事務(wù)制度主義： 中國政治制度創(chuàng)新路徑的一個(gè)分析視角

摘要：政治制度創(chuàng)新路徑研究是新制度主義政治學(xué)的重中之重。理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義、歷史制度主義、建構(gòu)制度主義、事務(wù)制度主義五大新制度主義政治學(xué)流派對制度創(chuàng)新路徑有著不同的解釋路徑。本文沿著事務(wù)制度主義的分析視角解釋政治制度創(chuàng)新的路徑，并總結(jié)事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架。事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新內(nèi)嵌于事務(wù)的屬性及類型。事務(wù)的屬性不同，事務(wù)的類型亦不同，政治制度創(chuàng)新的路徑也不同。制度安排必須按照事務(wù)的屬性來匹配相應(yīng)的制度方案。制度安排亦需要按照不同的事務(wù)類型走向“多重化的制度創(chuàng)新”，而非“單向度的制度創(chuàng)新”。忽略事務(wù)屬性和類型的政治制度創(chuàng)新是事務(wù)脫嵌性的制度創(chuàng)新，會出現(xiàn)制度困境，甚至走向制度失靈。事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架包括兩個(gè)層面：一是事務(wù)的屬性及類型；二是事務(wù)屬性及類型對政治制度創(chuàng)新路徑的具體影響。行政管理體制和基層民主制度的制度創(chuàng)新都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯。事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中具有一定的解釋力。

關(guān)鍵詞：新制度主義政治學(xué)；政治制度；制度創(chuàng)新；事務(wù)類型；脫嵌性

中圖分類號：D035" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2025）01-0046-07

一、問題提出

政治制度是影響政治現(xiàn)象的關(guān)鍵變量。從亞里士多德的城邦制度研究開始，政治制度一直是政治學(xué)學(xué)科的主要研究對象，制度主義也一直是政治學(xué)的主流范式。20世紀(jì)30年代以來，行為主義短暫取代制度主義成為政治學(xué)學(xué)科的主流范式。20世紀(jì)80年代，新制度主義政治學(xué)取代行為主義政治學(xué)再次成為政治學(xué)學(xué)科的主流范式。在新制度主義政治學(xué)的各個(gè)流派中，學(xué)者們圍繞制度的產(chǎn)生、擴(kuò)散、維持、變遷、創(chuàng)新等問題展開討論。其中，制度創(chuàng)新涉及制度的供給與設(shè)計(jì)問題，屬于新制度主義政治學(xué)的核心議題，亦形成豐富的制度創(chuàng)新理論。那么，政治制度創(chuàng)新路徑的研究便成為新制度主義政治學(xué)的重中之重，具有重大的理論和實(shí)踐意義。為此，本文嘗試提出制度事務(wù)主義的分析視角以推進(jìn)政治制度創(chuàng)新路徑的研究。

二、政治制度創(chuàng)新路徑研究的理論流派

彼得·霍爾和羅斯瑪麗·泰勒把新制度主義政治學(xué)劃分為“理性選擇制度主義”“社會學(xué)制度主義”“歷史制度主義”三大流派。[1]這也是新制度主義政治學(xué)的經(jīng)典分類方法。此外，近年來新制度主義政治學(xué)出現(xiàn)了建構(gòu)主義轉(zhuǎn)向，[2]因而逐漸演變?yōu)椤袄硇赃x擇制度主義”“社會學(xué)制度主義”“歷史制度主義”“建構(gòu)制度主義”四大流派。[3]實(shí)際上，學(xué)界還存在“事務(wù)制度主義”流派。何俊志曾指出新制度主義流派中存在一種以事件為中心的新制度主義，他們的分析重點(diǎn)是特定的制度在特定事件中到底產(chǎn)生何種影響，同時(shí)也延伸出一些對制度自身創(chuàng)新規(guī)律及其方式的研究，[4]即“事務(wù)制度主義”。因此，筆者認(rèn)為新制度主義政治學(xué)包括理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義、歷史制度主義、建構(gòu)制度主義、事務(wù)制度主義五大流派。這五大流派對制度創(chuàng)新路徑有著不同的解釋路徑。

其一，理性選擇制度主義認(rèn)為利益或效率影響著制度創(chuàng)新的具體路徑。理性選擇制度主義假設(shè)人是理性人，制度是個(gè)人用以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的工具，人們根據(jù)利益最大化原則、理性計(jì)算原則實(shí)現(xiàn)建構(gòu)主義的制度創(chuàng)新。因此，利益或效率制約著制度創(chuàng)新的路徑。例如，李坤澤從理性選擇制度主義視角解釋沙特阿拉伯的歐佩克政策。李坤澤指出，沙特推動建立“歐佩克+”的根本動力來自確保本國原油收入最大化的訴求。為了實(shí)現(xiàn)“減產(chǎn)保價(jià)”的目標(biāo)，保障原油出口的利益，沙特推動建立“歐佩克+”機(jī)制，并多次達(dá)成減產(chǎn)協(xié)議。[5]陳琦從有效性的角度審視巡視制度的不同層次，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)巡視制度的創(chuàng)新。[6]田先紅認(rèn)為，中央政府的維穩(wěn)偏好使其將信訪工作責(zé)任分配給地方政府，從而形成信訪屬地管理制度。[7]

其二，社會學(xué)制度主義或規(guī)范制度主義認(rèn)為認(rèn)知、規(guī)范、信仰、文化、社會關(guān)系等因素影響著制度創(chuàng)新的具體路徑。社會學(xué)制度主義否認(rèn)“理性人”假設(shè)，傾向于“社會人”假設(shè)。社會學(xué)制度主義認(rèn)為制度內(nèi)生演化于政治社會生活之中，屬于無意識的產(chǎn)物，并不是人為建構(gòu)和設(shè)計(jì)的結(jié)果。因此，認(rèn)知、規(guī)范、信仰、文化、社會關(guān)系等因素制約著制度創(chuàng)新的路徑。

格蘭諾維特提出“經(jīng)濟(jì)制度的社會建構(gòu)”的觀點(diǎn)，認(rèn)為組織及機(jī)構(gòu)的建立與人們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系，發(fā)展了“制度嵌入性”理論。[8]王立峰、劉燕認(rèn)為，新型政黨制度的構(gòu)成要素包括政黨價(jià)值觀、優(yōu)秀政黨文化等文化—認(rèn)知要素，[9]因而價(jià)值觀念、文化等因素影響著制度創(chuàng)新路徑。

其三，歷史制度主義認(rèn)為舊制度體系、價(jià)值觀念、主體行動等綜合性因素影響著制度創(chuàng)新的具體路徑。歷史制度主義劃分了制度創(chuàng)新的慣性階段與突變階段。在制度創(chuàng)新的慣性階段，舊制度體系制約著制度創(chuàng)新的路徑，并導(dǎo)致制度創(chuàng)新出現(xiàn)“路徑依賴”現(xiàn)象。在制度創(chuàng)新的突變階段，主體的價(jià)值觀念及主體的學(xué)習(xí)、聯(lián)盟、擴(kuò)散、試驗(yàn)等策略行動會突破舊制度的路徑依賴，進(jìn)而耦合為新的制度。白韶璞指出，埃及社會救助制度的創(chuàng)新受到舊制度遺產(chǎn)和社會契約觀念等因素的影響。[10]鐘曉萍、于曉華、唐忠指出，社會主義制度和集體所有制影響著中國農(nóng)地制度的制度創(chuàng)新路徑。[11]隋廣軍、郁清漪、唐丹玲認(rèn)為，全球氣候變化治理制度的創(chuàng)新既受到舊制度的影響，又受到中國、美國、歐盟等關(guān)鍵行動主體的作用。[12]

其四，建構(gòu)制度主義認(rèn)為觀念和話語影響著制度創(chuàng)新的具體路徑。建構(gòu)制度主義包括話語制度主義和觀念制度主義。觀念制度主義強(qiáng)調(diào)觀念的動態(tài)變化對制度創(chuàng)新路徑的約束和引導(dǎo)。[13]（16-19）話語制度主義認(rèn)為，制度創(chuàng)新是一個(gè)由理念轉(zhuǎn)變?yōu)樵捳Z，再由話語轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊倪^程。[14]（85-113）曲縱翔、董柯欣指出，認(rèn)知觀念和制度語境的互構(gòu)既是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的動力來源，又是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的依據(jù)。[15]傅利平、許凱渤、何蘭萍等人指出，在醫(yī)改制度創(chuàng)新實(shí)踐中，制度改革的行動者以互動的方式重新整合人們的信仰系統(tǒng)和利益主體，進(jìn)而提出新的醫(yī)療衛(wèi)生制度方案。[16]

其五，事務(wù)制度主義認(rèn)為事務(wù)的屬性、類型影響著制度創(chuàng)新的具體路徑。事務(wù)制度主義強(qiáng)調(diào)特定的事務(wù)或事件有其特定的屬性，并劃分為不同的類型，因而制度創(chuàng)新路徑必須按照事務(wù)的屬性、類型來進(jìn)行制度安排。張翔認(rèn)為，城市基層制度創(chuàng)新按照“整合功能”“整合目標(biāo)”來進(jìn)行組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，因而建立人大代表聯(lián)絡(luò)工作站，并設(shè)置人大代表聯(lián)絡(luò)工作站的溝通機(jī)制和表達(dá)機(jī)制。[17]顯然，問題或事務(wù)的目標(biāo)及功能屬性規(guī)定著制度創(chuàng)新的方向。羅必良指出，制度創(chuàng)新的宏觀情景不同，制度目標(biāo)亦不同，制度創(chuàng)新路徑也不同。例如，人民公社體制是在特殊情境下中國謀求國家工業(yè)化的制度安排。理解人民公社的體制選擇，應(yīng)該放在國家目標(biāo)與國際格局的具體情境中來把握。[18]

綜上，上述五種流派都具有一定的解釋力，為制度創(chuàng)新路徑的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，相比于理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義、歷史制度主義，建構(gòu)制度主義和事務(wù)制度主義的研究較為薄弱。建構(gòu)制度主義屬于新制度主義政治學(xué)的新方向和新轉(zhuǎn)向，需要更加深入地研究。事務(wù)制度主義的研究則更加薄弱。雖然學(xué)界無意識地走向事務(wù)制度主義的分析路徑，但是并沒有明確提出“事務(wù)制度主義”的概念，亦沒有系統(tǒng)論述事務(wù)制度主義視角下制度創(chuàng)新路徑的具體分析框架。為此，筆者將“以事件為中心的新制度主義”凝練為事務(wù)制度主義流派，并沿著事務(wù)制度主義的分析視角來解釋制度創(chuàng)新的路徑，這也有助于發(fā)展事務(wù)制度主義流派的制度創(chuàng)新理論。

三、事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架

那么，事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架是什么呢？由于事務(wù)制度主義的研究較為薄弱。為此，我們需對學(xué)界有關(guān)“事務(wù)與制度”的相關(guān)研究予以梳理，進(jìn)而歸納出本文的分析框架。

在基層治理以及行政管理研究領(lǐng)域，學(xué)界從事務(wù)視角對制度展開的研究頗為豐富。古德諾根據(jù)事務(wù)的功能屬性區(qū)分了政治事務(wù)和行政事務(wù)，隨之提出需要構(gòu)建兩種類型的行政體制。[19]萬斯佳沿循古德諾的功能標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分出行政事務(wù)和自治事務(wù)，主張行政事務(wù)匹配行政官僚，政治事務(wù)匹配政治官僚。[20]陳偉東、張大維認(rèn)為各異的事務(wù)類型需匹配不同的社區(qū)管理體制。[21]郎曉波根據(jù)公共事務(wù)和責(zé)任主體的屬性將社區(qū)公共事務(wù)劃分為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)。社區(qū)行政事務(wù)需要運(yùn)用行政機(jī)制來應(yīng)對，社區(qū)便民服務(wù)需要運(yùn)用準(zhǔn)市場機(jī)制來應(yīng)對，社區(qū)公益服務(wù)需要運(yùn)用志愿機(jī)制來應(yīng)對，社區(qū)自治事務(wù)需要運(yùn)用自治機(jī)制來應(yīng)對。[22]賀雪峰、何包鋼依據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱程度區(qū)分出分配資源型事務(wù)和提取資源型事務(wù)，并指出分配資源型事務(wù)適合采用分配型民主制度、提取資源型事務(wù)適合采用動員型民主制度。[23]夏巾幗、郭忠華指出城市商品房小區(qū)公共事務(wù)具有剛需較弱、利益稀薄、利益分化、成本高昂的特點(diǎn)，影響著社區(qū)居民的參與效果，因而需要采取“積極分子”的動員機(jī)制。[24]楊華根據(jù)治理事務(wù)的關(guān)系嵌入性程度和數(shù)量多寡區(qū)分出嵌入型治理事務(wù)和脫嵌型治理事務(wù)，兩類事務(wù)的治理體系具有較大差異。其中，嵌入型治理事務(wù)的治理體系是群眾工作體系，脫嵌型治理事務(wù)的治理體系是科層體系。[25]楊華還按照事務(wù)的重要性、復(fù)雜性程度區(qū)分行政性事務(wù)與政治性事務(wù)，兩者的人事激勵制度具有差異性。行政性事務(wù)匹配行政激勵的人事管理制度，政治性事務(wù)匹配政治激勵的人事管理制度。[26]石偉認(rèn)為，當(dāng)社區(qū)治理制度與社區(qū)治理事務(wù)無法適配時(shí)，社區(qū)治理會出現(xiàn)“治理墮距”的實(shí)踐困境。[27]郭圣莉、唐秀玲、王寧認(rèn)為，針對不同的社區(qū)事務(wù)應(yīng)當(dāng)建立各異的社區(qū)治理機(jī)制。[28]韓玉祥指出，基層協(xié)商民主需要根據(jù)事務(wù)類型走向分類運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，否則基層協(xié)商民主將會出現(xiàn)“制度-事務(wù)脫嵌”現(xiàn)象。[29]

總結(jié)來看，筆者認(rèn)為事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新內(nèi)嵌于事務(wù)的屬性及類型中，不同屬性及類型事務(wù)的制度創(chuàng)新路徑亦有所差異。事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架包括兩個(gè)層面：一是事務(wù)的屬性及類型；二是事務(wù)屬性及類型對政治制度創(chuàng)新路徑的具體影響。

其一，事務(wù)的屬性及類型。事務(wù)屬性包括功能、利益關(guān)聯(lián)度、利害關(guān)系、競爭性、排他性、責(zé)任主體、關(guān)系嵌入程度、重要性、復(fù)雜性等等。顯然，我們無法總結(jié)出事務(wù)屬性的規(guī)律。實(shí)際上，不同的制度所關(guān)注的事務(wù)屬性及事務(wù)分類亦有不同。例如，楊華在討論治理方式、治理體系時(shí)，關(guān)系嵌入性程度及數(shù)量是事務(wù)的關(guān)鍵屬性，事務(wù)亦被劃分為嵌入型治理事務(wù)和脫嵌型治理事務(wù)。而楊華在討論人事激勵制度時(shí)，事務(wù)的重要性、復(fù)雜性程度為關(guān)鍵屬性，事務(wù)亦被區(qū)分為行政性事務(wù)與政治性事務(wù)。同樣，當(dāng)事務(wù)屬性及事務(wù)分類隨著不同的政治制度而變化時(shí)，事務(wù)屬性及類型對制度創(chuàng)新的影響過程或作用機(jī)制不同，制度創(chuàng)新的具體路徑亦不同。因此，我們需要根據(jù)政治制度創(chuàng)新的具體場景來找尋事務(wù)的屬性、劃分事務(wù)的類型。

其二，事務(wù)屬性及類型對政治制度創(chuàng)新路徑的具體影響。事務(wù)的屬性不同，事務(wù)的類型亦不同，政治制度創(chuàng)新的路徑也不同。制度安排必須按照事務(wù)的目標(biāo)、功能等屬性來匹配相應(yīng)的制度方案。制度安排亦需要按照不同的事務(wù)類型走向“多重化的制度創(chuàng)新”，而非“單向度的制度創(chuàng)新”。忽略事務(wù)屬性和類型的政治制度創(chuàng)新是事務(wù)脫嵌性的制度創(chuàng)新，會出現(xiàn)制度困境，甚至走向制度失靈。

四、事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中的具體運(yùn)用

綜上，我們提出事務(wù)制度主義的分析視角和分析框架（見圖1）。那么，事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中是否具有適用性呢？為此，筆者運(yùn)用事務(wù)制度主義的分析視角來探討行政管理體制創(chuàng)新、民主制度創(chuàng)新的問題，以論證事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中的有效性。研究發(fā)現(xiàn)，江蘇某保稅區(qū)的行政管理體制創(chuàng)新在宏觀層面與微觀層面上都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯，浙江某縣兩個(gè)階段的基層民主制度創(chuàng)新都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯?？梢姡聞?wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中具有一定的解釋力。

（一）行政管理體制創(chuàng)新

行政管理體制是政治體制的重要組成部分。為此，我們以江蘇某保稅區(qū)的行政管理體制創(chuàng)新案例來論證事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中的有效性。

江蘇某保稅區(qū)的行政管理體制發(fā)生兩次變革和創(chuàng)新。2010年左右，保稅區(qū)的土地資源嚴(yán)重不足，逐漸限制了保稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2013年，為了突破土地資源的限制，原本分離的保稅區(qū)與金鎮(zhèn)實(shí)施了“區(qū)鎮(zhèn)合一”的行政管理體制，推進(jìn)保稅區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)深度融合。隨著區(qū)鎮(zhèn)融合不斷加深，保稅區(qū)行政化傾向明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展主責(zé)主業(yè)精力分散、社會治理壓力增大、精細(xì)度不夠等問題逐漸顯現(xiàn)。例如，新冠疫情防控期間，保稅區(qū)聚焦于疫情防控工作而無法全身心聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。為推動保稅區(qū)聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展主業(yè)，更好發(fā)揮改革開放主陣地、創(chuàng)新驅(qū)動主平臺、高質(zhì)量發(fā)展主引擎作用，屬地政府強(qiáng)化社會管理職能，做細(xì)做實(shí)服務(wù)發(fā)展、保障民生、平安穩(wěn)定等各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效和屬地政府基層治理能力雙提升，保稅區(qū)于2021年又實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”的行政管理體制。保稅區(qū)剝離社會事務(wù)職能，輕裝上陣聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化規(guī)劃建設(shè)、企業(yè)服務(wù)、投資服務(wù)、安全環(huán)保、營商環(huán)境等職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)專注社會事務(wù)管理，負(fù)責(zé)屬地社會治理、公共服務(wù)、平安建設(shè)等職責(zé)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。

研究發(fā)現(xiàn)，保稅區(qū)行政管理體制創(chuàng)新在宏觀層面與微觀層面上都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯。

其一，宏觀層面的行政管理體制創(chuàng)新。保稅區(qū)行政管理體制經(jīng)歷了從“區(qū)鎮(zhèn)分離”到“區(qū)鎮(zhèn)合一”，再到“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”的兩次體制變革。這并不是歷史的循環(huán)和倒退，而是根據(jù)保稅區(qū)不同階段所面臨的具體問題和事務(wù)發(fā)生的制度創(chuàng)新，不同階段的保稅區(qū)行政管理體制解決了不同階段的具體問題和具體事務(wù)?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”改革主要圍繞資源整合事務(wù)展開制度創(chuàng)新，因而需要通過區(qū)域整合解決資源整合的問題?！皡^(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革主要圍繞職能分化事務(wù)展開制度創(chuàng)新，因而需要通過區(qū)域劃分解決職能分化的問題。

其二，微觀層面的行政管理體制創(chuàng)新。保稅區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”的行政管理體制創(chuàng)新根據(jù)具體事務(wù)的不同采取差異化的制度創(chuàng)新。保稅區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革的核心是實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)之間的職責(zé)分化，保稅區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)民生職能。但是，保稅區(qū)的行政管理體制創(chuàng)新沒有一刀切，而是因時(shí)因事地考慮“哪些職責(zé)不能劃分”“哪些職責(zé)需要延遲劃分”等問題?！皡^(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革并未下放教育和醫(yī)療衛(wèi)生的民生職能。因?yàn)檫@些職能劃分會導(dǎo)致下轄地區(qū)的資源不平衡問題，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。此外，“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革的人事權(quán)、財(cái)權(quán)等核心權(quán)力并未立即下放。2021年，保稅區(qū)在“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革之初牢牢抓住人事管理權(quán)限，尤其是正股級、科長、國企領(lǐng)導(dǎo)等人事骨干力量的管理權(quán)限，掌握著人事骨干力量的調(diào)配與統(tǒng)籌。而2023年開始，保稅區(qū)考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子逐漸成熟，于是保稅區(qū)將正股職干部的任免權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，逐步下放人事權(quán)。顯然，對于不會影響社會穩(wěn)定的職能劃分，保稅區(qū)實(shí)施“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革，而對于可能會影響社會穩(wěn)定的職能劃分，保稅區(qū)則沒有實(shí)施“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”改革。這表明，保稅區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)適度分離”的行政管理體制創(chuàng)新根據(jù)具體事務(wù)的不同走向差異化的制度創(chuàng)新路徑。

（二）基層民主制度創(chuàng)新

基層民主制度是政治制度的重要組成部分。為此，我們以浙江某縣的基層民主制度創(chuàng)新案例來論證事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中的有效性。

浙江某縣的基層民主制度實(shí)現(xiàn)了從無到有，從有到新的兩次制度創(chuàng)新。浙江某縣屬于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，利益非常密集，村干部經(jīng)常出現(xiàn)“小官巨貪”的問題。為了解決“小官巨貪”的問題，浙江某縣著眼于規(guī)范村級民主決策程序、落實(shí)村級民主決策措施。2009年，浙江某縣全面啟動以所有村級重大事項(xiàng)通過村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、村黨員會議審議、村民代表會議決議、群眾評議5個(gè)流程進(jìn)行決策和實(shí)施為內(nèi)容的“五議決策法”。然而，“五議決策法”難以完全解決“小官巨貪”問題，“五議決策法”陷入形式主義的困境。于是，“五議決策法”于2014年升級為“村級小微權(quán)力清單36條”，在“五議決策法”的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批及驗(yàn)收、第三方審計(jì)、公開招投標(biāo)等程序。浙江某縣將涉及集體管理事務(wù)的19個(gè)事項(xiàng)和17項(xiàng)便民服務(wù)舉措，通過權(quán)力清單的方式一一列出，每一項(xiàng)權(quán)力應(yīng)該如何行使，清單內(nèi)都有明確的步驟規(guī)則加以約束?！按寮壭∥?quán)力清單36條”實(shí)施后，村干部濫用權(quán)力、貪污腐敗等現(xiàn)象逐漸減少，村級治理日趨規(guī)范化。

研究發(fā)現(xiàn)，浙江某縣兩個(gè)階段的基層民主制度創(chuàng)新都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯。

第一階段的基層民主制度創(chuàng)新。2009年到2014年期間，五議決策法陷入形式主義的實(shí)踐困境，沒有發(fā)揮較好的監(jiān)督效能。其中的原因在于五議決策法沒有按照監(jiān)督類事務(wù)的屬性設(shè)計(jì)監(jiān)督型民主制度。五議決策法主要是為了解決資產(chǎn)、資源、資金等財(cái)務(wù)監(jiān)督事務(wù)而產(chǎn)生的。然而，五議決策法的“村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、村黨員會議審議、村民代表會議決議、群眾評議”的程序設(shè)計(jì)卻主要發(fā)揮“商議、審議、決議、審議”等自主決策功能。顯然，五議決策法主要適用于決策類事務(wù)，無法匹配監(jiān)督類事務(wù)，因而陷入了形式主義困境。

第二階段的基層民主制度創(chuàng)新。2014年，“五議決策法”升級為“村級小微權(quán)力清單36條”后，村干部濫用權(quán)力、貪污腐敗等現(xiàn)象逐漸減少，小官巨貪的問題得到有效遏制?！按寮壭∥?quán)力清單36條”的治理效能根源于其根據(jù)財(cái)務(wù)監(jiān)督類事務(wù)的屬性設(shè)計(jì)監(jiān)督型民主制度。對于監(jiān)督類事務(wù)，其核心是形成行政監(jiān)督、同級監(jiān)督、群眾監(jiān)督、市場監(jiān)督的多元化監(jiān)督制度。例如，對于工程項(xiàng)目類的村級治理事務(wù)，村級小微權(quán)力清單36條規(guī)定其工作流程為“村三委商議—黨員大會—村民代表大會—村三委簽字審批—鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審批—縣公共資源管理交管辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘三資’管理服務(wù)中心審批—縣鄉(xiāng)交易中心公開招投標(biāo)—簽訂合同—施工—第三方?jīng)Q算審計(jì)—提供會議記錄、決算審定備案表、發(fā)票、合同等資料給鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘三資’管理服務(wù)中心審核結(jié)算”1。顯然，村級小微權(quán)力清單36條通過規(guī)范化程序、規(guī)范化流程的制度設(shè)計(jì)，將同級監(jiān)督、社會監(jiān)督、行政監(jiān)督、市場監(jiān)督四類監(jiān)督手段反復(fù)應(yīng)用到村級治理事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行，有效遏制“小官巨貪”現(xiàn)象。

綜上所述，基層民主制度創(chuàng)新需要按照事務(wù)的屬性和類型走向差異化的制度安排。當(dāng)前，我國提出要發(fā)展全過程人民民主。全過程人民民主貫穿于民主運(yùn)行的選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。實(shí)際上，選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)分別代表選舉事務(wù)、協(xié)商事務(wù)、決策事務(wù)、管理事務(wù)、監(jiān)督事務(wù)等不同類型的事務(wù)。因此，發(fā)展全過程人民民主需要按照不同環(huán)節(jié)事務(wù)的屬性和類型建構(gòu)不同類型的民主制度。

五、結(jié)論

新制度主義政治學(xué)是政治學(xué)學(xué)科的主流范式。其中，政治制度創(chuàng)新路徑研究是新制度主義政治學(xué)的重中之重，具有重大的理論和實(shí)踐意義。理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義、歷史制度主義、建構(gòu)制度主義、事務(wù)制度主義五大新制度主義政治學(xué)流派對制度創(chuàng)新路徑有著不同的解釋路徑。其中，事務(wù)制度主義的研究較為薄弱。為此，筆者沿著事務(wù)制度主義的分析視角來解釋政治制度創(chuàng)新的路徑，并總結(jié)事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架。

總結(jié)來看，事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新內(nèi)嵌于事務(wù)的屬性及類型。事務(wù)的屬性不同，事務(wù)的類型亦不同，政治制度創(chuàng)新的路徑也不同。制度安排必須按照事務(wù)的目標(biāo)、功能等屬性來匹配相應(yīng)的制度方案。制度安排亦需要按照不同的事務(wù)類型走向“多重化的制度創(chuàng)新”，而非“單向度的制度創(chuàng)新”。忽略事務(wù)屬性和類型的政治制度創(chuàng)新是事務(wù)脫嵌性的制度創(chuàng)新，會出現(xiàn)制度困境，甚至走向制度失靈。事務(wù)制度主義視角下政治制度創(chuàng)新路徑的分析框架包括兩個(gè)層面：一是事務(wù)的屬性及類型；二是事務(wù)屬性及類型對政治制度創(chuàng)新路徑的具體影響。

行政管理體制和基層民主制度是政治體制的重要組成部分。為此，我們以行政管理體制創(chuàng)新和基層民主制度創(chuàng)新來論證事務(wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中的有效性。研究發(fā)現(xiàn)，江蘇某保稅區(qū)的行政管理體制創(chuàng)新在宏觀層面與微觀層面上都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯，浙江某縣兩個(gè)階段的基層民主制度創(chuàng)新都遵循著事務(wù)制度主義的內(nèi)在邏輯?？梢姡聞?wù)制度主義視角在政治制度創(chuàng)新路徑研究中具有一定的解釋力。

事務(wù)制度主義是新制度主義政治學(xué)的重要流派。然而，學(xué)界對事務(wù)制度主義流派的研究不夠深入。本文嘗試拓展事務(wù)制度主義流派的制度創(chuàng)新理論，但是在事務(wù)制度主義流派的制度生成、制度擴(kuò)散、制度與行為關(guān)系等方面沒有進(jìn)一步的拓展，這也是未來需要努力的方向。

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