我國社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的問題檢視與規(guī)則完善

摘要： 社會救助是一種選擇性的福利制度，行政機(jī)關(guān)在提供給付前需要對當(dāng)事人進(jìn)行資格審查，以最終形成一項客觀且實(shí)質(zhì)正確的決定。作為社會救助調(diào)查對象的當(dāng)事人，有義務(wù)接受、配合行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，如實(shí)提供自身所掌握的事實(shí)信息。課予社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)，從行政機(jī)關(guān)的視角來看，可以提高行政效率，降低行政成本；從當(dāng)事人的視角來看，可以更好地保障其憲法上的生存權(quán)。然而，檢視我國當(dāng)前的社會救助法律規(guī)范，當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)存在立法密度低、范圍界限模糊、法律后果不明確等問題，使得行政機(jī)關(guān)傾向于從自身角度出發(fā)關(guān)注協(xié)力義務(wù)的工具性功能，即重視提高行政效率的面向，而忽視協(xié)力義務(wù)對當(dāng)事人的生存權(quán)保障。為更好地兼顧公共利益與當(dāng)事人的私益，我國社會救助立法應(yīng)當(dāng)特別考慮個人與行政機(jī)關(guān)間地位不平等的事實(shí)，以更清晰的方式形塑當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的具體規(guī)則：在遵循法律保留的基礎(chǔ)上增加立法目的；明確協(xié)力義務(wù)的界限范圍；完善不履行協(xié)力義務(wù)的法律后果；運(yùn)用數(shù)字技術(shù)減輕當(dāng)事人的協(xié)力義務(wù)負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞： 協(xié)力義務(wù)； 社會救助； 行政調(diào)查； 生存權(quán)； 隱私權(quán)

中圖分類號： D922.182.3; D921"""" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0028-10

雖然社會救助本質(zhì)上屬于國家對貧困者的法定之債，但為防止福利依賴以及將有限的財政資源有效轉(zhuǎn)移至最需要救助的貧困者手中，社會救助往往被設(shè)計為一種選擇性的福利制度，行政機(jī)關(guān)在提供給付前需要對當(dāng)事人進(jìn)行資格審查，以最終形成一項客觀且實(shí)質(zhì)正確的決定。為更有效地識別社會救助給付對象，將有限的救助資源提供到最需要的困難群眾手中，2021年6月11日中華人民共和國民政部出臺了《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》（以下簡稱《審核辦法》）?！秾徍宿k法》第9條明確規(guī)定了社會救助調(diào)查程序中當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)力義務(wù)，即“申請最低生活保障，共同生活的家庭成員應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：按規(guī)定提交相關(guān)申請材料；承諾所提供的信息真實(shí)、完整；履行授權(quán)核對其家庭經(jīng)濟(jì)狀況的相關(guān)手續(xù)；積極配合開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查”。早在2020年9月7日，民政部、財政部發(fā)布《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案意見稿》），在第4章“社會救助程序”中就規(guī)定了社會救助當(dāng)事人報告家庭狀況和配合調(diào)查等協(xié)力義務(wù)。從這些規(guī)定來看，社會救助調(diào)查程序中當(dāng)事人的協(xié)力義務(wù)主要包括兩種類型，即如實(shí)提供材料信息的義務(wù)和配合家計調(diào)查的義務(wù)。然而，社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的法理依據(jù)為何？我國當(dāng)前社會救助當(dāng)事人所承擔(dān)的協(xié)力義務(wù)是否過重或不合理？行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查職權(quán)和社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)之間的關(guān)系是怎樣的，如何避免行政機(jī)關(guān)不當(dāng)課予當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)？社會救助當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)的后果是什么？是否意味著行政機(jī)關(guān)不用再行使行政調(diào)查之職權(quán)，進(jìn)而自行認(rèn)定或者甚至否定并剔除社會救助當(dāng)事人的主張，不予提供對當(dāng)事人而言可能是迫切需求的生存保障？作為一部權(quán)利型法律，社會救助法對貧困者的特別保護(hù)，使得我國關(guān)于社會救助的研究主要集中在社會救助當(dāng)事人權(quán)利和相應(yīng)的國家責(zé)任方面，有關(guān)社會救助當(dāng)事人相關(guān)義務(wù)的研究卻式微而模糊[1]。因此，對于上述基本問題，目前我國學(xué)界尚未進(jìn)行系統(tǒng)的研究，社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的規(guī)范構(gòu)造亟須可靠的理論指引。此外，2023年9月8日，第十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃顯示，《社會救助法》作為第一類項目，已進(jìn)入提請審議的階段。在這樣的背景下，本文嘗試對社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的法理依據(jù)、界限范圍以及法律后果等規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)的研究，以期對我國社會救助法的理論研究和制度完善有所裨益。

一、社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的法理證成

盡管行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的國家權(quán)力資源，有著無與倫比的組織優(yōu)勢和有力的調(diào)查力量[2]，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)親力親為地調(diào)查社會救助事實(shí)，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)負(fù)有獨(dú)自提供全部相關(guān)事實(shí)證據(jù)的義務(wù)。由于有關(guān)家庭成員、經(jīng)濟(jì)收入和資產(chǎn)狀況等重要信息多處于社會救助當(dāng)事人的支配范圍，行政機(jī)關(guān)全面掌握的難度較大，因此考量國家之經(jīng)濟(jì)、財政狀況及平等原則，實(shí)有必要課予社會救助當(dāng)事人履行一定的協(xié)力義務(wù)，以將有限的救助資源做最有效的利用。

（一）工具性目的：降低行政成本，提高行政效率

從行政機(jī)關(guān)的視角看，作為社會救助調(diào)查程序的重要一環(huán)，要求當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的第一層法理依據(jù)（近程目的或工具性目的）在于幫助行政機(jī)關(guān)低成本、高效率地掌握各種事實(shí)信息。雖然闡明事實(shí)的工作主要應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但如果沒有當(dāng)事人的協(xié)力，將難以有效達(dá)成社會救助調(diào)查審核工作。課予當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)，無疑為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了另一條道路，以厘清與社會救助行政決定有重大關(guān)聯(lián)的事實(shí)。雖然我國已經(jīng)消除絕對貧困，進(jìn)入了全面小康社會，但低收入人口數(shù)量還相當(dāng)龐大《2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底我國農(nóng)村低保人數(shù)3399萬人，城鎮(zhèn)低保人數(shù)為664萬人。參見：國家統(tǒng)計局.2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2024-8-12].https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html.。在眾多的社會救助案件中，由于每個申請者的救助需求各不相同，使得救助給付的方式和額度計算較為復(fù)雜；加之，社會救助調(diào)查程序的流程較為繁瑣，對行政人員的專業(yè)性要求較高，在人手不足、專業(yè)性不夠的情況下以南方某市一街道辦為例，其民政科除科長外，僅有三名民政助理員，學(xué)歷均系大專以下；其中兩名人員負(fù)責(zé)殘聯(lián)事務(wù)與醫(yī)療救助，科長與另一名助理員負(fù)責(zé)其他社會救助、優(yōu)撫安置、地名管理、婚姻登記等民政事項，包括入戶調(diào)查。參見：宋華琳.街道辦事處在社會救助行政中的職權(quán)及其法治化[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2018（6）：27-28.，行政人員在當(dāng)事人審查程序中耗費(fèi)太多時間，因此必然需要依賴當(dāng)事人自己履行一定的義務(wù)來協(xié)助查明相關(guān)的事實(shí)信息。不僅如此，能否獲得社會救助給付的事實(shí)信息，大多來源于貧困者自身得以支配的領(lǐng)域，社會救助當(dāng)事人知之最詳，外界不易獲得。如果全部由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)為之調(diào)查核實(shí)，將倍增行政成本，并拖慢調(diào)查效率。通過課予社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)，有助于推動社會救助調(diào)查程序從單方面的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)原則走向給付提供者與給付受領(lǐng)者雙方共同協(xié)力的合作原則，社會救助當(dāng)事人因此負(fù)有“領(lǐng)域為導(dǎo)向的共同責(zé)任”或稱為“領(lǐng)域責(zé)任性”的協(xié)力[3]。在這一共同責(zé)任中，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人密切互動，當(dāng)事人并非消極而是積極地影響程序之進(jìn)行[4]，二者通過無遺漏的事實(shí)調(diào)查與說明，以便最終形成客觀且實(shí)質(zhì)正確的決定。

（二）價值性目的：保障社會救助當(dāng)事人的生存權(quán)

從社會救助當(dāng)事人的角度來看，社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的第二層法理依據(jù)（終極目的或價值性目的），在于厘清各種事實(shí)后，公平公正地兜底保障所有難以自立維生的貧困者的生存權(quán)，從而有效防止社會救助制度本身各項目（避免福利依賴、節(jié)約財政資源以及保障生存權(quán)）之間的失衡與落空[5]。將社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的必要性限制于提高行政效率的觀點(diǎn)不僅是片面的，而且也會被視為以行政機(jī)關(guān)為中心的恩惠性救助，容易導(dǎo)致救助對象的工具化。在這個意義上，行政機(jī)關(guān)更愿意通過立法課予當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)，以強(qiáng)化對貧困者的社會控制，同時提升自己在社會救助中的治理能力。然而，這會導(dǎo)致對社會救助當(dāng)事人權(quán)利保障的忽視。實(shí)際上，協(xié)力義務(wù)的履行本質(zhì)上也有助于當(dāng)事人對自身基本權(quán)利的保障。社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)，既是在履行其義務(wù)，也是在行使其權(quán)利[6]。課予當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的重要原因之一，在于社會連帶要求共同體對貧困者個人負(fù)有義務(wù)，相對地，貧困者個人對共同體亦是如此，并且這種相互義務(wù)也有助于認(rèn)定貧困者個人請求權(quán)的成立[7]147。因此，有必要跳出以行政機(jī)關(guān)為中心的視角，從權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合上來理解社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的性質(zhì)：協(xié)力義務(wù)不但是當(dāng)事人的義務(wù)，也是當(dāng)事人程序上得以主張的權(quán)利。由于財政資源有限，需要對申請者進(jìn)行資格篩查，申請者只有在如實(shí)向地方行政機(jī)關(guān)提供家庭人口、收入和資產(chǎn)狀況后才能獲得社會救助給付，在這個意義上，履行協(xié)力義務(wù)是當(dāng)事人獲得救助的重要前提。

需要說明的是，協(xié)力義務(wù)的履行可以加強(qiáng)對當(dāng)事人基本權(quán)利的保護(hù)，此點(diǎn)雖并無爭議，但并非唯一，甚至可能也并非最重要的目的。在理解協(xié)力義務(wù)設(shè)置的終極目的上，并不是僅有私人基本權(quán)利保障這一私益視角，相反私益與公益密切交織，甚至相互一致，二者通常并無軒輊。正是在這個意義上，當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的最終目的，應(yīng)當(dāng)聯(lián)結(jié)公共利益與私人利益才能完全理解，但這并非表示權(quán)利保障的削減，而是一種理想角色的結(jié)合，一方為行政機(jī)關(guān)及公共利益，另一方為貧困者與私益，基于一項共同的目標(biāo)——決定的實(shí)質(zhì)正確——而結(jié)合在一起[8]。

二、我國社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的問題檢視

基于行政效率與當(dāng)事人生存權(quán)保障之考量，有必要在社會救助法上課予社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)，以將有限的救助資源做最有效的利用，但這通常容易出現(xiàn)因地方政府廣泛要求當(dāng)事人承擔(dān)協(xié)力義務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益，從而導(dǎo)致與基本權(quán)保障相沖突的現(xiàn)象頻發(fā)。表面上看，社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的概念可能非常簡單：為了弄清是否真的值得救助，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，且由于這樣可以提高調(diào)查效率同時將有限的財政花在最需要的人身上，從而有助于降低支出成本。但事實(shí)并非如此，通過深入考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)存在以下三個方面的不足。

（一）立法密度：明顯的政策化與法律保留原則之違背

目前，我國《社會救助法》尚未出臺，社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)立法密度總體較低。一方面，社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的相關(guān)規(guī)則主要規(guī)定在層級較低的行政法規(guī)和地方性法規(guī)政策中，呈現(xiàn)明顯的政策化特征；另一個方面，法律規(guī)范缺乏對協(xié)力義務(wù)的范圍和法律后果等核心內(nèi)容的規(guī)定，存在與法律保留原則相違背的情形，社會救助自由裁量權(quán)缺少法律的約束。

第一，當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)存在明顯的政策化特征。社會救助并非格式化、類型化的，而是應(yīng)具體依照社會救助的受領(lǐng)人的個別狀況去判斷[7]401。雖然社會救助關(guān)乎貧困群眾最低生存需求之保障，但只有貼近社會救助當(dāng)事人所在地的基層行政機(jī)關(guān)才能更適切地了解其家庭生活與財產(chǎn)狀況，進(jìn)而在最小行政成本下提供更具體化、個別化的救助給付。因此，與其他行政領(lǐng)域相比，社會救助的特殊性在于救助給付具有即時性和因地制宜的必要性。社會救助這種強(qiáng)烈的在地性特征，使得當(dāng)事人所履行的協(xié)力義務(wù)之具體內(nèi)容大多需要由地方性政策來予以規(guī)定，從而導(dǎo)致地方行政機(jī)關(guān)在這一過程中享有較大的自由裁量權(quán)。盡管2014年國務(wù)院出臺的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）對當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)有一定的規(guī)定，但這些規(guī)定多使用不確定性法律概念，將家庭成員范圍、家庭收入和資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等諸多細(xì)節(jié)性、技術(shù)性事項均授權(quán)給地方政府，由地方政府依據(jù)本地社會經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況制定具體的政策來予以實(shí)施，在此所衍生的重要問題是，目前我國社會救助的財政較大一部分來自地方政府[9]，如果地方政府必須提供必要的財政資源以滿足貧困者迫切的生存需求，那么其在社會救助資格認(rèn)定過程中往往會偏向采取加重當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的措施，以盡量減少有限的財政支出。加之，面對錯保高壓問責(zé)與專項治理，為避免事后被懲罰追責(zé)[10]，行政人員往往會采取“防堵不值得救助者獲得救助”的基本立場，積極主動壓縮自由裁量空間，實(shí)行“自保式”審批，從而導(dǎo)致我國各地普遍出現(xiàn)漏保研究數(shù)據(jù)顯示，我國7.7%的城市家庭是具有享受低保資格的應(yīng)保家庭，但其中只有28%家庭真正獲得了低保救助。參見：姚建平.中國城市低保瞄準(zhǔn)困境：資格障礙、技術(shù)難題，還是政治影響？[J].社會科學(xué)，2018（3）：61-72.、低保規(guī)模持續(xù)縮減自2009年以來，我國城市低保受助人數(shù)年均減少127.6萬人，年均降幅超過17.5%。參見：王強(qiáng).城市最低生活保障受助規(guī)模持續(xù)縮減的形成機(jī)制研究——基于政策執(zhí)行視角的分析[J].社會保障評論，2023 （2）：127-144.的現(xiàn)象。

第二，當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)受法律保留原則支配度低。由政府主導(dǎo)的社會救助，更接近于一種內(nèi)部化的行政管理[11]，使得社會救助的相關(guān)規(guī)則即使有法律依據(jù)，也多止于目標(biāo)或任務(wù)指示。加之，社會救助是國家對貧困者提供的生存照顧，屬于給付行政的一環(huán)[12]。在給付行政中，給付相對人是作為“受惠者”而存在于程序之中的，其通常會容忍行政機(jī)關(guān)所施加的各種負(fù)擔(dān)或侵害行為[13]，從而使得社會救助制度總體上受法律保留原則支配的程度相對寬松。然而，雖然社會救助性質(zhì)上屬于給付行政，但課予當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)則屬于干涉行政，可能會直接限縮當(dāng)事人的基本權(quán)利，因而需要受到較高程度的法律保留原則之支配。我國社會救助法律規(guī)范僅規(guī)定了當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行協(xié)力義務(wù)，對于協(xié)力義務(wù)的范圍和后果卻規(guī)定得相當(dāng)模糊。這種模糊的立法現(xiàn)狀，給了地方政府極大的裁量空間，在理解適用協(xié)力義務(wù)的過程中，地方政府更多的是從社會控制和降低財政支出的角度考慮，過于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力本位和公民的義務(wù)本位，對政府的責(zé)任本位和公民的權(quán)利本位則強(qiáng)調(diào)不夠[14]。這也就意味著，我國社會救助當(dāng)事人往往被地方政府視為提高行政效率的工具而非享有獲得救助權(quán)利的主體。實(shí)踐中，我國地方政策甚至直接規(guī)定，當(dāng)事人拒絕履行協(xié)力義務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，終止低保且6個月內(nèi)不予受理低保申請例如《沈陽市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》（2020年10月1日實(shí)施）第53條規(guī)定：“依據(jù)《社會救助暫行辦法》等規(guī)定，申請人或低保對象有下列行為之一，情節(jié)較輕的，由區(qū)、縣（市）民政部門給予批評教育。情節(jié)嚴(yán)重的，終止低保且6個月內(nèi)不予受理低保申請，責(zé)令退回非法獲取的低保金；拒不退回的，移交公安機(jī)關(guān)處理，同時計入個人信用記錄：……（四）拒不配合有關(guān)部門依法進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對及動態(tài)管理的?！?。然而，遍查我國當(dāng)前的社會救助法律法規(guī)，都沒有專門的條文明確規(guī)定當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)的法律后果；無獨(dú)有偶，部分地方為了讓貧困者快速脫貧“摘帽”，甚至在救助調(diào)查程中實(shí)行了一票否決式的所謂“簽到政策”[15]。這些“政策”雖并非刻意為之，但顯然缺乏上位法的依據(jù)，對當(dāng)事人權(quán)利和尊嚴(yán)會造成嚴(yán)重侵犯。

（二）范圍界限：義務(wù)主體范圍擴(kuò)張與隱私權(quán)之侵犯

當(dāng)事人在多大范圍內(nèi)承擔(dān)協(xié)力義務(wù)，是社會救助立法應(yīng)當(dāng)明確的核心要素，然而，從相關(guān)法律規(guī)范來看，我國社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)范圍界限較為模糊。在協(xié)力義務(wù)的范圍界限上采取模糊化的立法措施，為地方政府加重當(dāng)事人的協(xié)力義務(wù)負(fù)擔(dān)打開了方便之門。

第一，我國社會救助法律規(guī)范中協(xié)力義務(wù)的主體范圍不明確，使得地方政府傾向于擴(kuò)大義務(wù)主體范圍?！秾徍宿k法》第9條雖然規(guī)定了申請最低生活保障的共同生活的家庭成員應(yīng)當(dāng)履行協(xié)力義務(wù)，但非共同生活的家庭成員是否在社會救助上負(fù)有協(xié)力義務(wù)，立法并未明確。然而，我國地方行政機(jī)關(guān)往往會基于“防堵貧困者濫用救助”的理念以及強(qiáng)化家庭成員之間的互助義務(wù)、弱化國家的救助義務(wù)，將非共同生活的家庭成員也納入?yún)f(xié)力義務(wù)的范圍。例如，在“榮成市斥山街道辦事處與宋某不履行法定職責(zé)”一案參見（2021）魯10行終1號。中，宋某與其前妻王某二十多年前離婚后，婚生女王某2隨母親王某生活且長期在韓國務(wù)工，與宋某并無實(shí)際聯(lián)系。法院認(rèn)為，宋某申請低保待遇應(yīng)提交其本人及家庭成員的全部可支配收入和家庭財產(chǎn)，由于其提交的材料中缺少其法定贍養(yǎng)人王某2的收入、財產(chǎn)及授權(quán)情況，街道辦以提交的申請材料不齊全為由不予受理其提出的低保申請，并無不當(dāng)。然而，《審核辦法》第7條第1款規(guī)定，“共同生活的家庭成員包括：配偶；未成年子女；已成年但不能獨(dú)立生活的子女，包括在校接受全日制本科及以下學(xué)歷教育的子女；其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)關(guān)系并長期共同居住的人員”。顯然，王某2雖然負(fù)擔(dān)法定贍養(yǎng)義務(wù)，但其并不與宋某長期共同居住，因而不屬于共同生活的家庭成員范圍，這就意味著，王某2并不負(fù)擔(dān)法定的協(xié)力義務(wù)，其拒絕提交相關(guān)材料信息的行為不構(gòu)成行政機(jī)關(guān)終止調(diào)查的理由進(jìn)一步來看，如果王某2不僅拒絕提交自己的資料信息以協(xié)助其父親宋某獲得社會救助給付，甚至拒絕履行自身民法上的贍養(yǎng)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)終止調(diào)查程序，否則會導(dǎo)致宋某的生存權(quán)得不到有效保障。畢竟，在宋某無法自立維生的情況下，只能要么依賴其近親屬（王某2），要么依賴國家提供的社會救助。但由于其近親屬已拒絕履行贍養(yǎng)義務(wù)，此時行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)將生存權(quán)的保障推回至民法領(lǐng)域。相反，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查宋某經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上，為宋某提供救助。在提供救助后，可以向王某2進(jìn)行追償，以更嚴(yán)密的方式兜底保障貧困者的生存權(quán)。參見：王健.我國社會救助制度中“共同生活的家庭成員”：問題檢視與立法建議[J].河北法學(xué)，2021（12）：156-170.。

第二，協(xié)力義務(wù)的內(nèi)容范圍不明確，容易導(dǎo)致地方政府侵犯社會救助當(dāng)事人的隱私權(quán)?！秾徍宿k法》第9條僅規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定提交相關(guān)申請材料，并承諾所提供的信息真實(shí)、完整。相關(guān)材料欠缺明確定義，導(dǎo)致當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的內(nèi)容范圍呈現(xiàn)明顯的法制欠缺狀態(tài)，而這種狀態(tài)對當(dāng)事人的隱私權(quán)保障極為不利。在履行協(xié)力義務(wù)的過程中，當(dāng)事人往往需要填寫冗長的表格，并回答諸多尊嚴(yán)貶損性的問題，包括當(dāng)事人個人的親密關(guān)系問題，以確定與其共同生活的家庭成員的相關(guān)經(jīng)濟(jì)狀況。不僅如此，即使在獲得救助后，為了能繼續(xù)獲得給付資格，當(dāng)事人仍必須持續(xù)性地向行政機(jī)關(guān)報告諸多繁冗的生活細(xì)節(jié)，以證明自己符合社會救助的法定要件。質(zhì)言之，當(dāng)事人為了表明自己的誠信，且需要救助，其必須證明自己生活的負(fù)面狀況才可能獲得救助資格。以配合入戶調(diào)查義務(wù)為例，由于涉及家庭人口的計算，特別是有無未共同居住、失聯(lián)或有無家暴之直系親屬，以及是否有重復(fù)領(lǐng)取給付的情形，并非僅依戶籍為準(zhǔn)，因而有進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的必要[16]。為此，《暫行辦法》第11條第2項規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式對申請人的家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。從立法表述來看，“應(yīng)當(dāng)”二字表明家庭入戶調(diào)查是必經(jīng)的社會救助行政調(diào)查程序，然而，由于入戶調(diào)查容易將社會救助當(dāng)事人的身份和隱私置于“全景式”敞開狀態(tài)，往往可能會侵犯當(dāng)事人的隱私權(quán)。實(shí)務(wù)中，爭議較大的是行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)要求社會救助申請人提供與社會救助事件關(guān)聯(lián)度并不密切的、涉及當(dāng)事人隱私的事實(shí)信息，如性別取向、性別認(rèn)同以及子女的男/女友等信息。在我國部分地方的實(shí)踐中，當(dāng)事人的基本信息會在整個救助調(diào)查過程中被多次、多方張榜公示，雖然這并不是有意讓當(dāng)事人難堪，但卻會給其帶來較大的隱私上的心理壓力，增加其污名化的風(fēng)險[15]。

（三）法律后果：直接終止調(diào)查程序與不利推定的不規(guī)范適用

《審核辦法》第29條僅原則性地規(guī)定了當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)的法律后果，即“無正當(dāng)理由拒不配合最低生活保障審核確認(rèn)工作的，縣級人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）可以終止審核確認(rèn)程序”。雖然“可以終止”而非“應(yīng)當(dāng)終止”的立法條文表明行政機(jī)關(guān)不宜直接終止調(diào)查程序，但行政機(jī)關(guān)具體可以在何時、何種情況下終止調(diào)查程序以及終止調(diào)查程序后如何做出最終的決定等相關(guān)法律后果并不明確。實(shí)踐中，一旦當(dāng)事人沒有履行協(xié)力義務(wù)，行政機(jī)關(guān)往往會直接終止調(diào)查程序或亂用不利推定以防堵當(dāng)事人獲得社會救助。

第一，直接終止調(diào)查程序。從我國當(dāng)前的實(shí)踐來看，只要當(dāng)事人存在沒有提交相關(guān)信息材料、沒有報告家庭財產(chǎn)變動情況等未履行協(xié)力義務(wù)的行為（表1與表2），行政機(jī)關(guān)就能立即直接終止調(diào)查程序，進(jìn)而做出停發(fā)社會救助給付的決定。與此同時，部分法院在進(jìn)行簡單審理后，對行政機(jī)關(guān)的決定采取的也是支持態(tài)度（表1），這不僅完全封堵了貧困者獲取生存照顧的可能，也會導(dǎo)致各地司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一（表1與表2）。社會救助當(dāng)事人不履行協(xié)力義務(wù)后，行政機(jī)關(guān)直接做出停發(fā)決定的行為屬于行政懈怠，其不僅將社會救助事實(shí)信息的發(fā)現(xiàn)義務(wù)全部推給當(dāng)事人，更是體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人生存尊嚴(yán)的冷漠態(tài)度。畢竟，貧困者能否獲得社會救助，需要行政機(jī)關(guān)在對其真實(shí)的家庭生活樣貌與狀態(tài)進(jìn)行實(shí)質(zhì)了解后才能做出最貼近實(shí)際的決定。例如，在“滿某、林某與北海市海城區(qū)民政局停發(fā)低保金行政管理”一案參見（2020）桂05行終54號。中，原告所在的街道辦事處工作人員在原告家中進(jìn)行低保動態(tài)管理入戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)原告不僅在家中添置了冰箱、彩電等大型家電，還佩戴了耳環(huán)、項鏈等金銀首飾，但原告并沒有將這些變化的事實(shí)信息主動告訴當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居委會，基于此，海城區(qū)民政局最終取消了二原告的低保待遇。法院認(rèn)為海城區(qū)民政局的工作人員入戶調(diào)查時未對上訴人家中的冰箱、彩電等大型家電的來源情況、能否使用情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對于原告滿某佩戴的金銀首飾，沒有鑒定過真?zhèn)?，最終，法院判決要求海城區(qū)民政局支付二原告2017年10月至2019年11月期間的最低生活保障金。從上述典型案件來看，當(dāng)事人不履行協(xié)力義務(wù)，行政機(jī)關(guān)仍須盡職盡責(zé)地對當(dāng)事人的事實(shí)信息進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，只有行政機(jī)關(guān)無從確定當(dāng)事人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況或其確定難度過大時，才能終止調(diào)查程序。

第二，不利推定的不規(guī)范適用。行政機(jī)關(guān)雖然負(fù)有全面查明待證事實(shí)的職責(zé)，但如果當(dāng)事人未善盡協(xié)力義務(wù)，以致行政機(jī)關(guān)難以掌握直接確定當(dāng)事人能否獲得社會救助所需的信息，在此可以降低行政機(jī)關(guān)的證明標(biāo)準(zhǔn)，通過掌握的間接證據(jù)合理估推，得出當(dāng)事人家庭經(jīng)濟(jì)狀況。然而，從實(shí)踐來看，我國地方行政機(jī)關(guān)不利推定的計算方法較為簡單，缺乏必要的法理說明甚至必要的事實(shí)描述，容易導(dǎo)致行政決定偏離客觀事實(shí)。例如，《大連市城市居民最低生活保障辦法》（2018年9月1日實(shí)施）第12條規(guī)定：“家庭收入是指家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入的總和”，其中包括“贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)”，但并未對贍養(yǎng)費(fèi)的計算方法做出規(guī)定，各地方在實(shí)踐操作中也存在一定的差異性，為相關(guān)行政人員核算家庭收入時留下自由裁量空間，這在一定程度上增加了事實(shí)貧困的風(fēng)險[17]。在“康平縣民政局上訴高百武最低生活保障資格認(rèn)定及行政復(fù)議”一案參見（2021）遼01行終292號。中，原告家庭人口數(shù)為一人，但未與其共同生活的女兒有高于或等于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)兩倍的銀行存款，由于原告女兒不愿公開自己銀行存款的具體數(shù)額，康平縣民政局決定在計算原告家庭收入時將其子女贍養(yǎng)費(fèi)在每年1500元的基礎(chǔ)上多計算500元，導(dǎo)致原告家庭年人均收入略微超出當(dāng)?shù)?018年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。法院對康平縣民政局增加的500元贍養(yǎng)費(fèi)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查，認(rèn)為康平縣民政局認(rèn)定增加500元贍養(yǎng)費(fèi)的行為不僅沒有明確規(guī)范依據(jù)，也沒有相應(yīng)的具體測算方式，因而判決康平縣民政局認(rèn)定停發(fā)原告高某最低生活保障金的行為違法。同樣，在“滿某、林某與北海市海城區(qū)民政局停發(fā)低保金行政管理”一案中，街道辦工作人員到原告家中進(jìn)行低保動態(tài)管理入戶調(diào)查，原告陳述自己的兒子林某在給親戚家?guī)兔呆~塘，但沒有告訴街道辦工作人員林某的工資收入情況，街道辦直接以民主評議的方式推定林某月收入為1500元左右。法院認(rèn)為，對于林某是否幫人看護(hù)魚塘、有無收入、收入多少等問題，沒有找林某本人以及魚塘主進(jìn)行核實(shí)，即直接以民主評議的方式推定林某月收入為1500元左右，缺乏事實(shí)依據(jù)。從司法實(shí)踐看，行政機(jī)關(guān)在對社會救助當(dāng)事人進(jìn)行不利推定時，如果沒有全面衡量各種因素而使得計算過于簡單，這會變相形成直接取消救助資格的決定，將不利于當(dāng)事人生存權(quán)的保障。

三、我國社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的規(guī)則完善

目前，我國社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的相關(guān)規(guī)則尚有諸多不足，當(dāng)前的規(guī)則更多的是以行政機(jī)關(guān)為中心，將當(dāng)事人視為被規(guī)訓(xùn)的對象，并未足夠重視對當(dāng)事人基本權(quán)利的保障。尤其是，在面對越來越強(qiáng)的監(jiān)管壓力時，地方行政機(jī)關(guān)寧愿采取“重錯保、輕漏?！钡摹白员Ｊ綀?zhí)行”策略，傾向于加重社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)負(fù)擔(dān)，同時主動收縮甚至放棄救助資格認(rèn)定的自主性，以對在冊和新申請的當(dāng)事人從嚴(yán)把關(guān)[18]。為提高社會救助的立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)特別考慮個人與行政機(jī)關(guān)間地位之不平等，以更細(xì)膩更清晰的方式形塑社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的具體規(guī)則。

（一）在遵循法律保留的基礎(chǔ)上增加立法目的條款

《暫行辦法》第1條規(guī)定我國社會救助的目的是國家“保障公民的基本生活”，明示公民的基本生活應(yīng)當(dāng)基于公民身份受到無差別保障，但公民能否獲得救助，則取決于其是否符合社會救助的法定要件，因此，社會救助法定要件的明確化至關(guān)重要[17]。然而，由于社會救助具有較強(qiáng)的在地性特征，諸多具體規(guī)則不得不授權(quán)給地方政府來予以制定，從而使得社會救助的法定要件立法位階低，操作性不強(qiáng)。就協(xié)力義務(wù)這一法定要件而言，其雖然屬于給付行政中的一環(huán)，但課予協(xié)力義務(wù)不僅會干涉當(dāng)事人的基本權(quán)利，還涉及國家財政資源分配這一重大事項，因此協(xié)力義務(wù)之形成應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用法律保留原則。法律保留原則的法理底色是保障公民權(quán)利，處于下位法的部門規(guī)章和地方性法規(guī)在沒有上位法依據(jù)的情況下，不得設(shè)定減損社會救助當(dāng)事人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)定，也就是說，一方面，當(dāng)事人所承擔(dān)的協(xié)力義務(wù)必須有明確的法律規(guī)定才能成立，對于非法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)，社會救助當(dāng)事人可以拒絕履行；另一方面，對于協(xié)力義務(wù)的主體、范圍和法律后果等方面的規(guī)則，下位法不得做出限縮當(dāng)事人權(quán)利的規(guī)定。如此才能確保行政調(diào)查程序合理合法地進(jìn)行，同時避免造成限縮當(dāng)事人生存權(quán)保障之情形。需要說明的是，如果考量社會救助問題的復(fù)雜性，有必要授權(quán)行政機(jī)關(guān)以政策命令作為補(bǔ)充，那么授權(quán)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確具體，相關(guān)的協(xié)力義務(wù)內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)符合上位法的相關(guān)規(guī)定，并充分考量其對社會救助當(dāng)事人的生存權(quán)保障之影響。

此外，在協(xié)力義務(wù)嚴(yán)格遵循法律保留的基礎(chǔ)上，需要在立法中特別明確協(xié)力義務(wù)的目的條款，即為了提高行政調(diào)查效率，同時更好地保障貧困者的生存權(quán)，社會救助當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行法定的協(xié)力義務(wù)。這是因為，從行政機(jī)關(guān)的視角看，課予社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)更多考量的是秩序與穩(wěn)定；從社會救助當(dāng)事人的視角看，更多的是為了保障自身的權(quán)利。然而，社會救助行政調(diào)查程序與一般行政程序不同，社會救助之目的在于保障符合人性尊嚴(yán)的基本生活，所處理的對象均為社會最底層的難以自立維生的貧困者，行政機(jī)關(guān)與被救助者具有天然的不平等地位。通過明確協(xié)力義務(wù)的立法目的，不僅可在規(guī)范層面為當(dāng)事人履行義務(wù)提供明確的價值指導(dǎo)，也可作為當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)是否得當(dāng)?shù)膬r值判斷標(biāo)尺，同時有助于行政人員深刻樹立生存權(quán)及人性尊嚴(yán)保障之理念，對當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)條款作合憲性及合目的性解釋，而非單純從字面上作文義解釋，進(jìn)而減少行政人員對社會救助的工具性、技術(shù)性思維慣性，并剔除其內(nèi)心對社會救助當(dāng)事人的道德貶損傾向。

（二）明確協(xié)力義務(wù)的界限范圍

通過立法課予社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)以一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)來劃定協(xié)力義務(wù)的界限，以避免當(dāng)事人承擔(dān)過重的協(xié)力義務(wù)。設(shè)置當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)的重要目的既然在于協(xié)助闡明社會救助法律構(gòu)成要件所依據(jù)的事實(shí)，從而在當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)之間形成一個共同的領(lǐng)域責(zé)任，其界限自當(dāng)基于此目的而生，即行政機(jī)關(guān)不得基于效率與成本的原因而將闡明事實(shí)的義務(wù)完全轉(zhuǎn)移給當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，相反，社會救助當(dāng)事人所負(fù)擔(dān)的協(xié)力義務(wù)應(yīng)限定在必要的范圍內(nèi)。在協(xié)力義務(wù)主體范圍層面，從法律保留的原則來看，既然我國社會救助立法上僅規(guī)定協(xié)力義務(wù)的主體為共同生活的家庭成員，因此當(dāng)社會救助當(dāng)事人非共同生活的家庭成員不協(xié)助行政機(jī)關(guān)的調(diào)查行為時，行政機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查。

在協(xié)力義務(wù)的內(nèi)容范圍層面，特別需要對社會救助當(dāng)事人的隱私權(quán)進(jìn)行必要且充分的保障。一方面，當(dāng)事人提交的個人信息應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)所作的決定具有重要意義。雖然社會救助當(dāng)事人往往不得不向行政機(jī)關(guān)報告諸多個人的生活細(xì)節(jié)，但沒有義務(wù)將自己瑣碎的生活細(xì)節(jié)予以完全曝光。德國《社會法典》第1編第60條第1項即規(guī)定，當(dāng)事人被行政機(jī)關(guān)要求提出之資料必須與所欲取得的給付間具有重大的關(guān)聯(lián)性德國北萊茵邦地方資料保護(hù)官于2005年提出一份關(guān)于《求職者基本生活保障下的資料保護(hù)原則》之意見書，認(rèn)為要求給付受領(lǐng)人提供近三個月的賬戶資料原則上符合《社會法典》第10編第2章第67a條關(guān)于資料收集之必要性要件，但對于小額之支出記錄可以要求予以遮蓋。參見：單鴻升.社會救助程序中當(dāng)事人之協(xié)力義務(wù)——以資料提出及家庭訪視為中心[J].臺北大學(xué)法學(xué)論叢，2017（5）：217-260.，這就意味著，盡管在“萬物皆可數(shù)字化”的時代，當(dāng)事人大至經(jīng)濟(jì)狀況、房產(chǎn)信息、銀行存款，小至消費(fèi)習(xí)慣、日常蹤跡、行為癖好等在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前全部無所遁形[19]，但在社會救助這種持續(xù)性給付關(guān)系中，如果沒有濫用所領(lǐng)給付的嫌疑，當(dāng)事人并無義務(wù)交代所有信息，對于小額支付記錄、日常蹤跡、行為癖好等細(xì)枝末節(jié)的對行政機(jī)關(guān)所作決定關(guān)聯(lián)性不大的信息應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求給予遮蓋。另一方面，社會救助當(dāng)事人對自己的隱私信息享有不公開的權(quán)利。為更好地保障社會救助當(dāng)事人的隱私權(quán)，雖然行政機(jī)關(guān)可以要求當(dāng)事人就其家庭成員、收入和財產(chǎn)等信息予以公開，但應(yīng)當(dāng)同時允許當(dāng)事人對是否公開這些信息享有自主權(quán)與選擇權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制其公開[20]。所有的救助給付不應(yīng)只關(guān)注分配正義問題，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注弱勢成員的自主性問題，只有在公平與自主性完滿結(jié)合時，社會救助目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)[21]。實(shí)際上，隱私權(quán)與社會救助權(quán)同為貧困公民的基本權(quán)利，社會救助當(dāng)事人同其他人一樣享有充分的隱私權(quán)，當(dāng)事人不應(yīng)當(dāng)為了獲得社會救助而被迫放棄隱私權(quán)。為此，可以在明確當(dāng)事人享有選擇不公開自己隱私信息的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推行“寬進(jìn)嚴(yán)出”的社會救助審核模式，而非采取當(dāng)前的“嚴(yán)進(jìn)寬出”的模式。在“寬進(jìn)嚴(yán)出”的模式中，當(dāng)事人可以自愿提供申請信息，行政機(jī)關(guān)信任當(dāng)事人提供信息的真實(shí)性和完整性，即使有技術(shù)方面的支持，行政機(jī)關(guān)也不會進(jìn)行強(qiáng)制核查。與此同時，立法應(yīng)當(dāng)加大對騙保行為的處罰力度，對被舉報者進(jìn)行全面核查，一旦確認(rèn)信息不實(shí)，則會對其進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，以此提高騙保的成本[22]。這種“寬進(jìn)嚴(yán)出”的模式既較好地保護(hù)了當(dāng)事人的隱私權(quán)，也充分保障了其社會救助權(quán)。

為避免當(dāng)事人承擔(dān)過重的協(xié)力義務(wù)，當(dāng)事人提供的信息、手段、方式等與社會救助目的之間應(yīng)當(dāng)符合適當(dāng)?shù)谋壤?，?dāng)事人并不需要承擔(dān)全面的信息提供義務(wù)，與社會救助目的無關(guān)的、不存在提供期待可能性與便利性的信息不應(yīng)納入?yún)f(xié)力義務(wù)的范圍。將當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的內(nèi)容限定在重要信息且排除隱私信息這一范圍，一方面確保對當(dāng)事人隱私權(quán)的最小侵犯，另一方面當(dāng)事人提供信息負(fù)擔(dān)的成本與由此得以節(jié)約的調(diào)查成本和社會總體成本相比均顯著輕微，從而確立社會救助當(dāng)事人承擔(dān)協(xié)力義務(wù)的合理范圍。

（三）完善不履行協(xié)力義務(wù)的法律后果

社會救助給付是對生存權(quán)的最后保障，行政機(jī)關(guān)在提供相關(guān)給付時，應(yīng)當(dāng)視貧困者實(shí)際生活所需，給予直接、真實(shí)、立即而具體的幫助，不應(yīng)受行政程序之延遲與行政經(jīng)濟(jì)便宜之考量而偏離貧困者生活的真實(shí)困境。因此，要做到“應(yīng)保盡?！?，關(guān)鍵是要完善當(dāng)事人不履行協(xié)力義務(wù)的法律后果。在干涉行政下，行政相對人協(xié)力義務(wù)動輒“應(yīng)當(dāng)”“必須”等措施，與之相比，在給付行政下，社會救助當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)的法律后果，無論是立法措辭還是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)更多地突出服務(wù)性、合作性與靈活性。尤其是，現(xiàn)代社會救助重點(diǎn)已從貧困原因的解釋和道德責(zé)任的歸屬轉(zhuǎn)向了對需求的確認(rèn)[23]，這使得社會救助立法應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人不履行協(xié)力義務(wù)的法律后果進(jìn)行更明確、更精細(xì)地設(shè)計。從《審核辦法》第29條來看，當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)是行政機(jī)關(guān)終止調(diào)查程序的前提，但當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)并不一定會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法核實(shí)相關(guān)事實(shí)信息。終止調(diào)查程序的根本前提并不是違反協(xié)力義務(wù)的行為，而是無法或難以展開調(diào)查的狀態(tài)。因此，當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)這一行為并不必然能推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)終止調(diào)查程序，在終止調(diào)查程序前，行政機(jī)關(guān)仍須依職權(quán)履行調(diào)查責(zé)任。

在這一過程中，考慮生存權(quán)保障的重要性和迫切性，如果社會救助當(dāng)事人未履行協(xié)力義務(wù)，行政機(jī)關(guān)在決定終止調(diào)查程序前應(yīng)當(dāng)先對不履行協(xié)力義務(wù)的當(dāng)事人提出警告，以明確告知其可能面臨的不利后果。在行政機(jī)關(guān)給予警告后，即使當(dāng)事人仍一再拒絕履行協(xié)力義務(wù)且導(dǎo)致調(diào)查難度較大，行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)立即終止調(diào)查程序，這是因為存在部分當(dāng)事人家境雖然確實(shí)非常貧困且符合救助條件，但為了保護(hù)自己及其家人隱私與尊嚴(yán)而不申請救助事實(shí)上，由于社會公眾會對陷入貧困的人形成負(fù)面的判斷和歧視，貧困者往往會被貼上無法承擔(dān)正常責(zé)任、失敗和懶惰等標(biāo)簽。這種對貧困者的偏見和歧視加重了其恥辱感、羞愧感和自卑感，由此產(chǎn)生的救助污名化會使得部分符合條件的人不愿意申請社會救助。參見：程璆，岳經(jīng)綸.低保污名化困境的生成與消解——基于廣東省E縣低保識別改革的案例分析[J].求實(shí)，2023（5）：96-108.。此時，為不讓國家兜底的生存保障責(zé)任落空，行政機(jī)關(guān)仍負(fù)有主動調(diào)查發(fā)現(xiàn)的義務(wù)，并有必要在此后對其增加調(diào)查頻次[24]。當(dāng)事人是否履行協(xié)力義務(wù)之結(jié)果與社會救助事實(shí)存在與否之間的關(guān)聯(lián)性，需要由作為公共利益受托人的行政機(jī)關(guān)通過職權(quán)調(diào)查程序，負(fù)擔(dān)最后確定之責(zé)任[25]。換言之，當(dāng)事人未履行協(xié)力義務(wù)并不直接構(gòu)成行政機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)查的界限，只有當(dāng)當(dāng)事人一再拒絕履行協(xié)力義務(wù)進(jìn)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)客觀上不能繼續(xù)調(diào)查或繼續(xù)調(diào)查成本顯著增加，行政機(jī)關(guān)才可以終止調(diào)查程序，否則將被認(rèn)為違背職權(quán)調(diào)查義務(wù)而被法院要求重新作出行政決定。為此，社會救助立法應(yīng)當(dāng)明確，當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)僅為行政機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)查之一環(huán)，當(dāng)事人不履行協(xié)力義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)先警告其可能會面臨的不利后果，如果當(dāng)事人仍不履行且導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)事實(shí)上難以進(jìn)行調(diào)查時，才能終止調(diào)查程序。

此外，行政機(jī)關(guān)終止調(diào)查程序后，不可直接取消當(dāng)事人的救助資格，而應(yīng)通過明確且合理的前置措施方，以不利推定來做出最終的行政決定。如果當(dāng)事人不履行協(xié)力義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在考慮社會救助給付迫切性的基礎(chǔ)上，斟酌一切已掌握的事實(shí)信息，依據(jù)理論與經(jīng)驗法則進(jìn)行推定，并在推定過程中展現(xiàn)其優(yōu)勢證據(jù)以說服他人[26]。因此，絕對之確信在社會救助調(diào)查程序中不可能達(dá)成時，仍須達(dá)到較大可能性之調(diào)查與推定。不利推定并非按照社會救助當(dāng)事人的實(shí)際情況確定，其推定的家庭經(jīng)濟(jì)狀況不能保障與實(shí)際完全相符合，可能比實(shí)際高，也可能比實(shí)際少。為更好地兜底保障當(dāng)事人的生存權(quán)，行政機(jī)關(guān)在適用不利推定時應(yīng)當(dāng)至少做到以下四點(diǎn)：第一，全面履行調(diào)查義務(wù)，充分衡量所掌握的信息資料。第二，區(qū)分尚未取得贍養(yǎng)費(fèi)和已經(jīng)取得贍養(yǎng)費(fèi)的情形，對已經(jīng)實(shí)際取得贍養(yǎng)費(fèi)的，才適用不利推定，并將其取得的贍養(yǎng)費(fèi)計入家庭收入之中；對于未實(shí)際取得贍養(yǎng)費(fèi)的，則可以申請臨時救助例如《海南省最低生活保障辦法》（2024年2月1日實(shí)施）第11條規(guī)定：“最低生活保障申請人有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的，其家庭收入應(yīng)當(dāng)計算贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費(fèi)用。法定義務(wù)人具備履行義務(wù)能力但拒不履行的，申請人應(yīng)當(dāng)首先通過調(diào)解或者訴訟途徑要求義務(wù)人履行義務(wù)。依法調(diào)解或者訴訟過程中，申請人生活確實(shí)存在困難的，可以申請臨時救助?！?，以更好地保障當(dāng)事人的生存權(quán)。第三，就具體如何適用、適用哪一種推定方法，應(yīng)當(dāng)與社會救助當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，聽取當(dāng)事人的意見，并留給其一定的選擇空間。第四，采取不利推定對社會救助當(dāng)事人可能有重大不利影響時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不利推定的計算依據(jù)，以約束行政人員的自由裁量權(quán)。

（四）運(yùn)用數(shù)字技術(shù)減輕當(dāng)事人的協(xié)力義務(wù)負(fù)擔(dān)

從我國當(dāng)前的實(shí)踐來看，一個突出的問題是，行政機(jī)關(guān)從自己的角度出發(fā)要求社會救助當(dāng)事人承擔(dān)過重的協(xié)力義務(wù)且違反義務(wù)的法律后果較為嚴(yán)苛，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展，部分當(dāng)事人的基本事實(shí)信息往往可以通過全國社政資訊整合系統(tǒng)來提供。信息共享可以有效發(fā)揮數(shù)字救助的功能，推動行政機(jī)關(guān)更便利、更高效地主動識別救助當(dāng)事人[27]，從而減輕當(dāng)事人的協(xié)力義務(wù)負(fù)擔(dān)。通過讓“數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑腿”，智慧救助可以實(shí)現(xiàn)“由人找政策”到“政策找人”的轉(zhuǎn)變，減少當(dāng)事人提交證明材料、行政機(jī)關(guān)民主評議等程序，從而將低保辦理時限從40天縮短到10天，甚至更短[28]?！恫莅敢庖姼濉返?1條規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會救助信息化建設(shè)，建立社會救助資源庫，實(shí)現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享”，該條體現(xiàn)了數(shù)字化救助的理念，未來應(yīng)建成統(tǒng)一的信息共享平臺與大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)各救助主體救助信息的互聯(lián)互通[29]。

在此背景下，如果當(dāng)事人沒有提交戶口本、子女相關(guān)信息、失業(yè)證明、求職記錄、婚姻記錄等基礎(chǔ)性資料，行政機(jī)關(guān)可以通過信息共享平臺直接查詢或者以函查的方式請求其他機(jī)構(gòu)予以提供，并依據(jù)職權(quán)對這些信息加以認(rèn)定，從而大大減輕社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的負(fù)擔(dān)。換言之，如果社會救助當(dāng)事人的事實(shí)信息已經(jīng)上網(wǎng)，而行政機(jī)關(guān)可以通過信息查詢的方式便捷地收集這些信息時，則意味著當(dāng)事人已經(jīng)履行了協(xié)力義務(wù)。例如，山東某村民于某因患病而導(dǎo)致生活陷入困境，地方行政人員通過大數(shù)據(jù)分析對比及信息共享發(fā)現(xiàn)其存在致貧風(fēng)險，從而主動為其辦理低保[30]，免去了其履行協(xié)力義務(wù)的程序。在此需強(qiáng)調(diào)的是，由于數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用會使行政機(jī)關(guān)掌握大量私人信息，因而要通過立法進(jìn)一步加強(qiáng)對個人隱私權(quán)的保護(hù)，以避免陷入“技術(shù)操控”所衍生出的系統(tǒng)性風(fēng)險。

四、結(jié)語

社會救助的目的除了要消極的“安貧”以保障貧困者的基本生存外，還要積極的“脫貧”，以防止貧困者對社會救助的依賴并幫助其自立維生。在國家財政資源有限從而必須防止貧困者產(chǎn)生依賴心理的情況下，如何完整做到為每一個生活在貧困線之下的貧困者提供必要的生活照顧，這不僅是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，更是未來我國建構(gòu)合理有效的社會救助當(dāng)事人協(xié)力義務(wù)規(guī)則時必須謹(jǐn)慎處理的問題。雖然協(xié)力義務(wù)在我國法制上逐漸受到公法學(xué)界的重視，但理論研究仍主要集中在稅法和一般行政法領(lǐng)域，社會救助當(dāng)事人履行協(xié)力義務(wù)的法理依據(jù)、界限范圍、法律后果等問題，在現(xiàn)行法律規(guī)定與地方實(shí)踐中仍是分歧不斷。社會救助作為國家對貧困公民的法定之債，關(guān)涉憲法上生存權(quán)與人性尊嚴(yán)的保障，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)受到法律保留原則之拘束。在社會救助調(diào)查程序中要求最底層貧困者承擔(dān)協(xié)力義務(wù)，雖然可以降低行政成本，提高行政效率，但是必須有明確的法律依據(jù)，以全面考量貧困者的特殊問題，轉(zhuǎn)變以行政機(jī)關(guān)為中心的工具面向，更注重協(xié)力義務(wù)的價值面向，如此才能真正充分保障當(dāng)事人的基本權(quán)利。作為公共利益受托人的行政機(jī)關(guān)，對社會救助當(dāng)事人的事實(shí)信息之闡明負(fù)有最終責(zé)任，不能基于片面的行政便利而使得當(dāng)事人承擔(dān)過重的協(xié)力義務(wù)。當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)，如導(dǎo)致職權(quán)調(diào)查的困難度顯著增加，行政機(jī)關(guān)仍負(fù)有主動發(fā)現(xiàn)貧困者的調(diào)查義務(wù)，只有調(diào)查成本過大或者客觀上不可能時，才可以終止調(diào)查程序。在終止調(diào)查程序后，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)直接取消當(dāng)事人的救助資格，而應(yīng)當(dāng)在全面考量現(xiàn)有事實(shí)的基礎(chǔ)上，最終做出是否提供救助的決定。

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Problem Review and Rule Improvement of the Cooperative Obligations of Social Assistance Parties in China

Abstract： Social assistance is a selective welfare system， and administrative agencies need to conduct a qualification review of the parties involved before providing payments， in order to ultimately form an objective and substantially correct decision. As the subject of social assistance investigation， the parties have the obligation to accept and cooperate with the investigation of administrative organs， and truthfully provide the factual information they have. From the perspective of administrative agencies， the obligation to cooperate with social assistance parties can improve administrative efficiency and reduce administrative costs; From the perspective of the parties involved， it can better safeguard their constitutional right to survival. However， upon examining the current legal norms of social assistance in China， there are issues with the low legislative density， vague scope boundaries， and unclear legal consequences of the cooperative obligation of the parties involved. This has led administrative agencies to tend to focus on the instrumental function of the cooperative obligation from their own perspective， emphasizing the aspect of improving administrative efficiency while neglecting the protection of the parties’ right to survival by the cooperative obligation. In order to better balance the public interest and the private interests of the parties involved， China’s social assistance legislation should particularly consider the fact of unequal status between individuals and administrative agencies， and shape specific rules for the parties to fulfill their cooperation obligations in a clearer way： adding legislative purposes on the basis of following legal reservations; Clarify the scope of the obligation to cooperate; Improve the legal consequences of failure to fulfill cooperation obligations; Using digital technology to reduce the burden of collaborative obligations on parties involved.

Key words： collaborative obligation; social assistance; administrative investigation; right to survival; rights of privacy