分層分類視角下社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)及問(wèn)題研究

摘要： 我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)是圍繞低保標(biāo)準(zhǔn)建立起來(lái)的、各部分彼此密切關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)體系。特困救助可以看成低保的特殊形式，低保邊緣家庭和支出型困難家庭資格是低保資格向外擴(kuò)展的結(jié)果，專項(xiàng)救助與其他救助項(xiàng)目的資格條件捆綁在一起。臨時(shí)救助待遇標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，但災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)與低保沒(méi)有關(guān)系。目前我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系的問(wèn)題主要包括：低保資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)合二為一，制約社會(huì)救助擴(kuò)面；低保邊緣家庭資格與待遇標(biāo)準(zhǔn)之間脫節(jié)，導(dǎo)致認(rèn)定率低；低保和專項(xiàng)救助資格標(biāo)準(zhǔn)捆綁，誘發(fā)福利依賴等。基于這些問(wèn)題，提出將低保資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)分開(kāi)，給予低保邊緣家庭少量現(xiàn)金待遇并簡(jiǎn)化認(rèn)定程序，剝離福利捆綁并形成梯度化救助標(biāo)準(zhǔn)體系，利用大數(shù)據(jù)助力救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等改革方向和建議。

關(guān)鍵詞： 標(biāo)準(zhǔn)體系； 社會(huì)救助； 分層分類

中圖分類號(hào)： D632.1"""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A"""" 文章編號(hào)： 1671-7023（2025）02-0010-09

一、問(wèn)題的提出

健全分層分類社會(huì)救助體系是近年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助制度改革的重點(diǎn)。2020年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，提出要“建立健全分層分類的社會(huì)救助體系”。此后，黨的十九屆五中全會(huì)、黨的二十大報(bào)告等一系列重要會(huì)議及文件都對(duì)此有所表述。2023年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等單位《關(guān)于加強(qiáng)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè) 做好分層分類社會(huì)救助工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕39號(hào)），提出健全以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的分層分類社會(huì)救助體系。2025年2月28日，在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上民政部副部長(zhǎng)唐承沛表示，將進(jìn)一步健全完善分層分類社會(huì)救助體系，讓困難群眾得到精準(zhǔn)及時(shí)、可感可及的救助幫扶。那么，如何健全分層分類的社會(huì)救助體系呢？標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)包括資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)。從分層分類的角度看，資格標(biāo)準(zhǔn)是按照家庭經(jīng)濟(jì)狀況識(shí)別分類申請(qǐng)者，并對(duì)應(yīng)不同的救助項(xiàng)目。待遇標(biāo)準(zhǔn)是在考慮救助對(duì)象需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)的政策和法律規(guī)定給予現(xiàn)金轉(zhuǎn)移、實(shí)物和服務(wù)等待遇，因此是按救助需求分類的。

社會(huì)救助每一個(gè)項(xiàng)目都有不同的目標(biāo)對(duì)象。有研究按貧困程度將社會(huì)救助對(duì)象劃分為三類，即絕對(duì)困難群體（難以維持基本需要）、相對(duì)困難群體（雖可維持基本需要，但在醫(yī)療、教育、住房等方面存在困難）和其他困難群體（因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、自然災(zāi)害等導(dǎo)致基本生活陷入困境）[1]。與此相似，也有人圍繞絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困、急難情形將社會(huì)救助對(duì)象劃分為三個(gè)圈層：內(nèi)圈是指低保對(duì)象和特困供養(yǎng)人員，中圈指低保邊緣、支出型貧困家庭，外圈指急難家庭[2]。國(guó)外社會(huì)救助對(duì)象分類的相關(guān)研究，如Clausen 利用挪威全國(guó)性調(diào)查數(shù)據(jù)，按照致貧原因?qū)⑸鐣?huì)救助接受者分為四種不同類型，即病人、越軌者（deviants）、依賴者（dependents）和負(fù)債者[3]。

從需求的角度看，社會(huì)救助體系可以分為“基本生活救助層”“專項(xiàng)救助層”“急難救助層”，每個(gè)層次的主要訴求不同，應(yīng)基于不同的需求層次分別給予相應(yīng)的待遇[4]。分層分類社會(huì)救助體系意味著要對(duì)困難群體進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別并科學(xué)合理分類，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行需求研判并匹配救助待遇，不只是要實(shí)現(xiàn)“濟(jì)貧”，還要實(shí)現(xiàn)“助困”，充分發(fā)揮社會(huì)救助兜底保障和促進(jìn)發(fā)展的雙重功能[5]。也有學(xué)者從健全分層分類社會(huì)救助的角度提出三條路徑，即強(qiáng)化以需求為導(dǎo)向的社會(huì)救助管理改革，聚焦提升滿足低收入群體的需求和供給相匹配的政策設(shè)計(jì)，重點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)救助體系的供給側(cè)創(chuàng)新[6]。

從以上討論可以看出，分層分類社會(huì)救助的關(guān)鍵是對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行分類，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)其需求匹配不同的待遇。但是，如何對(duì)社會(huì)救助對(duì)象進(jìn)行分類并匹配其需求？本文就此首先梳理我國(guó)社會(huì)救助各項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)政策，在此基礎(chǔ)上厘清救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)，分析社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出改革方向和建議。

二、我國(guó)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)與彼此關(guān)聯(lián)

社會(huì)救助是一個(gè)包括低保、特困、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助和臨時(shí)救助的制度體系，每一個(gè)救助項(xiàng)目都有其資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)。由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，社會(huì)救助項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差異。

（一）低保、特困、低保邊緣家庭和剛性支出家庭標(biāo)準(zhǔn)彼此嵌套

1.低保：救助標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

低保資格標(biāo)準(zhǔn)包括收入標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。從收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，申請(qǐng)低保首先要求共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。有一些收入可以不計(jì)入家庭收入，包括優(yōu)待撫恤金、獎(jiǎng)學(xué)金、見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)救助款物以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金等。部分地方還規(guī)定，殘疾人不超過(guò)當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的就業(yè)收入可以不計(jì)入家庭收入。由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大，對(duì)于財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定也有一定差異。例如，申請(qǐng)者一般不能擁有車輛，一些地方對(duì)于車輛的價(jià)值和購(gòu)置年限有明確規(guī)定，有些地方則沒(méi)有；申請(qǐng)者通常不能有兩套住房，但有的地方對(duì)于父（祖）輩留下祖屋且不居住和出租的可以不認(rèn)定為超標(biāo)。各地對(duì)于家庭存款限額的規(guī)定差異更大。例如，蘇州市家庭人均金融資產(chǎn)限額為同期3倍年低保標(biāo)準(zhǔn)，隴南市則要求家庭存款要低于當(dāng)?shù)?個(gè)月以內(nèi)的低保總額（表1）。

低保標(biāo)準(zhǔn)也是待遇標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)捅＜彝ト司杖氲陀诋?dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)時(shí)，通過(guò)補(bǔ)差的方式將其收入補(bǔ)到當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)例如，北京市2025年的低保標(biāo)準(zhǔn)是1450元/月。如果低保對(duì)象每月自己有收入450月，那么每月給他/她補(bǔ)差額1000元。。城市地區(qū)通常采用補(bǔ)差的方式發(fā)放低保金，農(nóng)村地區(qū)可以差額發(fā)放，也可以按困難程度分檔發(fā)放。例如，2024年壽縣迎河鎮(zhèn)農(nóng)村低保分檔救助一檔補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每月510元，二檔補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每月400元，三檔補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每月350元[7]。低保家庭的現(xiàn)金待遇水平還有一個(gè)重要影響因素，即分類施保情況（表2是部分地區(qū)分類施保的情況）。

其一，各地都對(duì)老年人、未成年人、在校學(xué)生、殘疾人和重病人員進(jìn)行分類施保，但對(duì)各類對(duì)象的界定存在差異。有的地方分類施保的老年人是60周歲以上，有的地方是65周歲以上，還有的地方是70周歲以上。有的地方只對(duì)重度殘疾人分類施保，有的地方將所有領(lǐng)證殘疾人都納入分類施保，有的地方將單親家庭中的未成年、在讀學(xué)生及優(yōu)撫對(duì)象納入分類施保。有的地方則沒(méi)有。其二，從增發(fā)比例來(lái)看，各地差異也很大。有的地方分類施保在原先低保標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增發(fā)的比例達(dá)到70%，而有的地方最多只能增發(fā)20%。有的地方將分類施保對(duì)象分成三類或兩類，分別給予不同的待遇。有的地方所有分類施保對(duì)象低保金上浮的比例都一樣。

2.特困人員救助供養(yǎng)：最困難的低保對(duì)象

特困救助的資格標(biāo)準(zhǔn)要同時(shí)滿足“三無(wú)”，即無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源和無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力。其中，對(duì)于無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力有家庭經(jīng)濟(jì)狀況的要求，即60周歲以上必須是最低生活保障對(duì)象，70周歲以上的老年人和重殘人員要求本人收入低于當(dāng)?shù)厣夏甓热司芍涫杖?，且其?cái)產(chǎn)符合當(dāng)?shù)氐褪杖爰彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況的規(guī)定。特困人員救助供養(yǎng)待遇包括基本生活保障、照料服務(wù)、疾病治療、辦理喪葬事宜、住房和教育救助五個(gè)方面（表3）。

第一，基本生活標(biāo)準(zhǔn)高于低保標(biāo)準(zhǔn)。特困救助基本生活標(biāo)準(zhǔn)要求不低于低保標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍，也有一些地區(qū)要求不低于低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍。因此，特困人員的基本生活保障水平要明顯高于低保對(duì)象的水平。

第二，照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)特困人員生活自理能力分檔制定。自理程度越低，照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)越高。但是，照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)有很大差異，比較常見(jiàn)的是護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)取當(dāng)?shù)刈畹凸べY的一定比例，也有地方是按照低保標(biāo)準(zhǔn)的一定比例確定，也有地方考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力、城鄉(xiāng)差異和最低工資標(biāo)準(zhǔn)等因素。

3.低保邊緣家庭和剛性支出困難家庭：低保的拓展

在早期實(shí)踐中，低保邊緣家庭會(huì)和低收入家庭概念存在混用的情況。很多地方較早時(shí)將低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或2倍作為低收入標(biāo)準(zhǔn)。例如，《武漢市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法》規(guī)定，低收入困難家庭指人均可支配收入高于或者等于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)但低于低保標(biāo)準(zhǔn)2倍，且家庭財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀符合規(guī)定的家庭[8]。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)結(jié)束后，低收入概念的內(nèi)涵被進(jìn)一步拓展。低保對(duì)象、特困人員、低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭和防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象等都被看作低收入人口。為了防止概念上的混亂，原先的低收入家庭就逐漸統(tǒng)一為低保邊緣家庭。在資格標(biāo)準(zhǔn)上，2024年4月26日民政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)低收入人口認(rèn)定和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》（民辦函〔2024〕31號(hào)）明確規(guī)定，家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)1.5倍且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合規(guī)定的家庭，認(rèn)定為低保邊緣家庭。

剛性支出困難家庭的資格標(biāo)準(zhǔn)是從兩個(gè)方面來(lái)界定的。一是家庭人均收入要低于上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖?，同時(shí)財(cái)產(chǎn)狀況符合低保邊緣家庭財(cái)產(chǎn)規(guī)定。二是剛性支出。各地對(duì)于剛性支出標(biāo)準(zhǔn)有一定差異。例如，張家港市要求家庭收入扣減認(rèn)定的醫(yī)療、教育和因?yàn)?zāi)、因意外事故等剛性支出后，人均年收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)[9]。天津市和云南省則要求因病因?qū)W因?yàn)?zāi)因意外事故等原因?qū)е录彝傂灾С鲞_(dá)到或超過(guò)其家庭年收入的60%[10]。從待遇角度來(lái)看，低保邊緣家庭是有資格享受專項(xiàng)救助的，但一般不會(huì)享有現(xiàn)金救助。對(duì)符合條件的剛性支出困難家庭一般給予臨時(shí)救助，符合條件的可申請(qǐng)醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助。

（二）專項(xiàng)救助：與各類救助對(duì)象資格捆綁

專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助。從資格標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，低保對(duì)象、低保邊緣家庭和剛性支出困難家庭都可以申請(qǐng)四項(xiàng)專項(xiàng)救助。特困供養(yǎng)人員可以申請(qǐng)除就業(yè)救助之外的其他三項(xiàng)。因此，專項(xiàng)救助的資格標(biāo)準(zhǔn)是和各類救助對(duì)象捆綁在一起的。

各專項(xiàng)救助都有不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療救助待遇包括資助參加醫(yī)療保險(xiǎn)和報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用。教育救助包括助學(xué)金、生活補(bǔ)助、勤工助學(xué)崗位、助學(xué)貸款和減免費(fèi)用等。住房救助包括公租房和租賃補(bǔ)貼，農(nóng)村地區(qū)還有危房改造。就業(yè)救助包括各種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)幫扶政策。目前，各地醫(yī)療救助待遇標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定最詳細(xì)。以廣安市廣安區(qū)為例，在資助參保方面，全額資助對(duì)象為特困人員和孤兒，低保對(duì)象、防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象按75%資助參保。自付醫(yī)療費(fèi)用救助包括三個(gè)方面：一是起付標(biāo)準(zhǔn)，防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象、低保邊緣家庭成員、因病致貧患者的起付標(biāo)準(zhǔn)分別按上年度居民人均可支配收入的1%、10%、25%確定，其他救助對(duì)象不設(shè)起付標(biāo)準(zhǔn)；二是救助比例，特困人員、孤兒救助比例為100%，低保對(duì)象比例為70%，防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象為65%，低保邊緣家庭、因病致貧患者為50%；三是救助限額，特困人員、孤兒不限額。其他對(duì)象年度救助限額每人每年10000元[11]。

（三）相對(duì)獨(dú)立的臨時(shí)救助與災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)

臨時(shí)救助包括急難型救助和支出型救助。急難型救助對(duì)象資格條件一般要求基本生活難以維持；支出型救助對(duì)象資格條件要求家庭人均可支配收入低于當(dāng)?shù)厣夏甓热司芍涫杖肭壹彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況符合有關(guān)規(guī)定，同時(shí)出現(xiàn)基本生活困難。由于突發(fā)性意外事故對(duì)生活造成的困難程度評(píng)估比較困難，再加上臨時(shí)救助給付必須在短時(shí)間內(nèi)實(shí)施，因此待遇標(biāo)準(zhǔn)往往較難把握。為了規(guī)范操作，地方政府一般會(huì)將臨時(shí)救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，并規(guī)定最高限額。例如，2022年8月實(shí)施的《巴中市臨時(shí)救助實(shí)施辦法》規(guī)定，臨時(shí)救助金額不得超過(guò)當(dāng)?shù)卦伦畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的6倍[12]。

災(zāi)害救助的資格標(biāo)準(zhǔn)主要取決于家庭受自然災(zāi)害影響的程度。災(zāi)害救助要求迅速及時(shí)地回應(yīng)災(zāi)民的需求，不太可能在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，因此，基于家庭經(jīng)濟(jì)狀況識(shí)別救助對(duì)象的資格標(biāo)準(zhǔn)并不適用于災(zāi)害救助。從待遇標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，災(zāi)害救助包括應(yīng)急期救助、過(guò)渡期救助以及旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助、冬春臨時(shí)生活困難救助、因?yàn)?zāi)倒損民房恢復(fù)重建和遇難人員家屬撫慰六部分。從表4可以看出，有的災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)各地基本一樣。例如，旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助都是人均60元。過(guò)渡期救助是每人每天10元和1斤糧，一些地方將1斤糧折合成現(xiàn)金，變成了每人每天20元。因?yàn)?zāi)倒損民房恢復(fù)重建標(biāo)準(zhǔn)中的倒塌戶都是2萬(wàn)元，但是民房修繕戶的標(biāo)準(zhǔn)差異很大。緊急轉(zhuǎn)移安置，有的地方區(qū)分了災(zāi)害類型并給出不同標(biāo)準(zhǔn)，有的地方則給出一個(gè)定額標(biāo)準(zhǔn)。冬令春荒生活困難救助標(biāo)準(zhǔn)和遇難人員家屬撫慰標(biāo)準(zhǔn)各地差異也較大。

通過(guò)以上分析，可以將社會(huì)救助體系各項(xiàng)目資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和彼此關(guān)系總結(jié)如下（圖1）。

第一，低保標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大部分救助項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)或待遇標(biāo)準(zhǔn)都與低保標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。特困救助的資格標(biāo)準(zhǔn)比低保標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，但待遇標(biāo)準(zhǔn)是低保標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍或1.5倍。因此，特困救助可以看作是低保的特殊形式。低保邊緣家庭的收入資格標(biāo)準(zhǔn)是低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或2倍。剛性支出困難家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)比低保邊緣家庭的還要寬松，但是減去家庭剛性支出之后必須低于低保標(biāo)準(zhǔn)。因此，這兩類救助對(duì)象都是低保資格向外擴(kuò)展的結(jié)果。

第二，專項(xiàng)救助的資格標(biāo)準(zhǔn)與其他救助項(xiàng)目捆綁。專項(xiàng)救助的目的是解決救助對(duì)象醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)四個(gè)方面的特殊困難。只要特困、低保、低保邊緣家庭和剛性支出困難家庭存在這四個(gè)方面的困難，就有資格申請(qǐng)專項(xiàng)救助。因此，專項(xiàng)救助實(shí)際上是和這四個(gè)救助項(xiàng)目的資格條件捆綁在一起。

第三，臨時(shí)救助和災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)獨(dú)立。臨時(shí)救助和災(zāi)害救助都是居民遭受突發(fā)性災(zāi)難而出現(xiàn)基本生活困難時(shí)而給予其幫助。臨時(shí)救助和災(zāi)害救助的資格認(rèn)定一般都不需要家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，因此，這兩個(gè)項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)與其他救助項(xiàng)目有著本質(zhì)區(qū)別。臨時(shí)救助是一次性的現(xiàn)金給付，其標(biāo)準(zhǔn)通常會(huì)有一個(gè)最高限額，并且會(huì)根據(jù)不同的情況規(guī)定為低保標(biāo)準(zhǔn)的一定倍數(shù)。

三、社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系改革完善的關(guān)鍵問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)際上是圍繞低保標(biāo)準(zhǔn)建立起來(lái)的，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)彼此之間關(guān)系緊密，一個(gè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)改革調(diào)整很有可能影響其他項(xiàng)目。目前，我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問(wèn)題主要包括以下方面。

（一）低保資格標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)合二為一，制約擴(kuò)面

我國(guó)城市低保對(duì)象人數(shù)和覆蓋率自2009年開(kāi)始逐年下降，至今仍然未見(jiàn)明顯停止趨勢(shì)。城鎮(zhèn)低保對(duì)象人數(shù)在2009年峰值時(shí)為2345.59萬(wàn)人，到2023年時(shí)只剩下663.6萬(wàn)人，不到峰值時(shí)期的三分之一；覆蓋率從2007年（3.7%）開(kāi)始持續(xù)下降，到2023年只有0.7%，不到高峰時(shí)期的四分之一。農(nóng)村低保對(duì)象也從2013年峰值時(shí)期的5388.02萬(wàn)人下降到2023年時(shí)的3399.7萬(wàn)人，約為峰值時(shí)期的63.1%；覆蓋率在2013年峰值時(shí)為8.7%，到2023年降為7.1%覆蓋率=低保人數(shù)/人口總數(shù)。資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2008—2024）》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/000.。

低保人數(shù)下降與低保標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系。由于低保標(biāo)準(zhǔn)不僅是資格標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是待遇標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于擴(kuò)大低保以及其他救助項(xiàng)目的覆蓋面都有一定影響。

第一，低保標(biāo)準(zhǔn)是低保申請(qǐng)的收入資格線，如果要擴(kuò)大低保覆蓋面，那么必須提高低保標(biāo)準(zhǔn)。由于低保資格標(biāo)準(zhǔn)也是待遇標(biāo)準(zhǔn)，提高低保資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上同時(shí)也提高了低保金的待遇水平。在這種情況下，各級(jí)政府就需要考慮財(cái)政狀況是否能夠承受，尤其在財(cái)政緊張的情況下政府對(duì)于提標(biāo)擴(kuò)面往往會(huì)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

第二，由于低保標(biāo)準(zhǔn)與特困救助、低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭等項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，如果提高低保標(biāo)準(zhǔn)，理論上也會(huì)影響這些救助項(xiàng)目的覆蓋人數(shù)。因此，政府對(duì)于提高低保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更加謹(jǐn)慎。

目前，城鄉(xiāng)居民最低生活保障所需資金采取財(cái)政分擔(dān)制予以解決。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，從中央和省級(jí)財(cái)政獲得的低保資金會(huì)越少。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不僅財(cái)政狀況良好，而且救助對(duì)象少，因此財(cái)政負(fù)擔(dān)也小。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于財(cái)政緊張，即使分擔(dān)的比例較小，也可能對(duì)地方財(cái)政造成較大負(fù)擔(dān)。有研究發(fā)現(xiàn)，由于省級(jí)低保財(cái)政負(fù)擔(dān)比重較小，損害了市、縣級(jí)及以下地方政府財(cái)政的救助能力[13]， 在這種情況下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)政緊張必然影響地方政府提高低保標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而制約擴(kuò)大低保對(duì)象覆蓋面。

（二）低保邊緣家庭資格標(biāo)準(zhǔn)與待遇之間脫節(jié)

低保邊緣家庭的收入資格標(biāo)準(zhǔn)是低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或2倍，其財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)基本一樣。因此，低保邊緣家庭成員數(shù)的覆蓋范圍理論上應(yīng)大于低保對(duì)象。但現(xiàn)實(shí)情況卻是低保邊緣家庭成員的覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于低保對(duì)象。2023年10月，全國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)歸集了6600多萬(wàn)低收入人口的基本信息。其中，低保對(duì)象近4000萬(wàn)人，低保邊緣家庭成員有600多萬(wàn)人。低保邊緣家庭成員數(shù)量約為低保對(duì)象的15%[14]。截至2024年8月底，甘肅省共有低保對(duì)象185.51萬(wàn)人，低保邊緣家庭成員28.94萬(wàn)人，低保邊緣家庭成員數(shù)占低保人數(shù)的15.6%[15]。截至2024年11月底，陜西省共有低保對(duì)象124.2萬(wàn)人，認(rèn)定低保邊緣家庭22.7萬(wàn)人，低保邊緣家庭成員數(shù)占低保人數(shù)的18.28%[16]。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的低保邊緣家庭覆蓋率高一些，例如，2025年1月麗水市低保對(duì)象有60755人，低保邊緣戶對(duì)象有26404人，低保邊緣家庭成員占低保對(duì)象的比例約為43%[17]。這表明，有大量符合資格條件的低保邊緣家庭沒(méi)有申請(qǐng)認(rèn)定。

為什么低保邊緣家庭不去申請(qǐng)認(rèn)定救助呢？有研究發(fā)現(xiàn)，德國(guó)有資格獲得救助的家庭中超過(guò)一半沒(méi)有去申請(qǐng)社會(huì)援助計(jì)劃，重要原因是救助收益和差恥感密切相關(guān)[18]。20世紀(jì)90年代中期有研究表明，美國(guó)符合條件家庭的食品券參與率大約為50％。一項(xiàng)在賓夕法尼亞州艾黎格尼（Allegheny）縣的調(diào)查表明，符合條件的人不去領(lǐng)取食品券的原因主要有：自認(rèn)為不符合領(lǐng)取食品券的條件（59.7％），覺(jué)得食品券項(xiàng)目每月收益有限（22%），跟個(gè)人差恥感有關(guān)（6%）[19]。此外，申請(qǐng)過(guò)程中的行政程序成本也可能影響社會(huì)救助申請(qǐng)，個(gè)人申請(qǐng)救助過(guò)程中填寫(xiě)申請(qǐng)表格的困難、交通費(fèi)用、排隊(duì)時(shí)間、審核結(jié)果的不確定性及“冒領(lǐng)”的行政懲罰等，都可能使一些申請(qǐng)者無(wú)法完成社會(huì)救助的申請(qǐng)程序[20]。

我國(guó)低保邊緣家庭未申請(qǐng)的原因與配套救助服務(wù)“缺位”密切相關(guān)。從國(guó)家層面來(lái)看，關(guān)于低保邊緣家庭僅為認(rèn)定層面的指導(dǎo)性意見(jiàn)，尚未出臺(tái)統(tǒng)一的配套救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)面臨“認(rèn)而如何救”的問(wèn)題。因此，低保邊緣家庭如果沒(méi)有發(fā)生貧困風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)定低保邊緣家庭身份對(duì)其來(lái)說(shuō)不僅沒(méi)有實(shí)質(zhì)性作用，反而會(huì)增加申請(qǐng)過(guò)程中的麻煩以及可能由此帶來(lái)“污名效應(yīng)”[21]。筆者近年來(lái)在北京的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，低保邊緣家庭之所以沒(méi)有申請(qǐng)認(rèn)定的重要原因是沒(méi)有現(xiàn)金待遇，因而申請(qǐng)低保邊緣家庭認(rèn)定如果沒(méi)有明顯的好處卻還需要進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，還不如不申請(qǐng)。

（三）低保和專項(xiàng)救助資格標(biāo)準(zhǔn)捆綁與福利依賴

很多研究證實(shí)了低保制度的福利依賴問(wèn)題。有研究發(fā)現(xiàn)城市低保制度中受助者勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率低，受助家庭受助時(shí)間長(zhǎng)，“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題已普遍和長(zhǎng)期存在[22]。也有研究發(fā)現(xiàn)，低保制度導(dǎo)致福利依賴與發(fā)達(dá)國(guó)家的情況有著很大的區(qū)別，甚至被定義為“中國(guó)式福利依賴”[23]。引發(fā)福利依賴的原因有很多，其中重要的觀點(diǎn)是福利待遇水平過(guò)高。很明顯，低保金的保障水平并不高。表5是2007—2023年

全國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的人均消費(fèi)支出替代率情況。城市低保標(biāo)準(zhǔn)的人均消費(fèi)支出替代率在最高的年份（2020年）只有30.1%，到2023年僅為28.6%。農(nóng)村低保人均消費(fèi)支出替代率要高一些，但2023年時(shí)也只有41.0%。因此，我國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的保障水平明顯偏低，尤其是城市低保保障水平更低。

學(xué)界討論最多的是低保和專項(xiàng)救助之間的資格標(biāo)準(zhǔn)捆綁而引發(fā)福利依賴。也就是說(shuō)，福利依賴主要是由于低保和專項(xiàng)救助疊加后的福利過(guò)高造成的。在實(shí)踐中，低保對(duì)象不僅能夠獲得低保金，而且有資格申請(qǐng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助。此外，低保對(duì)象還可能獲得水電燃料取暖費(fèi)減免、節(jié)假日一次性救助、其他補(bǔ)助收入和費(fèi)用減免等。因此，低保福利依賴不是低保金降低了受益人的工作動(dòng)機(jī)，而是與低保關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充待遇讓受益人不愿退出低保，以便獲得基本住房、醫(yī)療和教育等方面的福利[24]。因此，低保對(duì)象的福利依賴也可以看成在“工作”和“福利”之間理性選擇的結(jié)果。

四、完善分層分類社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系的方向和建議

（一）低保資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)分開(kāi)

我國(guó)城鄉(xiāng)低保人數(shù)不斷下降的重要原因之一是低保資格標(biāo)準(zhǔn)與待遇標(biāo)準(zhǔn)合二為一。一些地方因?yàn)樨?cái)政困難等原因而使得低保待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低。低保待遇標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)也是資格標(biāo)準(zhǔn)，資格標(biāo)準(zhǔn)偏低會(huì)導(dǎo)致很多困難家庭由于家庭收入超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而難以申請(qǐng)救助。因此，可以考慮探索建立與待遇標(biāo)準(zhǔn)相分離的救助資格標(biāo)準(zhǔn)（即門(mén)檻線），并且資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于待遇標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，也可以考慮制定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)作為納入低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的資格標(biāo)準(zhǔn)。資格標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于相對(duì)貧困理念。目前OECD國(guó)家采用50%中位收入來(lái)界定相對(duì)貧困；我國(guó)經(jīng)過(guò)脫貧攻堅(jiān)之后消除了絕對(duì)貧困，目前的貧困形態(tài)主要是相對(duì)貧困。因此，可以從國(guó)家層面采用中位收入的一定比例來(lái)確定社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)資格標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，也應(yīng)考慮按照救助對(duì)象家庭人口數(shù)制定低保待遇標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前按“人”而不是按“戶”發(fā)放低保金的做法無(wú)法考慮家庭規(guī)模邊際效應(yīng)，這會(huì)導(dǎo)致家庭成員中低保對(duì)象越多，其實(shí)際保障水平越高。因此，可以探索按照家庭人口數(shù)量制定低保標(biāo)準(zhǔn)（例如，1人戶標(biāo)準(zhǔn)、2人戶標(biāo)準(zhǔn)，……，8人戶標(biāo)準(zhǔn)），這樣既有利于優(yōu)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，也有助于減少低保福利依賴。

（二）給予低保邊緣家庭少量現(xiàn)金待遇，縮短認(rèn)定申請(qǐng)行政周期

鼓勵(lì)低保邊緣家庭積極認(rèn)定申請(qǐng)并納入監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，有利于政府對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的提前干預(yù)。此外，低保邊緣家庭積極申報(bào)入庫(kù)對(duì)于低收入家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)的建設(shè)也至關(guān)重要。但是，如果低保邊緣家庭沒(méi)有發(fā)生因病、因?qū)W或意外事故等而去申請(qǐng)認(rèn)定，他們會(huì)覺(jué)得沒(méi)有獲得實(shí)際好處反而增加了麻煩或可能給家庭帶來(lái)“污名”。在這種情況下，可以考慮給予獲得認(rèn)定的低保邊緣家庭少量的現(xiàn)金資助，以鼓勵(lì)其積極申報(bào)。

目前，低收入家庭的申請(qǐng)行政流程長(zhǎng)且比較復(fù)雜。低保邊緣家庭認(rèn)定需要提供申請(qǐng)書(shū)、戶口簿、身份證、經(jīng)濟(jì)狀況核查授權(quán)書(shū)、家庭收入和財(cái)產(chǎn)證明等材料。申請(qǐng)流程包括個(gè)人申請(qǐng)、鎮(zhèn)街受理、家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、鎮(zhèn)街初審和公示及區(qū)/縣民政局審核確認(rèn)等環(huán)節(jié)。應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化申請(qǐng)認(rèn)定流程，減少、降低申請(qǐng)家庭的時(shí)間和成本。例如，可以考慮縮短申請(qǐng)審批周期和等待時(shí)間，在有條件的地方采用網(wǎng)上申請(qǐng)審批等。同時(shí)，采取多種宣傳方式作好社會(huì)救助制度的政策宣講及知識(shí)普及工作，提高低保邊緣救助申請(qǐng)認(rèn)定覆蓋率。

（三）形成梯度化社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系，剝離福利捆綁

低保福利依賴的重要原因是低保與其他救助項(xiàng)目資格捆綁過(guò)多。為此，社會(huì)救助各項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)之間既要相互關(guān)聯(lián)，又要保持相對(duì)獨(dú)立，盡量避免救助資格條件之間的相互捆綁。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定除了要考慮收入和財(cái)產(chǎn)之外，還應(yīng)考慮消費(fèi)支出、家庭需求差異等因素。通過(guò)構(gòu)建多層次、梯度化的社會(huì)救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足不同類型的救助對(duì)象的需求，逐漸剝離低保制度的福利捆綁。

分類施保也是導(dǎo)致低保福利依賴的重要原因，因此應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)完善相關(guān)社會(huì)福利制度來(lái)逐步替代并取消分類施保待遇。例如，針對(duì)兒童，可以擴(kuò)大困境兒童津貼的覆蓋面，并逐步建立家庭津貼制度；針對(duì)殘疾人，可以逐步完善和殘疾人補(bǔ)貼制度；針對(duì)貧困老年人，可以建立老年津貼等。

（四）大數(shù)據(jù)助力分層分類的救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

資格標(biāo)準(zhǔn)用于按照申請(qǐng)者的收入、財(cái)產(chǎn)等將救助對(duì)象進(jìn)行識(shí)別和分類。傳統(tǒng)的對(duì)象識(shí)別方法包括入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證和民主評(píng)議。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查方法具有明顯的局限性，為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)建設(shè)。由于僅依靠經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)識(shí)別救助對(duì)象有一定的局限性，因此可以基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)探索，采用多維貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別救助對(duì)象。

待遇標(biāo)準(zhǔn)用于按照救助對(duì)象的需求分別匹配現(xiàn)金、服務(wù)或?qū)嵨锏取Ｄ壳?，一些社?huì)救助監(jiān)測(cè)預(yù)警信息平臺(tái)建設(shè)比較發(fā)達(dá)的省份（如浙江省），大多數(shù)分類處置環(huán)節(jié)都由平臺(tái)自動(dòng)匹配應(yīng)該享受哪類救助，做到精準(zhǔn)納入和排除，只有部分特殊復(fù)雜的情形需要上門(mén)處置或召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議來(lái)處置。在當(dāng)前分層分類救助背景下，救助對(duì)象的待遇遞送應(yīng)結(jié)合低收入家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、申請(qǐng)識(shí)別、審核審批和待遇遞送等救助各環(huán)節(jié)都能通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

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Research on the Structure and Issues of the Social Assistance Standard System from a Hierarchical and Categorical Perspective

Abstract： China’s social assistance standards are built around the minimum living standard （MLS）， forming a closely interconnected structural system. Extreme poverty assistance can be regarded as a special form of MLS， while the eligibility criteria for marginal MLS households and expenditure-based hardship households represent an extension of MLS qualifications. Special assistance and other aid programs are linked through shared eligibility conditions. Temporary assistance benefit standards are tied to MLS， whereas disaster relief standards are independent of MLS. Currently， China’s social assistance standard system faces several issues. First， the integration of MLS eligibility and benefit standards limits the expansion of social assistance coverage. Second， there is a disconnect between the eligibility criteria and benefit standards for marginal MLS households， leading to a low recognition rate. Third， the bundling of MLS and special assistance eligibility standards fosters welfare dependency. To address these challenges， this study proposes several reform directions and recommendations. These include separating MLS eligibility standards from benefit standards， providing marginal MLS households with small cash benefits while simplifying the qualification process， decoupling welfare bundling to establish a tiered assistance system， and leveraging big data to enhance the development of the social assistance standard system.

Key words： standard system； social assistance； hierarchical classification