科層體制擴張：東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外用工的理論解釋

摘要： 基層政府聘用編外人員的行為與其科層化水平有著密切關聯(lián)。科層化水平越高的基層政府，越傾向于聘用編外人員應對新增的治理任務，其編外人員規(guī)模就越大；反之，基層政府科層化水平越低，其靈活性越強，可以通過彈性化的人力資源配置來應對各種治理任務，其對聘用編外人員的需求就較小，從而可以不必或者較少聘用編外人員。在東部發(fā)達地區(qū)，由于科層體制本身較為穩(wěn)定，基層政府較難通過制度和機制創(chuàng)新來調動、整合既有人員，而更多地尋求變革體制、增加編外人員的方式來應對不斷增多的治理事務。東部發(fā)達地區(qū)雄厚的財政實力為其聘用編外人員提供了經(jīng)濟基礎，促進其體制擴張的強化和依賴。體制擴張雖有助于在短時期內(nèi)完成治理任務，但同時容易帶來人員冗余，體制變得更為臃腫。從科層體制擴張的角度探討東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外用工規(guī)模增長的機制，為學界理解基層編外用工現(xiàn)象提供了一個新視角。

關鍵詞： 基層政府； 編外人員； 科層體制擴張； 科層制

中圖分類號： D630.3"""" 文獻標識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0038-08

一、研究問題：為何東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外人員規(guī)模較大

從身份屬性來看，中國政府體制可以劃分為編內(nèi)人員和編外人員兩大類。編內(nèi)人員具有正式編制身份，享受國家規(guī)定的編制待遇和權利。除編內(nèi)人員外，編外人員的聘用在地方政府尤其是在基層政府中較為普遍。編外人員與編內(nèi)人員共同構成中國科層體制中的二元身份結構。進一步觀察發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)基層政府的編外人員規(guī)模存在顯著差異。在廣大中西部地區(qū)，基層政府的編外人員數(shù)量普遍較少；而在東部發(fā)達地區(qū)，基層政府的編外人員規(guī)模普遍較大①。有學者的調研也支持了這一判斷，呂芳對東部發(fā)達地區(qū)3個街道調查發(fā)現(xiàn)，這些地方的編外人員（又稱“影子雇員”）在基層干部中所占比例遠遠高于其所調研的中部某省會城市的B區(qū)[1]。

那么，為何東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外人員規(guī)模更大呢？表面看來，東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，社會分工較為精細，衍生出大量新的治理事務。在編制規(guī)模受到控制的情況下，這些地區(qū)的基層政府就需要聘用更多的編外人員來應對這些新增的治理任務。但進一步思考可知，無論是東部發(fā)達地區(qū)還是中西部地區(qū)，都身處相似的整體制度環(huán)境，都面臨著同樣的壓力型體制結構，各種治理任務都在不斷增加。在東部發(fā)達地區(qū)，編外人員規(guī)模增長速度更快，而中西部地區(qū)編外人員規(guī)模卻增加較少，甚至無增長。如果我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外用工的現(xiàn)象僅僅停留于一種“事多人少，徒喚奈何”的理解，就不可能真正把握中國基層治理的內(nèi)在邏輯 [2]。因此，問題的關鍵不在于東部發(fā)達地區(qū)治理任務的多寡，而需要尋找新的解釋因素。

二、科層體制擴張：解釋基層政府編外用工增長的新視角

近十年，學界將編外人員作為關注和研究的重點群體。對于這一群體，學者們主要從以下三個方面進行深入探討。

一是制度約束不足的解釋。研究者們從財政預算管理、編制管理等不同方面制度約束的軟化來解釋基層編外人員的產(chǎn)生原因。他們發(fā)現(xiàn)，在地方政府職能擴張和編制嚴格受限的情況下，地方政府存在著不受財政部門和人大立法機構控制、主要受經(jīng)費使用部門和地方主要負責人影響的財政支出行為，這種地方軟財政支出行為，正是編外人員得以擴張的重要原因[3]。盡管國家為減少財政供養(yǎng)人員規(guī)模而對基層設置了剛性的編制約束，但在既定的考核體制下，基層政府為了應對考核機制，為了取得更好的考核業(yè)績，投入大量人力資源用于社會管理，從而突破既有的編制約束，形成“編制軟約束”的狀況[4]。而且，面對復雜的治理任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展出一套擴充控制權和象征資本的自主性策略，即“有編不用，編外用工”，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造了一個穩(wěn)定的自主支配人力資源的權力空間，從而使其更為有效地完成組織任務[2]。

二是基層治理適應性的解釋。持這一解釋視角的研究者認為，聘用編外人員并非基層政府面對制度環(huán)境壓力時的無奈之舉，相反，它是基層政府治理具有較強適應性和靈活性的體現(xiàn)。比如，有研究者通過對某縣警務巡防隊的田野調查發(fā)現(xiàn)，編內(nèi)人員與編外人員的并存共生塑造了“混合型”科層組織形態(tài)，增強了科層組織的行政調適性，使政府機構有能力克服編外人員可能帶來的組織風險，發(fā)揮編外人員的環(huán)境親和力，從而更為有效地應對復雜基層環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)[5]。另有研究者基于山東省A街道的田野調查研究指出，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化不斷推進，基層政府承攬的治理任務不斷增加，為了更好地應對治理任務風險，基層政府通過大量聘用編外人員填補了目標與執(zhí)行資源之間的差距，體現(xiàn)出鮮明的彈性治理特性[6]。相關研究展現(xiàn)了基層政府應對外部環(huán)境的自主性。

三是權責關系視角的解釋。權責不對稱是這一解釋的邏輯起點。在中國基層治理中，權責不對稱是一種普遍現(xiàn)象，越到基層，越是有無限責任而只有比較小的權力和比較少的利益[7]。權責不對稱的結構將影響基層治理主體的行為。有研究者認為，上級的干部編制管理權限與基層政府的用人需求之間存在匹配難題，縣級政府安排的工作人員未必符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的崗位要求，此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)具體工作需求招聘合適的編外人員。縣鄉(xiāng)權責關系不對稱是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的主要原因[8]。

上述解釋視角為我們理解基層政府編外人員產(chǎn)生的原因提供了重要啟發(fā)，但它們也存在一定的局限性。例如，第一種解釋雖然揭示了制度約束不足是編外用工產(chǎn)生的條件之一，但它無法解釋，在整體相同的制度環(huán)境下，為什么有些地區(qū)的基層政府很少存在或者幾乎不存在編外用工，而有些地區(qū)的基層政府卻大量聘用編外人員。此外，如果認為編外用工體現(xiàn)了基層治理的適應性、靈活性，我們也可以看到，一些地方的基層政府聘用編外人員恰恰是因為體制本身較為穩(wěn)定、缺乏靈活調動既有人員的能力，不得不轉而尋求做大增量、擴充編外人員。有關縣鄉(xiāng)權責關系的分析視角同樣無法解釋基層政府編外用工的地區(qū)差異現(xiàn)象。因此，這三種思路只提供了有關編外人員產(chǎn)生原因的部分解釋。筆者調研發(fā)現(xiàn)，基層政府聘用編外人員的行為與其科層化水平有著密切關聯(lián)。所謂科層化水平，是指科層組織內(nèi)部結構分化、制度規(guī)范化水平。科層化水平主要包括兩個方面：一是科層組織內(nèi)部的分工專業(yè)化程度，二是科層組織運行的規(guī)范化程度?？茖咏M織內(nèi)部分工的專業(yè)化水平越高，則科層化水平越高；反之，內(nèi)部分工專業(yè)化程度越低，則意味著科層化水平越低?？茖咏M織內(nèi)部分工的專業(yè)化程度又可通過其內(nèi)設的機構來測量，內(nèi)設機構越多，意味著分工越專業(yè)，反之則反是?？茖咏M織運行的規(guī)范化程度主要指科層組織在運行過程中“按章辦事”的程度，即是否按照制度規(guī)范約束來開展治理工作。基層政府越是按照制度規(guī)范運行，意味著其科層化水平越高反之則反。

科層化水平與組織理性化程度呈正相關關系，即科層化水平越高，意味著科層組織的理性化越強，越接近韋伯式科層制理論模式。在基層政府治理實踐中，科層化水平越高的基層政府，越傾向于聘用編外人員來應對新增的治理任務，其編外人員規(guī)模就更為龐大；反之，基層政府科層化水平越低，其靈活性越強，可以通過彈性化的人力資源配置來應對各種治理任務，其對聘用編外人員的需求就較小，從而可以減少或無須聘用編外人員。有鑒于此，本文從科層體制擴張的視角，嘗試為東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外人員增長的現(xiàn)象構建新的理論解釋。具體而言，本文主要聚焦回答以下三個問題：其一，東部發(fā)達地區(qū)基層政府何以產(chǎn)生大量的編外用工需求？其二，東部發(fā)達地區(qū)基層政府通過何種科層體制擴張機制實現(xiàn)編外用工增加？其三，此類科層體制擴張行為帶來了哪些治理效應？

三、研究方法與案例概況

本文資料來自筆者及研究團隊于近年來在B市S區(qū)M鎮(zhèn)和G街道、J省Z市Y鎮(zhèn)和D鎮(zhèn)，以及H省T縣N鎮(zhèn)和L鎮(zhèn)等地開展的田野調查。其中，B市S區(qū)和J省Z市地處東部發(fā)達地區(qū)，H省T縣地處中西部地區(qū)。調查的方法主要為深度訪談，訪談對象為鄉(xiāng)村干部。每個單元訪談時間一般為2～3小時。在調研過程中，我們在政府部門還搜集了一些相關資料，包括調研地網(wǎng)站公開的信息資料。本文主要采用案例分析方法，在論證過程中，筆者以東部發(fā)達地區(qū)的案例資料為主。同時，為了更好地凸顯東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外用工的特點，適度運用中西部地區(qū)基層政府的案例資料作為輔助。

調研發(fā)現(xiàn)，東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外人員規(guī)模普遍較大。我們可以采用調研地6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的編內(nèi)和編外人員數(shù)據(jù)情況展開分析（表1）。

據(jù)表1可知，東部發(fā)達地區(qū)的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的編外人員數(shù)量都在100人以上。S區(qū)G街道、M鎮(zhèn)和Z市D鎮(zhèn)這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的編外人員和編內(nèi)干部的比例都超過了1∶1，即編外人員數(shù)量超過了編內(nèi)人員的數(shù)量。雖然Z市Y鎮(zhèn)的編外人員和編內(nèi)人員的比例稍低，但接近1∶1。反觀處于西部地區(qū)的T縣N鎮(zhèn)和L鎮(zhèn)，其編外人員數(shù)量都僅有個位數(shù)。從調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以得出，東部發(fā)達地區(qū)基層政府的編外人員不僅規(guī)模較中西部地區(qū)更大，而且其在基層干部中所占比例也遠高于中西部地區(qū)。

東部發(fā)達地區(qū)的基層政府編外人員規(guī)模長期處于不斷擴張的狀態(tài)。即使在農(nóng)村稅費改革之后，東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外人員也在不斷增加，而且，東部發(fā)達地區(qū)基層政府的編外用工種類繁多，包括鎮(zhèn)（街道）自聘人員、區(qū)直部門下沉協(xié)管員、城管輔助、社會工作者、網(wǎng)格員、安保員和村務工作者等不同類型。此外，東部發(fā)達地區(qū)基層政府還不斷健全有關編外人員管理的制度規(guī)范。早期，東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外人員主要由用工單位自主招聘。在聘用的編外人員規(guī)模、招聘條件等方面，基層政府享有較大的用人自主權。近年來，上級政府不斷加強基層編外人員的招聘管理。編外人員的招聘權限上收到縣（市、區(qū)）級政府，基層政府可以根據(jù)自身需求向上級報告編外用工需求計劃。具體招聘工作一般由上級政府委托第三方人力資源公司操作，基層政府可以參與編外人員招聘的面試環(huán)節(jié)，上級試圖通過招聘權限來壓縮基層政府自主增加編外用工的裁量權。

除了招聘流程更加規(guī)范外，編外人員的日常管理制度建設也在不斷加強。在東部發(fā)達地區(qū)，由于編外人員規(guī)模大，他們成為一個獨特的群體，并且有其自身利益訴求，基層政府需要專門針對編外人員進行管理，加強編外人員的職稱晉升、福利保障、考核獎懲等方面的制度建設。例如，在Z市D鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府制定了關于編外人員職稱晉升的“職員制”，職員共分為五個等級，每個等級的晉升都規(guī)定了相應的條件和待遇。該職員制旨在為編外人員提供激勵，調動其工作積極性。這套制度與編內(nèi)干部的職稱晉升制度頗為相似?？梢?，一些東部發(fā)達地區(qū)基層政府已經(jīng)形成了針對編外人員的規(guī)范化管理體系。

四、東部發(fā)達地區(qū)基層政府的科層化現(xiàn)狀

以調研地的案例資料為基礎，對東部發(fā)達地區(qū)基層政府的科層化現(xiàn)狀展開如下分析。

（一）科層體制內(nèi)部分工較細

作為政府體系的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政單元。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于“不完整政權”[9]，其職能和機構的完備程度遠不如縣級以上層級的政府，其部門和崗位職責邊界模糊，混編混崗現(xiàn)象突出。面臨上級交辦中心工作任務時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要打破既有的部門和崗位分工，實施全員動員。相較而言，在東部發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置更為健全。各部門、各崗位都根據(jù)職責分工承擔自身工作任務，部門和崗位職責較為固定。尤其是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，其公務人員規(guī)模以及機構設置的健全程度儼然堪比中西部地區(qū)的縣。

調研發(fā)現(xiàn)，相較于中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東部發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構呈現(xiàn)如下幾個主要特征。

一是機構數(shù)量多。例如，東部發(fā)達地區(qū)J省Z市Y鎮(zhèn)（含15個內(nèi)設機構）、D鎮(zhèn)（含10個內(nèi)設機構）、B市S區(qū)G街道（含14個內(nèi)設機構）等典型案例顯示，其內(nèi)設機構數(shù)量可達中西部地區(qū)（T縣N鎮(zhèn)、L鎮(zhèn)）的2-3倍。受編制規(guī)模和服務能力限制，中西部地區(qū)內(nèi)設機構通常維持在5個左右（如H省T縣N鎮(zhèn)、L鎮(zhèn)）。在東部發(fā)達地區(qū)的一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)機構規(guī)模更為龐大，其部分部門已升格為“局”級單位，下設科室并進一步細分為不同科室（辦公室）。例如，在J省Z市D鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展局下設企業(yè)服務科、科技招商科、統(tǒng)計辦公室、農(nóng)村集體“三資”管理辦公室等。此外，D鎮(zhèn)政府在“局-科室”架構下，還根據(jù)不同業(yè)務領域或板塊設置細分出41個業(yè)務條線。

二是管理層級多。官職層級制與審級制是科層制的重要原則之一。韋伯指出，科層制“有一套明確制定的、官府間上下關系的制度，其間下級官府是在上級的監(jiān)督之下”[10]22。據(jù)此原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與理想意義上的科層制相去甚遠。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多采用扁平化結構。但東部發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的層級分化更為明顯，其內(nèi)部的顯性層級更多，特別是東部經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，增設了“局”等不同層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設的“局”為副科級級別，其負責人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員。各局配備局長1名、副局長若干，下設科室及具體崗位，形成“鎮(zhèn)—局—科室—崗位”四級顯性層級。此外，同一個機構內(nèi)部也存在一些隱性的層級分化。

三是分工細。東部發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分工細化體現(xiàn)在兩個方面：一方面，部門分工較細。東部發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設機構數(shù)量多，大量內(nèi)設機構各司其職，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部分工越細，專業(yè)化程度越高。另一方面，人員分工細。實行“專人專事，專人專崗”制度，崗位職責邊界清晰。例如，B市S區(qū)M鎮(zhèn)于2023年5月成立網(wǎng)格管理辦公室，配備7名工作人員。其中，網(wǎng)格辦主任1人，為公務員編制，總體負責安排辦公室各項工作。事業(yè)編制1人，擔任網(wǎng)格化管理派件組長，負責統(tǒng)籌協(xié)調派件業(yè)務工作。鎮(zhèn)聘人員1人，擔任外勤組長，負責辦公室日常后勤保障、下發(fā)會議通知、操辦會議等業(yè)務。鎮(zhèn)級網(wǎng)格員4人，每個網(wǎng)格員都有具體職責分工，2人擔任“坐席員”（派件員），主要業(yè)務工作是將網(wǎng)格化管理的工單下派到相關責任單位；1人擔任外勤主管，配合外勤組長負責辦公室日常保障工作；1人專門負責各村網(wǎng)格員工作的考核事項，包括記錄相關考核信息、日常案件催辦以及其他一些臨時分派工作等。

反觀中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出更鮮明的不完整性。從機構數(shù)量來看，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設機構數(shù)量普遍更少。從層級來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部層級較少，扁平化特征更明顯。從分工來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合性更強，其部門和人員雖有分工，但具有很強的混編混崗特性，強調相對分工、相互配合。

（二）科層體制運行規(guī)范化程度較高

科層體制運行的規(guī)范化程度，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)既定的制度開展行政行為的水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循制度開展行政行為的嚴格程度與其規(guī)范化水平呈正相關。在東部發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的規(guī)范化程度較高。從政府自身角度來看，東部發(fā)達地區(qū)在地方政府制度創(chuàng)新方面，始終走在全國前列。例如，楊雪冬對第1—5屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析顯示，“經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，創(chuàng)新越多”[11]。近年來，浙江、上海、廣東等東部省份率先推進數(shù)字政府建設，形成“最多跑一次”“一次也不跑”等政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗。東部發(fā)達地區(qū)擁有更多的財政資源投入政府制度建設之中。此外，較強的公民規(guī)則意識與規(guī)范化政府運行形成雙向促進機制，使得特殊主義行為邏輯空間受限，普遍主義行為規(guī)則得到遵循，這種社會基礎有效降低了行政行為的隨意性。

各部門分工負責、按章辦事是韋伯式科層制的重要原則?？茖又啤案鞑块T有依據(jù)規(guī)則——法律或行政章程——而來的、明確的‘權限’”[10]22。同時，在科層制中，“業(yè)務的執(zhí)行須遵照一般規(guī)則，這些規(guī)則必須是：多少是明確的、多少是全面包羅的以及可以學習的”[10]24。在韋伯看來，“官僚化提供了貫徹行政職務專業(yè)化之原則的最佳可能性；每個職員皆負有個別的任務，他們受過專業(yè)訓練，而且從不斷地實習中增加自己的專業(yè)知識?！惺禄靥幚硎聞罩饕匆庵?，根據(jù)可以計算的規(guī)則、‘不問對象是誰’的來處理事務”[10]46?？茖又瓢l(fā)展越成熟，就越“非人性化”，越具有“切事化”的特征，越受“無恨亦無愛”原則的支配[10]46。這些使得科層制具有相對于其他組織的明顯優(yōu)越性。

但是，專業(yè)化、規(guī)范化的科層制發(fā)展容易陷入僵化的困境，各種制度、程序的疊加，擠壓了官僚組織靈活行事的空間，降低了組織的靈活性。正如安東尼·唐斯所言：“監(jiān)控者把比以往更復雜、更具有限定性的規(guī)則強加給執(zhí)行部門。結果，后者靈活行事的能力下降?！?[12]169同時，官僚組織內(nèi)部分工越來越細密、崗位數(shù)量越來越多，各項工作、各個崗位之間的協(xié)調難度也不斷提高，協(xié)調成本大幅度增加?！半S著官僚組織的發(fā)展，組織內(nèi)部勞動分工往往變得更加專業(yè)化，因為更多的人被卷入同一個決策中，這增加了協(xié)調的難度。而且，由于每個任務都被分割成許多小部分，人們難以了解整體情況。個體專業(yè)人員很少考慮如何使組織整體運行良好，更多的是考慮如何精通自己所在部分的工作。” [12]169分工的細化使各部門、各崗位更加碎片化，相互之間聯(lián)系減少，更容易陷入各自為政的狀態(tài)?！俺^一定限度的專業(yè)分工，執(zhí)行速度的提高，將由于各個步驟的復雜性以及協(xié)調困難的增加所消耗的時間增多而被抵消”[12]169。

總而言之，東部發(fā)達地區(qū)的基層政府內(nèi)部分工專業(yè)化和運行規(guī)范化程度達到較高水平，意味著東部發(fā)達地區(qū)的基層政府體制總體更加穩(wěn)定。同時，科層化水平越高，意味著東部發(fā)達地區(qū)基層政府的靈活性相對更低，面臨新的治理任務時既有人力資源的優(yōu)化組合空間有限，往往需要通過新增人力資源來應對挑戰(zhàn)。

五、科層體制擴張：東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外用工增長的邏輯

在東部發(fā)達地區(qū)，基層政府的科層化水平高，體制較為穩(wěn)定，由于編制規(guī)模受限且難以通過整合存量人力資源來應對新的治理任務，聘用編外人員便成為基層政府的現(xiàn)實選擇。這種在科層體制內(nèi)增設編外人員的做法，可稱為科層體制擴張。東部發(fā)達地區(qū)科層體制擴張的邏輯如下所述。

（一）創(chuàng)造任務依據(jù)任務的來源渠道，基層政府承擔的治理任務可以分為內(nèi)生任務和外生任務兩類。所謂內(nèi)生任務，是指基層政府自己內(nèi)部創(chuàng)造的任務。這類任務由于基層政府“自我加碼”而形成。例如，基層政府為了凸顯政績而自行開展的各種創(chuàng)建活動。所謂外生任務，是指上級政府給基層政府安排的任務?；鶎诱粌H要完成上級安排的外生任務，而且要承擔內(nèi)部創(chuàng)造的各種任務。在東部發(fā)達地區(qū)，基層政府內(nèi)設部門多，各部門競相通過創(chuàng)新工作凸顯政績，導致創(chuàng)新創(chuàng)建工作持續(xù)滋生。條條部門希望基層更好地配合、支持部門工作，為部門業(yè)績增光添彩。上級部門通過下發(fā)文件，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加編外人員從事本部門安排的工作任務，至于新增編外人員的工資待遇，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己解決。例如，在B市S區(qū)，上級紀委要求強化對村兩委干部的監(jiān)督，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設“廉潔監(jiān)督員”崗位并配備到各行政村?！傲疂嵄O(jiān)督員”均為編外人員。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也希望能夠借機增加人員，尤其是在上級提供相應經(jīng)費的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更有積極性來擴大人員規(guī)模。如此，條條與塊塊形成共謀，都有擴充人員規(guī)模的意愿。

（二）增設部門增設部門是科層體制擴張的最重要標志。增設部門直接關涉對科層體制的改變。部門的增設，意味著需要增加相應的工作人員。比如，B市近年來大力推動“未訴先辦”工作，即要求基層政府和干部主動摸排群眾需求，在群眾提出訴求之前就主動介入，幫助群眾解決問題。“未訴先辦”的制度運作載體就是網(wǎng)格化管理。根據(jù)上級要求，當?shù)貐^(qū)政府在城市管理指揮中心專門設立網(wǎng)格化管理辦公室時，相應地，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也設立網(wǎng)格化管理辦公室。網(wǎng)格辦既有一部分編制內(nèi)人員，又有大量的編外人員。以B市S區(qū)M鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)網(wǎng)格辦共有工作人員7人，其中只有2人為編內(nèi)人員，其余5人均為編外人員（含1名鎮(zhèn)自聘人員和4名鎮(zhèn)級網(wǎng)格員）。隨著部門的增多，各部門要體現(xiàn)政績，于是會重復如前所述的邏輯：各部門不斷創(chuàng)造工作任務，并要求基層予以配合完成。在編制人員受限的情況下，基層要完成這些部門安排的工作任務，只能通過招聘編外人員來增加人力資源。

如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)越來越少直接與編外人員簽訂勞動合同，而主要通過第三方人力資源服務公司，采取勞務派遣方式招聘編外人員。這類編外人員又稱鎮(zhèn)自聘人員，他們由第三方人力資源服務公司負責招聘，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)會安排工作人員參與面試，對應聘者進行把關。政府與第三方人力資源服務公司簽訂服務合同，編外人員與第三方人力資源服務公司簽訂勞動合同。這樣，編外人員的人事關系被分配在第三方人力資源服務公司。編外人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成勞務關系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行日常管理、考核。這類人員雖然屬于編外用工，但總體比較穩(wěn)定，只要編外人員的工作態(tài)度尚可、工作能力在可容忍范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會輕易將其辭退。近年來，M鎮(zhèn)只辭退過1名編外人員，緣由是該人員長期曠工，嚴重影響崗位工作。

（三）變相用工近年來，為避免編外人員規(guī)模過度膨脹，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聘用的編外人員規(guī)模加強管控。比如，B市S區(qū)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編外人員數(shù)量不得超過編內(nèi)人員的50%。但事實上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聘用的編外人員數(shù)量遠遠超過上級規(guī)定的50%比例。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是如何突破上級的制度約束呢？調研發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用了變相用工的策略，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)表面上通過其他名義招聘編外人員，但暗中將這些編外人員借調到鎮(zhèn)政府工作。具體策略包括：一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬國有企業(yè)名義招聘，然后借用編外人員到鎮(zhèn)政府工作，比如S區(qū)M鎮(zhèn)下屬的工業(yè)區(qū)（公司性質）聘用52名員工中有32人被“借用”到了鎮(zhèn)政府機關。二是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬部門購買公共服務的方式聘用編外人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬部門如果有用人需求，可以采取購買服務的方式向鎮(zhèn)政府提出申請，鎮(zhèn)黨委會審議批準，便可向第三方公司購買勞務服務。這類編外人員包括鎮(zhèn)級網(wǎng)格員、城管輔助和保安人員等。與鎮(zhèn)政府通過第三方人力資源公司自聘的編外人員不同，購買的第三方服務人員的日常管理主要由第三方公司自身負責。這些編外人員僅完成工作任務就可以，并不在鎮(zhèn)政府機關上班。而且，這類編外人員的勞動合同一般是一年一簽，其穩(wěn)定性不如鎮(zhèn)自聘人員。

（四）再造“基層”跟優(yōu)化存量、調動既有人員積極性相比，基層政府更傾向于做大增量，招聘新的下屬工作人員，以此擴大其可支配人員的范圍。增加編外人員后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原先的辦事員變?yōu)楣芾韱T，科層體制鏈條進一步延伸。以S區(qū)M鎮(zhèn)網(wǎng)格辦為例，網(wǎng)格辦原本只有2名編內(nèi)人員和1名鎮(zhèn)自聘人員，但通過第三方購買服務招聘了22名鎮(zhèn)級網(wǎng)格員，同時各行政村（社區(qū)）總計有網(wǎng)格員301名。通過招聘編外人員后，全鎮(zhèn)建構了網(wǎng)格辦主任、副主任—辦事員—鎮(zhèn)級網(wǎng)格員—村級網(wǎng)格員的多級網(wǎng)格管理體系。網(wǎng)格辦的業(yè)務細分為內(nèi)勤和外業(yè)兩大塊：內(nèi)勤業(yè)務細分為辦公室業(yè)務、派件業(yè)務和考核業(yè)務等，外勤業(yè)務細分為巡查檢查業(yè)務、周報月報業(yè)務等。如此，原本負責網(wǎng)格具體業(yè)務的網(wǎng)格辦成為管理部門，鎮(zhèn)網(wǎng)格辦管理鎮(zhèn)級網(wǎng)格員，鎮(zhèn)級網(wǎng)格員負責巡查、監(jiān)督村級網(wǎng)格員，原先的“基層”搖身一變成為管理層，而真正的基層則進一步下移。

同時，隨著編外人員的增加，每個人又得體現(xiàn)自己的價值，需要完成任務以體現(xiàn)業(yè)績。按規(guī)定，政府內(nèi)部不允許“吃空餉”，因此，各部門又要想方設法給這些新增人員安排工作任務，讓他們“忙起來”。如同諾斯科特·帕金森所說：“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間?！盵13]222隨著人員的增多，管理負荷的擴大，政府內(nèi)部的管理事務也會隨之增加，從而進一步強化“人手不夠”的感覺，進而刺激政府部門做出繼續(xù)增加編外人員的選擇。

概言之，東部發(fā)達地區(qū)的基層政府通過科層體制擴張，使得編外人員不斷增長。其擴張的基本邏輯鏈條為：基層政府的科層化水平提高—產(chǎn)生聘用編外人員應對新任務的需求—不斷創(chuàng)造新的治理任務—產(chǎn)生新的編外人員需求—編外人員規(guī)模不斷擴大。

六、東部發(fā)達地區(qū)基層政府科層體制擴張的效應

東部發(fā)達地區(qū)基層政府科層體制擴張導致編外人員不斷增加，由此引發(fā)一系列新的治理效應，具體表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）導致基層政府機構愈發(fā)臃腫伴隨基層政府編外人員的不斷增加，機構臃腫的現(xiàn)象顯得愈發(fā)嚴重?；鶎诱毡榇嬖凇皺C構易改、人員難減”的困局。盡管機構改革要求精簡整合，但人員分流面臨現(xiàn)實阻力：一方面精簡人員需支付經(jīng)濟補償，另一方面可能引發(fā)信訪維穩(wěn)壓力。比如，S區(qū)M鎮(zhèn)政府按照上級要求精簡機構，對原先的內(nèi)設機構進行形式上的合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員并沒有減少，實際上仍然按照原來的內(nèi)設科室運作、對接上級政府部門。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政層級末梢，被迫承接上級政府分流的人員卻無法下移，這進一步導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員冗余。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看似機構實現(xiàn)了“瘦身”，但人員冗余問題并未根本解決。據(jù)訪談對象告知，M鎮(zhèn)人大辦公室的某位工作人員曾借調到上級某部門一年，借調期滿回到M鎮(zhèn)后，因崗位被替代而淪為閑職。Z市F鎮(zhèn)在2021年成立綜合行政執(zhí)法局后，集鎮(zhèn)秩序管理工作外包給第三方公司，之前負責集鎮(zhèn)秩序管理工作聘用的27名協(xié)管員轉而承擔了監(jiān)督第三方公司工作質量的任務，他們被分成了監(jiān)督組、執(zhí)法輔助組、機動組和內(nèi)勤組等不同組別，負責監(jiān)督、配合、考核第三方公司的工作。體制內(nèi)“只進不出”的體制慣性，導致基層政府人員冗余，并被不斷創(chuàng)造出新的任務，從而刺激基層政府繼續(xù)新增人員。

（二）降低基層政府行政效率基層政府的編外人員擴張，展現(xiàn)出科層體制的自主性，而這種自主性不斷催生基層政府走向編外人員擴張的境地，形成人力資源始終不足的局面，而無論新增人員是否真的滿足基層治理需求。如同唐斯所言：“官僚組織有一種內(nèi)在的擴張傾向，而不管是否真正存在服務的需要。”[12]18科層體制的擴張貌似為了應對新增的治理任務，實則是為了滿足科層組織內(nèi)部的制度、條例和個人利益，龐大的科層組織機構看似忙碌，而實際上許多工作卻未能產(chǎn)生實效，陷入“偽適應”困境[13]229。隨著科層體制部門和人員的擴張，基層政府內(nèi)部協(xié)調成本也不斷提高，各部門、各崗位之間的職責分工關系愈發(fā)難以厘清，相互間的推諉、扯皮現(xiàn)象增加，降低了基層政府的行政效率。

（三）耗散基層政府治理資源科層體制擴張還大幅度增加了基層政府的財政資源負擔。其主要包括三個方面：一是基層政府為編外人員提供工資待遇保障。盡管編外人員的物質待遇比編內(nèi)人員低，但編外人員的工資待遇仍然需要基層政府提供財政供養(yǎng)。隨著編外人員數(shù)量不斷增加，基層政府的財政負擔也不斷加重。二是基層政府為編外人員提供辦公場地。隨著編外人員增加，既有的辦公場地無法滿足需求，只能倒逼基層政府新建辦公樓。這就需要基層政府提供專項的辦公樓新建資金。三是基層政府承擔編外人員的日常辦公費用支出。隨著編外人員不斷增加，其日常辦公支出費用也日益提高，在經(jīng)濟形勢較好、地方財力充足的情況下，尚可支撐科層體制擴張的成本，一旦經(jīng)濟不景氣、地方財力受限，規(guī)模龐大的財政供養(yǎng)人員將加大基層政府的運轉負荷。

總之，東部發(fā)達地區(qū)基層政府科層體制擴張，編外人員不斷增加，帶來政府機構臃腫，行政效率降低。當既有的人員無法應對治理任務，又需要基層政府新增人員應對治理事務，產(chǎn)生新的編外用工需求，從而陷入不斷循環(huán)的局面。

七、結語

本研究從科層體制擴張的角度分析了東部發(fā)達地區(qū)基層政府編外用工的形成機制。研究發(fā)現(xiàn)，在東部發(fā)達地區(qū)，由于科層體制本身較為穩(wěn)定，基層政府較難通過制度和機制創(chuàng)新來調動、整合既有人員，而更多地尋求變革體制、增加編外人員的方式來應對不斷增多的治理事務。東部發(fā)達地區(qū)的財政實力為其聘用編外人員提供了經(jīng)濟基礎，促進其進行體制擴張的強化和依賴。體制擴張雖然有助于在短時期內(nèi)完成治理任務，但同時容易帶來人員冗余，使體制變得更為臃腫。體制臃腫、人員冗余反過來影響體制運轉的效率，進而催生新的用人需求。在這個意義上，編外人員規(guī)模的擴大、體制的擴張，并不意味著基層治理具有適應性、靈活性，反而是基層治理體制缺乏適應性和靈活性的表征。

自韋伯提出科層制理論以降，學界圍繞科層制的效率問題展開了激烈爭論。在韋伯那里，科層制因其專業(yè)化、規(guī)范化等特征而具有毋庸置疑的效率優(yōu)勢，其他一些學者則指出，科層制并非總是高效的，而常常表現(xiàn)為低效率，甚至出現(xiàn)低效率剛性[14]。本文呈現(xiàn)了我國東部發(fā)達地區(qū)科層體制擴張的邏輯、機制和困境，為我們理解和破解科層制難題提供了中國樣本。此外，本文還基于中國經(jīng)驗場景，拓展了我們對帕金森定律的理解。帕金森定律主要包括兩條法則：一是增加部屬的法則，即當官員感到工作任務過重時，其更傾向于增加下級，目的是減少競爭對手，提升官員自己的地位；二是增加工作量的法則，即行政官員彼此之間人為地制造工作、增加工作量[13]222-225。帕金森定律為我們展現(xiàn)了有關科層組織人員擴張的一般規(guī)律，而本文立足于中國獨特的政府體制來揭示編外人員擴張的邏輯和機制。中國政府體制具有科層制的某些共性，但也有其獨特性。中國政府體制內(nèi)部的上下級關系、條塊關系塑造了基層政府編外人員擴張的獨特樣態(tài)。在條塊體制下，條條部門為凸顯業(yè)績而創(chuàng)造任務，與屬地基層政府之間圍繞增加編外人員展開博弈和互動。此外，中國基層政府體制中的非正式制度，比如基層缺乏嚴格的退出機制、基層承接和自行消化上級分流的精簡人員等，都會導致基層人員冗余。

本研究有助于進一步拓展編外人員的研究視域，推進編外人員研究的外部視角向內(nèi)部視角轉換。既有研究往往只關注外生任務，將基層政府的任務壓力歸結為外部環(huán)境所致。在學者們看來，基層政府聘用編外人員是其面臨不斷增加的外生任務壓力而編制人員受限情況下作出的無奈選擇，但這些研究忽視了內(nèi)生任務的視角，即未能注意到科層體制內(nèi)部不斷自我創(chuàng)造任務、從而使得人力資源不足并產(chǎn)生聘用編外人員需求的現(xiàn)實。本文在既有研究的外部視角基礎上，將研究進一步深入到科層體制的內(nèi)部視角，分析科層體制內(nèi)生任務的形成機制，強調內(nèi)生任務是基層政府聘用編外人員的重要觸發(fā)因素。

本研究對于我們在新時代加強中國基層科層體系建設具有一定啟發(fā)意義。從長遠看，建立一個理性化的科層體系應是我國基層治理現(xiàn)代化的重要目標，但是，在當前基層社會仍處于大轉型時期、基層治理仍然充滿不規(guī)則性的條件下，盲目推進基層政府的理性化，不僅難以實現(xiàn)治理有效的目標，而且大大提高了基層治理成本。相反，基層政府具備一定人力資源優(yōu)化組合的空間，這對于其保持適應性、靈活性，降低治理成本具有重要意義。

參考文獻：

［1］呂芳.中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結構——基于街道辦事處的實證分析[J].管理世界，2015（10）：106-116.

[2]顏昌武.剛性約束與自主性擴張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個解釋性框架[J].中國行政管理，2019（4）：100-106.

[3]葉靜.地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例[J].社會學研究，2016（1）：146-167+245.

[4]呂芳.“軟編制約束”：對地方財政供養(yǎng)規(guī)模隱性增長的一種解釋[J].北京行政學院學報，2016（5）：16-24.

[5]呂德文.“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現(xiàn)象的制度解釋[J].開放時代，2019（6）：130-147.

[6]耿曙，陸媛靜.編外用人模式與基層彈性治理：基于組織風險視角的分析[J].公共行政評論，2023（4）：169-186+241.

[7]賀雪峰.行政體制中的責權利層級不對稱問題[J].云南行政學院學報，2015（4）：5-7.

[8]龐明禮，于珂.“有編不用”與“編外用工”何以共生？——基于縣鄉(xiāng)權責關系視角的解釋[J].學習與實踐，2020（4）：53-62.

[9]陳文瓊.富人治村與不完整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的自我削弱——項目進村背景下華北平原村級治理重構的經(jīng)驗啟示[J].中國農(nóng)村觀察，2020（1）：29-43.

[10][德]韋伯.支配社會學[M].康樂，簡惠美，譯.桂林：廣西師范大學出版社，2004.

[11]楊雪冬.過去十年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價[J].公共管理學報，2011（1）：81-93+127.

[12][美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2006.

[13]丁煌.西方行政學說史：第2版[M].武漢：武漢大學出版社，2004.

[14][美]彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會中的科層制[M].馬戎，時憲明，邱澤奇，譯.北京：學林出版社，2001：139-148.

Bureaucratic Expansion： A Theory Explanation of the Extra-staff Employment of the Grass-roots Government in Eastern Areas

Abstract： There is a close relationship between the extra-staff and the level of bureaucracy. The more hierarchical the grass-roots government is， the more inclined it is to employ extra-staff to deal with the new governance tasks， and the larger the extra-staff will be. On the contrary， the lower the level of bureaucracy， the stronger the flexibility of the grass-roots government. It can cope with various governance tasks through flexible human resources allocation， and it has less demand for hiring supernumerary staff， so it can not employ or employ less extra-staff. In the developed eastern areas， the bureaucratic system itself is relatively stable. It is difficult for grass-roots government to mobilize and integrate existing personnel through system and mechanism innovation， and they are more likely to seek ways to reform the system and increase the number of extra-staff members to cope with the increasing number of governance affairs. The strong financial strength of the developed eastern areas provides the economic basis for hiring supernumerary staff and promotes the strengthening and dependence of their institutional expansion. Although the expansion of the bureaucratic system helps to complete the task of governance in a short period of time， it is easy to bring personnel redundancy and make the system more bloated. Taking the level of bureaucracy as an important variable to understand the regional differences of the grassroots government’s extra-staff employment provides a new perspective for the academic community to understand the phenomenon of extra-staff employment at the grassroots level.

Key words： the grass-roots government; extra-staff; bureaucratic expansion; bureaucracy