，以宜居安全為本底，疊加國(guó)家中心城市體系，為全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提供了科學(xué)依據(jù)，形成了適應(yīng)自然的城鎮(zhèn)空間布局。

二是建立大城市地區(qū)空間布局的“規(guī)?！Y(jié)構(gòu)—基礎(chǔ)設(shè)施”適配技術(shù)體系。

1.提出我國(guó)獨(dú)有的“氣候區(qū)劃”和“人口規(guī)?！彪p因子的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控技術(shù)，科學(xué)確定我國(guó)不同氣候區(qū)的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，形成適合我國(guó)城市的用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。制定了居住、設(shè)施、道路、綠地、工業(yè)等5類城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)比例調(diào)控閾值，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)外空白。制定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011），該標(biāo)準(zhǔn)成為這十多年來(lái)全國(guó)691個(gè)城市、1472個(gè)縣確定城鎮(zhèn)合理建設(shè)規(guī)模的基本規(guī)則。

2.構(gòu)建了城市中心度評(píng)價(jià)及空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方法?；诮?jīng)濟(jì)、信息等“流”的空間分析，解析我國(guó)城市的中心度等級(jí)，從國(guó)家層面構(gòu)建國(guó)家城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)體系。主要評(píng)估維度為：信息網(wǎng)絡(luò)、物流網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、人流網(wǎng)絡(luò)。

3.構(gòu)建氣候適應(yīng)性的大城市地區(qū)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化技術(shù)。建立2～3小時(shí)可獲取的城市近地面高分辨率風(fēng)場(chǎng)模型，大城市地區(qū)范圍的風(fēng)場(chǎng)模擬分辨率由1000米～3000米提升至10米。結(jié)合不同空間布局方案下的氣候環(huán)境影響模擬和評(píng)估結(jié)果，為大城市地區(qū)的生態(tài)空間格局、中心城區(qū)的開(kāi)敞空間布局、地塊的建筑高度密度強(qiáng)度和形態(tài)布局等空間優(yōu)化提供比選方案。

4.交通基礎(chǔ)設(shè)施與空間布局精準(zhǔn)適配技術(shù)——線網(wǎng)、站點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)軌道覆蓋通勤的精準(zhǔn)計(jì)量，就業(yè)地、居住地識(shí)別準(zhǔn)確率達(dá)到88%和91%，空間精度從100米地塊精度到40米建筑精度，達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。提出中國(guó)城市軌道覆蓋通勤的重要閾值：超大城市不低于30%、特大城市不低于20%。

三是建立中心城市發(fā)展質(zhì)量的動(dòng)態(tài)評(píng)估方法?；谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、自然生態(tài)、安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域300余項(xiàng)底盤(pán)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，對(duì)全國(guó)新型城鎮(zhèn)化趨勢(shì)及大城市地區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)實(shí)行多維度、多尺度、全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為我國(guó)大城市地區(qū)空間可持續(xù)發(fā)展提供關(guān)鍵技術(shù)支撐。

數(shù)智賦能規(guī)劃的漸進(jìn)創(chuàng)新應(yīng)用——三個(gè)示例及思考

■ 張明

美國(guó)得克薩斯大學(xué)奧斯汀分校建筑學(xué)院教授、美國(guó)交通部大學(xué)交通中心“協(xié)同機(jī)動(dòng)性與超大區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力”中心主任

數(shù)智賦能（Digital-Intelligence Empowerment）已是當(dāng)今的時(shí)尚話題，給各行各業(yè)，包括規(guī)劃，帶來(lái)了令人振奮的機(jī)遇和新的挑戰(zhàn)。數(shù)智賦能的技術(shù)背景是人工智能（Artificial Intelligence，簡(jiǎn)稱AI）。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、眾包、機(jī)器學(xué)習(xí)等一系列相關(guān)硬、軟件技術(shù)和算法模型的快速進(jìn)步，人工智能迎來(lái)了第三次發(fā)展熱浪[3]。這次人工智能的熱浪可以理解為是10多年前大數(shù)據(jù)熱潮的延伸，其核心作用是從海量大數(shù)據(jù)中提取、總結(jié)和推演出有價(jià)值的信息和知識(shí)，以支持各行業(yè)和日常生活的決策應(yīng)用。在某些方面人工智能已經(jīng)突破了人腦智能（Human Intelligence，簡(jiǎn)稱HI）的局限。我將通過(guò)三個(gè)項(xiàng)目來(lái)探討這些新興的顛覆性技術(shù)與智能給城鄉(xiāng)規(guī)劃研究、教育和實(shí)踐帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，具體圍繞三個(gè)問(wèn)題：數(shù)智賦能如何縮小偏遠(yuǎn)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差異？規(guī)劃教育如何轉(zhuǎn)型？如何利用人工智能助力規(guī)劃研究與實(shí)踐，同時(shí)避免陷入人工智能內(nèi)生的智能陷阱？

第一個(gè)項(xiàng)目是由國(guó)家科技支撐計(jì)劃立項(xiàng)支持構(gòu)建的基于眾包與云服務(wù)技術(shù)的神農(nóng)架林區(qū)“多規(guī)合一”平臺(tái)。該項(xiàng)目旨在探討如何充分利用大城市數(shù)智資源優(yōu)勢(shì)、為經(jīng)濟(jì)和技術(shù)相對(duì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)提供城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理專業(yè)支撐。

神農(nóng)架林區(qū)位于湖北省境內(nèi)、在省會(huì)武漢市以西約500千米處。神農(nóng)架林區(qū)是全國(guó)唯一以林區(qū)命名的縣級(jí)行政區(qū)，下轄六鎮(zhèn)和兩鄉(xiāng)，分布于總面積3253平方千米范圍的山區(qū)，林區(qū)內(nèi)部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間交通條件有限（自2014年機(jī)場(chǎng)投入使用以及2022年高鐵新華站通車以來(lái)，林區(qū)的對(duì)外交通條件得到了顯著改善）。神農(nóng)架林區(qū)境內(nèi)海拔高度介于400米至3000米之間，生態(tài)資源豐富，是我國(guó)三大生物多樣性中心之一，也是我國(guó)第一批批復(fù)的10個(gè)國(guó)家公園之一。2016年，神農(nóng)架被正式列入《世界遺產(chǎn)名錄》，因此，林區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)受到國(guó)家和省級(jí)層面的生態(tài)保護(hù)法規(guī)條款的嚴(yán)格限制。神農(nóng)架林區(qū)偏遠(yuǎn)的地理位置和經(jīng)濟(jì)與技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)落后使得該地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)及居民有著強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活品質(zhì)改善的訴求。在夏季旅游高峰期，神農(nóng)架林區(qū)人口規(guī)模從常住人口的8萬(wàn)人左右激增至20萬(wàn)～30萬(wàn)人11，住房、交通和旅游等服務(wù)需求有著極強(qiáng)的峰值特點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的難度大。在此背景下，如何有效協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的目標(biāo)沖突以及如何持續(xù)改善人居質(zhì)量、增強(qiáng)城鄉(xiāng)韌性，已成為長(zhǎng)期困擾林區(qū)政府和相關(guān)規(guī)劃管理部門(mén)的難題。為此，我們研發(fā)了一套基于云服務(wù)的“多規(guī)合一”支撐系統(tǒng)，在神農(nóng)架林區(qū)開(kāi)展示范應(yīng)用。

相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市，我國(guó)普遍缺乏面向小城市（鎮(zhèn)）的數(shù)智規(guī)劃和綜合管理技術(shù)，主要體現(xiàn)在缺乏規(guī)劃建設(shè)與綜合管理數(shù)據(jù)集成、缺乏經(jīng)濟(jì)適用的信息更新技術(shù)手段、缺乏規(guī)劃編制和協(xié)同管理的技術(shù)支撐以及缺乏規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督與反饋的技術(shù)力量等方面。針對(duì)這些問(wèn)題，我們確定“多規(guī)合一”平臺(tái)研發(fā)的思路為：（1）借助省級(jí)平臺(tái)（云平臺(tái)）完善數(shù)據(jù)集成；（2）應(yīng)用眾包（crowdsourcing）信息技術(shù)促進(jìn)公眾參與、匯聚大眾智慧；（3）建設(shè)遠(yuǎn)程規(guī)劃編制和審批支持服務(wù)的技術(shù)平臺(tái)；（4）實(shí)施基于移動(dòng)終端的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和反饋技術(shù)。項(xiàng)目的技術(shù)支撐系統(tǒng)設(shè)在位于武漢的省級(jí)地理信息中心，通過(guò)云服務(wù)經(jīng)手機(jī)或網(wǎng)絡(luò)終端實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程規(guī)劃報(bào)備、咨詢、參與、監(jiān)督和預(yù)警等功能。用戶終端可位于神農(nóng)架林區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落或野外（網(wǎng)絡(luò)服務(wù)覆蓋的區(qū)域），非林區(qū)用戶（如外地規(guī)劃專家）可在全國(guó)任何地方登錄。該項(xiàng)目的應(yīng)用界面由10個(gè)板塊組成，其中4個(gè)板塊為信息基礎(chǔ)支撐，6個(gè)板塊為規(guī)劃應(yīng)用，即生態(tài)承載力評(píng)估、用地適宜性評(píng)估、多規(guī)協(xié)同與沖突檢測(cè)、遠(yuǎn)程專家評(píng)審、規(guī)劃公眾參與和基于移動(dòng)終端眾包模式的規(guī)劃管理公眾監(jiān)督。系統(tǒng)的技術(shù)搭建完成后，團(tuán)隊(duì)在神農(nóng)架林區(qū)完成實(shí)地測(cè)試、示范和相關(guān)部門(mén)職員培訓(xùn)。

第二個(gè)項(xiàng)目是開(kāi)發(fā)一套基于遺傳算法、在都市區(qū)范圍對(duì)廊道公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā)（Transit-Oriented Development，以下簡(jiǎn)稱TOD）進(jìn)行多目標(biāo)土地使用優(yōu)化的規(guī)劃工具。TOD的基本思路是通過(guò)營(yíng)造公交和行人友好的建成環(huán)境來(lái)減少私家車使用、節(jié)能減排、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。 TOD概念自問(wèn)世30多年來(lái)在全球范圍，特別是中國(guó)，得到廣泛認(rèn)同并付諸實(shí)踐。然而，在當(dāng)下新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境背景下，TOD遇到了新挑戰(zhàn)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面，TOD改善車站周邊地區(qū)環(huán)境和交通條件，提升站點(diǎn)地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，也因此拉高附近住房和商鋪?zhàn)饨饍r(jià)格，誘發(fā)“紳士化”現(xiàn)象。 若無(wú)相應(yīng)的規(guī)劃和政策干預(yù)，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的“紳士化”會(huì)削弱低收入人群和小業(yè)主的相對(duì)支付能力，甚至?xí)顾麄儽黄葎?dòng)遷到遠(yuǎn)離公交的區(qū)位，這與公交投資和服務(wù)的初衷相悖。TOD有可能導(dǎo)致社會(huì)不公和空間失衡（spatial inequality）增大的潛在負(fù)面影響越來(lái)越受到各方關(guān)注。在環(huán)境層面，TOD推崇的高密度、混合土地使用的空間形態(tài)在區(qū)域尺度看可減少碳排放和能耗，因?yàn)榫用窨赏ㄟ^(guò)使用公共交通全部或部分替代私家車，集約型居住和城市功能格局相對(duì)于依賴私家車的蔓延形態(tài)會(huì)縮短平均出行距離。但是在站點(diǎn)地區(qū)尺度，城市建設(shè)與功能活動(dòng)的集聚會(huì)導(dǎo)致交通流增加甚至擁堵，高密度建筑和高強(qiáng)度活動(dòng)會(huì)加大碳排放和污染密度。美國(guó)很多社區(qū)原則上贊同TOD，但卻反對(duì)TOD在他們自己的鄰里實(shí)施，主要顧慮之一就是TOD可能帶來(lái)的局部環(huán)境惡化。本項(xiàng)目以?shī)W斯汀市為例研發(fā)廊道TOD規(guī)劃優(yōu)化工具，用來(lái)助力規(guī)劃師和政策決策者在制定規(guī)劃和政策時(shí)平衡多項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)，應(yīng)對(duì)TOD新挑戰(zhàn)。

奧斯汀市是美國(guó)得克薩斯州首府。過(guò)去幾十年間，奧斯汀地區(qū)以高科技產(chǎn)業(yè)為龍頭驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長(zhǎng)迅猛，市區(qū)人口規(guī)模由1990年的不到50萬(wàn)增加到100萬(wàn)。人口快速增長(zhǎng)的一個(gè)直接后果就是房?jī)r(jià)和地價(jià)的飆升。增建可支付住房成為市政府面臨的一大挑戰(zhàn)。2017年，奧斯汀市政府制定了一項(xiàng)住房規(guī)劃（Austin Strategic Housing Blueprint），計(jì)劃在未來(lái)十年內(nèi)增加6萬(wàn)套適合中低收入家庭的可支付住房12。但在何處建造這些可支付住房成為棘手的、涉及社區(qū)政治博弈的難題。該規(guī)劃的權(quán)宜方案是將這6萬(wàn)套可支付住房攤派分布在市委會(huì)10個(gè)委員的轄區(qū)內(nèi)。這些住房即使全部建成，但散布在市區(qū)各處，中低收入住戶的生活出行可達(dá)性也是個(gè)問(wèn)題。奧斯汀新近通過(guò)的公交投資計(jì)劃帶來(lái)了契機(jī)。

2020年，奧斯汀市民公投批準(zhǔn)了一項(xiàng)71億美元的交通投資方案13，該方案擬新建兩條輕軌線、兩條郊區(qū)火車線以及14條快速巴士線，加上現(xiàn)有車站，總數(shù)達(dá)133個(gè)站點(diǎn)（不含普通巴士站）。這些站點(diǎn)周邊也是潛在的TOD地區(qū)。

奧斯汀可支付住宅規(guī)劃可以利用公交投資契機(jī)通過(guò)TOD規(guī)劃有效整合實(shí)施。但如何規(guī)劃受站點(diǎn)地區(qū)建設(shè)用地現(xiàn)狀、房地產(chǎn)市場(chǎng)條件、現(xiàn)有區(qū)劃法規(guī)以及居民意愿等多方面因素約束，同時(shí)需要兼顧其他規(guī)劃和政策目標(biāo)（如公交乘客量、就業(yè)和服務(wù)可達(dá)性、房地產(chǎn)溢價(jià)回收潛力、碳排與能耗等）。133個(gè)站點(diǎn)地區(qū)有約4萬(wàn)個(gè)地塊，其中工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、空地等可供TOD新開(kāi)發(fā)（不含現(xiàn)有居住、商業(yè)、辦公、綠地等再開(kāi)發(fā)改造）的地塊2400多個(gè)。這些地塊配置什么用地性質(zhì)和容積率（亦即土地使用規(guī)劃）幾乎有無(wú)窮個(gè)排列組合，找到綜合優(yōu)化的規(guī)劃方案絕非易事。為此，我們提出廊道TOD多目標(biāo)土地使用優(yōu)化框架，借助數(shù)智工具實(shí)施。本項(xiàng)目改變傳統(tǒng)的、以TOD 的3D（Density， Diversity and Design）屬性為核心對(duì)象的思路，轉(zhuǎn)為基于TOD的3E（Efficiency， Equity and Eco-Adaptivity）輸出結(jié)果為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)效益、公平和生態(tài)適應(yīng)性等多個(gè)目標(biāo)的優(yōu)化平衡。這里規(guī)劃師的任務(wù)不是去繪制某一個(gè)特定的空間形態(tài)規(guī)劃方案，而是完成相關(guān)實(shí)證研究和案例分析，確定相關(guān)要素的技術(shù)參數(shù)指標(biāo)，借助算力強(qiáng)大的工具（如遺傳算法）生成可能的愿景方案（Scenarios），并得出各愿景方案的要素值和綜合評(píng)價(jià)，供公眾和決策者比較和選擇[4-5]。

第三個(gè)項(xiàng)目示例涉及應(yīng)用生成式人工智能工具GPT-4o和主題建模（Topic Modeling）的機(jī)器學(xué)習(xí)工具來(lái)分析與電動(dòng)滑板車（e-scooter）安全相關(guān)的規(guī)劃和法規(guī)文本。電動(dòng)滑板車因其獨(dú)特的機(jī)動(dòng)便捷性和低成本而得到城市年輕人的鐘愛(ài)。自2018年以來(lái)，美國(guó)的電動(dòng)滑板車使用量將近翻倍。但是電動(dòng)滑板車也有安全隱患。相對(duì)于私家車、客貨車，電動(dòng)滑板車很脆弱。相對(duì)于行人和自行車，它又構(gòu)成安全威脅。面對(duì)這種新興的交通出行工具和方式，既有的土地使用管理?xiàng)l文（如車輛停放場(chǎng)所）和交通法規(guī)（如路權(quán)分配和限速）難以對(duì)電動(dòng)滑板車加以有效管控，很多城市采取相對(duì)簡(jiǎn)單化的應(yīng)對(duì)措施——禁止或者限制使用。奧斯汀是美國(guó)最早接納電動(dòng)滑板車的城市之一。2018年有6家公司投放約1.5萬(wàn)輛電動(dòng)滑板車14。2024年4月，奧斯汀市政府出臺(tái)了新的政策，限制電動(dòng)滑板車的使用地段，將電動(dòng)滑板車的運(yùn)營(yíng)公司數(shù)量減至2家，車輛投放總量減少到不足7000輛15。這些來(lái)自供給側(cè)的限制使得電動(dòng)滑板車的使用量相較于2018年大幅縮減。如何在保證安全的前提下鼓勵(lì)提倡具備綠色環(huán)保特性的電動(dòng)滑板車使用？相關(guān)規(guī)劃和政策管理?xiàng)l例應(yīng)如何調(diào)整？本項(xiàng)目旨在匯總總結(jié)美國(guó)各城市在規(guī)劃政策和法規(guī)層面如何應(yīng)對(duì)電動(dòng)滑板車安全問(wèn)題，為更多城市相關(guān)部門(mén)以及規(guī)劃咨詢公司制定管理?xiàng)l例和規(guī)劃方案提供參考。

項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)初期用GPT-4o協(xié)助匯集跟電動(dòng)滑板車安全相關(guān)的信息。GPT-4o回復(fù)的內(nèi)容看起來(lái)全面、充實(shí)。但是我們不能直接拿來(lái)作為項(xiàng)目的研究報(bào)告，主要有兩個(gè)原因：其一，這是GPT-4o的“研究成果”，而非團(tuán)隊(duì)完成的原創(chuàng)工作，直接使用GPT-4o的“研究成果”會(huì)有學(xué)術(shù)不端之嫌。其二，GPT-4o的“研究成果”受其生成式語(yǔ)言模型的局限，提供的答案內(nèi)容并非100%原始材料，而是含有概率推演（某種程度上編造）的成分，因此需要實(shí)地或?qū)嵗?yàn)證確認(rèn)。針對(duì)這些問(wèn)題，我們采取了傳統(tǒng)的定性分析方法與人工智能相結(jié)合的對(duì)策。第一步，團(tuán)隊(duì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)爬取匯總出六大電動(dòng)滑板車運(yùn)營(yíng)公司在美國(guó)167個(gè)城市、分布于35個(gè)州提供服務(wù)的信息。第二步，在這167個(gè)城市的規(guī)劃和管理部門(mén)網(wǎng)站搜索爬取得到270份、總計(jì)超過(guò)5000頁(yè)涉及電動(dòng)滑板車安全內(nèi)容的規(guī)劃或條例文本。若依靠研究者從這270份文本中逐頁(yè)翻閱總結(jié)出有關(guān)電動(dòng)滑板車安全的核心內(nèi)容，會(huì)很耗時(shí)且十分低效。為此，我們基于交通安全理論的基本原理、參考有關(guān)文獻(xiàn)設(shè)計(jì)了一份與電動(dòng)滑板車安全相關(guān)、含5個(gè)方面、36個(gè)問(wèn)題的問(wèn)卷。第三步，“雇用”GPT-4o作為“人工（虛擬）研究員”（Artificial Investigator），讓其“閱讀”每一個(gè)文本、完成每一份答卷。這個(gè)環(huán)節(jié)不是讓GPT-4o生成新的信息，而是查找和記錄原始文本中與電動(dòng)滑板車安全相關(guān)信息所在的章節(jié)、頁(yè)碼，并下載相關(guān)段落文字，由此創(chuàng)建含原始文字內(nèi)容、有36個(gè)變量（對(duì)應(yīng)問(wèn)卷36個(gè)問(wèn)題）的信息庫(kù)。最后一步，對(duì)每個(gè)變量下的文本信息，也就是從各城市的規(guī)劃和條例文本中摘取的、關(guān)于電動(dòng)滑板車安全的特定要素（如要求佩戴頭盔或路權(quán)界定）的文字作LDA（潛在狄利克雷分配）主題建模分析，在主題建模分析結(jié)果的基礎(chǔ)上提煉關(guān)于電動(dòng)滑板車安全的關(guān)鍵主題和總結(jié)規(guī)劃與條例的核心內(nèi)容。

最后，讓我們回顧一下開(kāi)始提出的三個(gè)問(wèn)題：

第一，數(shù)智賦能如何縮小偏遠(yuǎn)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差異？幾乎任何技術(shù)創(chuàng)新在其應(yīng)用的初期都會(huì)加大在那些能享用到和享用不到這些技術(shù)紅利的地區(qū)或人群之間的差異。擔(dān)負(fù)社會(huì)和公眾責(zé)任的規(guī)劃及其他部門(mén)應(yīng)通過(guò)專業(yè)和政策介入縮小這些差距。數(shù)智技術(shù)在大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)資源相對(duì)豐厚，在小城鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)地區(qū)則有著巨大的應(yīng)用潛力。重點(diǎn)不在尋求特定技術(shù)應(yīng)用的先進(jìn)性，而是關(guān)注穩(wěn)定成熟、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本相對(duì)低、實(shí)施的專業(yè)和技術(shù)門(mén)檻適合所應(yīng)用地區(qū)的實(shí)情。以上神農(nóng)架林區(qū)“多規(guī)合一”支撐系統(tǒng)案例的思路可以推廣到其他地區(qū)。我國(guó)正在構(gòu)建的“人工智能算力高速公路”應(yīng)成為普惠型數(shù)智基礎(chǔ)設(shè)施骨干框架，惠及偏遠(yuǎn)地區(qū)。

第二，規(guī)劃教育應(yīng)如何轉(zhuǎn)型？規(guī)劃特別注重空間、場(chǎng)所等形態(tài)要素。經(jīng)典的規(guī)劃及相關(guān)學(xué)科理論早已闡明空間形態(tài)承載著經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、生態(tài)等非空間要素內(nèi)涵，并持續(xù)地被這些非空間要素重塑再造。以上介紹奧斯汀廊道TOD案例旨在表達(dá)一個(gè)觀點(diǎn)：在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境挑戰(zhàn)形勢(shì)下、在新的顛覆性技術(shù)沖擊下，規(guī)劃更需要跳出場(chǎng)所空間范疇來(lái)研究和認(rèn)知場(chǎng)所空間。規(guī)劃教育應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)如何通過(guò)調(diào)節(jié)非空間要素來(lái)塑造場(chǎng)所空間，規(guī)劃師工作重點(diǎn)應(yīng)從靜態(tài)藍(lán)圖繪編向動(dòng)態(tài)情景生成和研判轉(zhuǎn)型，規(guī)劃學(xué)科應(yīng)拓展如何將相鄰學(xué)科的理論、方法和算法工具融合到規(guī)劃師培養(yǎng)教育體系中。當(dāng)然規(guī)劃師的工作最終還要回到、落地于場(chǎng)所空間。

第三，如何利用人工智能助力規(guī)劃研究與實(shí)踐，同時(shí)避免陷入人工智能內(nèi)生的智能陷阱？以上分享的利用人工智能相關(guān)方法和工具研究電動(dòng)滑板車安全的規(guī)劃與條例的項(xiàng)目表明，人工智能算力雖強(qiáng)大、可極大提升工作效率，但其非原生、非自然（Artificial）屬性讓它有時(shí)候會(huì)“耍聰明”或“編造”數(shù)據(jù)或知識(shí)。當(dāng)然，人工智能的這種先天缺陷會(huì)被人腦智能不斷改進(jìn)、完善。但人工智能的“雙刃劍”特性在應(yīng)用實(shí)踐中始終值得特別留意。換言之，對(duì)于規(guī)劃研究、教育和實(shí)踐而言，人工智能可以成為很得力的助手，但不可由其替代我們的原創(chuàng)思維、左右我們的價(jià)值判斷。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的北京高質(zhì)量發(fā)展

■ 李國(guó)平

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)、北京大學(xué)首都高端智庫(kù)首席專家、北京市人民政府參事，兼任中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)交流促進(jìn)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

在世界城市化進(jìn)程中，有三個(gè)顯著特征：一是大城市持續(xù)增加，二是城鎮(zhèn)密集區(qū)的大量出現(xiàn)，三是發(fā)展中國(guó)家城市人口急速增長(zhǎng)。“大城市病”主要是指城市化進(jìn)程中所出現(xiàn)的各類環(huán)境問(wèn)題、交通問(wèn)題和住宅問(wèn)題等，這些問(wèn)題在大城市尤其是特大城市尤為突出。造成“大城市病”的根本原因是城市功能過(guò)多，經(jīng)濟(jì)和人口布局過(guò)度集中。因此，只有克服城市職能的過(guò)度集中，才有可能從根本上解決各種“大城市病”。

京津冀地區(qū)與長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)是我國(guó)公認(rèn)的三大人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集地區(qū)，同時(shí)也是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施前，京津冀地區(qū)不協(xié)同的問(wèn)題十分突出，具體表現(xiàn)為：（1）區(qū)域空間發(fā)展不平衡性顯著，中心—外圍二元特征顯著；（2）資源環(huán)境壓力大、環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重；（3）北京人口增長(zhǎng)過(guò)快，人口和功能過(guò)度集中在中心城區(qū)；（4）交通一體化程度較低，行政區(qū)之間存在眾多“斷頭路”；（5）區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合作水平不高，北京作為特大城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力有限；（6）區(qū)域合作與一體化發(fā)展水平不高，體制機(jī)制尚不完善，合作動(dòng)力不強(qiáng)。

為解決北京“大城市病”以及京津冀地區(qū)發(fā)展中不平衡、不充分問(wèn)題，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式，習(xí)近平總書(shū)記曾先后主持三次京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話。以2014年2月26日第一次召開(kāi)的座談會(huì)為標(biāo)志，京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略。

為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，中央和地方出臺(tái)了一系列配套規(guī)劃與政策措施，主要包括以下幾個(gè)方面：第一，2015年4月30日中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了京津冀整體功能定位以及北京、天津和河北各自的功能定位，體現(xiàn)了三省市“一盤(pán)棋”的思想。第二，提出積極打造“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)16。第三，致力于疏解北京非首都功能，以緩解北京的人口資源環(huán)境矛盾，并進(jìn)而帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展（圖7）。自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，北京就開(kāi)始了大規(guī)模疏解北京非首都功能。北京明確“四個(gè)中心”（即全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、國(guó)際科創(chuàng)中心）城市戰(zhàn)略定位，基本實(shí)現(xiàn)了從北京發(fā)展轉(zhuǎn)向首都發(fā)展、從單一城市發(fā)展轉(zhuǎn)向京津冀協(xié)同發(fā)展、從聚集資源求增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向疏解非首都功能謀發(fā)展、從城市管理轉(zhuǎn)向超大城市治理四個(gè)轉(zhuǎn)向。第四，著力推進(jìn)交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移三大重點(diǎn)領(lǐng)域的率先協(xié)同。第五，以強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新支撐、完善區(qū)域創(chuàng)新體系、整合區(qū)域創(chuàng)新資源共同打造京津冀區(qū)域創(chuàng)新共同體。第六，建設(shè)雄安新區(qū)和北京城市副中心“新兩翼”。其中，北京城市副中心是服務(wù)首都和承接首都城市功能的重要空間載體，將著力發(fā)展公共行政、商務(wù)服務(wù)、文化旅游和科技創(chuàng)新四大功能。而雄安新區(qū)（包括河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區(qū)域）則作為北京市域外疏解的集中承載地，大規(guī)模承接北京非首都功能疏解，探索人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)新模式，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新引擎。

實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求北京加強(qiáng)疏解北京非首都功能，優(yōu)化提升首都功能，落實(shí)“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位，提升“四個(gè)服務(wù)”和高質(zhì)量發(fā)展水平，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都，并在京津冀建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化先行區(qū)示范區(qū)方面發(fā)揮重要作用。第一，加大非首都功能疏解力度，具體包括一般性產(chǎn)業(yè)特別是高能耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能和部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部等，提升首都功能。第二，強(qiáng)調(diào)控制人口規(guī)模、用地規(guī)模、建筑規(guī)模等的“減量”以及優(yōu)化首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)以及外圍地區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)功能布局。第三，積極推進(jìn)區(qū)域交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)均等化以及協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)。第四，大力推進(jìn)城市副中心建設(shè)和全力支持雄安新區(qū)建設(shè)。第五，增強(qiáng)科技自立自強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈深度融合以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。第六，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都。第七，在“努力使京津冀成為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的先行區(qū)、示范區(qū)”新要求方面發(fā)揮核心帶動(dòng)作用。

北京作為國(guó)家首都和超大城市，緊密圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹新發(fā)展理念和首都城市戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)把握“都”與“城”、“舍”與“得”、疏解與提升、“一核”與“兩翼”的關(guān)系，以首都發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)的高質(zhì)量發(fā)展取得了顯著成效。

創(chuàng)新成為北京高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力。2014年以來(lái)，北京的創(chuàng)新投入保持高水平增長(zhǎng)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)顯著增長(zhǎng)，創(chuàng)新資源持續(xù)集聚，為創(chuàng)新研發(fā)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。北京擁有QS世界排名百?gòu)?qiáng)高校（QS World University Rankings）數(shù)量居全球前列，北京大學(xué)、清華大學(xué)連續(xù)多年位居QS大學(xué)百?gòu)?qiáng)17。2023年，北京共有411人入選全球“高被引科學(xué)家”，占全球的5.8%18。北京創(chuàng)新能力在全球地位持續(xù)提升。自2017年起，《自然》雜志增刊開(kāi)始發(fā)布“自然指數(shù)—科研城市”，北京一直位居全球科研城市榜首19。

協(xié)調(diào)成為北京高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。北京堅(jiān)持內(nèi)部功能重組和向外疏解轉(zhuǎn)移雙向發(fā)力，注重提升郊區(qū)和外圍區(qū)城市功能綜合承載力，針對(duì)性解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題。非首都功能疏解帶動(dòng)北京人口規(guī)模下降與人口布局優(yōu)化，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，隨著非首都功能疏解，北京常住人口增長(zhǎng)率不斷下降，人口過(guò)密問(wèn)題以及人口空間分布不均衡問(wèn)題都得到一定程度緩解。首都功能核心區(qū)和中心城區(qū)常住人口占比持續(xù)下降，“多點(diǎn)”地區(qū)（五個(gè)位于平原地區(qū)的新城）的常住人口占比始終保持穩(wěn)步上升的趨勢(shì)。2022年，北京常住人口為2184.3萬(wàn)人，相較于2016年（2195.4萬(wàn)人）減少了11.1萬(wàn)人，中心城區(qū)內(nèi)外常住人口占比由“六四開(kāi)”優(yōu)化為“五五開(kāi)”20。京津冀協(xié)同發(fā)展在多個(gè)領(lǐng)域取得明顯成效，“兩翼”功能提升與承接能力明顯提升。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施十年來(lái)，交通一體化水平不斷提升，產(chǎn)業(yè)協(xié)同與合作創(chuàng)新持續(xù)深化。北京城市副中心與雄安新區(qū)在規(guī)劃建設(shè)和承接北京非首都功能疏解方面都取得了積極進(jìn)展。

綠色是北京高質(zhì)量發(fā)展的必要條件與重要體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展、節(jié)約和高效利用資源、加大環(huán)境治理力度和筑牢生態(tài)安全屏障等方面。2022年，北京能源低碳化取得明顯成效，可再生能源消費(fèi)比達(dá)到12%以上，萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量同比下降約3%。同時(shí)，北京積極推進(jìn)資源節(jié)約利用，2022年節(jié)能量1.6萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和水耗分別下降3%和1%。在環(huán)境治理方面，北京加大治理力度，大氣環(huán)境與水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。2022年，北京的PM2.5年均濃度下降至30微克/立方米，相較于2013年降幅達(dá)到66.5%。在水環(huán)境方面，密云水庫(kù)、懷柔水庫(kù)的水質(zhì)持續(xù)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地表水環(huán)境質(zhì)量總體良好，37個(gè)國(guó)家考核斷面中，優(yōu)良水體斷面占比達(dá)到75.7%。北京持續(xù)筑牢生態(tài)安全屏障，加快構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，推動(dòng)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快產(chǎn)業(yè)、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型；推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，不斷提升首都生態(tài)品質(zhì)。北京持續(xù)推動(dòng)人與自然和諧發(fā)展，生物多樣性不斷豐富。21

開(kāi)放是北京高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。北京著力強(qiáng)化國(guó)際交往中心建設(shè)，完善專業(yè)化、國(guó)際化、市場(chǎng)化、常態(tài)化的運(yùn)行服務(wù)保障機(jī)制，促進(jìn)國(guó)際高層次經(jīng)濟(jì)合作，創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。一是聚力抓好“兩區(qū)”建設(shè)推動(dòng)改革開(kāi)放，進(jìn)一步增強(qiáng)首都發(fā)展動(dòng)力與活力。二是主動(dòng)服務(wù)融入“一帶一路”建設(shè)，積極推進(jìn)高水平制度型開(kāi)放。北京證券交易所順利開(kāi)市，成立金融法院，中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)、中關(guān)村論壇、金融街論壇升級(jí)成為國(guó)家開(kāi)放發(fā)展的重要平臺(tái)。三是積極開(kāi)展國(guó)際高水平自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則對(duì)接先行先試，2022年，北京出臺(tái)4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放方案和6個(gè)關(guān)鍵要素全環(huán)節(jié)改革方案，推出9項(xiàng)全國(guó)首創(chuàng)性政策，認(rèn)定本市首批外資研發(fā)中心。

共享是北京高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求。共享發(fā)展是北京高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力，旨在增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)充分就業(yè)和提高居民收入，提供更為充分、均等化的基本公共服務(wù)供給，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及人民群眾，北京人民的獲得感、幸福感、安全感得到進(jìn)一步提升。著力穩(wěn)定擴(kuò)大就業(yè)，提升全市居民人均可支配收入；提升首都教育現(xiàn)代化水平。截至 2022 年，北京市的普惠性幼兒園覆蓋率已達(dá)到 88%22。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系，推進(jìn)多層次社會(huì)保障體系有序建設(shè)；完善多層次住房保障體系，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，租購(gòu)并舉的住房市場(chǎng)格局加速形成；共治、法治水平不斷提升，形成了全社會(huì)廣泛參與的良性格局，暢通服務(wù)市民的“最后一公里”。

在新時(shí)代背景下，北京高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)持續(xù)貫徹新發(fā)展理念，立足國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)背景與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求，注重效率質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)公平和以人為中心的制度安排，崇尚創(chuàng)新、注重協(xié)調(diào)、倡導(dǎo)綠色、厚植開(kāi)放、推進(jìn)共享。基于此，就如何推進(jìn)新時(shí)代北京高質(zhì)量發(fā)展提出以下五點(diǎn)建議：

第一，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家高水平科技自立自強(qiáng)，壯大國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。一是應(yīng)大力加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，致力于建設(shè)世界主要科學(xué)中心和原始創(chuàng)新策源地。二是進(jìn)一步完善國(guó)家戰(zhàn)略體系，明確各類國(guó)家戰(zhàn)略科技力量定位。三是依托北京雄厚的科技創(chuàng)新基礎(chǔ)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

第二，著力解決城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展不斷走向深入。北京市具備強(qiáng)大的以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的經(jīng)濟(jì)能力和實(shí)力，應(yīng)全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)政策制度平等統(tǒng)一，縮小城鄉(xiāng)居民工資性收入差距。探索實(shí)行學(xué)前教育免費(fèi)制度，降低教育成本。整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老政策，加快推進(jìn)覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次醫(yī)療保障體系建設(shè)。增強(qiáng)北京平原地區(qū)人口吸引力，合理引導(dǎo)人口和城市功能向平原地區(qū)多中心集聚。一方面，要縮小中心城區(qū)與其他區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量與水平的差距，提升平原地區(qū)的人口綜合承載力和吸引力；另一方面，要扎實(shí)推動(dòng)平原新城產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化各園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)承接中心城區(qū)及高精尖企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源能力，推動(dòng)一批芯片存儲(chǔ)、生物疫苗、新能源汽車等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)減量集約與提質(zhì)增效的有序平衡。

發(fā)揮北京創(chuàng)新輻射帶動(dòng)作用，帶動(dòng)京津冀實(shí)現(xiàn)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)前北京制造業(yè)的疏解缺乏與津冀的協(xié)同與銜接，因此京津冀制造業(yè)協(xié)同發(fā)展需要根據(jù)三地的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行專業(yè)化分工，處理好北京制造業(yè)疏解與津冀協(xié)同、承接的關(guān)系，形成地區(qū)間合理的產(chǎn)業(yè)分布和聯(lián)動(dòng)機(jī)制；創(chuàng)新資源是北京發(fā)揮“一核”輻射帶動(dòng)作用的核心，應(yīng)加強(qiáng)北京的創(chuàng)新溢出對(duì)津冀的帶動(dòng)作用，推動(dòng)中關(guān)村等優(yōu)勢(shì)科技園向津冀布局，促進(jìn)北京的高技術(shù)創(chuàng)新成果在津冀轉(zhuǎn)化，帶動(dòng)津冀制造業(yè)由傳統(tǒng)制造業(yè)向高技術(shù)制造業(yè)轉(zhuǎn)型。

第三，聚焦綠色低碳發(fā)展主線，提升山水林田湖草生態(tài)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加快綠色生產(chǎn)，通過(guò)優(yōu)化地區(qū)消費(fèi)結(jié)構(gòu)加大對(duì)綠色技術(shù)產(chǎn)品的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)以綠色消費(fèi)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)大氣污染、水污染、土壤污染防治；堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為，嚴(yán)格違法占用耕地執(zhí)法，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。持續(xù)推進(jìn)實(shí)施新一輪百萬(wàn)畝造林綠化工程，穩(wěn)步提升森林覆蓋率。進(jìn)一步強(qiáng)化“一屏、三環(huán)、五河、九楔”市域綠色空間結(jié)構(gòu)，全面創(chuàng)建國(guó)家森林城市。繼續(xù)實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，全面實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)工程，加大拆違還綠、留白增綠力度。結(jié)合老舊小區(qū)改造強(qiáng)化生態(tài)功能置入，對(duì)核心區(qū)部分特色街道實(shí)施林蔭化改造。建設(shè)公園式中心城區(qū)，構(gòu)建綜合公園、社區(qū)公園、游園三級(jí)公園體系，將中心城區(qū)建設(shè)成為“公園城市”。

第四，釋放“兩區(qū)”建設(shè)紅利，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放。北京應(yīng)全面提升投資和貿(mào)易便利化水平，持續(xù)推進(jìn)跨境貿(mào)易便利化的全環(huán)節(jié)改革，穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開(kāi)放。繼續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高外資企業(yè)在設(shè)立、人員出入境、工作居留許可等方面的便利性。積極推進(jìn)北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“6.0版”改革措施落地，拓展外籍人員身份認(rèn)證渠道，外籍人員持護(hù)照、港澳臺(tái)居民持居住證可在線身份認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)外資企業(yè)設(shè)立、變更登記“全程網(wǎng)辦”。為外商投資企業(yè)量身定制出入境便利服務(wù)包，簡(jiǎn)化企業(yè)中國(guó)籍員工商務(wù)往來(lái)港澳地區(qū)辦理流程，為企業(yè)外籍員工辦理商務(wù)、訪問(wèn)簽證以及工作類居留許可提供便利。整合相關(guān)職能部門(mén)資源，建設(shè)全市統(tǒng)一的“走出去”一站式窗口。有效打通“走出去”渠道，切實(shí)提升市場(chǎng)主體對(duì)外投資便利化水平。

第五，突出以人民為中心的發(fā)展思想，著力提升民生福祉。新時(shí)代北京高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)認(rèn)真踐行以人民為中心的發(fā)展思想，以人的全面發(fā)展特別是人民生活水平全方位提高為首要目標(biāo)，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都。健全社會(huì)保障體系，扎實(shí)推動(dòng)共同富裕。堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，抓好高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)困難人員等重點(diǎn)人群就業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)和靈活就業(yè)。健全多層次社會(huì)保障體系，完善基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度。提升社會(huì)救助服務(wù)能力，加強(qiáng)基層福利設(shè)施建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療資源疏解與布局優(yōu)化，提升居民就醫(yī)空間可達(dá)性，繼續(xù)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向外圍疏解。保證基礎(chǔ)教育學(xué)位與適齡人口變動(dòng)相適應(yīng)，努力形成更加有效的教育資源配置機(jī)制，不斷提升城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)水平。

公共服務(wù)均等化與城市典型服務(wù)供給問(wèn)題

■ 楊家文

北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院教授

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在這一背景下，公共服務(wù)均等化的議題日益受到實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注和重視。公共服務(wù)與每個(gè)社會(huì)成員密切相關(guān)，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共交通等。然而，不同地域之間的公共服務(wù)供給與分配存在差異，這種地域差異具體表現(xiàn)在我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、中心城市與外圍城市之間以及城區(qū)、城郊與鄉(xiāng)村之間。與此同時(shí)，不同社會(huì)群體感受到不同的公共服務(wù)供給缺口。例如，城中村的孩子缺乏公立教育的機(jī)會(huì)；低收入階層面臨保障房的分配與輪候問(wèn)題；中低收入群體對(duì)安居工程住房與公共租賃住房的區(qū)位條件和房屋質(zhì)量存在不滿；中產(chǎn)群體對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的競(jìng)爭(zhēng)白熱化。

當(dāng)前，政界和學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵理解不一。公共服務(wù)均等化的“均等”在多數(shù)情況下被等同于 “平等”。對(duì)于生活在城市里的個(gè)人來(lái)說(shuō)，不管其社會(huì)背景、戶籍情況如何，都應(yīng)該享有獲取公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。然而，若按照平等的原則分配有限的公共資源，很可能無(wú)法保證“公平”；若追求結(jié)果公平，則意味著在平等分配的原則上需要作出一定的讓步。基于這一內(nèi)在矛盾，我們需要思考政府所提出的公共服務(wù)均等化的核心內(nèi)涵應(yīng)該是什么、地方實(shí)踐又是如何落實(shí)執(zhí)行的。

綜合國(guó)內(nèi)現(xiàn)有政策文本來(lái)看，公共服務(wù)均等化是指通過(guò)制定和實(shí)施政策，確保在不同地區(qū)、不同社會(huì)群體之間實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平分配和均等享有。公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、文化體育等領(lǐng)域。公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是使每位公民，無(wú)論其經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位或居住地如何，都能享受到相同質(zhì)量和水平的公共服務(wù)。理念上的公共服務(wù)均等化通過(guò)保證資源的合理分配和服務(wù)的覆蓋率，減少區(qū)域差距和社會(huì)不平等，讓更多人享有基本權(quán)益和生活保障，提升社會(huì)公平性和包容性，促進(jìn)社會(huì)和諧與可持續(xù)發(fā)展。

廣東省經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，較早推進(jìn)落實(shí)了一些均等化的舉措。2009年，廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）將基本公共服務(wù)定義為“一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界”23。同時(shí)，《綱要》將基本公共服務(wù)的范圍劃分為兩類：一類是基礎(chǔ)服務(wù)，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育和公共交通四項(xiàng)內(nèi)容；另一類是基本保障，包括生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障四項(xiàng)內(nèi)容?！毒V要》強(qiáng)調(diào)，均等化是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是“底線均等”。因此，公共服務(wù)均等化是在“基本公共服務(wù)”的民生領(lǐng)域內(nèi)落實(shí)“底線均等”。

以基礎(chǔ)教育為例，為了推進(jìn)教育均等化，廣東省出臺(tái)了一系列政策文件（表3），主要針對(duì)基礎(chǔ)教育方面仍存在三個(gè)方面的不均等：一是發(fā)達(dá)地市與欠發(fā)達(dá)地市的教育資源供給差異，二是城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，三是隨遷子女在流入地的入學(xué)權(quán)利缺乏保障。為解決上述問(wèn)題，廣東主要采取兩種辦法，分別是加強(qiáng)各地各級(jí)教師隊(duì)伍建設(shè)和增加優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)位供給。這些舉措體現(xiàn)了政策對(duì)“結(jié)果公平”的傾斜。

為破解城市公共服務(wù)均等化的發(fā)展難題，深圳及其周邊各市在基礎(chǔ)教育供給與分配方面進(jìn)行了諸多有益的實(shí)踐探索，具體措施包括推進(jìn)鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、推行積分制以及購(gòu)買(mǎi)民辦學(xué)位等。從各市人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，深圳與東莞常住人口最多，人口流動(dòng)性最強(qiáng)。其中，深圳市戶籍人口比例為33.15%；東莞市戶籍人口比例僅占東莞市常住人口的25.17%。惠州市戶籍人口占比為65.67%，外來(lái)人口多聚集在臨深片區(qū)。河源市和汕尾市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人口吸引能力較弱，為典型的“人口流失地市”（圖8）。換言之，在深圳、東莞這樣的人口流入地，戶籍人口數(shù)量遠(yuǎn)少于常住人口數(shù)量；而在河源、汕尾這樣的人口流出地，戶籍人口數(shù)量多于常住人口數(shù)量。這也就意味著，在深圳和東莞，公立學(xué)校的學(xué)位供給出現(xiàn)了嚴(yán)重短缺；在惠州、河源和汕尾，因?qū)W生數(shù)量萎縮，教育投入開(kāi)始缺乏規(guī)模效應(yīng)。為此，惠州、河源和汕尾結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際提出了具有地方特色的基礎(chǔ)教育均等化措施——通過(guò)推進(jìn)鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)來(lái)調(diào)節(jié)教育資源的供給區(qū)位。

針對(duì)公立學(xué)校學(xué)位供給不足的問(wèn)題，深圳、東莞等地采用積分制的方式（表3），作為改善教育資源分配的重要機(jī)制。從積分政策的準(zhǔn)入門(mén)檻來(lái)看，深圳的積分制準(zhǔn)入門(mén)檻高，要求申請(qǐng)人繳納社保滿一年，而東莞積分制的準(zhǔn)入門(mén)檻低，在2019年取消了社保繳納這一積分條件。深圳的積分制政策不僅適用非深圳戶籍人口，也涵蓋深圳戶籍人口。從積分項(xiàng)來(lái)看，主要包括居住時(shí)長(zhǎng)、房產(chǎn)、戶籍、社保繳納、納稅情況、學(xué)歷或技術(shù)水平等方面，各市都向生產(chǎn)生活穩(wěn)定、有房產(chǎn)的群體傾斜。從積分規(guī)則來(lái)看，東莞和惠州的積分規(guī)則一致，均按積分從高到低的順序進(jìn)行錄??；而深圳積分規(guī)則較為復(fù)雜，市內(nèi)部分行政區(qū)采用“直接積分”的規(guī)則，另一些行政區(qū)則采取“類別+積分”的規(guī)則，即先對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行分類，“類別”的排序優(yōu)先于“積分”。

為加大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，深圳、東莞等地還采用購(gòu)買(mǎi)民辦學(xué)位的方式增加教育資源的供給規(guī)模，補(bǔ)貼流動(dòng)人口的隨遷子女的就學(xué)。從補(bǔ)貼范圍來(lái)看，東莞僅補(bǔ)貼通過(guò)積分入學(xué)進(jìn)入民辦學(xué)校就讀的隨遷子女；深圳的補(bǔ)貼范圍涵蓋所有在義務(wù)教育階段入讀民辦學(xué)校的學(xué)生；惠州在2013年后期將補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大至所有就讀于民辦小學(xué)和民辦初中的學(xué)生。從補(bǔ)貼額度來(lái)看，入讀民辦學(xué)校的學(xué)生可獲得的全部補(bǔ)貼包括國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的免費(fèi)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)，以及各市發(fā)放的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。其中，深圳的補(bǔ)貼額度最高；東莞的第一檔次補(bǔ)貼額度較高，但享受該檔次補(bǔ)貼的學(xué)生僅占總?cè)藬?shù)的20%；而惠州的補(bǔ)貼額度相對(duì)偏低。從資金分擔(dān)方式來(lái)看，深圳市民辦學(xué)位的補(bǔ)貼資金由區(qū)級(jí)財(cái)政保障；東莞和惠州民辦學(xué)位的補(bǔ)貼資金由市與鎮(zhèn)街或市與縣按比例分擔(dān)。東莞為各鎮(zhèn)街設(shè)定了統(tǒng)一的資金分擔(dān)比例，而惠州則根據(jù)各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況實(shí)行差異化分擔(dān)方式。

總的來(lái)說(shuō)，從中央到省，再到地市，提升公共服務(wù)均等化的思路與措施不斷具體化，以契合地方的現(xiàn)實(shí)需求。深圳周邊各市注重落實(shí)省級(jí)層面財(cái)政支撐性教育資源的分配。對(duì)于面臨城鄉(xiāng)之間不均等矛盾的地市，其主要依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，并根據(jù)自身發(fā)展階段與特點(diǎn)制定符合實(shí)際的政策舉措；對(duì)于面臨社會(huì)群體間不均等的地市，其財(cái)政能力一般較強(qiáng)，人口吸引力較大，在解決隨遷子女入學(xué)問(wèn)題上仍具有較大發(fā)展?jié)摿εc空間。深圳周邊各市均按照 “底線均等”的指引，聚焦補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群。

隨著基礎(chǔ)教育均等化進(jìn)程的不斷深入，我們可能仍需要關(guān)注一些新的問(wèn)題。如考慮到上級(jí)政府的指引從“底線均等”轉(zhuǎn)向“優(yōu)質(zhì)均衡”，是否應(yīng)該擴(kuò)建公辦學(xué)校以取代民辦學(xué)校？這一做法對(duì)地方政府的財(cái)政能力要求較高，一旦外部環(huán)境惡化，財(cái)政支撐能力可能不足。在經(jīng)濟(jì)增速放緩、城市財(cái)政日益緊張的背景下，一些用于落實(shí)“底線均等”的基本公共服務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)難以維持的局面，走向“優(yōu)質(zhì)均衡”更需要建立可持續(xù)的財(cái)稅支撐。此外，“基本公共服務(wù)”所包含的范圍和內(nèi)容也在不斷擴(kuò)充，如養(yǎng)老需求在老齡化社會(huì)背景下將會(huì)需要大量的支撐性社會(huì)資源。在人口跨省市跨境流動(dòng)的背景下，公共服務(wù)的福利攜帶如何更少摩擦地跨越行政邊界與邊境的束縛，也會(huì)成為新的研究課題。

這些問(wèn)題與挑戰(zhàn)將會(huì)長(zhǎng)期存在。首先，為了能夠集中有限資源更有針對(duì)性地對(duì)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效，應(yīng)當(dāng)在明確公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的前提下，依據(jù)地方實(shí)際需求，落實(shí)均等化的精神。其次，無(wú)論是 “底線均等”還是“優(yōu)質(zhì)均衡”，均需建立在可持續(xù)的財(cái)稅支撐體系之上。為緩解地方政府在公共服務(wù)供給上的財(cái)政壓力，應(yīng)當(dāng)保持對(duì)公共服務(wù)供給效率的持續(xù)關(guān)注，維持和強(qiáng)化多元化的公共服務(wù)供給渠道。再次，面對(duì)人口流動(dòng)和老齡化，日益擴(kuò)張的“基本公共服務(wù)”需要在尋求社會(huì)資源上拓寬思路，要通過(guò)鼓勵(lì)探索和試驗(yàn)來(lái)取得突破與創(chuàng)新，把公共服務(wù)的均等化供給建立在日益提升的供給效率之上。

長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化與城市發(fā)展格局演化

■ 陳雯

中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院研究員

推動(dòng)長(zhǎng)江三角洲（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)三角”）區(qū)域一體化發(fā)展，是習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國(guó)家戰(zhàn)略。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確將長(zhǎng)三角地區(qū)定位為全國(guó)發(fā)展的強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極、高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化示范區(qū)以及新時(shí)代改革開(kāi)放的新高地，并強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持貫徹新發(fā)展理念（圖9）。那么，實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略后，長(zhǎng)三角地區(qū)的城市群與城市的空間格局發(fā)生了怎樣的變化？未來(lái)將會(huì)呈現(xiàn)何種面貌？以下將聚焦上述主題展開(kāi)討論。

從區(qū)域規(guī)劃的歷史脈絡(luò)來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)的范圍經(jīng)歷了從聚焦滬蘇浙16個(gè)核心城市，到將安徽部分城市納入形成26個(gè)城市組成的城市群，再到將安徽省全域整體納入其中的動(dòng)態(tài)調(diào)整，形成了如今“一市三省”（上海市、浙江省、江蘇省和安徽省）的格局。這一區(qū)域約占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的四分之一，其在全國(guó)區(qū)域發(fā)展格局中的重要性不言而喻。

長(zhǎng)三角地區(qū)在推進(jìn)一體化發(fā)展方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與使命，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開(kāi)放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，增強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，提高經(jīng)濟(jì)集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對(duì)引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系意義重大。

在長(zhǎng)三角一體化的推進(jìn)過(guò)程中，跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)一體化是兩大關(guān)鍵領(lǐng)域。截至2023年底，長(zhǎng)三角地區(qū)高鐵運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)到7100千米，相較于2018年的4150千米增長(zhǎng)了71%，并計(jì)劃到2025年底擴(kuò)展至8000千米24。這一“軌道上的長(zhǎng)三角”建設(shè)成果，已初具規(guī)模，極大地縮短了區(qū)域內(nèi)城市之間的時(shí)空距離，促進(jìn)了人口與要素的高效流動(dòng)。在公共服務(wù)一體化方面，長(zhǎng)三角政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”和跨省“一件事”集成服務(wù)，推廣了遠(yuǎn)程虛擬窗口跨省通辦模式，并推進(jìn)了異地門(mén)診費(fèi)用直接結(jié)算，服務(wù)覆蓋長(zhǎng)三角全域的41個(gè)城市25。

長(zhǎng)三角地區(qū)正著力打造創(chuàng)新發(fā)展的科技共同體，產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新的協(xié)同也成為區(qū)域一體化的重要抓手。創(chuàng)新重點(diǎn)任務(wù)集中在大城市，區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源的分布呈現(xiàn)出明顯的集聚特征，張江、合肥兩大綜合性國(guó)家科學(xué)中心以及南京、杭州—寧波等區(qū)域科技創(chuàng)新中心成為創(chuàng)新任務(wù)的核心承載區(qū)。2021年4月，科技部等六個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊方案》，提出要建成科技和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)和城市一體化發(fā)展的長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊。該科創(chuàng)走廊涵蓋G60國(guó)家高速公路和滬蘇湖、商合杭高速鐵路沿線的9個(gè)市（區(qū)）（上海市松江區(qū)，江蘇省蘇州市，浙江省杭州市、湖州市、嘉興市、金華市，安徽省合肥市、蕪湖市、宣城市），旨在建成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同與創(chuàng)新合作的重要平臺(tái)（圖10）。但實(shí)際上，技術(shù)密集型的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)主要集中在長(zhǎng)三角核心區(qū)的16個(gè)大城市，最核心的產(chǎn)業(yè)依舊分布在合肥—南京—上海—杭州—寧波這一產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新軸帶上。

從產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域分工來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分布呈現(xiàn)出三種典型格局：一是中心集聚型制造業(yè)集群，如電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)高度依賴創(chuàng)新要素，主要集中在科教資源豐富、科研能力強(qiáng)的區(qū)域。在這一類型的產(chǎn)業(yè)集群中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)越來(lái)越短且越來(lái)越集中的發(fā)展趨勢(shì)。二是核心邊緣分工型制造業(yè)集群，如高端裝備、汽車、新材料等產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)，既有技術(shù)密集領(lǐng)域，也有傳統(tǒng)領(lǐng)域，創(chuàng)新和成本導(dǎo)向并存，核心區(qū)以研發(fā)、總裝、關(guān)鍵零部件為主，邊緣區(qū)域則形成了特色零部件生產(chǎn)供應(yīng)基地。三是相對(duì)分散型制造業(yè)集群，如紡織服裝、智能家電等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)充分、附加值相對(duì)較低，產(chǎn)業(yè)集群正逐步向邊緣區(qū)域轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)分散化發(fā)展趨勢(shì)。也正因如此，長(zhǎng)三角地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)的空間分布呈現(xiàn)出向少數(shù)頭部城市集聚的趨勢(shì)，且集聚程度不斷加深。上海、杭州、南京、合肥、蘇州、寧波等超大、特大城市的高新技術(shù)企業(yè)集聚特征尤為明顯。雖然外圍區(qū)域的發(fā)展差距依然較大，產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新資源依然逐步向長(zhǎng)三角核心區(qū)的大城市和部分中等城市擴(kuò)散，由此對(duì)城市發(fā)展體系產(chǎn)生更為重要的集聚與極化作用。

公共服務(wù)的不均衡性也是影響長(zhǎng)三角地區(qū)城市空間格局的重要因素。各級(jí)城市之間的公共服務(wù)存在顯著差異。以異地就醫(yī)直接結(jié)算政策為例，該政策的實(shí)施吸引了更多外地居民選擇到上海接受醫(yī)療服務(wù)（表4），導(dǎo)致了浙江、江蘇和安徽地區(qū)的醫(yī)保資金大量流入上海。醫(yī)保資金向中心城市、大城市大量流入，意味著中心城市、大城市將進(jìn)一步增強(qiáng)醫(yī)療設(shè)施配置，而中小城市因就醫(yī)人員減少而在提升醫(yī)療設(shè)施方面將面臨更大的挑戰(zhàn)。區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)資源分布不均和區(qū)域極化發(fā)展趨勢(shì)因此凸顯。

通過(guò)對(duì)歷次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)城市結(jié)構(gòu)的演變呈現(xiàn)出從“頂端窄、底端寬”的金字塔形向“頂端擴(kuò)大、中間寬、底端收窄”的鐘形演變的趨勢(shì)。在1990—2000年期間，長(zhǎng)三角地區(qū)小城鎮(zhèn)的等級(jí)躍遷數(shù)量最多，小城市人口規(guī)模增量顯著。在2000—2010年期間，各級(jí)別城市均顯現(xiàn)等級(jí)躍遷的特征，中小城市的人口規(guī)模增量變化最為顯著。在2010—2020年期間，中小城市的等級(jí)躍遷數(shù)量增多，大城市的人口規(guī)模增量最為顯著。值得一提的是，從2009年至2020年，長(zhǎng)三角地區(qū)常住人口增長(zhǎng)近1600萬(wàn)。其中，55%的人口集中在上海、南京、杭州和合肥這四個(gè)城市，95%的人口增長(zhǎng)分布在中心區(qū)的27個(gè)城市內(nèi)。上海的人口規(guī)模在20年間幾乎增長(zhǎng)了一倍，同時(shí)，長(zhǎng)三角地區(qū)特大城市的數(shù)量也增加了4個(gè)。最近10年，大城市及以上規(guī)模的城市人口增長(zhǎng)占比提升了7%，而小城市人口數(shù)量和規(guī)模減小了450萬(wàn)，占比下降了21個(gè)百分點(diǎn)，僅占總?cè)丝诘?%。26

從2000年至2020年城市人口流動(dòng)的區(qū)域特征來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)的人口凈流入城市主要集中在上海市、蘇南和浙東北的超大城市、特大城市和大城市。與此同時(shí)，人口凈流出的城市從2000年以小城鎮(zhèn)和小城市為主，逐漸演變?yōu)?020年以安徽大部小城鎮(zhèn)、蘇北地區(qū)中等城市和小城鎮(zhèn)及浙西南小城鎮(zhèn)為主。以往，大城市通常是人口凈流入的主要目的地，而中小城鎮(zhèn)可能有較多的人口流出。從當(dāng)前人口流動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)人口流動(dòng)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)機(jī)會(huì)、工資水平以及城市發(fā)展前景仍舊是吸引人口流入的主要集聚因素。

總的來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化及城市空間格局的演變與產(chǎn)業(yè)集聚、技術(shù)水平、公共服務(wù)等因素密切相關(guān)。當(dāng)前，區(qū)域內(nèi)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新能力建設(shè)和公共服務(wù)等方面的資源越來(lái)越向較大規(guī)模城市集聚，這一趨勢(shì)在一定程度上加劇了城市空間的極化現(xiàn)象?？h域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中面臨諸多挑戰(zhàn)，如技術(shù)“代差”造成低附加值，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化帶來(lái)低水平競(jìng)爭(zhēng)突出，以及優(yōu)質(zhì)要素集聚受到大城市擠壓等問(wèn)題?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往依附于大城市，但像芯片、生物醫(yī)藥這類短產(chǎn)業(yè)鏈，難以對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生輻射效應(yīng)，縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力持續(xù)減弱。如何關(guān)注并激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活力？歐盟的精明專業(yè)化分工是否適用于這一情境？區(qū)域的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展成為亟須探討的重要問(wèn)題。此外，大城市在更新過(guò)程中如何識(shí)別衰退區(qū)域和現(xiàn)象，引入新技術(shù)與新模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙贏，是城市規(guī)劃與發(fā)展中的重要議題，也為區(qū)域一體化發(fā)展提供新的動(dòng)力與示范。

中國(guó)超大城市新二元結(jié)構(gòu)治理與新市民住房供給模式研究

■ 葉裕民

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院二級(jí)教授、學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任

我的報(bào)告主要探討以下兩個(gè)問(wèn)題：一是中國(guó)超大城市的新二元結(jié)構(gòu)的形成機(jī)制，劉易斯二元結(jié)構(gòu)與中國(guó)超大城市新二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系；二是以城中村改造為契機(jī)，破除新二元結(jié)構(gòu)的困境并推動(dòng)創(chuàng)新。

二元結(jié)構(gòu)理論是由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·阿瑟·劉易斯（William Arthur Lewis）提出的，旨在解釋發(fā)展中國(guó)家如何走向發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。該理論為劉易斯贏得了1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。1954年，劉易斯在《勞動(dòng)力無(wú)限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一文中正式提出“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的理論，而“劉易斯拐點(diǎn)”則是基于該理論進(jìn)一步推導(dǎo)而出的重要經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。劉易斯認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家存在發(fā)達(dá)的工業(yè)部門(mén)（城市）和落后的農(nóng)業(yè)部門(mén)（鄉(xiāng)村）之間的二元結(jié)構(gòu)（圖11）。他指出，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)中，勞動(dòng)力邊際生產(chǎn)率極低甚至為零，存在大量剩余勞動(dòng)力，甚至可以說(shuō)存在勞動(dòng)力的無(wú)限供給，這些勞動(dòng)力可以以極低的工資被發(fā)達(dá)的工業(yè)部門(mén)吸收。高效率的工業(yè)部門(mén)在低成本勞動(dòng)力供給條件下可以獲得高利潤(rùn)并快速擴(kuò)張，持續(xù)擴(kuò)大就業(yè)。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸被吸收、耗盡時(shí)，勞動(dòng)力市場(chǎng)將從無(wú)限供給狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槎倘睜顟B(tài)，工資水平開(kāi)始上升，這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)被稱為“劉易斯拐點(diǎn)”。而當(dāng)勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移直至農(nóng)村邊際效率大于零，到跨過(guò)“劉易斯拐點(diǎn)”，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)效率差距開(kāi)始逐步縮小，直至消失，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，走向發(fā)達(dá)。因此，1972年，劉易斯在《對(duì)無(wú)限勞動(dòng)力的反思》一文中提出“劉易斯第二拐點(diǎn)”的概念，即當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)（鄉(xiāng)村）與發(fā)達(dá)工業(yè)部門(mén)（城市）的邊際效率趨于一致時(shí)，工資水平大體相當(dāng)，城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)形成，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)完全消解，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一元經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡和一體化發(fā)展。

在劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論中，存在一個(gè)隱含假設(shè)：進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠自然進(jìn)入高效率的工業(yè)部門(mén)，并獲得高工資回報(bào)。然而，這一假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中并不能完全實(shí)現(xiàn)。劉易斯的理論未能充分考慮勞動(dòng)力進(jìn)入城市后的社會(huì)流動(dòng)及其對(duì)產(chǎn)業(yè)效率的影響。在許多發(fā)展中國(guó)家，進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力并沒(méi)有全部及時(shí)轉(zhuǎn)化為工業(yè)部門(mén)的就業(yè)主體，也未能隨著工業(yè)技術(shù)的進(jìn)步而獲得技能增長(zhǎng)。這些勞動(dòng)力長(zhǎng)期被排斥在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心領(lǐng)域之外，導(dǎo)致其在城市中的經(jīng)濟(jì)地位較低。隨著這些勞動(dòng)力的規(guī)模不斷擴(kuò)大，最終在發(fā)達(dá)城市內(nèi)部形成了大量的低效率部門(mén)，并聚集形成了欠發(fā)達(dá)區(qū)域（外來(lái)低收入人口聚居的城中村即是一種典型表現(xiàn)）。這種現(xiàn)象導(dǎo)致城市內(nèi)部貧富差距擴(kuò)大，形成了城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)（圖12）。

新二元結(jié)構(gòu)是空間和社會(huì)上的雙重結(jié)構(gòu)，是指發(fā)達(dá)城市（落后城市不存在此問(wèn)題）的中心城區(qū)與落后的都市邊緣區(qū)之間、擁有城市權(quán)利的本地居民與未能享受到城市權(quán)利的外來(lái)人口之間的二元結(jié)構(gòu)。

若將新二元結(jié)構(gòu)置于劉易斯二元結(jié)構(gòu)框架下進(jìn)行討論，可以形成以下邏輯鏈條：在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，尤其是在跨過(guò)劉易斯第一拐點(diǎn)（即農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力被工業(yè)部門(mén)吸收完畢、勞動(dòng)力市場(chǎng)從無(wú)限供給狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槎倘睜顟B(tài)）后，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移并不總是如劉易斯所假設(shè)的那樣順利進(jìn)入城市的高效率產(chǎn)業(yè)。如果勞動(dòng)力能夠順利進(jìn)入城市的發(fā)達(dá)部門(mén)就業(yè)，那么城市就業(yè)部門(mén)得以擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)效率不斷提高，最終實(shí)現(xiàn)城市整體現(xiàn)代化；如果勞動(dòng)力沒(méi)能進(jìn)入城市發(fā)達(dá)部門(mén)就業(yè)，這些勞動(dòng)力將不可避免地被城市排斥在城市邊緣的落后地區(qū)，這些落后地區(qū)在我國(guó)表現(xiàn)為“城中村環(huán)”——城中村規(guī)模巨大且主要呈現(xiàn)環(huán)狀分布。新二元結(jié)構(gòu)矛盾高度集中于發(fā)達(dá)城市的城鄉(xiāng)接合部，例如北京和上海的“城中村環(huán)”現(xiàn)象就非常顯著。

發(fā)達(dá)城市的城中村是新二元結(jié)構(gòu)中的“落后一元”的主要空間載體，具有“三低兩高”的共性特征：“三低”是指土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低和居民收入低；“兩高”是指犯罪率高、無(wú)證建設(shè)比例高。2023年國(guó)務(wù)院辦公廳審議通過(guò)的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出：“城中村是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中形成的，普遍存在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設(shè)施落后、環(huán)境臟亂差、社會(huì)治理難等突出問(wèn)題，需實(shí)施改造?！笨梢?jiàn)，城中村問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展中無(wú)法回避的問(wèn)題。

對(duì)比劉易斯二元結(jié)構(gòu)與新二元結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，兩者的相同點(diǎn)在于，它們都是在一定時(shí)期和一定空間范圍內(nèi)的二元發(fā)展格局，都反映了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的欠發(fā)達(dá)性，且都是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對(duì)和解決的重要課題。兩者的不同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面：（1）表現(xiàn)范圍不同。劉易斯二元結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，而新二元結(jié)構(gòu)則主要出現(xiàn)在城市內(nèi)部。（2）產(chǎn)生的原因不同。劉易斯二元結(jié)構(gòu)主要源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，而新二元結(jié)構(gòu)則是管理等多種因素共同作用的結(jié)果，主要包括排斥性的城市管理政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡與制度設(shè)計(jì)缺陷等原因。（3）影響結(jié)果不同。從某種意義來(lái)說(shuō)，劉易斯二元結(jié)構(gòu)在國(guó)家工業(yè)化發(fā)展中前期是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，而新二元結(jié)構(gòu)則可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生制約作用。（4）與“道”的關(guān)系不同。劉易斯二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)是農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，發(fā)達(dá)國(guó)家有著成熟的成功經(jīng)驗(yàn)；而新二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代化過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題，不是必然出現(xiàn)，特別是在后發(fā)達(dá)國(guó)家不曾出現(xiàn)過(guò)，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循。（5）解決的路徑不同。劉易斯二元結(jié)構(gòu)可通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段解決，而新二元結(jié)構(gòu)則需要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)。

從城中村的形成機(jī)制來(lái)看，大規(guī)模的城中村之所以在中國(guó)的大城市和發(fā)達(dá)城市普遍存在，主要是城市發(fā)展過(guò)程中兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的難題共同作用的結(jié)果：一個(gè)是新市民住房難題，另一個(gè)是城中村治理難題。新市民住房難題本質(zhì)上是城市社會(huì)治理的挑戰(zhàn)：起始于政府公共服務(wù)的不足，特別是在住房保障方面的供給缺口；根植于城中村為新市民提供可支付住房的自組織機(jī)制；固化于保租房供給與城中村改造割裂的認(rèn)知與住房政策。而城中村治理難題則是城市空間治理的困境，起始于城鄉(xiāng)二元制度以及村集體和村民的利益追求；根植于流動(dòng)人口對(duì)非正規(guī)住房持續(xù)增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求；固化于“排斥性”城中村改造模式。新市民住房難題和城中村治理難題相伴相生，互為前提，相互固化，具有顯著的“孿生性質(zhì)”（圖13）。

為解決新二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的困境，《意見(jiàn)》提出了將城中村改造與保障性住房建設(shè)相結(jié)合的解決策略，并提供了三種不同類型的方案，具體如下：

第一種方案是，“城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房，具體比例及保障性住房的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)管理辦法由城市人民政府確定”，這一方案主要用于公共租賃住房的建設(shè)。

第二種方案是，“鼓勵(lì)將村民富余的安置房以小戶型為主單獨(dú)設(shè)計(jì)、集中建設(shè)并長(zhǎng)期租賃用作保障性租賃住房”，這一方案主要用于村民租賃住房。

第三種方案是，“鼓勵(lì)在妥善做好原有租戶安置搬遷、租金基本穩(wěn)定的前提下，將城中村房屋整體長(zhǎng)期租賃并改造提升用作保障性租賃住房”，這一方案主要用于整租房（集租房、商住房）。

盡管《意見(jiàn)》已經(jīng)提出了解決方案，但這一方案在執(zhí)行過(guò)程中仍然面臨兩大難點(diǎn)：一是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到城中村改造與保障性住房建設(shè)“孿生新質(zhì)”、互為答案（圖14），二是“做地模式”中的資本運(yùn)作模式難落地。本輪城中村改造的融資模式可以簡(jiǎn)稱為“做地模式”，該模式具有四個(gè)特點(diǎn)：第一，政府直接參與談判，解決拆遷補(bǔ)償和回遷問(wèn)題；第二，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)前期工作；第三，融資地塊土地以市場(chǎng)價(jià)收儲(chǔ)；第四，土地附帶規(guī)劃方案進(jìn)行出讓?！白龅啬Ｊ健痹趯?shí)施過(guò)程中主要面臨兩方面的障礙：一是后期企業(yè)面臨較大的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，土地流拍的風(fēng)險(xiǎn)較高。由于土地的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)分割運(yùn)作，后期開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)入時(shí)間較晚，無(wú)法分享前期利潤(rùn)。同時(shí)，土地附帶規(guī)劃方案進(jìn)行出讓，經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)整體下行，加大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。二是土地流拍降低了前期國(guó)有企業(yè)參與的積極性。據(jù)此，建議建構(gòu)“包容性做地模式”。這一模式要求：一是保持政府直接參與談判的優(yōu)勢(shì)；二是打通城中村改造前期和后期環(huán)節(jié)，聯(lián)動(dòng)土地一、二級(jí)市場(chǎng)，降低開(kāi)發(fā)企業(yè)的平均成本；三是建立參與城中村改造企業(yè)的資本門(mén)檻和信用門(mén)檻，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，讓“市場(chǎng)在要素配置中起決定性作用”廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與其中，鼓勵(lì)自主改造；四是適度降低土地征收價(jià)格，在經(jīng)濟(jì)下行期給予企業(yè)盈利空間，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)雙贏；五是推進(jìn)協(xié)商式規(guī)劃，在保障基本公共空間資源配置要求的前提下，政府、村莊、企業(yè)在協(xié)商式規(guī)劃中達(dá)成共識(shí)，為市場(chǎng)和社會(huì)提供參與城中村改造治理的機(jī)會(huì)?！鞍菪宰龅啬Ｊ健斌w現(xiàn)了共贏是治理的本質(zhì)，是可持續(xù)發(fā)展的前提。

如上所述，公共租賃住房和村民租賃住房是拆除新建模式，整租房是綜合整治模式。其中，拆除新建屬于包容性改造，其目標(biāo)是通過(guò)合理規(guī)劃破除“容積率魔咒”。拆除新建并不等同于“大拆大建”，而是引入市場(chǎng)因素，平衡區(qū)域內(nèi)的住宅和產(chǎn)業(yè)。整治提升主要是針對(duì)城中村內(nèi)集租房、商住房進(jìn)行環(huán)境整治，其特點(diǎn)是低成本、低租金、見(jiàn)效快。這些措施旨在不斷提高居住健康水平，為適宜的服務(wù)對(duì)象提供匹配的住房服務(wù)。

針對(duì)完善超大城市保障性租賃住房政策框架，我提出如下建議：

第一，編制讓全體人民住有所居的住房規(guī)劃。建立信息到家庭、到人的全體居民的新型網(wǎng)絡(luò)。用2～3年時(shí)間，形成超大城市新市民保障性租賃住房成熟的供求平衡研究方案，形成完善的覆蓋全部新市民、信息到戶的住房規(guī)劃和住房制度，試點(diǎn)城市成熟的經(jīng)驗(yàn)。用10～15年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居、住有宜居。

第二，完善超大城市包容性住房規(guī)劃，制定新市民住房供給總體思路。這一思路的核心是提供“五星型”可支付健康住房供給方案（圖15）。結(jié)合《意見(jiàn)》的要求，“五星型”可支付健康住房供給方案包括：（1）商品房（主要面向高收入者，數(shù)量占比約為20%）。（2）集體宿舍（主要面向低收入單身群體，數(shù)量占比為5%～20%）。（3）公共租賃住房（主要面向最低收入家庭，數(shù)量占比為5%～15%）。（4）整治提升的集租房/商租房/整租房（主要面向單身新族、中高收入家庭，數(shù)量占比為10%～20%）。（5）拆除新建的村民租賃住房（主要面向中等和中低收入家庭，數(shù)量占比為40%～60%）。未來(lái)，可建構(gòu)在數(shù)量上以村民租賃住房為主體、以公共租賃住房為先導(dǎo)、以集體租賃住房為補(bǔ)充的“三足鼎立”的租賃住房格局（圖16），以人民為中心解決超大城市流動(dòng)人口的住房問(wèn)題。

亞里士多德在《形而上學(xué)》中闡述了第一性原理（First Principles），強(qiáng)調(diào)了在任何系統(tǒng)或領(lǐng)域中，存在一些最基本的、不可再分的命題或原則，這些原則是理解和解釋更復(fù)雜現(xiàn)象的基礎(chǔ)[6]。我認(rèn)為，城中村改造的第一性原理體現(xiàn)為改善民生促發(fā)展的核心目標(biāo)。我們應(yīng)以改善民生促發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，以住房保障和公共服務(wù)均等化為手段來(lái)解決超大特大城市新二元結(jié)構(gòu)難題。這不僅有助于縮小城市內(nèi)部的發(fā)展差距，還能為實(shí)現(xiàn)共同富裕和推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)和空間基礎(chǔ)。

城市更新中的利益平衡與“博弈困局” 破解

■ 陶然

香港中文大學(xué)（深圳）校長(zhǎng)講座教授、發(fā)展與治理學(xué)科部主任

在新時(shí)代背景下，城市更新成為城市發(fā)展的關(guān)鍵議題。城市更新主要包括兩個(gè)維度的內(nèi)容：一是城中村、城邊村和老舊小區(qū)的改造；二是老舊工業(yè)園區(qū)的升級(jí)改造。在現(xiàn)有土地管理制度下，為節(jié)省成本，城市發(fā)展更傾向于向外擴(kuò)張建設(shè)新城區(qū)、新開(kāi)發(fā)區(qū)，而較少關(guān)注城市老舊小區(qū)、城中村、城邊村，以及城市存量低效用地。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市空間擴(kuò)張，商業(yè)、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)配套設(shè)施所引致的城市優(yōu)良區(qū)位的稀缺性價(jià)值開(kāi)始凸顯。與此同時(shí)，中央政府通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)管理的手段不斷加強(qiáng)對(duì)城市空間擴(kuò)張的約束，而這一政策導(dǎo)向在近十年來(lái)我國(guó)城市房?jī)r(jià)快速上漲的發(fā)展趨勢(shì)中得到了充分體現(xiàn)?；谏鲜霭l(fā)展背景，城市老舊小區(qū)和城中村、城邊村的改造已被列為政府的重要議事議程。然而，在改造過(guò)程中，尤其是采取拆除重建式的改造方式時(shí)，面臨著多重博弈和挑戰(zhàn)：強(qiáng)拆容易激發(fā)社會(huì)矛盾；不強(qiáng)拆則容易陷入“時(shí)間陷阱”。

對(duì)于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，老舊工業(yè)園區(qū)升級(jí)是城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵。在過(guò)去二十多年的工業(yè)化、城市化發(fā)展模式中，存在著城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理、工業(yè)用地比重偏大、以住宅為主的第三產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)重不足、地方債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快等問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)城市工業(yè)用地一般不超過(guò)城市用地的10%，但我國(guó)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占全部城市建設(shè)用地面積的25%左右，即使扣除面積占比在3%左右的倉(cāng)儲(chǔ)用地，工業(yè)用地面積占比也達(dá)到了22%?！?018年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，工業(yè)用地面積占比高于30％的城市多集中于我國(guó)東部地區(qū)，以工業(yè)型城市為主，規(guī)模多為超大及特大城市27?？傮w來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有城市，包括很多特大城市，產(chǎn)業(yè)用地的比例都明顯過(guò)高，住宅用地比例則明顯偏低。比如，像上海、蘇州這樣的特大城市，工業(yè)用地面積占比分別達(dá)到了25.77%和31.79%28。與此同時(shí)，我國(guó)城市生態(tài)用地比重只有10%，居住用地比重則一直在30%左右徘徊。既有的工業(yè)化和城市化發(fā)展模式帶來(lái)了面廣量大的城市存量低效用地，為推動(dòng)這些存量低效用地的高效利用，中央和地方政府已嘗試推行多種新型供地方式，包括推行工業(yè)用地彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等方式，但目前的新型工業(yè)用地政策仍難以滿足大部分城市存量低效工業(yè)用地的再開(kāi)發(fā)需求。未來(lái)，亟須通過(guò)有效的土地、規(guī)劃、住房乃至地方財(cái)政制度改革來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與產(chǎn)城融合背景下的存量低效用地再開(kāi)發(fā)。

在舊村居、老舊小區(qū)更新政策設(shè)計(jì)上，筆者認(rèn)為可以采用“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)+一個(gè)騰挪”策略，以此破解業(yè)主、開(kāi)發(fā)企業(yè)和政府三方在更新項(xiàng)目推進(jìn)的利益博弈中難以實(shí)現(xiàn)合作均衡的困境。首先，設(shè)計(jì)更為合理的博弈規(guī)則，即制定更為市場(chǎng)化且相對(duì)穩(wěn)定的統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)穩(wěn)固所有業(yè)主的利益預(yù)期，推動(dòng)潛在更新片區(qū)間作為潛在土地供應(yīng)方的有效競(jìng)爭(zhēng)。其次，地方政府在土地供應(yīng)方的競(jìng)爭(zhēng)中挑選合適的更新片區(qū)，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制激發(fā)作為潛在土地需求方的不同開(kāi)發(fā)商之間的競(jìng)爭(zhēng)。最后，為充分發(fā)揮前述“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制作用，還需要加大規(guī)劃的靈活度，合理調(diào)整更新片區(qū)范圍，利用附近農(nóng)地、產(chǎn)業(yè)用地或者更新片區(qū)內(nèi)相對(duì)連片且容易拆遷的地段創(chuàng)造出一個(gè)有效的“騰挪空間”。利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和“騰挪”措施，再配合日益簡(jiǎn)化的政府審批流程，就可以大幅度提升城市更新效率。

為強(qiáng)化“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制，可以采用城市更新六步法，具體包括：第一步，制定合理的、有彈性的中期更新規(guī)劃和年度計(jì)劃，為形成不同潛在更新片區(qū)之間的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制創(chuàng)造基礎(chǔ)條件；第二步，確立一個(gè)全區(qū)通用的市場(chǎng)化拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三步，第三方工作小組摸查村民對(duì)在新拆補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)下的改造意愿，確定改造片區(qū)排序；第四步，對(duì)列入更新年度計(jì)劃的片區(qū)一次性完成片區(qū)現(xiàn)有個(gè)人與集體物業(yè)的測(cè)量，深入溝通片區(qū)策劃方案和單元規(guī)劃方案，在此基礎(chǔ)上對(duì)片區(qū)策劃與規(guī)劃方案以及個(gè)人與集體物業(yè)具體拆補(bǔ)方案進(jìn)行第二次村民表決，迅速取得大部分業(yè)主的支持，同時(shí)鎖定剩余的少數(shù)“釘子戶”；第五步，通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)引入合作開(kāi)發(fā)商來(lái)推動(dòng)單純的“居改居”，或依據(jù)工作部署對(duì)開(kāi)發(fā)商明確提出除“居改居”之外的更多產(chǎn)業(yè)招商要求；第六步，政府與簽約開(kāi)發(fā)商、村民與村集體多方合力解決“釘子戶”困局，啟動(dòng)舊村拆遷并完成全面更新。

在實(shí)際操作中，采取增強(qiáng)土地供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)以納入年度更新計(jì)劃的策略能有效降低“釘子戶”出現(xiàn)的概率，但仍無(wú)法完全消除少數(shù)“釘子戶”對(duì)整體項(xiàng)目的融資開(kāi)發(fā)和重建安置建設(shè)的負(fù)面影響。為有效解決這一難題，地方政府在適度提升規(guī)劃靈活性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地在更新片區(qū)內(nèi)或片區(qū)附近尋找有效的“騰挪空間”。此外，政府還可以根據(jù)更新項(xiàng)目的用地條件來(lái)設(shè)計(jì)更具針對(duì)性的招商引資方案。只有加大“一個(gè)騰挪”，“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制才能充分發(fā)揮作用，同時(shí)還可以利用舊村居改造來(lái)推動(dòng)招商引資。

實(shí)際上，對(duì)于能夠?yàn)榈胤綆?lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，其用地需求在任何城市都比較容易得到滿足。但如果地方政府能夠通過(guò)模式創(chuàng)新，并利用開(kāi)發(fā)商以提供額外的優(yōu)惠住房條件來(lái)吸引投資，城市的吸引力將顯著提升。從這一意義上看，未來(lái)基于舊改項(xiàng)目，通過(guò)開(kāi)發(fā)商向招商對(duì)象提供優(yōu)惠甚至免費(fèi)的產(chǎn)權(quán)住房，將可能成為一個(gè)城市能否吸引高端產(chǎn)業(yè)和相關(guān)人才的關(guān)鍵手段。在這一創(chuàng)新模式下，一旦通過(guò)合理調(diào)整更新區(qū)域范圍和規(guī)劃創(chuàng)造了有效的“騰挪空間”，開(kāi)發(fā)商不僅能夠利用額外資源為招商企業(yè)的管理層和員工提供住房，還能夠根據(jù)招商企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)用地和房屋的具體需求進(jìn)行更靈活的匹配建設(shè)。在這一過(guò)程中，原有產(chǎn)業(yè)用地可能會(huì)用于住宅建設(shè)，但“騰挪”出來(lái)的原住宅用地可以用來(lái)吸引新型產(chǎn)業(yè)落地。上述“空間騰挪”策略意味著城市規(guī)劃需要更高的靈活度，例如在原工業(yè)用地上建設(shè)住宅，而在原住宅用地上發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。鑒于這一策略所帶來(lái)的諸多益處，適度提升城市規(guī)劃的靈活性顯得既合理又十分必要。

對(duì)于超大、特大城市來(lái)說(shuō)，城市更新的突破口可以從以下四個(gè)方面著手：

一是以貨幣化安置政策為突破口，實(shí)施貨幣化拆遷安置。建議從以往強(qiáng)調(diào)片區(qū)拆遷后在原地建設(shè)安置房進(jìn)行實(shí)物安置（原業(yè)主往往需等待較長(zhǎng)過(guò)渡期且政府支付高額臨時(shí)安置費(fèi)用），改為被拆遷戶拿著政府發(fā)放的貨幣或房票到市場(chǎng)上選房，或由政府根據(jù)村民意愿集中采購(gòu)商品房源作為安置房。貨幣化拆遷安置也是一種廣義的空間騰挪策略，只不過(guò)將騰挪的空間轉(zhuǎn)移到拆遷片區(qū)附近或者城市內(nèi)部其他區(qū)位的待售商品房上。一旦正式實(shí)施，貨幣化拆遷安置可以為地方政府和開(kāi)發(fā)商企業(yè)推動(dòng)拆遷及之后的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)創(chuàng)造非常良好的工作條件。

二是“制度+技術(shù)”創(chuàng)新破解拆遷難題。即在“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)+一個(gè)騰挪”的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，融入創(chuàng)新技術(shù)。隨著技術(shù)的發(fā)展，裝配式建筑日益成熟而且成本快速下降。建議在安置房建設(shè)中優(yōu)先推廣使用裝配式建筑，在降低新建噪聲干擾、大幅度降低建筑能耗的前提下，將大幅縮短拆遷后建設(shè)時(shí)間，尤其在房?jī)r(jià)較高的城市核心區(qū)域，也能在很短時(shí)間內(nèi)完成老舊小區(qū)拆遷安置房重建工作。

三是有效增加人口流入地城市租賃住房供給。建議利用城市集體土地、國(guó)有劃撥土地，部分閑置工業(yè)用地以市場(chǎng)化方式建設(shè)租賃住房。例如，在鼓勵(lì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策背景下，可以把部分開(kāi)發(fā)商還建的集體物業(yè)安排為租賃住房或長(zhǎng)租公寓，這樣一來(lái)，不僅有效緩解了城市租賃住房嚴(yán)重短缺的問(wèn)題，還將大幅度降低地方政府提供保障性住房的壓力。

四是用新建租賃住房補(bǔ)償“法外面積”。在珠三角地區(qū)，村民宅基地自建房很多超過(guò)地方政府規(guī)定的合法面積，建議地方政府或開(kāi)發(fā)商利用被拆遷城中村的小部分集體土地，專門(mén)建設(shè)一定面積的裝配式租賃公寓，并按照合理的比例（比如“一賠一”的比例）來(lái)補(bǔ)償這些村民的“法外面積”。此外，還可以考慮對(duì)這類租賃住房新建片區(qū)征收5%的租金所得稅，用于開(kāi)支在片區(qū)內(nèi)建設(shè)接收外來(lái)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育公立學(xué)校的教師工資及學(xué)校運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。這些措施不僅促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)，還能解決外來(lái)人口在流入地城市實(shí)現(xiàn)永久性遷移的家庭居住問(wèn)題與隨遷子女的就學(xué)問(wèn)題，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)民工市民化和人口完全城市化。

香港再國(guó)際化：?jiǎn)栴}與前瞻

■ 王緝憲

“一帶一路”國(guó)際合作香港中心暨大灣區(qū)香港中心研究總監(jiān)、教授

自誕生之日起，香港一直是以國(guó)際貿(mào)易為本的門(mén)戶港城，其國(guó)際角色從未因歷史變遷而褪色。1997年香港回歸祖國(guó)，向“超級(jí)聯(lián)系人”轉(zhuǎn)型，在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮著更為獨(dú)特而重要的作用。

然而，從21世紀(jì)10年代后期開(kāi)始，在美國(guó)將中國(guó)視為第一戰(zhàn)略對(duì)手的背景下，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治等各層面上挑起矛盾沖突，同時(shí)試圖將香港塑造成為向中國(guó)施壓的一個(gè)重要的砝碼。香港的對(duì)外關(guān)系首當(dāng)其沖，面臨極大挑戰(zhàn)。2018年、2019年，“修例風(fēng)波”等違法暴力事件侵襲香港，嚴(yán)重破壞了香港的社會(huì)秩序，對(duì)香港的繁榮穩(wěn)定造成了極為不利的影響。這些“風(fēng)波”是果不是因，卻也導(dǎo)致世界各地（包括美國(guó)、歐洲以及中國(guó)內(nèi)地在內(nèi)）對(duì)香港的整體看法有所轉(zhuǎn)變。

2021年10月，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官發(fā)表《施政報(bào)告》，首次提出北部都會(huì)區(qū)發(fā)展策略，揭開(kāi)重啟香港與深圳等粵港澳大灣區(qū)城市融合發(fā)展的序幕，旨在提升香港在粵港澳大灣區(qū)中的地位和作用，為香港的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入新動(dòng)力?？傮w而言，香港需要不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極應(yīng)對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，同時(shí)，香港亟待重新打開(kāi)因新冠疫情和地緣政治因素而關(guān)閉的部分對(duì)外交流窗口，以推動(dòng)“再國(guó)際化”進(jìn)程。

一、香港的變化：從對(duì)外貿(mào)易說(shuō)起

從對(duì)外貿(mào)易的角度來(lái)看，香港的貿(mào)易格局在過(guò)去幾十年間發(fā)生了顯著變化。根據(jù)香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處公布的香港與10個(gè)主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易總額數(shù)據(jù)，在1980—2023年期間，香港的十大貿(mào)易伙伴發(fā)生了一些重要調(diào)整。首先，內(nèi)地始終占據(jù)香港對(duì)外貿(mào)易總額的最大份額。這意味著，香港的對(duì)外貿(mào)易情況在一定程度上是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的體現(xiàn)。而從變化情況來(lái)看，中國(guó)香港與美國(guó)、日本的貿(mào)易比例有所下降，與臺(tái)灣地區(qū)的貿(mào)易比例有所上升，與新加坡、韓國(guó)的貿(mào)易比例則維持相對(duì)穩(wěn)定的水平。除了商品貿(mào)易之外，服務(wù)貿(mào)易也是香港經(jīng)濟(jì)的主要組成部分。從香港對(duì)主要服務(wù)貿(mào)易伙伴的凈服務(wù)輸出情況來(lái)看，中國(guó)內(nèi)地、美國(guó)和英國(guó)一直是香港最主要的貿(mào)易伙伴。2020年以來(lái)，香港與德國(guó)、印度和巴西的服務(wù)貿(mào)易聯(lián)系較為緊密。實(shí)際上，這些變化背后的原因主要有兩個(gè)方面。一方面是中國(guó)與東南亞及南亞之間的“部件貿(mào)易”（component trade）日益興起。這種貿(mào)易模式可概括為“中國(guó) + 1”模式，即“中國(guó)工廠”模式變?yōu)椤皝喼薰S”模式：在這一模式下，中國(guó)工廠將部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至東南亞國(guó)家，產(chǎn)品經(jīng)過(guò)越南、泰國(guó)、孟加拉國(guó)、馬來(lái)西亞等國(guó)最終加工制成后，進(jìn)一步銷往美國(guó)和歐洲市場(chǎng)。同時(shí)，東南亞和南亞國(guó)家自身對(duì)相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求也在不斷增加。另一方面是跨境電商活動(dòng)蓬勃興起。主要是中國(guó)產(chǎn)品經(jīng)香港運(yùn)往全球的最終消費(fèi)者，形成了B2C（Business-to-Consumer）全球供應(yīng)鏈。第一類貿(mào)易多依賴海洋運(yùn)輸，第二類貿(mào)易則更依賴航空運(yùn)輸。所以，盡管廣州港和深圳港分流了大量“部件貿(mào)易”的運(yùn)量，但香港國(guó)際機(jī)場(chǎng)依然憑借其最高全球鏈接度的優(yōu)勢(shì)，其航空貨運(yùn)在珠三角龐大中高端電子產(chǎn)品出口基礎(chǔ)上，依然保持世界第一的地位。

二、香港國(guó)際金融中心的國(guó)際化程度

從上市企業(yè)的角度來(lái)看，香港證券交易所（HKEX）按照市值排名，位居亞洲第四。截至2023年，在香港證券交易所掛牌上市的2600多家公司中，內(nèi)地企業(yè)超過(guò)1400家，約占整體市價(jià)總值的76%；香港本地上市公司約500家，在市場(chǎng)資本總額中的占比約為20%；其他國(guó)家和地區(qū)的企業(yè)占剩余的4%。相比之下，東京證券交易所共有3729家上市公司，其中4家為外國(guó)公司（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2022年11月）。在倫敦證券交易所（LSE）上市的2152家公司中，英國(guó)公司有1511家，占比70%，海外上市公司有641家，占比達(dá)到30%（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2018年底）。在紐約證券交易所（NYSE）的2272家上市公司中，有來(lái)自48個(gè)國(guó)家超過(guò)530家的國(guó)際公司，占比為23%（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2023年12月）。29

從投資者角度看，香港證券交易所外地投資者分布數(shù)據(jù)顯示（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2020年），美國(guó)投資者占比23%，歐洲投資者占比24%，亞洲投資者占比48%，其他地區(qū)投資者占比5%（圖17）。

相較于快速、巨量的貨物流動(dòng)和人員流動(dòng)管理，中國(guó)始終堅(jiān)持金融領(lǐng)域的穩(wěn)健發(fā)展，通過(guò)更為嚴(yán)格、審慎和規(guī)范的監(jiān)管政策確保宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。這種穩(wěn)健的金融監(jiān)管策略，旨在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí)，香港作為國(guó)際金融中心，其金融市場(chǎng)的開(kāi)放性和國(guó)際化程度較高，一直是世界貨幣流通的自由市場(chǎng)，為全球資金的自由流動(dòng)提供了便利。

中國(guó)政府對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)后實(shí)行“一國(guó)兩制”方針，不僅基于文化、社會(huì)和政治上的考慮，也基于經(jīng)濟(jì)上的需要。香港的金融體系在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，其核心功能之一是為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供支持和服務(wù)，例如支持內(nèi)地企業(yè)上市融資和為內(nèi)地居民提供以美元為基礎(chǔ)的理財(cái)服務(wù)。換言之，作為國(guó)際金融中心，香港特別行政區(qū)的金融體系與國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連，金融發(fā)展始終圍繞國(guó)家利益展開(kāi)，在服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)大局和更高水平對(duì)外開(kāi)放方面發(fā)揮著不可替代的作用。

三、貿(mào)易物流和金融流在香港國(guó)際化中的角色不同之處

對(duì)比貿(mào)易物流和金融流在香港國(guó)際化進(jìn)程中扮演的角色，兩者的不同之處表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，物流和貿(mào)易需要強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)連接度，凸顯了香港作為“超級(jí)聯(lián)系人”的重要地位。物流和貿(mào)易依賴港口和機(jī)場(chǎng)的對(duì)外連接度、國(guó)際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)能力以及海關(guān)的便利度（自由港），以形成盡可能高的進(jìn)出口效率。第二，金融需要流通性和自由兌換，體現(xiàn)了香港作為“超級(jí)服務(wù)地”的優(yōu)勢(shì)。金融需要資金自由進(jìn)出、貨幣自由兌換，以形成盡可能大的本地資金池，并為資金提供增值服務(wù)（如資產(chǎn)管理）。事實(shí)上，從“超級(jí)服務(wù)人”到“超級(jí)服務(wù)地”，地理上就是從中間性到中心性的轉(zhuǎn)變30。

我在2010年就已注意到不同運(yùn)輸方式對(duì)香港對(duì)外貿(mào)易貢獻(xiàn)的轉(zhuǎn)變，并提出了一個(gè)理論概念模型（圖18）31。這一模型形象地比較了在工業(yè)化時(shí)期與后工業(yè)化時(shí)期香港不同運(yùn)輸方式所承擔(dān)的功能。隨著貿(mào)易全球化的發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)用地資源的稀缺性凸顯，城市土地租金不斷攀升，注重成本的制造業(yè)逐漸遷出香港，相關(guān)的海運(yùn)和港口業(yè)務(wù)也隨之外遷。 因?yàn)橄愀鄣漠a(chǎn)業(yè)升級(jí)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)向金融、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等高端領(lǐng)域升級(jí)，這使得航空運(yùn)輸、人員流動(dòng)以及資金和信息流動(dòng)變得日益重要。這種情況曾在倫敦、紐約、東京、芝加哥等全球城市出現(xiàn)，如今則在香港出現(xiàn)；今后還可能在上海和新加坡出現(xiàn)，除非這兩個(gè)城市在產(chǎn)業(yè)選擇與發(fā)展方面受到強(qiáng)有力的外部干預(yù)。

四、香港再國(guó)際化發(fā)展的可能方向

在我看來(lái)，香港再國(guó)際化的可能方向有以下三種：

第一，全球供應(yīng)鏈宿主。具體包括：一是打造電子商務(wù)平臺(tái)的退換貨中心。例如，風(fēng)靡東南亞的電子商務(wù)平臺(tái)“蝦皮”（Shopee）上銷售的很多貨物是中國(guó)制造的產(chǎn)品，而且主要是珠三角生產(chǎn)的產(chǎn)品。按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，這些貨物一旦發(fā)生退貨問(wèn)題，很難再退回生產(chǎn)地，最方便的是退回到香港，在香港直接處理或者進(jìn)行二次銷售。二是打造國(guó)外名牌產(chǎn)品的驗(yàn)貨中心。國(guó)外知名品牌商家可以通過(guò)香港的專業(yè)服務(wù)公司為其產(chǎn)品設(shè)置國(guó)際溯源檢驗(yàn)碼，防止假冒偽劣產(chǎn)品流入市場(chǎng)。三是打造中藥的認(rèn)證中心。四是打造非處方（OTC）保健品的區(qū)域配送中心。五是打造世界頂級(jí)拍賣行貨品的倉(cāng)儲(chǔ)地。對(duì)于拍賣貨品而言，香港的優(yōu)勢(shì)在于其進(jìn)出口環(huán)節(jié)不受法律、海關(guān)、稅務(wù)等方面的限制。

第二，東西薈萃的文化中心和展覽中心。香港作為東西方文化交匯點(diǎn)，擁有豐富的文化底蘊(yùn)和展覽資源。例如，亞洲首家全球當(dāng)代視覺(jué)文化博物館——香港M+博物館，收集、展出和詮釋視覺(jué)藝術(shù)、設(shè)計(jì)、建筑、動(dòng)態(tài)畫(huà)面以及21世紀(jì)的香港視覺(jué)文化作品，這些文化展示活動(dòng)可以進(jìn)一步促進(jìn)中西方文化交流。此外，香港舉辦的各種與中國(guó)相關(guān)的、現(xiàn)存世界各地的展品巡回展和回顧展以及國(guó)際電影節(jié)，都是香港文化國(guó)際化發(fā)展的重要體現(xiàn)。

第三，金磚國(guó)家或者《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP）“10+5”成員國(guó)的區(qū)塊鏈多種貨幣交易中心。實(shí)際上，香港特別行政區(qū)已經(jīng)嘗試和全球33個(gè)國(guó)家建立貨幣交易模式，在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

五、讓香港再國(guó)際化或者更國(guó)際化的前提條件

香港特別行政區(qū)作為中國(guó)的重要國(guó)際窗口，其再國(guó)際化進(jìn)程不僅是自身發(fā)展的必然選擇，更是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。要讓香港推進(jìn)再國(guó)際化、更高水平的國(guó)際化，必須堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針，確保“一國(guó)兩制”方針行穩(wěn)致遠(yuǎn)。這一方針充分保障了香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，包括信息自由流通、貨幣自由流通、貨物自由流通、人員進(jìn)出獨(dú)立管制、普通法和雙語(yǔ)等重要制度安排，這些制度安排是香港獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的重要基礎(chǔ)，為香港的繁榮穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

在“一國(guó)兩制”的制度框架下，香港特別行政區(qū)應(yīng)進(jìn)一步明確自身的發(fā)展定位，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極拓展對(duì)外交流與合作。對(duì)外交流是香港生存與發(fā)展的關(guān)鍵，香港應(yīng)秉持“人無(wú)我有、人有我優(yōu)”的發(fā)展理念，不斷提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力。特別是在高端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，香港應(yīng)加大投入和創(chuàng)新力度，推動(dòng)金融、法律、會(huì)計(jì)、咨詢等高端服務(wù)業(yè)的國(guó)際化發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和提升香港作為國(guó)際金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心的地位。同時(shí)，香港應(yīng)避免走“再工業(yè)化”的老路，而是要聚焦于新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新科技，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為香港的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入新的動(dòng)力。

香港的再國(guó)際化進(jìn)程，不僅是香港自身發(fā)展的需要，更是全球經(jīng)濟(jì)格局變化的必然要求。香港應(yīng)積極融入國(guó)家發(fā)展大局，加強(qiáng)與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)合作與交流，同時(shí)，也要積極拓展國(guó)際市場(chǎng)，提升香港在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的影響力和話語(yǔ)權(quán)。憑借其獨(dú)特的地理位置、優(yōu)越的制度安排和強(qiáng)大的國(guó)際聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，香港有望在未來(lái)的國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更加重要的作用。

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注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：張宇：《從集聚經(jīng)濟(jì)視角再探中國(guó)城市化水平》[DB/OL]，2022年7月21日，https：//research.cicc.com/frontend/recommend/detail？id=3246，訪問(wèn)日期：2025年3月8日。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：德邦證券《縣域經(jīng)濟(jì)與縣城基建》研究報(bào)告。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：吳康、洪輝：《縣城人口流失：現(xiàn)狀分析與治理重點(diǎn)》[J]，《國(guó)家治理》2023年第5期，第61-66頁(yè)。

④數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的對(duì)外貿(mào)易數(shù)據(jù)測(cè)算。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)新特點(diǎn)與新趨勢(shì)——第七次全國(guó)人口普查公報(bào)解讀》[DB/OL]，2021年5月13日，https：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202105/t20210513_1817408.html，訪問(wèn)日期：2025年3月13日。

⑦數(shù)據(jù)來(lái)源：第六次和第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)。

⑧數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《基層減災(zāi)能力評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（GB/T 43981-2024）。

⑨國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖表：第七次全國(guó)人口普查超大、特大城市人口基本情況》[J]，《求是》2021年第18期，第79頁(yè)。

⑩數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，建立了2000—2020年國(guó)家大城市地區(qū)土地覆蓋類型比例制圖遙感模型和數(shù)據(jù)體系，解析了我國(guó)城市土地面積。

11資料來(lái)源：張明、李曉鋒、李兵編著：《基于云服務(wù)與眾包技術(shù)的小城鎮(zhèn)群國(guó)土空間規(guī)劃支撐系統(tǒng)》[M]，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2024年。

12資料來(lái)源：City of Austin，“Austin Strategic Housing Blueprint”[EB/OL]，accessed 21 March， 2025， https：//www.austintexas.gov/page/view-blueprint.

13資料來(lái)源：Christopher Carey， “Austin’s US$7.1 Billion Transit Plan Gets Green Light From Voters”[DB/OL]，accessed 21 March， 2025，" https：//cities-today.com/austins-us7-1-billion-transit-plan-gets-green-light-from-voters/.

14數(shù)據(jù)來(lái)源：Junfeng Jiao and Bai Shunhua， “Understanding the Shared E-scooter Travels in Austin， TX”[J]， ISPRS Int. J. Geo-Inf， 2020， 9（2）： 135.

15數(shù)據(jù)來(lái)源：Hunter Simmons， “Scooter Update Finds Fewer Riders and Less Clutter”[DB/OL]， December 18， 2024， accessed 21 March， 2025， https：//www.austinmonitor.com/stories/2024/12/scooter-update-finds-fewer-riders-and-less-clutter/.

16“一核”是指首都北京，“雙城”是指京、津雙引擎，“三軸”是指京津、京保石、京唐秦三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，“四區(qū)”分別是中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，“多節(jié)點(diǎn)”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺(tái)、衡水等節(jié)點(diǎn)城市。

17數(shù)據(jù)來(lái)源：QS World University Rankings 2024[R]，http：//rankings.betteredu.net/qs/world-university-rankings/latest/2024.html.

18數(shù)據(jù)來(lái)源：《本市實(shí)施基礎(chǔ)研究領(lǐng)先行動(dòng) 2024年將認(rèn)定首批市級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室》[N]，《北京日?qǐng)?bào)》2024年2月19日第2版。

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21數(shù)據(jù)來(lái)源：《北京交出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量亮眼成績(jī)單，綠色成為首都高質(zhì)量發(fā)展亮麗底色》[N]，《北京日?qǐng)?bào)》2023年3月24日頭版。

22數(shù)據(jù)來(lái)源：《關(guān)于北京市2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告》。

23《印發(fā)廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009——2020年）的通知》（粵府〔2009〕153號(hào)）[EB/OL]，2009年12月11日，http：//www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/2010/1/content/post_3362791.html，訪問(wèn)日期：2025年2月5日。

242024年7月25日，在長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）新聞發(fā)布會(huì)上，長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室常務(wù)副主任、上海市發(fā)展改革委副主任張忠偉表示，截至2023年底，長(zhǎng)三角高鐵運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)到7100公里。該數(shù)據(jù)在2018年的時(shí)候是4150千米，經(jīng)過(guò)五年的持續(xù)推進(jìn)，長(zhǎng)三角高鐵運(yùn)營(yíng)里程增加了71%。

25數(shù)據(jù)來(lái)源：《41城全覆蓋 長(zhǎng)三角“一網(wǎng)通辦”實(shí)現(xiàn)“一張地圖管全域”》[DB/OL]，2021年5月28日，https：//www.gov.cn/fuwu/2021-05/28/content_5613341.htm，訪問(wèn)日期：2025年3月11日。

26數(shù)據(jù)來(lái)源：第五次、第六次和第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)。

27數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)信息，網(wǎng)址：https：//www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/jstjnj/index.html，訪問(wèn)日期：2025年2月1日。

28資料來(lái)源：陶然：《人地之間：中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》[M]，遼寧人民出版社，2023年。

29數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)各城市金融市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站信息計(jì)算。

30資料來(lái)源：王緝憲：《中國(guó)港口城市的互動(dòng)與發(fā)展》[M]，東南大學(xué)出版社，2010年。

31同30。

致謝

謹(jǐn)向本期專欄組稿人北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心劉志主任以及精心協(xié)助發(fā)言稿收集的資深政策研究員劉威、政策研究員李文婧致以誠(chéng)摯謝意。

責(zé)任編輯：劉" " 穎