行政協(xié)議的判定標(biāo)準(zhǔn)與行政協(xié)議訴訟

[摘 要]我國行政訴訟受案范圍的行政協(xié)議僅為狹義的行政協(xié)議，其判定標(biāo)準(zhǔn)包括形式標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。形式標(biāo)準(zhǔn)即主體標(biāo)準(zhǔn)，必須有一方當(dāng)事人是行政主體；實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)則涉及協(xié)議目的（公益目的）、協(xié)議內(nèi)容（具有行政法上的權(quán)利義務(wù)）、協(xié)議當(dāng)事人地位（法律地位平等，但行政主體方享有一定優(yōu)益權(quán)）和協(xié)議性質(zhì)（既具有行政性，又具有民事性）。行政協(xié)議訴訟的范圍包括政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議以及最高人民法院司法解釋列舉的其他行政協(xié)議。行政協(xié)議可訴的情形包括違法簽訂、不依法履行，以及未依約履行、違法變更和違法終止（解除）。行政協(xié)議訴訟的起訴與受理、審理與判決除適用《行政訴訟法》和最高人民法院關(guān)于行政協(xié)議訴訟的司法解釋外，還可參照適用《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。在實體法方面，除適用相應(yīng)的行政實體法外，還可參照適用民事法律規(guī)范中關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。

[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議；行政協(xié)議訴訟；審理范圍；裁判標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號] D912.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

一、行政協(xié)議的概念與判定標(biāo)準(zhǔn)

（一）行政協(xié)議的概念

行政協(xié)議即行政合同、行政契約或政府合同、政府契約。在不同的場合，人們可能賦予這些術(shù)語不完全相同的含義。

例如，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議訴訟司法解釋》）確定行政協(xié)議是“行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，從而既排除了行政機(jī)關(guān)與個人、組織之間訂立的民事性質(zhì)的協(xié)議，也排除了行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與公職人員之間訂立的行政法性質(zhì)的協(xié)議。

而英國、美國等國家使用“政府合同”，通常既包括公法合同，也包括私法合同。［1］法國、德國等歐洲國家使用“行政合同”，則往往只包括公法合同而不包括私法合同。［2］

（二）廣義行政協(xié)議

廣義的行政協(xié)議（行政合同）指行政主體（包括行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)的組織）與作為行政相對人的公民、法人或者其他組織之間簽訂的取代［3］或補(bǔ)充［4］行政行為的，設(shè)立、變更、終止行政法律關(guān)系的協(xié)議，以及不同行政主體相互之間、行政主體與所屬公職人員之間簽訂的協(xié)議。［5］

廣義的政府合同則既包括作為行政主體與作為行政相對人的公民、法人或者其他組織之間簽訂的設(shè)立、變更、終止行政法律關(guān)系的協(xié)議，也包括作為特別法人的政府或政府部門與一般法人、非法人組織、個人之間簽訂的設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議（即同時包括公法合同與私法合同）。政府即使是與私人簽訂私法合同，亦應(yīng)受到比私人與私人之間簽訂私法合同更為嚴(yán)格的法律規(guī)范與約束。因為政府履行合同的資金來自國庫，其所有債務(wù)由納稅人買單。

（三）狹義行政協(xié)議的判定標(biāo)準(zhǔn)

1．形式標(biāo)準(zhǔn)（主體標(biāo)準(zhǔn)）

一方是行政主體，一方是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織。

2．實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

（1）協(xié)議目的：追求公共利益（實現(xiàn)某種行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)）；

（2）協(xié)議內(nèi)容：設(shè)立或者變更、終止某種行政法律關(guān)系，具有行政法上權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容；

（3）協(xié)議雙方的地位：雙方法律地位平等，但權(quán)利義務(wù)不完全對應(yīng)（行政主體享有一定優(yōu)益權(quán)）；

（4）協(xié)議性質(zhì)：協(xié)議既具有行政性，又具有民事性，故其爭議既可通過行政法途徑解決（涉行政行為爭議可通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決），又可通過民法途徑解決（涉民事性爭議可通過仲裁或民事訴訟途徑解決）。

二、可訴行政協(xié)議的種類

（一）《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第11項規(guī)定的種類

（1）政府特許經(jīng)營協(xié)議；

（2）土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議；

（3）等（即與前兩種協(xié)議性質(zhì)相同的協(xié)議）。

（二）《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定的種類

（1）政府特許經(jīng)營協(xié)議（主要涉供水、供電、供氣、供暖等公用事業(yè)或重大建設(shè)工程項目，此種協(xié)議大多采用BOT形式）；

（2）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議（征收征用限于公共利益需要，非公共利益需要應(yīng)采用私法買賣合同。在西方國家，某些因公共利益需要亦可采用私法買賣合同）；

（3）礦業(yè)權(quán)等國有自然資源［《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第12條第4項列舉的自然資源包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等］使用權(quán)出讓協(xié)議；

（4）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；

（5）政府與社會資本合作協(xié)議（須符合《行政協(xié)議訴訟司法解釋》第1條規(guī)定的條件，此種協(xié)議大多采用 BOT、BOOT 、BTO、BOO、PFI等PPP形式）；

（6）其他行政協(xié)議（如政府招商引資框架協(xié)議等）。

（三）可訴行政協(xié)議爭議案件的可訴情形

1．《行政訴訟法》第12條第11項規(guī)定的4種情形

（1）不依法履行；

（2）未依約履行；

（3）違法變更；

（4）違法解除。

2．最高人民法院《行政協(xié)議訴訟司法解釋》第4條規(guī)定的5種情形

（1）違法簽訂；

（2）不依法履行；

（3）未依約履行；

（4）違法變更；

（5）違法終止（解除）。

（四）可訴行政協(xié)議爭議案件可訴情形的典型案例

1．違法簽訂行政協(xié)議案例

案例一： 蔣某某訴重慶高新區(qū)管理委員會、重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)征地服務(wù)中心行政協(xié)議糾紛案［6］

2015年12月25日，蔣某某與重慶高新區(qū)管理委員會、重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)簽訂《征地拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》。協(xié)議簽訂后，蔣某某認(rèn)為協(xié)議內(nèi)容和簽訂程序均違法，侵害了其合法權(quán)益，于 2016年7月12日向重慶市第五中級人民法院提起訴訟。重慶五中院以蔣的起訴不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議可訴性范圍，駁回其起訴。蔣再向重慶市高級人民法院上訴。重慶市高級人民法院以同樣理由駁回其起訴。蔣不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院經(jīng)再審后指出，《行政訴訟法》規(guī)定的可訴性范圍雖只列舉了不依法履行、未依約履行、違法變更、解除的情形，但并不限于4種情形，《行政訴訟法》第12條第11項使用的“等”還包括締約過失、協(xié)議成立與否、協(xié)議是否有效、是否有應(yīng)撤銷、終止等情形。故裁定撤銷一審、二審裁定，指令繼續(xù)審理。

案例二：王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區(qū)管理辦公室房屋搬遷協(xié)議糾紛案［7］

2017年8月4日早晨，江蘇儀征市銅山辦事處的工作人員到王某某家中商談搬遷補(bǔ)償安置事宜，直至5日凌晨1時30分，雙方才在《房屋搬遷協(xié)議》上簽字。

2017年8月5日晨5時20分，王某某被家人送至醫(yī)院治療，被診斷為有多處軟組織挫傷，8月21日方出院。9月19日，王某某向揚(yáng)州市中級人民法院起訴，提出《房屋搬遷協(xié)議》是在被告脅迫下簽訂的，請求法院予以撤銷。

揚(yáng)州市中級人民法院支持了原告的訴求，判決指出，一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)請求法院變更或撤銷。該案雖無直接證據(jù)證明拆遷人員使用了暴力脅迫手段，但協(xié)商從8月4日早晨持續(xù)至8月5日凌晨，時間跨度過長，難以認(rèn)定王某某簽訂協(xié)議是其真實意思表示，亦有違正當(dāng)法律程序原則，故判決撤銷了案涉協(xié)議。

2．行政協(xié)議內(nèi)容違法案例

案例三：鄒平縣政府與西王集團(tuán)、齊星集團(tuán)《委托經(jīng)營三方協(xié)議》糾紛案［8］

2016年，山東省齊星集團(tuán)因企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要，向信達(dá)資產(chǎn)管理公司借貸2億元，西王集團(tuán)對之提供了擔(dān)保。2017年3月4日，西王集團(tuán)認(rèn)為齊星集團(tuán)經(jīng)營不善，其擔(dān)保存在很大風(fēng)險，要求對齊星集團(tuán)進(jìn)行托管。齊星集團(tuán)認(rèn)為不存在這種風(fēng)險，不同意托管。于是，西王集團(tuán)請求鄒平縣政府進(jìn)行干預(yù)。

2017年4月2日，山東省鄒平縣政府將西王集團(tuán)、齊星集團(tuán)法定代表人召集到縣政府，強(qiáng)行要求齊星集團(tuán)與西王集團(tuán)和縣政府簽訂《委托經(jīng)營三方協(xié)議》。該協(xié)議規(guī)定，齊星集團(tuán)自協(xié)議簽訂后，由西王集團(tuán)托管，如之后進(jìn)入破產(chǎn)程序，西王集團(tuán)在債務(wù)清償前優(yōu)先受償齊星集團(tuán)全部資產(chǎn)。在鄒平縣政府的施壓下，齊星集團(tuán)最后在協(xié)議上簽了字。之后齊星集團(tuán)所屬17家關(guān)聯(lián)企業(yè)均被西王集團(tuán)接管。對此，齊星集團(tuán)認(rèn)為該協(xié)議嚴(yán)重?fù)p害了其權(quán)益，故向法院提起訴訟，請求解除該協(xié)議。

案例四：鳳岡縣某工貿(mào)公司訴貴州省鳳岡縣政府請求撤銷補(bǔ)償安置協(xié)議案［9］

2001年3月7日，鳳岡縣某工貿(mào)公司取得案涉土地國有土地使用權(quán)證，修建廠房以從事水泥電線桿的生產(chǎn)。2006年10月，工貿(mào)公司與周某訂立協(xié)議書，約定將電線桿廠空地租給周某使用。2014年9月，鳳岡縣政府對該地塊進(jìn)行征收，與周某訂立《棚戶區(qū)改造項目房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議書》（以下簡稱《安置協(xié)議》），并將相應(yīng)補(bǔ)償款支付給周某。工貿(mào)公司認(rèn)為，《安置協(xié)議》中的房屋及構(gòu)筑物屬公司所有，鳳岡縣政府與周某訂立《安置協(xié)議》并將補(bǔ)償款支付給周某的行為侵犯了其財產(chǎn)權(quán)，遂提起訴訟，請求撤銷該協(xié)議。

貴州省高級人民法院二審認(rèn)為，《安置協(xié)議》所涉房屋及構(gòu)筑物應(yīng)屬工貿(mào)公司所有，鳳岡縣政府與周某訂立《安置協(xié)議》并向其支付補(bǔ)償款侵犯了工貿(mào)公司的合法權(quán)益，工貿(mào)公司有權(quán)提起訴訟。房屋征收部門對征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查登記，要求被征收人提供相應(yīng)證據(jù)。鳳岡縣政府直接與周某訂立協(xié)議缺乏事實根據(jù)。另外，鳳岡縣政府明知周某系承租人，工貿(mào)公司系出租人，其訂立協(xié)議前本應(yīng)就案涉房屋及構(gòu)筑物等的歸屬充分聽取雙方的意見，其直接與周某訂立《安置協(xié)議》違反正當(dāng)程序。因此，貴州省高級人民法院判決駁回周某上訴，維持一審判決。

3．不依法依約履行行政協(xié)議案例

案例五：海南中石油昆侖港華公司與海南儋州市政府行政許可糾紛案［10］

2003年3月18日，港華公司與儋州市建設(shè)局簽訂《開發(fā)儋州市管道燃?xì)夤こ添椖繀f(xié)議》，約定港華公司開發(fā)建設(shè)儋州市管道燃?xì)夤こ?，由其統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。

但到了2010年9月10日，儋州市政府常務(wù)會議決定，由濱海新區(qū)管委會代表儋州市政府與中海油管道公司簽訂《投資建設(shè)儋州市濱海新區(qū)燃?xì)夤芫W(wǎng)供氣工程協(xié)議》，并為中海油管道公司頒發(fā)建設(shè)行政許可。港華公司對之不服，向海南省第二中級人民法院提起行政訴訟。海南二中院認(rèn)為，政府對特許公用事業(yè)經(jīng)營有合理布局和有效配置資源的裁量權(quán)，判決駁回港華公司的訴訟請求。

港華公司對海南二中院判決不服，向海南省高級人民法院提起上訴。海南省高院以港華公司與儋州市建設(shè)局原簽訂的合同未經(jīng)招投標(biāo)程序，不能形成排他性開發(fā)建設(shè)權(quán)為由，駁回了港華公司的上訴。［11］

案例六：鑫遠(yuǎn)城市橋梁公司訴福州市人民政府未依約履行《路橋建設(shè)專營權(quán)協(xié)議》案［12］

1997年10月，福州市人民政府與鑫遠(yuǎn)城市橋梁公司（香港中旅集團(tuán)占該公司股份70％）簽訂《路橋建設(shè)專營權(quán)協(xié)議》，雙方約定鑫遠(yuǎn)公司出資12億元建設(shè)閩江四橋，經(jīng)營閩江二、三橋及附屬收費(fèi)站28年。政府承諾9年內(nèi)所有從福州南大門進(jìn)出的車輛都通過該收費(fèi)站。但7年后的2004年5月，福州市政府換屆，新任市長不承認(rèn)上屆政府所簽協(xié)議的效力，違約修通市二環(huán)路（在閩江上又建一橋，導(dǎo)致大量車輛繞過收費(fèi)站，改走不收費(fèi)的二環(huán)路，致使港中旅投資的8.4億元不僅無法獲得回報，還要承擔(dān)償還2億多元銀行貸款的責(zé)任）。福州市政府拒絕給鑫遠(yuǎn)城市橋梁公司任何補(bǔ)償。鑫遠(yuǎn)公司對此不服，向法院起訴，請求法院判決政府承擔(dān)違約責(zé)任。

4．違法變更行政協(xié)議案例

案例七：廣西南寧銀杉公司和翔吉公司訴隆林各族自治縣政府違法單方變更其與之簽訂的招商引資合同案［13］

2007年11月30日，隆林各族自治縣政府為招商引資，與廣西南寧銀杉公司簽訂了一份《鋁板帶材加工項目投資合同書》。該合同書第2條第10項規(guī)定，甲方（隆林各族自治縣政府）承諾其所屬的全資銻業(yè)公司將馬雄銻礦的采礦權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給銀杉公司在該縣成立的項目公司翔吉公司，并承諾于2008年7月1日前辦妥轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

但到了2008年8月4日，隆林各族自治縣政府卻通過政府文件《關(guān)于委托翔吉公司對馬雄銻礦進(jìn)行開采和冶煉經(jīng)營的通知》，單方將原合同確定的轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)變更為委托開采和冶煉經(jīng)營權(quán)。

2022年8月26日，隆林各族自治縣政府在翔吉公司經(jīng)營該銻礦14年后，又通過政府文件《關(guān)于終止翔吉公司對馬雄銻礦開采和冶煉經(jīng)營的通知》，將翔吉公司投入數(shù)億元進(jìn)行改造和建設(shè)的該銻礦劃轉(zhuǎn)給另一公司。

銀杉公司和翔吉公司對此不服，就隆林各族自治縣政府違法單方變更合同行為提起行政訴訟。

5．違法解除行政協(xié)議案例

案例八：新疆興源公司與新疆和田市政府天然氣利用項目合同案［14］

2004年4月14日，興源公司與和田市政府簽訂《和田市天然氣利用合同》，約定興源公司項目建成后經(jīng)營20年，其間不再允許第三方在和田市經(jīng)營天然氣項目。但4年后的2008年9月12日，和田市政府卻向興源公司出具合同解除函，由市建設(shè)局接管興源公司天然氣供應(yīng)運(yùn)營業(yè)務(wù)。興源公司不同意政府單方解除合同的行為。

2008年12月22日，和田市政府向和田市人民法院提起民事訴訟，企求通過訴訟解除合同。和田市人民法院支持了和田市政府的訴求，判決解除合同。興源公司不服，于 2009年1月21日向新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院上訴。新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院判決和田市政府解除合同行為無效，要求其繼續(xù)履行合同。

和田市政府不服，訴至最高人民法院，提出該合同是行政合同，其解除合同的行為是行政行為，不適用民事訴訟判決。最高人民法院認(rèn)可和田市政府的上訴理由，于2014年7月7日判決撤銷原審判決，建議興源公司另行提起行政訴訟。

三、行政協(xié)議案件的起訴與受理

（一）行政協(xié)議訴訟常見的原告情形［15］

（1）參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性活動，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機(jī)關(guān)拒絕訂立，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的當(dāng)事人；

（2）認(rèn)為行政征收、征用補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容違法，損害其合法權(quán)益的被征收、被征用人（包括非協(xié)議當(dāng)事人，如案例四）；

（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法、依約履行行政協(xié)議，導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損害的協(xié)議一方當(dāng)事人；

（4）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議違法，導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損害的協(xié)議一方當(dāng)事人。

（二）行政協(xié)議訴訟原告最常提出的請求［16］

（1）請求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；

（2）請求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者依協(xié)議約定履行義務(wù)；

（3）請求判決確認(rèn)行政協(xié)議無效；

（4）請求判決撤銷行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法；

（5）請求判決撤銷、解除行政協(xié)議；

（6）請求判決行政機(jī)關(guān)賠償其違法、違約行為給當(dāng)事人造成的損失；

（7）請求判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行行政協(xié)議，對其違法、違約行為造成的損失采取補(bǔ)救措施。

（三）行政協(xié)議案件管轄

當(dāng)事人可書面協(xié)議約定選擇管轄：［17］

（1）被告所在地；

（2）原告所在地；

（3）協(xié)議履行地；

（4）協(xié)議訂立地；

（5）標(biāo)的物所在地等與爭議有實際聯(lián)系地點的法院。

但是，約定管轄不得違反級別管轄和專屬管轄的規(guī)定。

雙方達(dá)不成協(xié)議，依《行政訴訟法》規(guī)定的管轄規(guī)則確定管轄。［18］

（四）行政協(xié)議案件起訴時效

公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時效參照《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的規(guī)定；［19］對行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定。［20］

四、行政協(xié)議案件的審理與判決

（一）司法解釋規(guī)定的審理范圍與裁判標(biāo)準(zhǔn)［21］

人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為進(jìn)行審理，其裁判標(biāo)準(zhǔn)包括：

（1）行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)法定職權(quán)；

（2）行政機(jī)關(guān)是否濫用職權(quán)；

（3）行政機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)是否正確；

（4）行政機(jī)關(guān)是否遵守了法定程序；

（5）行政機(jī)關(guān)的行為是否明顯不當(dāng)；

（6）行政機(jī)關(guān)是否履行了相應(yīng)法定職責(zé)（原告認(rèn)為被告未依法依約履行行政協(xié)議的，法院應(yīng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查）。

（二）行政協(xié)議訴訟案件審判實踐中，案件審理通常涉及的內(nèi)容（共8項）［22］

（1）當(dāng)事人訂立協(xié)議是否出于自愿；

（2）協(xié)議針對的事項是否可依法通過協(xié)議實施；

（3）須經(jīng)招拍掛法定程序選擇對方當(dāng)事人的，是否經(jīng)此法定程序；

（4）簽約政府部門是否享有相應(yīng)法定權(quán)限，須與其他政府部門（如財政、規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門）協(xié)商的，是否經(jīng)事先協(xié)商程序；

（5）當(dāng)事人是否符合法定條件（資質(zhì)）；

（6）協(xié)議履行可能對第三人利益造成不利影響的，是否事先通知第三人并聽取第三人的意見；

（7）協(xié)議內(nèi)容的確定是否存在濫用裁量權(quán)的情形；

（8）協(xié)議履行過程中是否存在濫用優(yōu)益權(quán)的情形。

（三）行政協(xié)議訴訟裁判的種類（共11種）［23］

（1）行政協(xié)議存在《行政訴訟法》第75條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。

（2）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效（不適用撤銷或確認(rèn)無效判決）。

（3）行政協(xié)議約定被告負(fù)有履行批準(zhǔn)程序等義務(wù)而被告未履行，原告要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任的，法院應(yīng)予支持。

（4）原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，法院經(jīng)審理，認(rèn)為符合法律規(guī)定的可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。

（5）行政協(xié)議無效、被撤銷或者確定不發(fā)生效力后，當(dāng)事人因行政協(xié)議取得的財產(chǎn)，法院應(yīng)當(dāng)判決予以返還；不能返還的，判決折價補(bǔ)償。因被告而導(dǎo)致行政協(xié)議被確認(rèn)無效或者被撤銷，可以同時判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，法院應(yīng)當(dāng)判決被告予以賠償。

（6）在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在《行政訴訟法》第70條規(guī)定情形的，法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為。被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第78條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

（7）原告請求解除行政協(xié)議，法院認(rèn)為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。

（8）被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第78條的規(guī)定，結(jié)合原告訴訟請求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法履行或者繼續(xù)履行無實際意義的，法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告賠償。原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)?，法院?yīng)予支持。

（9）被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協(xié)議，原告在履行期限屆滿之前向法院起訴請求其承擔(dān)違約責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。

（10）被告或者其他行政機(jī)關(guān)因國家利益、社會公共利益的需要依法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致原告履行不能、履行費(fèi)用明顯增加或者遭受損失，原告請求判令被告給予補(bǔ)償?shù)模ㄔ簯?yīng)予支持。

（11）原告以被告違約為由請求判令其承擔(dān)違約責(zé)任，法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，并根據(jù)原告變更后的訴訟請求判決確認(rèn)行政協(xié)議無效；因被告的行為造成行政協(xié)議無效的，法院可以依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請求的，法院可以判決駁回其訴訟請求。

（四）行政協(xié)議當(dāng)事人的抗辯權(quán)

在行政協(xié)議訴訟中，當(dāng)事人依據(jù)民事法律規(guī)范的規(guī)定行使履行抗辯權(quán)的，法院應(yīng)予支持。

《民法典》規(guī)定了4種形式的抗辯權(quán)：

其一，同時履行抗辯權(quán)。當(dāng)事人互負(fù)債務(wù)，沒有先后履行順序的，應(yīng)當(dāng)同時履行。一方在對方履行之前有權(quán)拒絕其履行請求。一方在對方履行債務(wù)不符合約定時，有權(quán)拒絕其相應(yīng)的履行請求（《民法典》第525條）。

其二，先履行抗辯權(quán)。當(dāng)事人互負(fù)債務(wù)，有先后履行順序，應(yīng)當(dāng)先履行債務(wù)的一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行請求。先履行一方履行債務(wù)不符合約定的，后履行一方有權(quán)拒絕其相應(yīng)的履行請求（《民法典》第526條）。

其三，不安抗辯權(quán)。應(yīng)當(dāng)先履行債務(wù)的當(dāng)事人，有確切證據(jù)證明對方有下列情形之一的，可以中止履行：

（1）經(jīng)營狀況嚴(yán)重惡化；

（2）轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、抽逃資金，以逃避債務(wù)；

（3）喪失商業(yè)信譽(yù)；

（4）有喪失或者可能喪失履行債務(wù)能力的其他情形。

當(dāng)事人沒有確切證據(jù)中止履行的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任（《民法典》第527條）。

當(dāng)事人因行使不安抗辯權(quán)中止履行的，應(yīng)當(dāng)及時通知對方。對方提供適當(dāng)擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)履行。中止履行后，對方在合理期限內(nèi)未恢復(fù)履行能力且未提供適當(dāng)擔(dān)保的，視為以自己的行為表明不履行主要債務(wù)，中止履行的一方可以解除合同并可以請求對方承擔(dān)違約責(zé)任（《民法典》第528條）。

其四，訴訟時效抗辯權(quán)。訴訟時效期間屆滿的，義務(wù)人可以提出不履行義務(wù)的抗辯。訴訟時效期間屆滿后，義務(wù)人同意履行的，不得以訴訟時效期間屆滿為由抗辯；義務(wù)人已經(jīng)自愿履行的，不得請求返還（《民法典》第192條）。

（五）行政協(xié)議訴訟的調(diào)解

人民法院審理行政協(xié)議案件，可以依法進(jìn)行調(diào)解。法院進(jìn)行調(diào)解時，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。［24］

（六）行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

在行政協(xié)議訴訟中，行政機(jī)關(guān)在兩種情況下可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行：［25］

其一，對方當(dāng)事人未按照協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。對方當(dāng)事人收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

其二，法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，對方當(dāng)事人未按照約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可依法作出處理決定。對方當(dāng)事人在收到處理決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

（七）行政協(xié)議訴訟的法律適用

1．訴訟法的適用

人民法院審理行政協(xié)議案件應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》的規(guī)定；《行政訴訟法》沒有規(guī)定的，參照適用《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定。

2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用《行政訴訟法》及最高人民法院《行政協(xié)議訴訟司法解釋》。2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時的法律、行政法規(guī)及司法解釋。

2．特殊情形的訴訟法適用

2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議產(chǎn)生糾紛，當(dāng)時的法律、行政法規(guī)、司法解釋或者我國締結(jié)或參加的國際條約沒有規(guī)定其他爭議解決途徑的，當(dāng)事人提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。訴訟時效可以適用對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起的行政訴訟案件的訴訟時效制度。［26］

3．實體法的適用

人民法院審理行政協(xié)議案件，除了應(yīng)適用相應(yīng)的行政實體法（如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等），還可以參照適用民事法律規(guī)范（如《民法典》第三編、《民法典》總則編第六章等）關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。

【Abstract】The administrative agreements within the scope of cases accepted in China’s administrative litigation are only those in a narrow sense. Its judgement criteria include formal and substantial criteria. The formal criterion， also known as the subject criterion， requires that one of the parties should be an administrative subject. The substantial criteria involve the purpose of the agreement （public interest purpose）， the content of the agreement （entailing rights and obligations under administrative law）， the status of the parties to the agreement （equal legal status， but the administrative subject enjoys certain preferential rights）， and the nature of the agreement （possessing both administrative and civil characteristics）.The scope of administrative agreement litigation includes government franchise agreements， land and housing expropriation compensation agreements， and other administrative agreements which are listed in the judicial interpretations of the Supreme People’s Court. The actionable situations of administrative agreements include illegal conclusions， failure to perform in accordance with the law; failure to perform as agreed， illegal alternation， and illegal termination （rescission）. Regarding the prosecution， acceptance， trial， and judgment of administrative agreement litigation， in addition to applying the Administrative Procedure Law and the judicial interpretations of the Supreme People’s Court on administrative agreement litigation， relevant provisions of the Civil Procedure Law can also be referred to. In terms of substantive law， in addition to applying the corresponding administrative substantive law， we can also refer to relevant provisions on civil contracts in civil legal norms.

【Keywords】administrative agreements; the litigation of administrative agreement; the scope of accepting cases; judgement standards

［作者簡介］姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院教授。

本文是筆者2022年12月6日為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院師生所做學(xué)術(shù)講座和2023年12月22日為中國行為法學(xué)會培訓(xùn)班所做學(xué)術(shù)講座的內(nèi)容的整理稿。這兩個講座的主要內(nèi)容是講授和闡釋以下四個問題：（一）行政協(xié)議的概念與判定標(biāo)準(zhǔn)；（二）可訴行政協(xié)議的種類；（三）行政協(xié)議案件的起訴與受理；（四）行政協(xié)議案件的審理與判決。

［1］ 《元照英美法詞典》對“政府合同”的釋義是：指政府與供應(yīng)商、制造商、機(jī)構(gòu)或服務(wù)單位簽訂的向政府提供產(chǎn)品或服務(wù)的合同。此種合同由政府規(guī)章、示范文本等規(guī)范?！恫既R克法律辭典》對“政府合同”的釋義是：A contract to which a government or government agency is a party， esp. for the purchase of goods and services（procurement contract）。

［2］ 德國行政法學(xué)者毛雷爾指出，“行政合同是指設(shè)立、變更和終止公法上的法律關(guān)系的合同”。參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第348頁。

［3］ 例如，碳排放權(quán)交易合同取代排污費(fèi)收繳、罰款等行政行為。

［4］ 例如，國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充國有土地使用權(quán)出讓許可等行政行為。

［5］ 德國沃爾夫等行政法學(xué)者指出，行政合同是“一個行政主體與另一個行政主體或者行政相對人具有共同或者互補(bǔ)的利益時”簽訂的“單方性措施的替代或補(bǔ)充”的合同，“在單方性措施不適合時，即可采用合同方式。因此，行政合同是處理具體事件的，穩(wěn)定性和靈活性兼?zhèn)涞奶娲曰顒臃绞健?。參見［德］漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第147-148頁。

［6］ 參見《微信課堂|最高法公布行政協(xié)議案件典型案例（二）》，載微信公眾號“大慶市中級人民法院”，2019年12月17日。

［7］ 參見《微信課堂|最高法公布行政協(xié)議案件典型案例（五）》，載微信公眾號“大慶市中級人民法院”，2019年12月20日。

［8］ 參見《齊星集團(tuán)托管事件始末》，載網(wǎng)易網(wǎng)2017年8月25日，https：//www.163.com/dy/article/CSM7UM7J051200BP.html。

［9］ 參見貴州省高級人民法院行政判決書（2019）黔行終字第1453號。

［10］ 參見海南省高級人民法院行政判決書（2012）瓊行終字第4號。

［11］ 筆者認(rèn)為，該案一審、二審判決均有不當(dāng)：政府對特許公用事業(yè)經(jīng)營雖有合理布局和有效配置資源的裁量權(quán)，但此種裁量權(quán)不能作為政府不依法依約履行行政協(xié)議的借口；政府與行政相對人簽訂合同未經(jīng)招投標(biāo)程序是政府的錯，不能讓行政相對人承擔(dān)政府錯誤的責(zé)任，除非行政相對人對政府工作人員行賄使政府不進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)而與之直接簽訂合同。

［12］ 參見崔世海：《福州政府遭遇9億糾紛》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2004年第30期，第24-25頁。

［13］ 參見金國軍：《吳堪吉的煩惱》，載搜狐網(wǎng)2019年11月8日，https：//www.sohu.com/a/352418354_751124。

［14］ 參見最高人民法院民事裁定書（2014）最高法民二終字第12號。

［15］ 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第5條。

［16］ 根據(jù)行政協(xié)議訴訟的實踐歸納。

［17］ 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第7條。

［18］ 參見《行政訴訟法》第18條、第20條、第21條、第23條、第24條。

［19］ 參見《民法典》第188～199條。

［20］ 參見《行政訴訟法》第44～48條，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第53～66條。

［21］ 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第11條。

［22］ 根據(jù)行政協(xié)議訴訟案件的審判實踐歸納。

［23］ 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第12-17、19-22條。

［24］ 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第23條。

［25］ 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第24條。

［26］ 參見最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行再1號。該行政裁定書裁定的案件的基本案情：2011年4月1日，成都億嘉利公司與四川省樂山市沙灣區(qū)政府簽署《投資協(xié)議》，約定億嘉利公司租賃約800畝土地，投資5000萬元建設(shè)以鰻魚養(yǎng)殖為主的現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)項目，沙灣區(qū)政府負(fù)責(zé)提供“一站式服務(wù)”，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的手續(xù)盡快落實。2011年9月13日，設(shè)立樂山億嘉利公司為項目公司。成都億嘉利公司、樂山億嘉利公司認(rèn)為沙灣區(qū)政府一直怠于協(xié)調(diào)其項目行政手續(xù)辦理事宜，隱瞞土地性質(zhì)真相，未按照約定履行《投資協(xié)議》，直接給兩公司造成重大損失。為此，向樂山市中級人民法院提起行政訴訟，訴請解除成都億嘉利公司與沙灣區(qū)政府于2011年8月29日簽署的《投資協(xié)議》，判令沙灣區(qū)政府賠償兩公司經(jīng)濟(jì)損失400萬元。

樂山市中級人民法院一審和四川省高級人民法院二審均認(rèn)為，對于《行政訴訟法》修改施行前形成的行政協(xié)議，一般不納入行政訴訟受案范圍，應(yīng)通過民事訴訟方式尋求司法救濟(jì)，故依法裁定不予立案。原告不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院認(rèn)為，案涉《投資協(xié)議》符合行政協(xié)議本質(zhì)特征，對2015年5月1日前的案涉《投資協(xié)議》產(chǎn)生的糾紛，當(dāng)時的法律、行政法規(guī)、司法解釋或者我國締結(jié)或參加的國際條約沒有規(guī)定其他爭議解決途徑的，當(dāng)事人提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。訴訟時效制度可以適用對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起的行政訴訟案件的訴訟時效。該案應(yīng)當(dāng)參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，不再適用起訴期限的規(guī)定。故該案并未超過訴訟時效，指令一審法院受理。