政策工具是否實(shí)現(xiàn)了政策價(jià)值？

摘要：性別平等與婦女發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)追求公平、正義與平等的重要議題。當(dāng)前婦女權(quán)益保障政策的應(yīng)然價(jià)值與實(shí)然政策工具之間仍存在結(jié)構(gòu)性脫耦，課題組構(gòu)建了“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的分析框架，采用NVivo軟件對(duì)1978—2023年共226份政策文本進(jìn)行計(jì)量統(tǒng)計(jì)及內(nèi)容分析，探究中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷中政策工具的作用機(jī)制并辨析其承載的政策價(jià)值理念。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷歷經(jīng)了政策調(diào)整期（1978—1991年）、制度構(gòu)建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年）三個(gè)階段，呈現(xiàn)出從“國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)”轉(zhuǎn)向“國(guó)家吸納社會(huì)”的變遷路徑，權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革的政策工具由“異質(zhì)均衡”過(guò)渡到“偏好選擇”；性別平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)幸福的政策價(jià)值由“賦權(quán)性”過(guò)渡到“賦能性”。在政策工具適配政策價(jià)值發(fā)揮“耦合效應(yīng)”的同時(shí)，婦女權(quán)益保障政策也陷入了“價(jià)值兩歧”的政策困境。未來(lái)，應(yīng)基于中國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展規(guī)律均衡優(yōu)化政策工具組合，建立婦女權(quán)益保障政策聯(lián)動(dòng)的耦合協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑“個(gè)體自主—家庭嵌入—社會(huì)同構(gòu)”婦女權(quán)益保障體系。

關(guān)鍵詞：婦女權(quán)益；政策工具；政策價(jià)值；國(guó)家主導(dǎo)；價(jià)值兩岐

**基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“高價(jià)彩禮對(duì)農(nóng)村人口婚育行為的影響及應(yīng)對(duì)策略”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23BRK039）、江西省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能江西省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的作用機(jī)制及實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：24SH01）的階段性成果、江西省研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“青年發(fā)展型城市建設(shè)的政策工具選擇與優(yōu)化路徑研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2024-B006）的階段性成果。

一、問(wèn)題的提出

性別平等與婦女發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)追求公平、正義與平等的重要議題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持男女平等的基本原則，推動(dòng)?jì)D女解放的實(shí)踐進(jìn)程。伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治進(jìn)程，針對(duì)我國(guó)婦女合法權(quán)益頻受侵害的現(xiàn)象，立法部門(mén)及各級(jí)政府制定了保障婦女權(quán)益的相關(guān)法律和規(guī)章制度。迄今為止，中國(guó)逐步確立了以憲法為基礎(chǔ)、以婦女權(quán)益保障法為核心的全面保障婦女權(quán)益的政策框架。2023年1月，《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《婦女權(quán)益保障法》）第三次修訂后實(shí)施，聚焦新時(shí)代婦女權(quán)益保障的突出問(wèn)題，明確了建立政府主導(dǎo)、各方協(xié)同、社會(huì)參與的婦女權(quán)益保障工作機(jī)制：一是從被動(dòng)保護(hù)轉(zhuǎn)向主動(dòng)賦能，注重提升婦女發(fā)展能力；二是從單一維權(quán)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理，構(gòu)建全方位保障體系；三是從政策倡導(dǎo)轉(zhuǎn)向法治保障，強(qiáng)化制度剛性約束。這標(biāo)志著婦女權(quán)益保障工作正朝著更加制度化、規(guī)范化、法治化的方向邁進(jìn)。總體而言，目前政府為婦女權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障和法律支持，政策工具設(shè)置與政策價(jià)值的發(fā)展形成動(dòng)態(tài)耦合，使得婦女的權(quán)益保障日臻完善。

然而，當(dāng)前婦女權(quán)益保障政策的應(yīng)然價(jià)值與實(shí)然政策工具之間仍存在結(jié)構(gòu)性脫耦。具體而言，政策價(jià)值層面所追求的公平、正義與平等理念在轉(zhuǎn)化為具體的政策工具時(shí)，往往未能得到充分體現(xiàn)和有效實(shí)施，導(dǎo)致婦女權(quán)益未能得到充分保障。例如，數(shù)字時(shí)代衍生出網(wǎng)絡(luò)性騷擾、AI算法歧視等新問(wèn)題，農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障、生育政策調(diào)整后的職場(chǎng)保護(hù)等議題亟需政策創(chuàng)新。這意味著，婦女權(quán)益保障政策的政策工具與政策價(jià)值之間存在著亟待解決的耦合性問(wèn)題?，F(xiàn)有婦女權(quán)益保障政策的研究主要集中于三個(gè)方面：一是對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域中婦女權(quán)益的具體探討，如農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益（惠建利，2018）、女性教育高質(zhì)量發(fā)展（劉利群、李慧波，2021）；二是公共政策領(lǐng)域中婦女權(quán)益的問(wèn)題研究，如性別視野下的農(nóng)村婦女參政（董江愛(ài)、李利宏，2010）、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的農(nóng)村婦女參與村民自治（韓玲梅、黃祖輝，2006）、農(nóng)業(yè)女性化視角下婦女發(fā)展的策略措施（姚德超、劉筱紅，2012）；三是對(duì)婦女相關(guān)權(quán)益保障政策變遷進(jìn)行歷史梳理，如對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的婦女人權(quán)保障進(jìn)行回顧（陳愛(ài)武，2019）、對(duì)近百年中國(guó)婦女地權(quán)的歷史變遷進(jìn)行分析（李慧英，2021）等。

囿于學(xué)科視角，既有研究對(duì)婦女權(quán)益保障政策的歷史梳理缺乏對(duì)政策變遷背后機(jī)制以及影響因素的探討，描述性的研究方式難以深入解析婦女權(quán)益保障政策變遷的規(guī)律特征；其次，在探討婦女權(quán)益保障政策時(shí)未能觸及深層的政策工具和政策價(jià)值的適配與耦合問(wèn)題，現(xiàn)有研究取向難以全面把握政策變遷的深層邏輯與反饋效果。具體而言，在婦女權(quán)益保障政策變遷過(guò)程中，權(quán)威型、激勵(lì)型等政策工具設(shè)置是否有效支撐了性別平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政策價(jià)值理念？特定的政策工具何以適配政策價(jià)值理念？如何優(yōu)化婦女權(quán)益保障政策中的政策工具配置，以提升與政策價(jià)值的耦合性？這些成為亟需探討的重要課題。

基于此，本文試圖構(gòu)建“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的分析框架，通過(guò)對(duì)1978年至2023年婦女權(quán)益保障相關(guān)政策的文本分析，探尋不同政策階段婦女權(quán)益保障政策工具的選擇使用和作用機(jī)制，并辨析其承載的政策價(jià)值理念，以期提供促進(jìn)女性權(quán)益保障和社會(huì)全面發(fā)展的政策建議。

二、理論基礎(chǔ)：“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的分析框架

“過(guò)去的半個(gè)世紀(jì)里，公共管理領(lǐng)域一直在進(jìn)行著解決公共問(wèn)題工具或手段的‘革命’”（Salamon，2002），也即政策工具研究。政策工具的雛形可追溯到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論，如由政府提供基本的公共產(chǎn)品、利用稅收來(lái)重新分配財(cái)富。將政策工具視角引入公共管理領(lǐng)域，政策工具基于固有特性可被劃分為不同的類(lèi)型，如分類(lèi)為溝通工具、法律工具和經(jīng)濟(jì)工具；劃分為混合性工具、自愿性工具和強(qiáng)制性工具等。20世紀(jì)90年代，中國(guó)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注并迅速推進(jìn)政策工具理論的本土化發(fā)展，在政策工具的基礎(chǔ)理論上，有學(xué)者分析了政策工具研究的價(jià)值意義與應(yīng)用層面（顧建光，2006）；有學(xué)者提出了“政策執(zhí)行中的工具選擇”的命題（呂志奎，2006）；還有學(xué)者認(rèn)為，政策工具選擇須兼以考慮“核心環(huán)境”政策網(wǎng)絡(luò)（丁煌、楊代福，2009）。同時(shí)，政策工具開(kāi)始與其他政策理論融合，如與扎根理論、政策試點(diǎn)理論結(jié)合研究地方政府河長(zhǎng)制（任彬彬、周建國(guó)，2021）和市域社會(huì)治理現(xiàn)代化（謝小芹、姜敏，2021）的“政策工具箱”等。

可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們熱衷于政策工具的類(lèi)型選擇和具體實(shí)踐的研究，較少對(duì)政策工具與政策價(jià)值的適配與耦合予以關(guān)注。政策工具與政策價(jià)值存在緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，基于此的工具價(jià)值論能夠平衡工具理性與價(jià)值理性，探討兩者在譜系中的交點(diǎn)無(wú)疑是政策工具研究的重要分支。鑒于此，為解析婦女權(quán)益政策變遷中的工具理性與價(jià)值張力，本文構(gòu)建了“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的分析框架。

如圖1所示，寓于政策工具與政策價(jià)值的耦合與調(diào)適之中，政策工具價(jià)值論提供了一條建構(gòu)政策變遷的中觀層次解釋路徑。政策工具是政策制定者為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采取的一系列手段、方法和策略，它關(guān)注的是合理性和效率性；政策價(jià)值側(cè)重于對(duì)政策目標(biāo)本身的正當(dāng)性追求，它關(guān)注的是合法基礎(chǔ)和公平導(dǎo)向。在政策場(chǎng)域內(nèi)部，政策價(jià)值作為政策制定與執(zhí)行的指導(dǎo)理念和反映客體，需要通過(guò)具體的政策工具來(lái)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。遵循政策價(jià)值的公共性導(dǎo)向，政府選擇政策工具意味著在更廣泛的政策范圍內(nèi)增加政策價(jià)值的外延、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，政策工具隨著政策價(jià)值變化進(jìn)行選擇性調(diào)適，動(dòng)態(tài)化的運(yùn)行過(guò)程形成自然的方程式演進(jìn)。這在方法論上拓寬并超越了二分類(lèi)型，婦女權(quán)益保障政策的政策工具和政策價(jià)值在耦合與調(diào)適之中嵌入到政策變遷的架構(gòu)（晏子、章曉懿，2020）。具體而言，政策工具的選擇運(yùn)用與反饋效果、政策價(jià)值的理念落實(shí)與實(shí)現(xiàn)方式，兩者的耦合與調(diào)適共同塑造了婦女權(quán)益保障政策的變遷。一是政策工具與政策價(jià)值在理念與實(shí)踐層面的高度耦合、相互支撐，二是政策工具與政策價(jià)值能夠靈活調(diào)整以適應(yīng)婦女權(quán)益保障的政策需求與社會(huì)期待，這共同作用于婦女權(quán)益保障政策變遷的連貫性與有效性。進(jìn)而，借鑒三維坐標(biāo)系中的XYZ軸概念，將政策變遷、政策工具和政策價(jià)值抽象為X、Y、Z三個(gè)維度進(jìn)行分析。

（一）X維度——政策變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義民主法制不斷完善，婦女權(quán)益保障也邁入新的階段。對(duì)此，本文以1978年作為政策文本分析的起點(diǎn)，以2022年修訂、2023年實(shí)施的《婦女權(quán)益保障法（2022修訂）》為研究終點(diǎn)，探討中國(guó)婦女權(quán)益保障政策的發(fā)展歷程?；谖覈?guó)婦女權(quán)益保障政策的歷史進(jìn)程和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的婦女權(quán)益保障政策呈現(xiàn)出明顯的間斷式均衡發(fā)展脈絡(luò)（吳光蕓、周芷馨，2021）。因此，基于“間斷—平衡”理論，以《婦女權(quán)益保障法》的頒布時(shí)間1992年作為第一個(gè)間斷節(jié)點(diǎn)，這是中國(guó)第一部保障婦女權(quán)益的基本法，它的頒布標(biāo)志著婦女權(quán)益保障政策由政策探索、調(diào)整開(kāi)始邁入了制度構(gòu)建期，此后，政府又陸續(xù)出臺(tái)了一系列與婦女權(quán)益保障相關(guān)的法律法規(guī)和政策措施，形成了較為完善的婦女權(quán)益保障法律制度；以《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》的頒布時(shí)間2011年作為第二個(gè)間斷節(jié)點(diǎn)，該綱要明確提出了“將社會(huì)性別意識(shí)納入法律體系和公共政策”，標(biāo)志著中國(guó)在婦女權(quán)益保障方面進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即更加注重從法律和政策層面保障婦女的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)，使婦女權(quán)益保障政策步入了體系完善期。基于此，將中國(guó)的婦女權(quán)益保障政策劃分為三個(gè)階段：政策調(diào)整期（1978—1991年）、制度構(gòu)建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年），見(jiàn)表1。

（二）Y維度——政策工具

政策工具的選擇屬于非預(yù)先確定的異質(zhì)性模式，具有因情況而定的偶然特征，被視為在既定治理模式和政策制度邏輯的更大框架內(nèi)嵌入的結(jié)果。（顧建光、吳明華，2007）根據(jù)中國(guó)婦女權(quán)益保障政策的文本特征，本文使用McDonall對(duì)政策工具的劃分方式，確定了中國(guó)婦女權(quán)益保障政策的政策工具組合：由法令法規(guī)和制裁處罰構(gòu)成的權(quán)威型政策工具；由就業(yè)援助、人才培養(yǎng)和鼓勵(lì)號(hào)召構(gòu)成的激勵(lì)型政策工具；由社會(huì)保障與服務(wù)和輿論建設(shè)與宣傳構(gòu)成的能力建設(shè)政策工具；由機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)協(xié)同和制度健全構(gòu)成的系統(tǒng)變革政策工具。具體而言，政府運(yùn)用權(quán)威型政策工具進(jìn)行法律制定和監(jiān)管；運(yùn)用政策優(yōu)惠、財(cái)政支持等激勵(lì)型政策工具形成政策偏好；運(yùn)用能力建設(shè)政策工具在潛移默化中創(chuàng)造迎接未來(lái)的能力，由于無(wú)形性和不確定性無(wú)法帶來(lái)即時(shí)的政策價(jià)值；運(yùn)用系統(tǒng)變革政策工具對(duì)現(xiàn)有制度的漸進(jìn)式修補(bǔ)，如在行政部門(mén)中重新界定和分配職權(quán)、職責(zé)等。

（三）Z維度——政策價(jià)值

工具理性促使政策制定者依據(jù)工具性原則選擇與政策目標(biāo)相符的政策工具，而價(jià)值理性則鼓勵(lì)政策制定者依據(jù)合法性考量做出決策，工具理性追求有效性，而價(jià)值理性則強(qiáng)調(diào)意義（王錕，2005）。政府選擇和運(yùn)用政策工具的方式體現(xiàn)了工具理性的思維方式，而政策價(jià)值則蘊(yùn)含了政策背后對(duì)價(jià)值理念和行為準(zhǔn)則的假定。我國(guó)婦女權(quán)益保障政策旨在通過(guò)推動(dòng)?jì)D女在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的平等地位，從而構(gòu)建性別平等和公平公正的社會(huì)；通過(guò)改善婦女的工作條件，增加?jì)D女勞動(dòng)力的參與和貢獻(xiàn)，從而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量；通過(guò)保障婦女的健康、教育、社會(huì)保障等權(quán)益，確保婦女在社會(huì)中得到公正對(duì)待，從而提高整個(gè)社會(huì)的幸福感。據(jù)此得出中國(guó)婦女權(quán)益保障政策的政策價(jià)值理念：性別平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)幸福，這也是保障婦女各項(xiàng)權(quán)益的應(yīng)有之義。政策制定者基于社會(huì)的價(jià)值觀念來(lái)制定政策目標(biāo)，選擇最適合實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政策價(jià)值的政策工具，以期工具理性和價(jià)值理性的行動(dòng)達(dá)到應(yīng)然領(lǐng)域。

基于上述政策變遷、政策工具和政策價(jià)值的內(nèi)容，進(jìn)一步構(gòu)建了中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷的譜系模型①。

其中，X維度為中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷的三個(gè)階段：政策調(diào)整期（1978—1991年）、制度構(gòu)建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年）；Y維度為政府選擇運(yùn)用的四種類(lèi)型政策工具：權(quán)威型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具；Z維度為政策工具承載的政策價(jià)值理念：性別平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)幸福。XYZ維度之間形成了相互依存、相互影響的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，政策變遷階段（X維度）決定了政策工具類(lèi)型（Y維度）的選擇和調(diào)整方向；政策價(jià)值理念（Z維度）則作為指導(dǎo)思想貫穿于政策變遷的整個(gè)過(guò)程，并對(duì)政策工具類(lèi)型的選擇產(chǎn)生重要影響；同時(shí)，政策工具類(lèi)型和政策價(jià)值理念之間也存在耦合與調(diào)適的關(guān)系，三者共同構(gòu)成了婦女權(quán)益保障政策變遷的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。

三、樣本來(lái)源與研究方法

在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中以“婦女”“女性”為關(guān)鍵詞，檢索1978—2023年的政策文本。由于涉及婦女權(quán)益保障的政策文本數(shù)量較大，為確保本研究的可操作性，所選政策文本能夠反映我國(guó)婦女權(quán)益保障情況，對(duì)其進(jìn)行整理和篩選：其一，限制政策文本的類(lèi)型范圍，由于中央政策在國(guó)家治理體系中居于核心地位，是國(guó)家整體發(fā)展方向和價(jià)值導(dǎo)向的體現(xiàn)，因此，本文僅考慮中央法規(guī)類(lèi)目下的法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，據(jù)此得到305篇法律、285篇行政法規(guī)和197篇部門(mén)規(guī)章；其二，政策文本的條款內(nèi)容應(yīng)與婦女權(quán)益保障的政策工具使用直接相關(guān)，并符合婦女權(quán)益保障的政策價(jià)值理念，因此，經(jīng)篩選剔除了重復(fù)的政策條款和與婦女權(quán)益保障無(wú)關(guān)的政策文本，據(jù)此得到有效政策文本226份。其中，政策調(diào)整期（1978—1991年）共有58份，制度構(gòu)建期（1992—2010年）共有46份，體系完善期（2011—2023年）共有122份。

課題組采用NVivo軟件對(duì)上述226份政策文本進(jìn)行編碼，構(gòu)建政策類(lèi)目表，統(tǒng)計(jì)各個(gè)政策文本的政策工具組合和政策價(jià)值理念賦值，建立政策文本分析數(shù)據(jù)?；谡吖ぞ咚尸F(xiàn)的政策價(jià)值理念，若一份政策文本只出現(xiàn)一種政策工具，則對(duì)該政策文本進(jìn)行單次計(jì)數(shù)；若政策文本中涉及多種政策工具，則對(duì)其進(jìn)行多次計(jì)數(shù)。具體編碼規(guī)則為“政策編號(hào)—章節(jié)編號(hào)—政策價(jià)值類(lèi)型編號(hào)—政策工具類(lèi)型編號(hào)”，政策編號(hào)按照文件發(fā)布時(shí)間排序，章節(jié)編號(hào)按照政策文本出現(xiàn)的先后順序排序，政策價(jià)值編號(hào)按照理念賦值分別為1—3，政策工具編號(hào)按照子工具賦值分別為1—10①。進(jìn)而，基于此對(duì)中國(guó)婦女權(quán)益保障政策文本的分析數(shù)據(jù)進(jìn)行政策工具、政策價(jià)值、階段性的分類(lèi)計(jì)量及“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的內(nèi)容分析。

四、基于“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷分析

婦女權(quán)益保障政策變遷處于政策情境與政策場(chǎng)域的建構(gòu)之中，在國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)變革和不同政策價(jià)值取向的雙重引領(lǐng)下，政策工具的選擇是將政策價(jià)值理念具體化的過(guò)程，在此過(guò)程中，特定的工具選擇又反作用于政策價(jià)值，兩者在政策場(chǎng)域內(nèi)的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)了融合、交互性的政策變遷。

（一）“政策工具—政策變遷”維度：政策工具由“異質(zhì)均衡”過(guò)渡到“偏好選擇”

整體而言，我國(guó)婦女權(quán)益保障政策涵蓋的10種政策工具對(duì)促進(jìn)婦女在社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)益都進(jìn)行了干預(yù)。由圖2可見(jiàn)婦女權(quán)益保障政策工具的異質(zhì)性和全面性，但與此同時(shí)，四種政策工具的分布、變遷存在結(jié)構(gòu)性偏好，見(jiàn)圖3，更傾向于采用激勵(lì)型和能力建設(shè)政策工具，激勵(lì)型政策工具的應(yīng)用逐年增強(qiáng)，能力建設(shè)政策工具在近年來(lái)的作用也愈發(fā)突出；而權(quán)威型和系統(tǒng)變革政策工具的使用相對(duì)較為有限。人才培養(yǎng)、社會(huì)保障與服務(wù)的政策子工具與性別平等作為國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展定位較為一致，占比最高，分別為16.7%和15.4%；而關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)協(xié)同的政策子工具使用程度偏低，分別為3.8%和5.8%。制度能力之下針對(duì)性、強(qiáng)化性的政策工具逐漸增多，婦女權(quán)益保障政策的工具組合由“異質(zhì)均衡”過(guò)渡到“偏好選擇”，其結(jié)構(gòu)有待均衡優(yōu)化。

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)大多賦予婦女承擔(dān)照料以及維持家庭的責(zé)任，這構(gòu)成了婦女主要置于私人領(lǐng)域中的文化身份和社會(huì)價(jià)值。在中國(guó)“家國(guó)同構(gòu)”和“公私相嵌”（劉汶蓉，2023）的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，女性仍然在個(gè)體自主和嵌入社會(huì)中具有明顯的滯后性。改革開(kāi)放之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)形勢(shì)的壓力迫使婦女權(quán)益保障問(wèn)題進(jìn)入政策議定場(chǎng)所。由圖3可見(jiàn)，國(guó)家在逐步改善婦女在性別分工方面的負(fù)擔(dān)能力。其一，在改革開(kāi)放之初，權(quán)威型政策工具對(duì)婦女權(quán)益維護(hù)和保障發(fā)揮了主要效用。1992年，《婦女權(quán)益保障法》具體規(guī)定了婦女的權(quán)利和權(quán)益，國(guó)家效力的文件超越了根深蒂固的傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范，性別議題從邊緣性地位向基礎(chǔ)性地位轉(zhuǎn)變，并直接促進(jìn)了社會(huì)在文明意識(shí)上的變化。其二，系統(tǒng)變革政策工具相較于其他政策工具的運(yùn)用稍顯不足，但也呈現(xiàn)出上升態(tài)勢(shì)。1990年，國(guó)務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會(huì)成立。至今，成員單位增至35個(gè)，專(zhuān)門(mén)性的權(quán)威機(jī)構(gòu)的設(shè)立打破了官方?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部的政策壟斷，各種成員組織有效增強(qiáng)了婦女權(quán)益議題在政策場(chǎng)域的受重視程度，導(dǎo)致新的政策目標(biāo)不斷趨于制度化，機(jī)制路徑在保障婦女權(quán)益政策的協(xié)同配合體系中持續(xù)強(qiáng)化。

（二）“政策價(jià)值—政策變遷”維度：政策價(jià)值由“賦權(quán)性”過(guò)渡到“賦能性”

我國(guó)婦女權(quán)益保障政策側(cè)重于性別平等和社會(huì)幸福的價(jià)值導(dǎo)向，其政策工具選擇偏好社會(huì)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性?xún)?yōu)化，相較而言，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能稍顯滯后，見(jiàn)圖4?，F(xiàn)代公共政策以社會(huì)正義為取向、以社會(huì)責(zé)任為目標(biāo)，社會(huì)公平概念的本質(zhì)是使整體利益最大化的社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)，婦女權(quán)益保障政策亦是將實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體幸福置于政策價(jià)值的第一順位，為42.7%。在改革開(kāi)放之初，男女平等作為基本國(guó)策，婦女權(quán)益保障政策致力于建構(gòu)新的性別話語(yǔ)，呈現(xiàn)出“賦權(quán)型”的典型特征；隨著新時(shí)代進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，動(dòng)員型的制度安排和政策法律旨在使婦女實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值雖然目前未成為散射于各個(gè)領(lǐng)域的重要政策理念，但是由19.5%上升到25%，見(jiàn)圖5，政策價(jià)值也逐漸由“賦權(quán)性”過(guò)渡到“賦能性”。

在民族解放、國(guó)家復(fù)興的話語(yǔ)之下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的婦女解放運(yùn)動(dòng)塑造了婦女積極參與社會(huì)勞動(dòng)、爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的特征。我國(guó)改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得公私領(lǐng)域逐漸分離，這催生了政策行為者在政策場(chǎng)域變化的力量。由圖4可見(jiàn)，首先，社會(huì)幸福是婦女權(quán)益保障政策價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要議題。過(guò)去政策的累積效應(yīng)為婦女權(quán)益保障奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，新時(shí)代的人民幸福觀對(duì)婦女的全面發(fā)展和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展更高的期望和要求，因此，社會(huì)幸福在政策變遷中依然是最主要的政策價(jià)值。其次，性別平等歷年來(lái)一直是婦女權(quán)益保障政策的重要價(jià)值取向。1995年，在第四次世界婦女大會(huì)上，我國(guó)正式提出并實(shí)施男女平等的基本國(guó)策；2011年，《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》將社會(huì)性別意識(shí)納入法律政策，性別平等在不斷被納入國(guó)家的法律政策中逐漸發(fā)展為主流敘事。再次，婦女權(quán)益保障政策所反映的經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值正逐年提升，我國(guó)于1978年進(jìn)行改革開(kāi)放、2003年加入世貿(mào)組織，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)圖景的變化賦予了婦女獲得發(fā)展要素的能力，政策制定者通過(guò)專(zhuān)門(mén)性、針對(duì)性的補(bǔ)充政策規(guī)制并形塑著變化的政策圖景，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)婦女的經(jīng)濟(jì)功能性?xún)r(jià)值。

（三）“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”維度：由“國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)”轉(zhuǎn)向“國(guó)家吸納社會(huì)”

中國(guó)婦女權(quán)益保障政策在不同時(shí)期的政策工具選擇匹配和動(dòng)態(tài)調(diào)整，深刻嵌入于國(guó)家與社會(huì)的變遷關(guān)系之中，見(jiàn)圖6。對(duì)應(yīng)的政策價(jià)值理念在政策場(chǎng)域內(nèi)也呈現(xiàn)出漸進(jìn)融合的特征，由國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)的政策整合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向國(guó)家吸納社會(huì)的雙向互動(dòng)體系。

1.國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)：形成政策整合結(jié)構(gòu)

在政策調(diào)整期至制度構(gòu)建期，即經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后，政府主導(dǎo)的行政力量較為強(qiáng)大，而社會(huì)組織的發(fā)展相對(duì)較弱。因此，依據(jù)國(guó)家與社會(huì)力量的強(qiáng)弱，這一時(shí)期的婦女權(quán)益保障政策呈現(xiàn)出國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)下的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的特征，是政府自上而下對(duì)婦女權(quán)益保障政策進(jìn)行整合的模式結(jié)構(gòu)。其中，遵循“賦權(quán)性”的政策價(jià)值偏好，權(quán)威型、激勵(lì)型的政策工具存在歷時(shí)的突顯性，如圖6所示，以彰顯國(guó)家的自主性與合法性（孫立平，1996）。

婦女權(quán)益保障政策的變遷與該時(shí)期的社會(huì)制度改革進(jìn)程具有一定的契合性，在制度結(jié)構(gòu)的深層邏輯支撐下穩(wěn)定、持續(xù)前進(jìn)。其一，國(guó)家在自由平等的啟蒙主義和社會(huì)主義的啟發(fā)下提出政治承諾，1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定了“男女同工同酬、培養(yǎng)選拔婦女干部”等內(nèi)容，由國(guó)家主導(dǎo)確立了男女平等的婦女權(quán)益原則，并將其納入了法律框架。因此，人才培養(yǎng)和鼓勵(lì)號(hào)召等促進(jìn)性別平等的激勵(lì)型政策工具得到政策制定者越來(lái)越多的關(guān)注。其二，婦女權(quán)益保障始終處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的宏觀制度背景下。從1978年進(jìn)行改革開(kāi)放到1992年確立“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的發(fā)展方向，國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中軸不斷完善婦女權(quán)益保障的社會(huì)管理體制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村婦女開(kāi)始踏入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的興起，婦女在服務(wù)業(yè)、制造業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域獲得了就業(yè)機(jī)會(huì)。能力建設(shè)政策工具成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)幸福的主要手段，系統(tǒng)變革政策工具也逐漸強(qiáng)化。政府根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制將婦女權(quán)益保障政策納入政治改革的洪流，這一階段形成了由國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)的政策整合結(jié)構(gòu)。

2.國(guó)家吸納社會(huì)：構(gòu)成雙向互動(dòng)體系

在制度構(gòu)建期至體系完善期，國(guó)家在治理轉(zhuǎn)型的背景下逐步向多元共治模式演進(jìn)，通過(guò)政治嵌入與社會(huì)整合的雙重機(jī)制推動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)性發(fā)展。因此，在這一時(shí)期，婦女權(quán)益保障政策呈現(xiàn)出國(guó)家吸納社會(huì)的“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”特征，國(guó)家與社會(huì)在彼此賦權(quán)增能的基礎(chǔ)之上進(jìn)行雙向互動(dòng)的良性建構(gòu)。由圖6所示，遵循“賦能性”的政策價(jià)值偏好，激勵(lì)型、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革政策工具旨在培育社會(huì)力量、組織，從而依靠雙軌化的功能形成制度整合結(jié)構(gòu)。

政策環(huán)境的變化會(huì)影響婦女權(quán)益保障政策的制度供給和需求，并對(duì)制度結(jié)構(gòu)及行動(dòng)者的選擇產(chǎn)生巨大影響。其一，中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)婦女權(quán)益保障的注意力理念驅(qū)動(dòng)決策主體應(yīng)“注意什么”（布賴(lài)恩·瓊斯，2010）。1992年，鄧小平多次在講話中提到鼓勵(lì)婦女積極參與國(guó)家建設(shè)和社會(huì)主義事業(yè)；2013年，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)了提升婦女地位、增強(qiáng)婦女幸福感和獲得感的重要性。婦女權(quán)益保障政策遵循中央政府預(yù)設(shè)的路徑前進(jìn)，自第十個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃始，均將婦女發(fā)展列入其中，國(guó)家利用激勵(lì)性的制度安排和政策法律推動(dòng)?jì)D女與社會(huì)同步協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，婦女權(quán)益保障政策的內(nèi)容和目標(biāo)也隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和政策圖景的變化不斷更新與完善。國(guó)家動(dòng)員婦女參與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，即運(yùn)用政治權(quán)威引領(lǐng)女性融入社會(huì)生產(chǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)?jì)D女在高質(zhì)量發(fā)展、全面建成小康社會(huì)、脫貧攻堅(jiān)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用。在政策協(xié)同的長(zhǎng)效機(jī)制之下，能力建設(shè)和系統(tǒng)變革政策工具在社會(huì)幸福的政策價(jià)值層面不斷強(qiáng)化。政府引導(dǎo)婦女權(quán)益保障政策、培育社會(huì)回應(yīng)頂層設(shè)計(jì)，這一階段構(gòu)成了國(guó)家建設(shè)實(shí)踐與保護(hù)婦女相互促進(jìn)的雙向互動(dòng)體系。

五、婦女權(quán)益保障政策的政策工具如何適配政策價(jià)值？

我國(guó)的婦女權(quán)益保障政策已然形成了國(guó)家建構(gòu)的涵蓋各個(gè)領(lǐng)域的制度體系，政策工具組合在銜接?jì)D女權(quán)益政策價(jià)值的同時(shí)也存在一定的滯后性。在政策工具適配政策價(jià)值的“耦合效應(yīng)”之下，婦女權(quán)益保障政策貫穿著從“外部支持”到“內(nèi)生培育”的邏輯主線。然而，由于政策情境與社會(huì)語(yǔ)境的制度化和結(jié)構(gòu)化特征，婦女權(quán)益保障政策陷入了“價(jià)值兩歧”的政策困境。

（一）政策工具協(xié)同銜接政策價(jià)值

1.政策工具協(xié)同：促進(jìn)性別平等與婦女權(quán)益保障

路徑依賴(lài)在政治場(chǎng)域中呈現(xiàn)出獨(dú)特屬性，推動(dòng)政策變遷形成自我強(qiáng)化的正反饋機(jī)制。在婦女權(quán)益保障領(lǐng)域，政策工具與政策價(jià)值通過(guò)適應(yīng)性預(yù)期實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)（馬得勇，2018）。政策工具協(xié)同超越了傳統(tǒng)的工具供給模式，訴諸于等級(jí)關(guān)系和性別對(duì)立的婦女境況在橫向、縱向比較中得到了一定的改善。我國(guó)政府持續(xù)完善權(quán)益保障制度體系，以打破差異的傳統(tǒng)概念、提高婦女的勞動(dòng)價(jià)值，并不斷反思和審查既有立法、與時(shí)俱進(jìn)。至今，《婦女權(quán)益保障法》已歷經(jīng)三次修訂，國(guó)家權(quán)力賦予了婦女與男性平等的權(quán)利，為男女平等提供了制度保證。政府通過(guò)權(quán)威性政策工具制定與實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，以確保婦女在政治領(lǐng)域享有與男性平等的權(quán)利；通過(guò)激勵(lì)型政策工具適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的新時(shí)代要求，保障婦女的經(jīng)濟(jì)權(quán)益以推動(dòng)其平等分享發(fā)展成果（阮博，2024）；通過(guò)能力建設(shè)政策工具不斷完善和健全婦女社會(huì)保障法律政策和服務(wù)體系，為婦女的全面發(fā)展創(chuàng)造條件；通過(guò)系統(tǒng)變革政策工具持續(xù)優(yōu)化維護(hù)婦女權(quán)益的政府工作機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)建立政府聯(lián)動(dòng)多部門(mén)及全社會(huì)共同參與的婦女保障事業(yè)。

2.政策價(jià)值銜接：推進(jìn)婦女自我意識(shí)與公共意識(shí)的覺(jué)醒

婦女權(quán)益保障政策基于路徑依賴(lài)逐漸步入鞏固制度基礎(chǔ)的自我強(qiáng)化，這使得該政策進(jìn)入一種“回報(bào)遞增”狀態(tài)，并慢慢建立了完整的正反饋政策機(jī)制，從而使得政策工具與價(jià)值表現(xiàn)出持續(xù)性和連貫性特征（翟文康，邱一鳴，2022）。無(wú)論在工具理性抑或價(jià)值理性的空間中，政策工具選擇的合法性意在政策場(chǎng)域內(nèi)獲取運(yùn)行支持力量，從而使政策工具與其價(jià)值理念和結(jié)果實(shí)現(xiàn)相符合。婦女權(quán)益保障的政策反饋機(jī)制推動(dòng)了中國(guó)婦女自我意識(shí)、公共意識(shí)的覺(jué)醒以及婦女權(quán)益相關(guān)政策的制定，在多種政策工具的組合作用下，部分婦女逐漸在社會(huì)實(shí)踐中萌發(fā)主體意識(shí)，其在個(gè)人發(fā)展中展現(xiàn)的詰問(wèn)與反思意味著婦女在社會(huì)聯(lián)結(jié)關(guān)系中充分發(fā)揮主體性的能動(dòng)作用。同時(shí)，婦女權(quán)益議題以提出制度性主張的方式，將維護(hù)婦女權(quán)益的倡議文本化，并進(jìn)入社會(huì)公共領(lǐng)域、提上政府政策議程，在促進(jìn)男女平等的同時(shí)走向機(jī)制建構(gòu)路徑。2021年12月，《婦女權(quán)益保障法》（修訂稿）征求公眾意見(jiàn)，逾8萬(wàn)人參與，征集意見(jiàn)多達(dá)42萬(wàn)份。國(guó)家頒布的法律法規(guī)和政策規(guī)劃使婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和家庭中的基本權(quán)益得到了一定的立法保障。

3.政策工具與政策價(jià)值的適配：“耦合效應(yīng)”

在現(xiàn)代化國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，婦女權(quán)益保障政策呈現(xiàn)出內(nèi)部子系統(tǒng)與外部宏觀環(huán)境雙向互動(dòng)的特征。在國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)與塑造下，政策工具協(xié)同促進(jìn)了性別平等的實(shí)現(xiàn)和女性權(quán)益的保障，政策價(jià)值銜接推動(dòng)了婦女自我意識(shí)和公共意識(shí)的覺(jué)醒。在政策工具與政策價(jià)值適配的耦合效應(yīng)驅(qū)動(dòng)下，婦女權(quán)益保障政策貫穿了從“外部支持”到“內(nèi)生培育”的邏輯主線。

在前期選擇政策工具時(shí)，國(guó)家更多是基于外部支持的視角關(guān)注權(quán)力的賦予。在政策調(diào)整期，婦女解放和性別平等成為國(guó)家發(fā)展的重要議題。婦女權(quán)益保障政策主要側(cè)重于通過(guò)法律法規(guī)、政策措施等外部手段，即聚焦于權(quán)力的合理賦予與有效分配，如《中華人民共和國(guó)憲法》中關(guān)于男女平等的原則性規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)婚姻法》等具體法律法規(guī)的出臺(tái)。這些政策工具往往具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，旨在從“外部支持”以保障婦女的政治權(quán)利、社會(huì)地位和人格尊嚴(yán)。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，婦女權(quán)益保障政策逐漸轉(zhuǎn)向“內(nèi)生培育”。在制度構(gòu)建期與體系完善期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之下的婦女在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與和貢獻(xiàn)日益受到重視，如為“世界工廠”做出貢獻(xiàn)的“中國(guó)女工”，間接地影響了全球市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)與競(jìng)爭(zhēng)格局。這一時(shí)期政府偏好結(jié)構(gòu)條件下賦能性的婦女權(quán)益保障政策，選擇政策工具時(shí)更加注重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)激發(fā)社會(huì)多元主體活力，促進(jìn)婦女自主性等內(nèi)生力量的培育，以實(shí)現(xiàn)婦女權(quán)益保障長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。

（二）政策工具設(shè)計(jì)滯后于政策價(jià)值理念

1.政策工具分布不均：婦女的自主性經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值模糊

家庭作為一個(gè)最基本的共同體，其內(nèi)部權(quán)力關(guān)系反映了政治結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)的同構(gòu)性。一方面，面對(duì)傳統(tǒng)家庭權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，家庭資源和權(quán)益通常無(wú)法公平分配；另一方面，資本主義生產(chǎn)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上取決于以家庭為核心的勞動(dòng)力再生產(chǎn)，這一過(guò)程加劇了家庭勞動(dòng)的異化（史巍，2021）。在工具組合方面，政策工具分布具有明顯的不均衡性。政策工具的過(guò)程理性即合法性認(rèn)同，是有效選擇和運(yùn)用政策工具的基本前提。作為權(quán)威型政策工具重要組成部分的法律政策對(duì)推動(dòng)政策工具創(chuàng)新構(gòu)成了一定的限制，這就導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)政策工具具體落實(shí)和執(zhí)行不力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)，雖然性別平等已經(jīng)在法律上得到了確認(rèn)，但婦女的自主經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力與家庭結(jié)構(gòu)固化之間的張力在政策場(chǎng)域內(nèi)還未能得以調(diào)和。在家庭角色與社會(huì)角色的轉(zhuǎn)換之間，婦女承受了家庭勞動(dòng)和生產(chǎn)勞動(dòng)的雙重負(fù)擔(dān)和角色沖突帶來(lái)的壓力，能力建設(shè)政策工具所實(shí)現(xiàn)的婦女權(quán)益保障和社會(huì)平等只是初步的、顯現(xiàn)的成果（楊復(fù)衛(wèi)、妥慧芳，2024）。總之，婦女權(quán)益保障的政策工具組合有待進(jìn)一步優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)婦女解放和性別平等任重道遠(yuǎn)。

2.政策工具協(xié)調(diào)不足：婦女的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值失衡

從女性主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，男性在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域享有更多的權(quán)利、資源和機(jī)會(huì)，而女性則面臨不平等的待遇（西愛(ài)琴、單浩耘等，2020）。在婦女權(quán)益保障政策的實(shí)施過(guò)程中，政策工具與經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念之間存在協(xié)調(diào)困境，導(dǎo)致婦女權(quán)益保障相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。婦女權(quán)益保障政策的激勵(lì)型政策工具持續(xù)增多，從激勵(lì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)到保障扶持安置，但政策工具協(xié)調(diào)不足以致婦女的社會(huì)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值失衡。究其原因，一是激勵(lì)型和能力建設(shè)政策工具難以有效銜接，對(duì)女性就業(yè)的實(shí)際支持通常是企業(yè)為政府規(guī)定的福利買(mǎi)單，企業(yè)不僅是政策措施的負(fù)擔(dān)主體，更面臨著隱性、附帶成本，政府在其中的角色相對(duì)缺失，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政策工具的聯(lián)動(dòng)保障與激勵(lì)。二是系統(tǒng)變革政策工具難以協(xié)同配合，在家庭照顧和生育責(zé)任之間，國(guó)家還未建立健全家務(wù)、育兒分擔(dān)的多元福利制度，社會(huì)尚未摒棄傳統(tǒng)的“男主外、女主內(nèi)”的觀念結(jié)構(gòu)，性別資本所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)剝奪使得女性在勞動(dòng)市場(chǎng)上更具脆弱性，基于政策工具與占主導(dǎo)地位的政策價(jià)值的一致性，婦女在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的平等和尊重需要更多的政策工具鋪就。

3.婦女權(quán)益保障政策的政策困境：“價(jià)值兩歧”

由于政策工具的分布不均和協(xié)調(diào)不足，婦女的主體性建構(gòu)與其在共同體中的定位之間存在價(jià)值理念的模糊和失衡?；谛聲r(shí)代的國(guó)家目標(biāo)和家庭變革，在社會(huì)化“內(nèi)生培育”發(fā)展道路上，政策情境與社會(huì)語(yǔ)境的制度化和結(jié)構(gòu)化使政策價(jià)值呈現(xiàn)出一種分歧樣態(tài)。也即，在政策價(jià)值體系與基于價(jià)值選擇的政策工具中，婦女權(quán)益保障在政策場(chǎng)域內(nèi)的工具性與價(jià)值性之間徘徊，陷入了“價(jià)值兩歧”的政策困境。

“價(jià)值兩歧”描述了婦女權(quán)益保障政策以及婦女個(gè)人與社會(huì)關(guān)系所面臨的結(jié)構(gòu)性困境，“個(gè)體性”與“共同體”本就內(nèi)含雜糅的關(guān)系，基于個(gè)體自主性和社會(huì)共同體的立場(chǎng)，政策價(jià)值的分化、博弈與共識(shí)并行不悖，這逐漸形塑了價(jià)值在鏡像兩面中的分歧樣態(tài)。從形式上看，一方面，婦女個(gè)體化是現(xiàn)代性社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代產(chǎn)物，個(gè)體置于制度化的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，因而無(wú)法脫離家庭、社會(huì)共同體而存在；另一方面，婦女個(gè)體在嵌入共同體的過(guò)程中又不可避免存在“脫嵌”，公共政策具有多元價(jià)值取向，在外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)張力和內(nèi)部家庭結(jié)構(gòu)固化的雙重?cái)D壓下，婦女的主體性建構(gòu)同置于共同體中的定位之間存在價(jià)值理念的模糊和失衡，家庭、社會(huì)共同體的公共價(jià)值與婦女的主體性?xún)r(jià)值存在碰撞與沖突，也即，婦女面臨著社會(huì)話語(yǔ)和規(guī)范的制約、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的困境。政策多元價(jià)值彼此沖突的事實(shí)引起了價(jià)值適用上的政策困境，這意味著權(quán)益保障制度與體系的構(gòu)建需要面對(duì)情境揭示與結(jié)構(gòu)批判，實(shí)現(xiàn)婦女群體“再嵌入”的社會(huì)整合成為了新的課題，婦女權(quán)益保障政策需要超越工具與價(jià)值悖論，跳出公共選擇的固有范式，既滿(mǎn)足家庭、社會(huì)共同體的公共價(jià)值，又實(shí)現(xiàn)婦女個(gè)體的自主價(jià)值。

六、結(jié)論與政策建議

本文基于1978—2023年共226份政策文本，構(gòu)建了“政策工具—政策價(jià)值—政策變遷”的分析框架，作為中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷的解釋路徑，探究其中政策工具的作用機(jī)制并辨析其承載的政策價(jià)值理念。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)婦女權(quán)益保障政策變遷歷經(jīng)了政策調(diào)整期（1978—1991年）、制度構(gòu)建期（1992—2010年）和體系完善期（2011—2023年）三個(gè)階段，呈現(xiàn)出從“國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)”轉(zhuǎn)向“國(guó)家吸納社會(huì)”的變遷路徑，權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革的政策工具由“異質(zhì)均衡”過(guò)渡到“偏好選擇”，制度能力之下針對(duì)性、強(qiáng)化性的政策工具逐漸增多；性別平等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)幸福的政策價(jià)值由“賦權(quán)性”過(guò)渡到“賦能性”。

政策工具與政策價(jià)值的“耦合效應(yīng)”提升了婦女權(quán)益政策價(jià)值的有效性和合法性，政策工具的協(xié)同作用促進(jìn)了性別平等和女性權(quán)益保障，政策價(jià)值的銜接推動(dòng)了婦女自我意識(shí)和公共意識(shí)的覺(jué)醒，政策工具的輔助性和工具性特色鮮明。在國(guó)家發(fā)展的宏觀視野中，國(guó)家始終致力于將婦女個(gè)體微觀層面的主體建構(gòu)與宏觀層面的制度安排相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效互動(dòng)和相互促進(jìn)。在前期選擇政策工具時(shí)，國(guó)家更多是基于“外部支持”的視角關(guān)注權(quán)利的賦予，政策工具往往具有強(qiáng)制性和規(guī)范性。然而，隨著婦女在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與和貢獻(xiàn)日益受到重視，婦女權(quán)益保障政策逐漸轉(zhuǎn)向“內(nèi)生培育”，政策工具更加注重經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和市場(chǎng)機(jī)制的作用，即偏好結(jié)構(gòu)條件下賦能性的婦女權(quán)益保障政策，關(guān)注婦女自主性等內(nèi)生力量的培育與提升。

需要意識(shí)到的是，由于政策工具的分布不均和協(xié)調(diào)不足，婦女的主體性建構(gòu)與其在共同體中的定位之間存在價(jià)值理念的模糊和失衡。政策情境與社會(huì)語(yǔ)境的制度化和結(jié)構(gòu)化使政策價(jià)值呈現(xiàn)出一種分歧樣態(tài)，婦女權(quán)益保障政策陷入了“價(jià)值兩歧”的政策困境?！皞€(gè)體性”與“共同性”本就內(nèi)含雜糅的關(guān)系，基于個(gè)體自主權(quán)和社會(huì)共同體的立場(chǎng)，政策價(jià)值的分化、博弈與共識(shí)并行不悖。一方面，婦女個(gè)體化是現(xiàn)代性社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代產(chǎn)物，個(gè)體置于制度化的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，因而無(wú)法脫離家庭、社會(huì)共同體而存在；另一方面，婦女個(gè)體在嵌入共同體的過(guò)程中又不可避免存在“脫嵌”，公共政策具有多元價(jià)值取向，政策多元價(jià)值彼此沖突的事實(shí)引起了價(jià)值適用上的政策困境。因而，實(shí)現(xiàn)婦女群體“再嵌入”的社會(huì)整合成為了新的課題，婦女權(quán)益保障政策需要超越工具與價(jià)值悖論，跳出公共選擇的固有范式，既滿(mǎn)足家庭、社會(huì)共同體的公共價(jià)值，又實(shí)現(xiàn)婦女個(gè)體的自主價(jià)值。

政策價(jià)值理念不僅是方向指引，更是實(shí)現(xiàn)更高層次政策目標(biāo)的基石。宏觀治理政策體系和微觀權(quán)利運(yùn)作機(jī)制在制度性框架內(nèi)應(yīng)體現(xiàn)政策價(jià)值的有效性和合法性。因此，政策工具的匹配需要尋求政策價(jià)值沖突的均衡與調(diào)和，持續(xù)追求更高層次的政策目標(biāo)?；谥袊?guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，提出促進(jìn)女性權(quán)益保障和社會(huì)全面發(fā)展的政策建議。

其一，均衡優(yōu)化婦女權(quán)益保障的政策工具組合。婦女發(fā)展寓于社會(huì)進(jìn)步之中，面對(duì)當(dāng)前權(quán)威型和能力建設(shè)型政策工具分布不均的現(xiàn)狀，應(yīng)合理修補(bǔ)并均衡優(yōu)化政策工具箱，針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)對(duì)婦女權(quán)益的全面保障。一是完善權(quán)威型政策工具，將女性權(quán)益納入政策方案以追求平等的權(quán)益和福利，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并調(diào)適政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)偏差。二是完善能力建設(shè)型政策工具，強(qiáng)化對(duì)婦女教育領(lǐng)域的資源分配，積極促進(jìn)職業(yè)技能培訓(xùn)體系與創(chuàng)業(yè)扶持項(xiàng)目的建設(shè)。同時(shí)，深化社會(huì)層面的宣傳教育活動(dòng)，提升公眾對(duì)于婦女權(quán)益保障的認(rèn)知意識(shí)與參與積極性，形成全社會(huì)共同支持婦女權(quán)益保護(hù)的社會(huì)共識(shí)和良好氛圍。

其二，建立婦女權(quán)益保障政策聯(lián)動(dòng)的耦合協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制。一是強(qiáng)化激勵(lì)型、能力建設(shè)和系統(tǒng)變革政策工具的聯(lián)動(dòng)協(xié)同。政府應(yīng)在婦女權(quán)益保障政策制定和實(shí)施中發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極推動(dòng)企業(yè)落實(shí)性別平等政策，通過(guò)稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等激勵(lì)措施提升女性員工的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與就業(yè)穩(wěn)定性；建立健全家務(wù)、育兒分擔(dān)的多元福利制度，為因家庭照顧和生育責(zé)任而面臨經(jīng)濟(jì)困難的女性提供必要的經(jīng)濟(jì)支持。二是建立由政府核心引領(lǐng)、多部門(mén)深度嵌入的跨組織協(xié)同耦合機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)婦女權(quán)益保障政策實(shí)施情況的監(jiān)督與評(píng)估，鼓勵(lì)社會(huì)各界通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)討論等方式積極表達(dá)意見(jiàn)，增強(qiáng)政策制定的民主性與科學(xué)性。

其三，構(gòu)筑“個(gè)體自主—家庭嵌入—社會(huì)同構(gòu)”的婦女權(quán)益保障體系。一是促進(jìn)婦女個(gè)體能力的自我提升與權(quán)益認(rèn)知的深化，在物質(zhì)層面為婦女提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、金融服務(wù)等支持，增強(qiáng)其在社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力和獨(dú)立性；在精神層面鼓勵(lì)婦女追求個(gè)人成長(zhǎng)、自我實(shí)現(xiàn)，幫助其建立獨(dú)立、積極的進(jìn)取心態(tài)。二是在家庭結(jié)構(gòu)中嵌入性別平等與和諧關(guān)系的思想觀念，加強(qiáng)對(duì)婚姻家庭平等觀念的宣傳教育，構(gòu)建婦女援助和保護(hù)的家庭支持網(wǎng)絡(luò)。三是深度整合企業(yè)、政府及社會(huì)組織等多方力量，協(xié)同推進(jìn)婦女權(quán)益保障工作，在社會(huì)宏觀層面上構(gòu)建起支持婦女權(quán)益同構(gòu)與持續(xù)發(fā)展的綜合體系，營(yíng)造尊重和保障婦女權(quán)益的良好社會(huì)氛圍，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，有效治理數(shù)字時(shí)代衍生出的網(wǎng)絡(luò)性騷擾、AI算法歧視等新問(wèn)題。婦女唯有通過(guò)外部賦權(quán)與內(nèi)部增能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和人格獨(dú)立，在政治決策、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲得平等機(jī)會(huì)，在文化創(chuàng)造、社會(huì)生活等方面實(shí)現(xiàn)平等參與和共享發(fā)展成果，方能建構(gòu)自主性、主體性的發(fā)展價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更多社會(huì)性、公共性的政策價(jià)值，達(dá)到家庭和諧、性別平等與社會(huì)公平正義的政策目標(biāo)。

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① 受版面所限，結(jié)果未能呈現(xiàn)，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。

① 受版面所限，結(jié)果未能呈現(xiàn)，感興趣的讀者可聯(lián)系作者索取。