共同富裕戰(zhàn)略目標下社會救助高質量發(fā)展需處理好若干對關系

摘要：在中國式現(xiàn)代化與共同富裕戰(zhàn)略目標的指引下，社會救助制度作為兜底性民生保障的重要支柱，不僅承擔著減貧、促進社會公平和保障社會穩(wěn)定等多重職能，而且在實際運行中面臨著多重矛盾和張力。盡管“十四五”期間通過提標擴面、優(yōu)化專項救助等多項改革措施，力圖實現(xiàn)“應保盡?！钡恼吣繕?，然而政策實踐中卻暴露出了“標提圍擴量減”悖論，以及政策疊加、福利懸崖、資源配置不均等問題。本文基于扎實推進共同富裕的戰(zhàn)略要求，認為我國社會救助高質量發(fā)展應處理好以下八對關系：提標與擴面、專項救助與生活救助、現(xiàn)金救助與服務救助、身份與需要、資源守門人與助人者、絕對貧困與相對貧困、社會救助與基本公共服務，以及守正與創(chuàng)新。處理好這幾對關系，可以完善社會救助體系的精準性、公平性與可持續(xù)性，從而不僅可以為“十五五”期間我國社會救助高質量發(fā)展創(chuàng)造條件，而且可以為實現(xiàn)共同富裕目標提供制度保障。

關鍵詞：社會救助；最低生活保障；專項救助；福利身份；共同富裕

**基金項目：國家社科基金項目“推進共同富裕的社會政策創(chuàng)新體系研究”（項目批準號：22VRC182）。

在中國式現(xiàn)代化的進程中，實現(xiàn)共同富裕和促進社會公平已成為新時代社會政策的重要目標。在過去的幾十年間，中國經濟的迅猛發(fā)展和社會結構的深刻變革推動了社會保障體系的不斷完善。該體系由“社會保險、社會救助、社會福利（服務）”三大支柱構成，涵蓋多種社會風險，為不同群體提供相應的保障。社會救助制度作為國家再分配的重要手段，是社會保障體系中的兜底性制度安排。它在緩解貧困、保障基本生存權益、促進社會公平與穩(wěn)定等方面發(fā)揮著多重功能，同時兼具經濟保障和社會正義的雙重屬性，是我國“社會政策托底”的最后一道安全防線（林閩鋼，2021）。

黨的十八大以來，我國全面推進社會救助體系改革，構建了以最低生活保障（以下簡稱“低?！保楹诵?、涵蓋醫(yī)療、教育、住房等專項救助的綜合保障框架。政府通過提高低保標準、擴大覆蓋范圍、優(yōu)化審批流程等舉措，力求實現(xiàn)“應保盡保”的目標，強化社會救助的精準性和普惠性。然而，從社會救助高質量發(fā)展的視角來看，仍然有一些問題值得深入而系統(tǒng)地思考。本文認為，在我國社會救助政策設計和執(zhí)行中有八對關系需要得到平衡與調適，具體而言，包括提標與擴面、專項救助與生活救助、現(xiàn)金救助與服務救助、身份與需要、資源守門人與助人者、絕對貧困與相對貧困、社會救助與基本公共服務、守正與創(chuàng)新等之間的關系。如何在這些關系之間實現(xiàn)有效的平衡，已成為我國社會救助事業(yè)高質量發(fā)展的關鍵。

一、關于提標與擴面的關系

低保作為社會救助體系的基礎制度，旨在為最需要幫助的困難群體提供基本生活保障。近年來，在完善普惠性、基礎性和兜底性的民生保障制度的政策導向下，各級政府通過提高低保標準、放寬準入條件和優(yōu)化審批流程等措施，力圖擴大低保保障范圍，提升社會救助的制度效能。然而，在低保政策實踐中，隨著低保標準的不斷提高，低保的覆蓋面卻在逐步縮減，形成了提標與擴面之間的政策張力。數(shù)據顯示，2008—2023年，中央財政對低保的投入從622.1億元增至1948.6億元，累計增幅達213.3%。與此同時，全國低保標準穩(wěn)步提高，城市低保標準從2008年的205.3元/人·月上調至2024年的670元/人·月，農村低保標準從82.3元/人·月提升至480元/人·月①②。在財政投入增加和低保標準持續(xù)提升的同時，低保政策的覆蓋面卻在收縮。數(shù)據顯示，2020—2024年，全國低保人數(shù)減少了440萬③④。

低保標準的提高未能同步擴大覆蓋范圍，反而導致低保規(guī)?？s減的現(xiàn)象，被稱為“標提量減”悖論（岳經綸、胡項連，2017）。近年來，“標提量減”悖論進一步演變?yōu)椤皹颂釃鷶U量減”的悖論（王強，2023），反映了社會救助政策設計的目標與實際效果之間的偏離。這一現(xiàn)象的深層次原因在于政策執(zhí)行中存在的多重結構性約束，包括財政責任分配、政策問責機制、資格審查標準等制度性障礙（王強，2024）。

低保制度需要維持一定的覆蓋面，不應將低保覆蓋面縮小簡單地等同于民生改善。低保覆蓋面降低一方面意味著困難群眾收入匱乏、經濟脆弱的問題得到緩解，同時，研究發(fā)現(xiàn)，部分邊緣家庭雖在資產認定上符合脫貧標準，但這些資產多用于應對突發(fā)風險，難以保障其長期生活穩(wěn)定。部分地區(qū)財產標準設置過于嚴苛，導致實際困難群體被排除在救助體系之外。此外，資格審查中缺乏合理豁免政策，有些時候會使真正需要幫助的人群無法獲得及時充分救助。低收入家庭普遍具有較強的儲蓄傾向，以應對收入波動和突發(fā)支出。由于財產認定標準剛性強，這種儲蓄行為在低保申請中被判定為“財產過多”，從而導致政策排斥現(xiàn)象。研究表明，合理調整財產和資格審查標準，擴大低保覆蓋范圍，是提高政策公平性和可及性的關鍵（吳玉鋒等，2024）。特別是在難以實現(xiàn)大規(guī)模擴面的情況下，應通過專項救助擴展兜底保障的覆蓋面。專項救助在應對特殊困難群體需求方面具有較高的靈活性，其擴面將有助于構建“低保+專項救助”的多層次社會救助網絡，為更多困難群體提供差異化支持（王強、程中培，2022）。

雖然提標政策未能帶來覆蓋面擴展，但提標政策的實施同樣需要保持審慎態(tài)度，防止因標準提升過快而引發(fā)福利依賴和道德風險。在共同富裕目標的推動下，社會救助提標有時會被作為一種提高低收入人群收入的政策工具，以彰顯改善民生的政治成果。然而，低保救助（不勞動所得）水平若與工資（勞動所得）水平之間的差距過小，將在一定程度上削弱勞動者的就業(yè)意愿，進而影響勞動力市場的平衡。提標政策若過于超前，不僅可能誘發(fā)“福利依賴”，還會破壞工作倫理。鑒于我國勞動者工資水平整體偏低，最低工資標準尚未得到全面提升，低保提標應與工資增長水平保持協(xié)調，避免因救助標準過快提升而對勞動力市場產生負面影響。研究表明，合理維持救助與勞動所得之間的激勵差距，有助于保障低保制度的可持續(xù)性，防范政策實施中的倫理風險。此外，低保提標還需與專項救助等制度有效銜接，形成以“基本生活保障為主、專項需求救助為輔”的綜合性救助體系，以減少“漏?！焙汀板e保”現(xiàn)象（Zhang， 2014）。

提標與擴面的協(xié)調推進是低保制度可持續(xù)發(fā)展的核心。擴面旨在擴大政策受益群體的覆蓋廣度，提標則通過提高標準改善保障深度。二者在理論上相輔相成，但在實踐中卻往往因財政約束和行政問責而產生矛盾。地方政府在擴面政策中承擔主要支出責任，但在財政能力有限的情況下，擴面的政策動力不足；而問責機制則加劇了執(zhí)行中的規(guī)避風險傾向，導致其通過“控規(guī)?！眮肀苊狻板e保”責任。為解決這一矛盾，需要在制度設計層面進行改革。首先，應通過調整財產認定和支出標準，擴大覆蓋范圍，使政策更具包容性。其次，需建立科學的容錯激勵機制，減少因問責而產生的保守行為，推動提標與擴面之間的平衡（王強，2023）。此外，通過合理的中央—地方財政轉移支付機制，緩解地方政府在擴面政策中的財力約束，為政策平衡推進提供有力支撐。最終，在財政壓力與政策問責實現(xiàn)平衡的情況下，低保制度才能有效突破“標提圍擴量減”的困境，在共同富裕目標下實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)的兜底保障。

二、關于生活救助與專項救助的關系

在我國現(xiàn)行社會救助體系中，低保與特困供養(yǎng)等長期生活救助承擔著基礎性的托底功能，而醫(yī)療、教育、住房等專項救助則具有補缺性作用（張浩淼、仲超，2020）。然而，近年來隨著低保覆蓋面的持續(xù)縮減，專項救助的功能日益邊緣化，未能發(fā)揮其應有的獨立救助效能。一個重要原因在于，專項救助的受益對象與長期生活救助對象高度重疊，主要集中在低保和特困人員身上，難以有效覆蓋更多面臨經濟困難的群體。要改變這一現(xiàn)狀，必須推動專項救助的擴面，使其在救助體系中與長期生活救助保持適度的功能區(qū)隔，從而實現(xiàn)社會救助覆蓋面的拓展與精準支持。

當前，專項救助對象與低保及特困供養(yǎng)人員的重疊比例較高。在實踐中，專項救助往往僅作為生活救助的輔助，針對同一群體形成了“福利疊加”效應（韓克慶、趙晰，2024）。具體來說，有多重弱勢身份的復合型脆弱家庭（如同時存在殘疾人、兒童等特殊成員的低收入家庭），由于現(xiàn)行社會救助政策的交叉適用，其福利獲取呈現(xiàn)出顯著的“福利疊加”效應——此類家庭不僅領取低保，還能同步獲得住房補貼、醫(yī)療救助、教育支持及殘疾人就業(yè)援助等多項救助政策的支持，從而在政策資源分配中占據了顯著的優(yōu)勢。與此同時，一些“支出型貧困”家庭（如因高額醫(yī)療、住房或教育支出而陷入困境的家庭）因收入略高于低保線而難以獲得援助，這使得專項救助未能有效覆蓋低保邊緣群體和其他實際需求者。因此，現(xiàn)行政策實踐中過度依賴低保身份的做法，不僅削弱了專項救助的獨立性，還在救助體系中形成了“邊緣盲區(qū)”（Wen Ngok，2019）。

為破解這一困境，專項救助需在準入機制上實現(xiàn)更大的靈活性。專項救助雖然可以參考低保標準進行測算，但不應將低保身份作為硬性前提。針對那些面臨剛性支出沖擊的家庭，應通過降低救助門檻、放寬準入條件，使他們能夠獲得及時支持（吳玉鋒等，2024）。例如，當家庭因重大疾病、教育支出或住房困難陷入短期困境時，盡管其收入未達獲得低保的標準，仍應有機會通過專項救助獲得救助。若能在門檻設置上實現(xiàn)靈活調整，專項救助的覆蓋面將顯著提升，從而避免“非低保即難以獲得救助”的制度僵局。然而，值得注意的是，專項救助的擴面和優(yōu)化在管理體制上面臨諸多實際挑戰(zhàn)。一個突出問題是，專項救助的職責分散在多個部門之間。這種行政碎片化現(xiàn)象導致社會救助政出多門、流程復雜、協(xié)調不暢，影響了專項救助的實施效果。在某些地區(qū)，由于低保身份和其他特定救助身份可享受額外的醫(yī)療救助支持（如二次報銷、自付比例減免等），這種“補償性疊加”政策設計對基本醫(yī)?；甬a生了顯著的“擠出效應”。這種制度性張力不僅增加了醫(yī)?；鸬目沙掷m(xù)性壓力，還通過扭曲的價格信號產生逆向激勵，導致普通居民特別是邊緣群體的參保意愿明顯下降，從而進一步削弱了專項救助政策的實施效果。

為此，在制度設計中亟需加強跨部門協(xié)作，推動專項救助管理機制的整合。具體而言，應建立統(tǒng)一的救助申請與評估平臺，涵蓋醫(yī)療、教育、住房等支出項目，并通過規(guī)范化的評估規(guī)則和數(shù)據共享機制，減少部門間的職能交叉和審批障礙。這種協(xié)作機制將有效擴大專項救助的覆蓋范圍，使其在功能上能夠獨立于低保體系，同時實現(xiàn)與生活救助的銜接與補充，從而為更多實際需求者提供救助。從更長遠的視角來看，這一問題不僅涉及專項救助的技術性調整，更關乎救助體系的整體優(yōu)化與多維困難識別能力的提升。我國自2014年《社會救助暫行辦法》實施以來，社會救助體系逐步邁向法治化和規(guī)范化（徐麗敏，2020）。隨著政策重心從單純的生存保障向改善生活條件和促進自立能力轉變，專項救助在救助體系中的地位和功能亟需進一步明確。低保與特困供養(yǎng)聚焦于“最低生活線”的基礎保障，而專項救助則應具備獨立預算安排和差異化準入機制，以應對多樣化的財務風險情境。

專項救助的擴面策略不僅是政策調整的技術問題，更涉及如何通過優(yōu)化管理體系與功能設計，使專項救助與生活救助形成互為補充的救助網絡。在實踐中，通過建立覆蓋“極端困難群體”與“潛在需求群體”的雙軌制救助體系，社會救助將能夠在深度與廣度上實現(xiàn)協(xié)同擴展，為推動共同富裕目標提供更為堅實的社會保障支撐。

三、關于現(xiàn)金救助與服務救助的關系

社會救助制度的初衷是通過現(xiàn)金（或實物）給付的方式為困難群體提供基本生活保障，維持其最低收入（生活）水平，進而解決困難群眾的生存困境，發(fā)揮兜底作用。近年來，隨著社會經濟的發(fā)展，我國不斷拓展社會救助的內容，除醫(yī)療、教育、住房等專項救助外，還逐步延伸至養(yǎng)老、托育、殘疾、心理等社會服務領域，開始形成“物質+服務”相結合的綜合救助體系。一些地方政府通過購買服務，引入專業(yè)的社會工作力量，為失能老人、重度殘疾人等特殊群體提供訪視、生活照料和心理支持。這種服務型社會救助的探索已取得初步成效。有研究指出，服務型救助可以通過“立足物質、拓展服務”的思路將“發(fā)展維度”引入社會救助設計（郭忠興、王彬，2025）。這一理念倡導在生存保障之外，通過能力救助和積極預防，促進受助者的自我管理與社會適應能力的提升，推動社會救助從低層次“生存型”向高層次“發(fā)展型”轉變。

然而，盡管服務型救助具有政策創(chuàng)新價值，且有利于提升困難群體的生活質量，但在理論與實踐中仍需對服務型救助的發(fā)展保持審慎態(tài)度。這是因為，一方面，服務型社會救助的概念尚未在政策層面得到清晰界定，容易與社會福利服務，甚至社會救助服務相混淆。社會救助的核心功能在于收入支持，傳統(tǒng)上并不為救助對象直接提供大范圍的服務。《社會救助暫行辦法》對低保和特困供養(yǎng)的規(guī)定主要集中在現(xiàn)金或實物補助上，僅在特困供養(yǎng)中涉及特定條件下的照料和醫(yī)療服務。由于缺乏專項的財政支持，社會救助機構在服務人員與服務資源配置方面長期不足，服務類救助在許多地區(qū)難以形成制度化、可持續(xù)的供給。各地的服務型救助工作主要依賴慈善基金和社會組織等外部力量，這在實踐中易引發(fā)概念模糊與操作混亂。要發(fā)展服務型社會救助，還需在立法、財政投入、專業(yè)隊伍建設等方面提供充足的配套支持。否則，服務型救助將可能“概念泛化”或“零星應急”，僅停留于政策探索的初步階段。

另一方面，社會服務的需求并不僅局限于困難群眾，普通居民在養(yǎng)老、康復、家庭照料等方面也同樣存在廣泛需求，尤其是在少子化、老齡化、工作和生活沖突加劇的當下。如果只是為特定群體提供個人社會服務，不僅會模糊社會救助體系的功能定位，還會帶來福利疊加，造成社會服務領域出現(xiàn)新的不公平現(xiàn)象。因此，從促進共同富裕的宏觀目標出發(fā)，理想的路徑是通過持續(xù)強化基本公共服務供給，確保全體社會成員均能獲得基本而均衡的社會服務；對于極端困難人群，可以基于“有針對性的普遍主義”（targeting within universalism）原則，為其提供更有傾向性、更精準的服務支持，這樣既可以滿足其無法通過公共服務體系獲得滿足的特殊需要，又不會帶來污名化效應。

從理念上看，服務型救助的確契合“積極社會救助”的政策導向（李棉管、岳經綸，2020），因為它強調社會救助不僅要滿足生存需求，還要為受助者創(chuàng)造改善能力與適應社會的機會，推動其擺脫貧困。從宏觀政策的視角看，服務型救助已逐步被納入政府兜底性民生建設的重要內容。盡管如此，在實際運行中，服務型救助仍未成為社會救助體系的核心支柱，整體上處于輔助地位（林閩鋼，2010）。要進一步發(fā)展服務型社會救助，應在國家層面通過系統(tǒng)規(guī)劃和行動指南統(tǒng)一部署。中央和地方各級政府需協(xié)同制定明確的服務項目內容、資源保障和實施標準，確保服務型救助的均衡發(fā)展與長期穩(wěn)定運行，逐步彌補常規(guī)公共服務體系的薄弱環(huán)節(jié)（關信平，2021）。此外，基層救助機構應完善組織架構，組建專業(yè)化服務團隊，為困難群體提供更具針對性的支持。重點在于幫助他們重建信心和動力，提升自我能力，提供必要的社會支持，協(xié)助他們克服社會排斥，進而創(chuàng)造更多就業(yè)和發(fā)展機會（關信平，2014）。

綜上所述，現(xiàn)金（或實物）援助作為社會救助的基礎性支柱，在應對困難群眾最迫切的生存需求時具有不可替代的“兜底”作用；而服務型救助則可在此基礎上，為失能、重度殘疾或缺乏社會支持網絡的極端困難群體提供精準、適度的輔助支持。至于更大范圍的社會服務需求，應主要通過普惠性的公共福利和社會服務體系來滿足，避免社會救助功能邊界的無限擴張。只有在穩(wěn)固收入保障的核心邏輯的同時，合理拓展服務救助，社會救助體系才能實現(xiàn)從“生存型”向“發(fā)展型”的制度升級，為共同富裕與普惠福利奠定堅實、可持續(xù)的制度基礎。

四、關于身份與需要的關系

我國社會政策在設計上長期傾向于以社會身份而非人類需要為導向，依據戶籍、職業(yè)、地域等身份要素對不同群體進行分類并給予差異化政策待遇。這一設計邏輯在社會救助領域表現(xiàn)尤為突出，形成了以低保對象、特困供養(yǎng)對象等為代表的制度化救助身份體系。近年來，隨著社會風險形態(tài)的多樣化和復雜化，社會救助領域的身份譜系不斷擴展，新增了低保邊緣戶、剛性支出困難家庭、低收入困難擴面對象等類別。這種身份類別的增設雖在一定程度上擴大了救助覆蓋范圍，但也帶來了新的制度困境。

盡管不同身份類別的救助對象在人類需要方面存在較大相似性，政策設計卻因身份導向而導致顯著的差異化現(xiàn)象。這種身份差異不僅使不同群體間的福利待遇差距拉大，還引發(fā)了“身份競爭”現(xiàn)象，即部分困難家庭為獲取低保資格而展開博弈。研究發(fā)現(xiàn)，這一競爭的驅動力并非局限于低保金本身，而是與低保身份所附帶的醫(yī)療、教育、住房等多重福利和服務資源密切相關（岳經綸等，2020）。這種以身份為中心的救助體系雖在改善低保群體的生存條件方面具有一定成效，但也在政策結構中固化了身份與福利資源的掛鉤關系，形成了獨特的“福利距離”（岳經綸、方珂，2020），使得身份門檻成為影響資源分配公平性的關鍵因素。一旦困難家庭被納入低保體系，不僅能獲得直接的現(xiàn)金補助，還能享受教育資助、醫(yī)療救助、住房補貼等專項救助的配套支持；而未能獲得低保身份的邊緣家庭，即便存在類似需要，卻因身份限制無法獲得相應的救助資源（都陽、Park，2007）。在政策門檻的約束下，一些原本具有較高需要的家庭被排除在體系之外，削弱了政策的精準性與公平性，也縮小了社會救助的覆蓋面。此外，身份類別的過度復雜化導致了資源分配的失衡和行政成本的增加，導致政策執(zhí)行中的碎片化、重復覆蓋以及地方差異等問題，使救助資源難以實現(xiàn)高效配置。

社會救助的核心功能在于為困難群體提供基本生存保障，但隨著需要形態(tài)的變化，部分弱勢群體還面臨更加多元化的困難。依據馬斯洛需求（需要）層次理論，服務型社會救助的實施能夠滿足困難群體在生存需要之外的更高層次需要，例如社交互動、能力提升和自我實現(xiàn)等。通過提供探訪、照料等多樣化和人性化的服務，可以為那些失去勞動能力的人群提供額外支持（匡亞林，2021）。這種服務需要若缺乏科學的評估機制，極易因身份標簽導致資源錯配，從而弱化政策目標的實現(xiàn)效果。為解決上述問題，亟需在制度設計上引入“基于需要”的救助模式，將救助標準從身份導向轉變?yōu)閷彝嶋H需要的精準評估。因此，需要評估機制的完善至關重要?？茖W的需要評估應建立在全面、動態(tài)的數(shù)據基礎之上，涵蓋收入水平、就業(yè)能力、家庭負擔和健康狀況等多維指標，為個性化救助方案提供客觀依據。這樣做不僅能確保救助資源有效配置，還能避免因主觀判斷或身份壁壘導致的資源錯配和政策滯后。通過這一方式，還可以對不同身份類別（如低保對象與特困供養(yǎng)對象）進行整合，統(tǒng)一納入困難家庭救助體系。在此體系中，各家庭將根據需要差異獲得分層次的救助標準和照料方案，從而有效減少多重身份并行所導致的資源浪費，提高政策靈活性與救助精準度。事實上，一些地方已在實踐中探索了“基于需要”的救助模式。例如，上海市長寧區(qū)通過構建多維貧困評估體系，綜合考量收入、教育、健康等因素，精準識別困難家庭，并為其量身制定救助方案。這一舉措在提升政策公平性、科學性和助力困難群體自立發(fā)展方面取得了積極成效，契合了“應救盡救、應幫盡幫”的政策目標。

需要注意的是，從身份導向轉變?yōu)樾枰獙虻木戎Ｊ?，不僅是技術層面的調整，更是適應我國城鄉(xiāng)二元結構逐步弱化、福利體系日益整合的大趨勢。傳統(tǒng)以身份為主的救助體系，是基于歷史條件的制度安排，具有較強的行政管理便利性。隨著社會經濟環(huán)境的變遷，這一模式的弊端愈發(fā)明顯。需要導向模式則更注重個體和家庭的實際需要，能夠在提高救助精準度的同時，減少身份標簽所帶來的福利差異和不公平現(xiàn)象。從宏觀政策視角看，推動需求導向救助模式的實施，有助于優(yōu)化社會救助的功能邊界。社會救助制度應立足于兜底保障的核心功能，聚焦最需要幫助的困難群體，而更廣泛的社會服務需要則應由公共服務體系加以滿足。通過這一改革路徑，社會救助制度將在維持收入保障核心功能的基礎上，逐步實現(xiàn)從“生存型”向“發(fā)展型”的升級，為實現(xiàn)共同富裕和普遍主義福利奠定堅實、可持續(xù)的制度基礎。

五、關于“資源守門人”與“助人者”的關系

作為一種典型的選擇性社會政策，社會救助的核心在于通過精準的資格審查，將有限的公共資源優(yōu)先分配給最需要幫助的群體。然而，資格審查機制的復雜性使得這一政策工具在實施過程中面臨諸多挑戰(zhàn)。甄別救助對象不僅涉及收入、資產、家庭結構等多維因素，而且這些要素在實際應用中表現(xiàn)出顯著的動態(tài)性和隱匿性，進一步增加了精準評估的難度。因此，在2012年以前，“錯保”與“漏?！爆F(xiàn)象頻發(fā)，部分真正急需救助的群體無法及時獲得制度保障，進一步影響了政策的公平性與有效性（李棉管，2017）。同時，部分地區(qū)出現(xiàn)的“關系?！薄叭饲楸！钡冗`規(guī)現(xiàn)象，不僅加劇了公共資源配置的失衡，更引發(fā)了政策執(zhí)行系統(tǒng)的信任危機與行政成本的非理性擴張（宋揚、楊乃祺，2018）。

為了緩解上述問題，政策制定者和執(zhí)行機構提出了“精準救助”的原則，意圖通過多種技術、紀律和行政手段提升救助工作的科學性與規(guī)范性。這些措施在減少“錯?！爆F(xiàn)象方面取得了一定成效，但嚴格的審查標準和高壓監(jiān)督環(huán)境，使得基層工作人員在實際操作中傾向于采取“排斥式”守門邏輯，以規(guī)避行政責任和問責風險（李棉管，2019）。研究表明，在政策執(zhí)行過程中，正式制度與非正式規(guī)則交織作用，促使執(zhí)行者為了規(guī)避問責壓力，常采取“自?！毙袨椤茨爻梢?guī)，抑或順應社會中的不合理期望（李棉管，2019），以避免陷入“人情困境”（賈玉嬌、楊佳，2019）。這類防守型策略短期內雖能減少違規(guī)現(xiàn)象，卻導致部分符合條件但缺乏完整證明材料的家庭被排斥在救助體系之外，進而削弱政策的精準性和覆蓋面。

社會救助制度的初心在于為生活困境中的群體提供基本生存保障。因此，在資格審查過程中，基層工作人員的角色定位不應僅僅是“資源守門人”，而應更多地承擔“助人者”的角色（洪伯勛，2015）。這一角色轉變要求工作人員具備主動發(fā)現(xiàn)隱性需求的能力，在實際工作中敢于擔當、及時救助真正困難的家庭，而不應因防范福利欺詐而剝奪公眾的救助權益。否則，政策將背離“應救盡救”的核心目標，弱化救助體系的公平性與有效性（方珂等，2021）。然而，這并不意味著放松公共資源的監(jiān)督管理，而是在“精準審查”與“助人優(yōu)先”之間尋求合理平衡（李棉管，2019）。

為實現(xiàn)這一平衡，制度設計層面需進行相應調整。一方面，應賦予基層工作人員更大的裁量權，使其能夠在初步核實困難家庭情況的基礎上，先行納入臨時救助，隨后再進行資格復核與動態(tài)評估。這一做法通過設立觀察期機制，為緊急情況下的援助提供靈活性，從而有效減少漏?，F(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，考核與監(jiān)管體系需平衡“錯?！迸c“漏保”的評估標準，避免因過度問責導致工作人員的消極執(zhí)行心態(tài)。賈玉嬌和楊佳（2019）提出，優(yōu)化政策執(zhí)行的關鍵在于建立因地制宜的執(zhí)行機制，給予基層執(zhí)行者適當?shù)淖杂刹昧繖啵⑼ㄟ^容錯與行為清單的制度安排，限制不當?shù)摹白员！迸c“自利”行為。這一舉措既能保障政策效能，又能在實際操作中平衡風險控制與靈活應對之間的張力。

此外，基層工作人員的專業(yè)能力建設也是提升政策精準性的關鍵。政策制定者應加大對工作人員在社會工作、心理干預和經濟評估等方面的培訓力度，使其具備應對復雜社會環(huán)境的能力。以上海長寧區(qū)的實踐為例，通過構建多維貧困評估體系，基層工作人員能夠綜合收入、教育、健康等因素，對困難家庭進行精準識別和個性化救助。這一創(chuàng)新實踐有效提升了政策的公平性和助人效能，契合“應救盡救、應幫盡幫”的政策目標（方珂等，2021）。

從長遠來看，社會救助優(yōu)化的目標不在于通過審查制度構建一套過于嚴密的風險控制體系，而在于實現(xiàn)從“資源守門”向“需要發(fā)現(xiàn)”的角色轉變。正如賈玉嬌和楊佳（2019）所指出的，政策實踐的平衡在于動態(tài)適應正式規(guī)則與現(xiàn)實情境，通過制度性支持提高政策執(zhí)行的效能和彈性?；鶎庸ぷ魅藛T的主動服務意識對于精準救助的長效運行至關重要。政策設計應進一步破除身份標簽化的思維，注重從實際困境出發(fā)靈活應對社會救助中的多樣化需要。只有在制度層面確保這一改革路徑的實施，才能實現(xiàn)救助體系的公平性、效率性與可持續(xù)性，為共同富裕和社會信任的提升奠定基礎。

六、關于絕對貧困與相對貧困的關系

在社會救助政策的設計與實踐中，絕對貧困與相對貧困理念之間的平衡問題日益凸顯。我國的社會救助體系傳統(tǒng)上以絕對貧困為核心，主要通過低保政策為極端困難人群（即無法自救、生存陷入困境者）提供基本保障。這一模式將貧困簡化為收入不足的問題，政策設計集中在“兜底”，救助標準較低、對象覆蓋范圍有限。自我國精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，區(qū)域性和整體性貧困問題已得以全面化解。2020年，國家如期實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，為全球貧困治理貢獻了“中國方案”。在實現(xiàn)絕對貧困全面消除之后，政策重心逐步轉向更加復雜的相對貧困問題（岳經綸、彭曉燕，2024）。相對貧困群體通常指那些雖已擺脫絕對貧困，但在經濟社會生活中依然處于劣勢的群體。他們因多種主客觀因素制約，缺乏必要的資源與能力支撐，難以在經濟發(fā)展和社會進步中獲得平等機會，長期陷入發(fā)展困境（林閩鋼，2022）。一些家庭雖然收入略高于貧困線，卻因醫(yī)療、教育、贍養(yǎng)等剛性支出過高，生活難以穩(wěn)定。這種支出型與多維困難現(xiàn)象日益突出，已成為相對貧困的核心特征，亟需政策體系進行有效應對（李棉管、岳經綸，2020）。

李棉管和岳經綸（2020）指出，相對貧困可以分為“低線相對貧困”和“高線相對貧困”兩類標準?！暗途€相對貧困”乃是對絕對貧困線的延伸和補充，其目的在于涵蓋那些收入稍高于貧困線，卻因高額社會支出而陷入困境的群體。例如，英國曾將社會救助標準的 1.4 倍設定為低線相對貧困線，從而將支出型貧困者納入政策的覆蓋范疇（李棉管、岳經綸，2020）?！案呔€相對貧困”則以社會的主流生活水平作為參照，通常借助居民收入中位數(shù)的40%—60%予以界定（Callan Nolan， 1991）。此標準在國際上得到廣泛運用，旨在對生活條件顯著低于平均水平的群體進行衡量，并通過政策干預來減輕其在收入分配和社會參與方面的劣勢。林閩鋼（2020）提議，相對貧困線應當依據各地區(qū)的發(fā)展水平以及實際需求實施動態(tài)調整。在部分發(fā)展水平較高的地區(qū)，現(xiàn)行低保標準的 1.5倍或者 2 倍能夠作為相對貧困的門檻，以拓展政策的覆蓋范圍，逐步達成從“生存型救助”向“發(fā)展型保障”的轉變。如此的調整能夠切實應對支出型貧困和多維貧困的現(xiàn)象，為更多的邊緣群體提供必要的政策支持以及體面的生活條件。

長期以來，我國反貧困政策總體上聚焦在絕對貧困領域。隨著絕對貧困的消除，國家已明確提出要探索解決相對貧困的長效機制，逐步將反貧困工作的重心從絕對貧困治理轉向相對貧困治理。相對貧困治理模式關注的不僅是收入不足，還涉及因社會排斥、發(fā)展機會缺失等原因而導致的結構性劣勢（李棉管、岳經綸，2020）。相對貧困理念的引入促使我國社會救助政策體系逐步從以收入為核心的生存保障模式向多維貧困治理模式過渡。這一轉變在政策措施上表現(xiàn)為以傳統(tǒng)低保為基礎，衍生出醫(yī)療救助、教育資助等專項救助。同時，救助形式也從單一的現(xiàn)金補助擴展至綜合性的服務支持，政策目標由“最低生活保障”轉變?yōu)椤绑w面生活保障”，力求通過多維政策手段緩解貧困現(xiàn)象的多樣性和復雜性（李棉管、岳經綸，2020）。

盡管相對貧困政策的調整在理論和實踐中具有重要意義，但其實施過程中仍面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。首先，相對貧困標準的確立與監(jiān)測需要科學、精準的統(tǒng)計體系。與單一收入基準不同，相對貧困涉及消費壓力、社會參與等多維因素，因此政策需要依托定期數(shù)據更新與動態(tài)調整機制，以保證救助措施的精準性和有效性。其次，擴大救助范圍勢必帶來財政壓力，因此如何在維持財政可持續(xù)性的同時實現(xiàn)政策擴面，是社會救助體系必須面對的難題。此外，相對貧困的多維特性決定了其治理必須依賴跨部門協(xié)同。教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等多個公共服務領域需要統(tǒng)一規(guī)劃與資源整合，以形成相互支撐的社會保障網絡，提高政策的系統(tǒng)性與長效性（賈玉嬌、楊佳，2019）。

針對相對貧困治理的復雜性，政策設計需在“雙重標準”間實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。絕對貧困線繼續(xù)承擔著兜底功能，以保障極端貧困人口的基本生存需要；而相對貧困線則在“低線相對貧困”的基礎上，進一步拓展至“高線相對貧困”的政策視野，為那些收入略高于絕對貧困線、但因剛性支出陷入困境的家庭提供必要支持。通過“雙重標準”的結合，社會救助體系得以更精準地覆蓋不同層次的困難群體，既保障了基本生活需要，又促進了社會公平與包容性發(fā)展，從而推動共同富裕目標的實現(xiàn)。

七、關于社會救助與基本公共服務的關系

社會救助與基本公共服務在功能定位上有著各自明確的職責。社會救助主要針對極端困難和困境群體，強調通過現(xiàn)金補助或實物援助為其提供基本生存保障，確保民生底線不被突破。而基本公共服務則以普惠性為核心，旨在促進全民的發(fā)展機會和生活質量的提升，從教育、醫(yī)療到住房、就業(yè)，覆蓋民眾的基本權益與發(fā)展需要（岳經綸等，2020）。

然而，現(xiàn)實中二者的界限卻逐漸模糊。一方面，基本公共服務的供給在區(qū)域間和群體間長期處于不平衡、不充分的狀態(tài)，公共服務資源在欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體中的可及性較差。另一方面，為彌補公共服務的不足，社會救助體系不得不通過教育資助、醫(yī)療救助、住房救助等專項救助，承擔起部分本應由基本公共服務體系負責的功能。這些專項救助雖然在短期內緩解了困難群體的緊迫需要，但也導致社會救助與公共服務之間出現(xiàn)職責“越位”和資源錯配的現(xiàn)象，進一步加劇了政策實施的復雜性。

由于社會救助過度承擔了公共服務職能，最困難群體在現(xiàn)階段從公共服務體系中獲得的資源甚至超過了一般公眾。這一現(xiàn)象加劇了“身份捆綁型”福利分配格局的形成，使得低保戶和特困供養(yǎng)對象在享受醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務時占據了顯著優(yōu)勢，而大量中間收入群體卻難以平等享受這些公共資源（岳經綸等，2020）。這種“福利錯位”現(xiàn)象不僅削弱了社會救助的精準性和公平性，更在不同群體之間形成了“懸崖效應”，即處于低保線附近的臨界群體因未能獲得低保身份，無法享受等同的公共服務支持，進一步拉大了社會群體間的福利差距，危及社會公平正義的根基。仇葉和賀雪峰（2017）將這種現(xiàn)象概括為“低保泛福利化”。他們指出，低保制度從最初的“生存保障”逐步演變?yōu)樯矸堇壭偷母＠Ｕ?，低保群體因此獲得了“特殊福利身份”，與其他原本享有特殊福利的群體一同成為公共服務的優(yōu)先受益者。這種制度錯位在一定程度上背離了社會救助的底線功能，使公共服務供給的普惠性進一步弱化。

為解決這一難題，政策調整的核心在于理順社會救助與基本公共服務的功能邊界，確保二者既能分工協(xié)作，又能相互支撐。具體而言，需從以下幾方面入手：

首先，公共服務體系需進一步擴展普惠性和均等化供給，減少對身份標簽的依賴。只有提高公共服務的覆蓋率和可及性，才能有效緩解低收入群體過度依賴社會救助資源的問題。同時，政策設計應重視中等收入群體的公共服務需要，以避免因“中間群體被擠壓”而導致的福利分配矛盾。研究表明，在我國當前的社會政策體系中，盡管低收入群體的福利水平因精準扶貧政策而顯著提升，但中等收入群體的福利改善卻相對滯后，難以平等享受醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務（岳經綸等，2020）。

其次，應將具有公共服務屬性的專項救助逐步剝離出社會救助體系。醫(yī)療救助、教育資助等專項救助實際上事關醫(yī)療和教育等基本公共服務，完全可以整合到基本公共服務體系之中，以政策統(tǒng)一性和資源共享的方式提高服務效能。社會救助對象在醫(yī)療、教育等方面的特殊需要，可以轉化為生活救助中的現(xiàn)金補貼。這樣做不僅能夠整合社會救助資源，提高社會救助的行政效率，也可以減少救助申請者的行政負擔，提高救助的精準性。在這方面，香港的綜合社會保障援助計劃可以為我們提供借鑒（岳經綸，2017）。

再次，住房救助、就業(yè)救助等項目也可以回歸其各自的政策體系。就業(yè)救助可以融入就業(yè)政策與就業(yè)服務領域，住房救助則可以納入住房保障體系，通過不同政策部門間的分工合作，實現(xiàn)資源的高效配置。通過這一調整，可以避免職責重疊和政策碎片化，還能為社會救助的立法和長期發(fā)展奠定基礎。

更為關鍵的是，社會救助與公共服務的整合與分工需在制度設計上充分考慮多部門協(xié)調的問題。岳經綸等（2020）指出，中國社會政策體系在收入再分配過程中，因“福利分層”和碎片化管理現(xiàn)象而導致制度效能削弱。具體表現(xiàn)為，不同政策部門各自為政，導致政策資源無法形成合力。因此，未來的政策優(yōu)化應以建立跨部門協(xié)同機制為核心，通過數(shù)據共享、信息整合和政策統(tǒng)一規(guī)劃，減少因職責不清、資源重復導致的管理成本。

綜上所述，社會救助與基本公共服務的協(xié)調發(fā)展是實現(xiàn)社會政策體系現(xiàn)代化的關鍵路徑。由于我國基本公共服務發(fā)展不足，且遞送不均衡，社會救助制度不得不扮演超越其能力的作用，在保障救助對象生存需要的同時，提供基本公共服務。通過擴大公共服務的普惠性供給，逐步解除社會救助對象對專項救助的依賴，政策設計將能夠更加精準地覆蓋不同群體的需要。與此同時，健全的社會救助體系也將繼續(xù)發(fā)揮兜底保障的核心功能，為極端貧困和困境群體提供及時、有效的支持。理想的做法是把社會救助嵌入基本公共服務之中，而不是用社會救助制度的“架床疊屋”來替代普惠公共服務的供給。唯有如此，社會救助與基本公共服務才能實現(xiàn)良性互動，共同促進社會公平與民生福祉的提升。

八、關于守正與創(chuàng)新的關系

在保障和改善民生、強化兜底性民生建設的大背景下，民政部門對低保和特困人員的生活狀況給予高度關注，并通過政策創(chuàng)新不斷優(yōu)化社會救助體系。近年來，盡管相關政策創(chuàng)新取得了一定成效，但其實際受益對象依然集中在占總人口約3%的低保和特困人員群體上。大量政策圍繞這一小部分群體反復疊加，造成了各類救助項目層層累積，卻未能有效擴大整體救助覆蓋面。這一局面導致受助對象因持續(xù)提高的福利待遇而難以擺脫救助體系，甚至出現(xiàn)了“福利依賴”現(xiàn)象，進而引發(fā)了社會對資源分配公平性的質疑（劉璐嬋、林閩鋼，2015）。

當前，社會救助的主要形式仍是以現(xiàn)金為主的生存性保障，其核心目標在于確保最困難群體的基本生存需要。然而，在實際執(zhí)行中，一些地方政府在追求“精細化”服務時，偏離了社會救助的兜底功能，使得多重救助資源集中在極少數(shù)受助者身上。一些地方甚至通過“全包式”保障、保姆式服務試圖為特定對象提供超出基本需要的高待遇，偏離了政策初衷。

以2019年東部省份某市的實地調查為例：一名通過單獨立戶方式納入低保的二級肢體殘疾人，除享受低保金外，還可疊加獲得教育、住房和醫(yī)療等專項補助，其每月獲得的各類現(xiàn)金救助總額高達1890元；而另一名通過殘疾人就業(yè)扶持政策實現(xiàn)就業(yè)的二級智力殘疾人，每月工資收入僅為2200元（肖日葵、郝玉玲，2022）。前者因多項政策疊加，在成本收益的權衡中更傾向于選擇留在低保體系內，而非依靠勞動實現(xiàn)自立。這種現(xiàn)象不僅抑制了勞動意愿，還加劇了有限資源在群體間分配的不均衡，導致其他困難家庭（如邊緣家庭和支出型困難群體）的實際需求難以獲得關注。

在此背景下，“守正”與“創(chuàng)新”的辯證關系顯得尤為重要?！笆卣币庠趶娬{社會救助制度必須堅守其底線功能，即以精準、簡潔的方式保障最困難群體的基本生存權利，防止其因貧困而陷入更深層次的社會排斥；而“創(chuàng)新”則在于適應社會結構的變化，針對不同群體的特殊需求，通過社會工作、社區(qū)服務、跨部門協(xié)作等方式提供多元化、靈活性的支持手段。然而，若“創(chuàng)新”缺乏與“守正”的有效銜接，導致政策過于復雜化和福利重復疊加，反而會增加財政負擔、弱化勞動激勵。反之，如果只強調“守正”而忽視社會需要的動態(tài)變化，制度將難以應對日益復雜的貧困形態(tài)和新型社會風險。

因此，社會救助體系的改革與發(fā)展，必須在“守正”與“創(chuàng)新”之間取得動態(tài)平衡。首先，“守正”不是固守陳規(guī)，而是強調制度回歸救助的核心功能，即確保最困難群體的基本生存條件；其次，“創(chuàng)新”須立足于實效性和可持續(xù)性，避免形式主義的“繡花式”工作和“保姆式”服務，通過合理設計政策工具，提升救助的精準性和覆蓋面。此外，政策創(chuàng)新應注重長期效應，避免短期內的福利疊加，妥善引導受助者增強就業(yè)意愿和自立能力。

在實踐中，實現(xiàn)“守正”與“創(chuàng)新”的平衡需從制度設計與執(zhí)行機制兩個層面入手。在制度設計方面，需統(tǒng)籌規(guī)劃不同類型的救助項目，優(yōu)化救助層次，合理區(qū)分基本生活保障與專項需求支持的功能邊界，防止政策重疊與功能沖突。在執(zhí)行機制方面，需加強跨部門協(xié)作，通過統(tǒng)一的救助申請和評估平臺，實現(xiàn)信息共享與規(guī)范化管理，減少資源分散和重復審批問題。此外，政策調整還應考慮到區(qū)域經濟水平、就業(yè)市場狀況和困難群體的多樣化需求，適時動態(tài)調整救助標準與門檻，以應對不同地區(qū)和群體的實際困難。

唯有在“守正”與“創(chuàng)新”之間找到有效銜接點，通過合理的政策布局與救助網絡的優(yōu)化，社會救助體系才能在深度與廣度上實現(xiàn)協(xié)同擴展，兼顧制度效率與公共公平，推動我國在共同富裕目標下實現(xiàn)更加穩(wěn)健和可持續(xù)的社會保障發(fā)展。

九、結論

2025 年是“十四五”規(guī)劃收官以及“十五五”規(guī)劃謀篇布局的關鍵節(jié)點。本文著眼于我國社會救助事業(yè)的高質量發(fā)展，對當前制度運行中的關鍵問題進行系統(tǒng)剖析，并提出兼具理論價值與實踐意義的優(yōu)化路徑，旨在為新時代社會救助體系的轉型升級提供學理支撐與政策參考。

通過系統(tǒng)分析，本文揭示了當前社會救助體系中存在的八對關鍵政策關系所蘊含的內在矛盾及其實踐困境，具體表現(xiàn)為：第一，提標與擴面的之間的張力導致救助資源分配不均，地方政府在財政約束與問責壓力下普遍采取控規(guī)模、降風險的執(zhí)行策略，致使“標提圍擴量減”現(xiàn)象長期存在；第二，專項救助與生活救助的對象重疊削弱了救助體系的整體效能，專項救助因過度錨定低保身份，難以有效覆蓋非低保困難群體；第三，現(xiàn)金救助與服務救助的協(xié)調不足限制了救助對象的自立能力提升，服務類救助雖在部分地區(qū)初步取得探索成效，但整體供給不足，未能形成與現(xiàn)金救助相協(xié)調的體系；第四，身份與需要的機制錯配可能造成救助資源的不均衡分配，以身份為導向的救助體系在政策結構中固化了身份與福利資源的掛鉤關系，削弱了政策的精準性與公平性；第五，資源守門人與助人者的角色沖突影響了救助政策的執(zhí)行效率，基層工作者傾向于采取“排斥式”守門邏輯以規(guī)避行政責任和問責風險；第六，社會救助政策理念在絕對貧困治理與相對貧困治理之間的搖擺不利于提升救助政策的效果，隨著絕對貧困的全面消除，社會救助政策理念應該轉向相對貧困的治理；第七，社會救助與基本公共服務的功能邊界模糊導致了政策“越位”與“缺位”，部分救助項目在實踐中承擔了超出兜底范圍的公共服務職能，導致救助資源分配失衡；第八，守正與創(chuàng)新的平衡失調引發(fā)了資源浪費與福利依賴，政策創(chuàng)新若缺乏與守正的有效銜接，易導致政策過于復雜化和福利重復疊加。

針對上述問題，本文提出以下優(yōu)化路徑：首先，應優(yōu)化資源配置，完善低保準入標準，擴大救助覆蓋面，同時保持救助標準與經濟社會發(fā)展水平的動態(tài)平衡。其次，需明確功能分層，推動專項救助獨立發(fā)展，構建“基礎生活保障+專項需求救助”的綜合救助網絡。再次，要在提升收入保障、改善物質條件的基礎上拓展服務型救助，在充分動員和利用社會資源的同時，也要加強公共財政對服務型救助的支持。復次，應清晰劃分社會救助與基本公共服務的功能邊界，推動基本公共服務的普惠性供給。最后，優(yōu)化央地協(xié)同與跨部門合作機制，減輕地方財政壓力，強化政策協(xié)同，提升政策執(zhí)行效能。

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② 中華人民共和國民政部. 2024年4季度民政統(tǒng)計數(shù)據[EB/OL]. （2024）[2025-03-05]. https：//www.mca.gov.cn/mzsj/ tjsj/2024/2024dssjdtjsj.htm.

③ 中華人民共和國民政部. 2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. （2020）[2025-03-05]. https：//www.mca.gov.cn/images3/ www2017/file/202109/1631265147970.pdf.

④ 中華人民共和國民政部. 2024年4季度民政統(tǒng)計數(shù)據[EB/OL]. （2024）[2025-03-05]. https：//www.mca.gov.cn/mzsj/ tjsj/2024/2024dssjdtjsj.htm.