完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系 理順中央和地方財(cái)政關(guān)系

摘要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政關(guān)系、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要工具。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度歷經(jīng)了多個(gè)發(fā)展階段，在推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略方面成效顯著，但在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、激勵(lì)約束機(jī)制、制度規(guī)范性、支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)方面仍有提升空間?？梢酝ㄟ^(guò)優(yōu)化財(cái)政事權(quán)劃分、完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、推進(jìn)法制建設(shè)、加強(qiáng)全過(guò)程績(jī)效管理，構(gòu)建“分類管理+績(jī)效約束”的復(fù)合型制度框架。深化轉(zhuǎn)移支付制度改革需同步推進(jìn)稅收分享機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)優(yōu)化地方稅源結(jié)構(gòu)緩解基層財(cái)政依賴，最終實(shí)現(xiàn)“財(cái)力協(xié)調(diào)”與“治理效能”的雙重提升，為中國(guó)式現(xiàn)代化提供可持續(xù)財(cái)政支撐。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；財(cái)稅體制；財(cái)政關(guān)系；事權(quán)劃分

中圖分類號(hào)：F061.5" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " "文章編號(hào)：1003-8477（2025）01-0005-07

一、引言

我國(guó)正處于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)深化新一輪財(cái)稅體制改革作出了總體部署?！稕Q定》明確指出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。[1]轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的核心組成部分，完善中央和地方財(cái)政關(guān)系需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，在逐漸明晰中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分過(guò)程中，尤其在履行共同財(cái)政事權(quán)方面和均衡區(qū)域財(cái)力方面發(fā)揮重要作用?！稕Q定》指出，要“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制”。[1]

黨的十八大以來(lái)，全面深化改革中的財(cái)稅體制改革，始終表述為預(yù)算改革、稅制改革和理順中央與地方財(cái)政關(guān)系三方面。其中，有關(guān)如何理順中央與地方財(cái)政關(guān)系被廣泛關(guān)注。轉(zhuǎn)移支付制度在平衡中央與地方財(cái)力、落實(shí)中央重大政策目標(biāo)、推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)均等化、促進(jìn)共同富裕等方面發(fā)揮了不可替代的作用。一方面，轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化了地區(qū)間財(cái)力分配，提升了基本公共服務(wù)均等化水平。我國(guó)建立了以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金和老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為輔的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模由2014年的1.1萬(wàn)億元增至2024年的2.6萬(wàn)億元，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金由2018年的2462.79億元增加到2023年的4107億元，年均增長(zhǎng)10.8%1，增強(qiáng)了縣級(jí)政府財(cái)政保障能力，為基層政府落實(shí)基本民生政策、脫貧攻堅(jiān)和環(huán)境治理提供了支撐。另一方面，轉(zhuǎn)移支付制度助力國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)，發(fā)揮了重要的財(cái)力保障作用。如在脫貧攻堅(jiān)階段，國(guó)家統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管，中央財(cái)政累計(jì)投入6601億元專項(xiàng)扶貧資金，[2]確保脫貧目標(biāo)達(dá)成。[3]（139-160）在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，設(shè)立大氣污染防治資金等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類目，為環(huán)境質(zhì)量改善提供了有力支持。

本文擬從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的歷史演進(jìn)、現(xiàn)狀問(wèn)題及改革方向三個(gè)方面展開(kāi)分析。文章第二部分回顧我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的演進(jìn)歷程，梳理其從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政撥款、大包干體制下的初步探索，到分稅制改革后規(guī)范化體系的建立，直至新時(shí)代深化改革的發(fā)展過(guò)程，揭示財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的演變邏輯及其對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的影響。第三部分聚焦當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系面臨的突出問(wèn)題，包括中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)約束機(jī)制不完善、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理效率較低、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化等，分析其成因及對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響。第四部分結(jié)合我國(guó)財(cái)政體制改革方向，提出優(yōu)化財(cái)政事權(quán)劃分、完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、推進(jìn)法制建設(shè)、強(qiáng)化績(jī)效管理等政策建議，以提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。[4]（117-129）

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的演進(jìn)歷程

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政關(guān)系、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要工具。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度歷經(jīng)了多個(gè)發(fā)展階段，最終形成了以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。這一制度變遷過(guò)程，深刻體現(xiàn)了中央與地方政府在財(cái)政權(quán)責(zé)劃分、財(cái)力平衡及公共服務(wù)供給模式上的持續(xù)調(diào)整，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有效促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度（1949—1978年）

新中國(guó)成立初期，國(guó)家迅速建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一時(shí)期中央政府對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)行統(tǒng)一管理和資源調(diào)配，明確地方稅收以外的各項(xiàng)主要稅收收入，包括關(guān)稅、鹽稅、貨物稅和工商稅等均由中央統(tǒng)一收取并調(diào)度使用，以支持國(guó)家工業(yè)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投入。政務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》（1950年）體現(xiàn)了這種高度集中的財(cái)政體制特征。[5]（110-115）中央通過(guò)直接財(cái)政撥款的方式，保障地方提供基本公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生、公共設(shè)施建設(shè)等。此時(shí)的財(cái)政撥款方式主要表現(xiàn)為行政性、計(jì)劃性分配，沒(méi)有明確的轉(zhuǎn)移支付制度化安排。

（二）財(cái)政“大包干”體制時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付（1979—1993年）

20世紀(jì)70年代末，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，中央財(cái)政體制開(kāi)始調(diào)整。1977年和1978年，中央先后在江蘇省以及其他10個(gè)省市實(shí)施財(cái)政包干管理體制改革，具體表現(xiàn)為增收分成，地方政府因此具備更大的財(cái)政自主權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任。

與此同時(shí)，1977年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《財(cái)政部關(guān)于稅收管理體制的請(qǐng)示報(bào)告》，明確稅收征管權(quán)限逐步下放，指出要加強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主性。1980年，《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方的財(cái)政關(guān)系。中央逐漸引入具有初步轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補(bǔ)助措施，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的財(cái)政支持。然而，這些措施尚未形成規(guī)范的制度體系，具有臨時(shí)性和行政性，未充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系統(tǒng)性作用。

（三）分稅制改革與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的建立與完善（1994—2011年）

財(cái)政“大包干”體制逐漸暴露出中央財(cái)政弱化的問(wèn)題，導(dǎo)致1993年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比例顯著下降。為改善這一局面，1994年我國(guó)實(shí)施分稅制改革，重新明確中央與地方的稅收收入劃分機(jī)制，建立以生產(chǎn)型增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。改革后，增值稅實(shí)行中央75%、地方25%的收入分享比例，并同時(shí)設(shè)立“兩稅返還”機(jī)制，以保證地方政府的財(cái)政收入基本穩(wěn)定。

伴隨稅收制度的改革，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系也邁入制度化建設(shè)階段。1995年，財(cái)政部出臺(tái)《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，正式建立了規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。2002年，《財(cái)政部關(guān)于2002年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》明確一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。2009年，中央進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付納入一般性轉(zhuǎn)移支付，并將一般性轉(zhuǎn)移支付逐步調(diào)整為均衡性轉(zhuǎn)移支付，以強(qiáng)化資金使用效率和公共服務(wù)均等化。

需要說(shuō)明的是，1994年分稅制實(shí)施以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付經(jīng)歷了一系列改革和更名過(guò)程。作為1994年分稅制的配套措施，1995年中央財(cái)政在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法，并取名為“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”，2002年實(shí)施所得稅分享改革，中央明確把因改革增加的收入全部用于一般性轉(zhuǎn)移支付1，建立一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。此時(shí)，過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付不再使用，更名為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，原來(lái)泛指意義上的一般性轉(zhuǎn)移支付被稱為“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”，包括更名后的“一般性轉(zhuǎn)移支付”、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付。2009年起，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付改稱一般性轉(zhuǎn)移支付，原一般性轉(zhuǎn)移支付改稱均衡性轉(zhuǎn)移支付。[6]（26-37）[7]（53）

（四）新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的深化改革（2012年至今）

黨的十八大以來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)入了全面深化改革階段。從相關(guān)文件中可以看出，在黨的十八大之后開(kāi)啟的新一輪財(cái)稅體制改革（相對(duì)于1994年分稅制改革）中，財(cái)政體制改革（即政府間財(cái)政關(guān)系改革）是一項(xiàng)重要內(nèi)容，其主要任務(wù)是在維持中央和地方五五分成的收入劃分格局大體不變的前提下，集中改革事權(quán)劃分和相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付體系。這可能是改革開(kāi)放以來(lái)，歷次財(cái)政體制改革中第一次由收入劃分改革轉(zhuǎn)移到支出劃分的實(shí)踐。所以，近年來(lái)看到相關(guān)文件，均為共同事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革以及相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付制度的改革。

2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）明確提出擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，減少并規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。該文件將定額補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一納入一般性轉(zhuǎn)移支付范疇，進(jìn)一步優(yōu)化了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

為提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和績(jī)效管理水平，2015年財(cái)政部發(fā)布了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）和《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)），對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的申報(bào)、分配、使用和績(jī)效評(píng)價(jià)作出了明確規(guī)定。2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報(bào)告》指出，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、定期評(píng)估和退出機(jī)制。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，將由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要的義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)事項(xiàng)，列入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，并在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，對(duì)共同財(cái)政事權(quán)基本公共服務(wù)事項(xiàng)予以優(yōu)先保障。2020年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)適時(shí)建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，保障資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體，包括支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資。2022年，為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，完善生態(tài)文明制度體系，深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制改革，財(cái)政部印發(fā)《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2022〕59號(hào)），強(qiáng)化了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化管理。2024年，為規(guī)范中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審項(xiàng)目申報(bào)與管理機(jī)制，財(cái)政部與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林草局一同起草了《中央生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審項(xiàng)目申報(bào)和管理暫行辦法》（財(cái)資環(huán)〔2024〕139號(hào)），以提升資金分配的科學(xué)性和規(guī)范性。

中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的變遷體現(xiàn)了中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步優(yōu)化的歷史趨勢(shì)，積極回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、新需求，推動(dòng)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，持續(xù)提高了政府治理的現(xiàn)代化水平。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅是政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整的核心機(jī)制，更是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從早期的財(cái)政撥款到分稅制改革后建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系，再到當(dāng)前強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理和精準(zhǔn)化支持，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的演進(jìn)始終與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)。特別是在新時(shí)代，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革更加注重提高資金使用效率、優(yōu)化分配機(jī)制、增強(qiáng)財(cái)政資金的激勵(lì)約束功能，更好地發(fā)揮了支持地方政府履行基本公共服務(wù)職能、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

三、當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的突出問(wèn)題與挑戰(zhàn)

近年來(lái)，全國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模穩(wěn)中有升，管理制度和分配方式不斷改進(jìn)，在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)等方面起到了重要作用。[8]（16-34）但隨著財(cái)稅體制改革的不斷深化，央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分，以及轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制、制度規(guī)范性、支付規(guī)模與結(jié)構(gòu)等方面還存在一些問(wèn)題。

（一）中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任尚未完全理順

2024年，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付87222.88億元，完成預(yù)算的97.7%，主要包括應(yīng)急救災(zāi)等據(jù)實(shí)安排支出；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付8174.28億元，完成預(yù)算的104.9%，主要因?yàn)椴糠种醒腩A(yù)算內(nèi)投資由中央本級(jí)轉(zhuǎn)列到對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付。1受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和思想影響，我國(guó)各級(jí)政府職能配置（即事權(quán)）缺乏清晰分工，導(dǎo)致中央和地方出現(xiàn)職責(zé)重疊、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不規(guī)范等問(wèn)題。[9]（69-87）1994年分稅制改革以稅收收入調(diào)整為重心，此后稅制和分稅制改革雖然一直推進(jìn)和完善，但主要仍歸屬于財(cái)政收入方面的改革，比如企業(yè)所得稅中央與地方五五分享、預(yù)算外收入歸入預(yù)算內(nèi)、營(yíng)改增等。但是，中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分時(shí)至今日依然沒(méi)有完全理順。地方政府事權(quán)和支出責(zé)任與財(cái)力不適配逐漸凸顯，地方財(cái)政支出占全國(guó)的比重與地方收入占全國(guó)的比重之差，從1994年的25.4%提高到2022年的32.9%。在分稅制框架下，雖然早期地方稅收收入占地方一般公共預(yù)算支出的比重逐年上升，2014年一度達(dá)到45.8%，但全面推行“營(yíng)改增”后急劇下降，到2022年僅為34.1%。2在實(shí)施“營(yíng)改增”改革后，原屬于地方稅的營(yíng)業(yè)稅歸為增值稅，劃歸中央征收，地方政府沒(méi)有了主體稅種，財(cái)權(quán)和財(cái)力都受到較大沖擊，地方政府對(duì)中央的財(cái)政依賴進(jìn)一步加深，導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（包括稅收返還）成為中西部地區(qū)地方支出的主要來(lái)源，其地方支出中的一半左右長(zhǎng)期依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制還不完善

一是轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化效果不明顯。由于地方官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)主要來(lái)自上級(jí)，且地方官員的任期相對(duì)較短，地方政府對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金享有使用自主權(quán)，在配置資金時(shí)會(huì)傾向于將財(cái)政支出配置到能夠立即顯示政績(jī)、在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中占有較大比重的公共產(chǎn)品，比如城市改造、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等，而不會(huì)傾向于選擇不能立即顯露政績(jī)，但可以有效改善居民福利的項(xiàng)目，如中小學(xué)教育水平提高、農(nóng)民脫貧等。二是轉(zhuǎn)移支付資金分配方式科學(xué)性有待加強(qiáng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類和數(shù)量多、金額小，由于專款專用和資金分散，難以集中財(cái)力做大事，資金的使用效率低；項(xiàng)目的申請(qǐng)和審批程序復(fù)雜且不透明，易于產(chǎn)生腐敗、項(xiàng)目包裝、虛報(bào)冒領(lǐng)以及多頭申請(qǐng)等不良現(xiàn)象；撥款的審批時(shí)間長(zhǎng)，資金不能及時(shí)到位，不利于地方政府在預(yù)算年度內(nèi)的資金安排。2013年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目數(shù)高達(dá)363項(xiàng)，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）提出加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，2015年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下降到96項(xiàng)，2017年進(jìn)一步減少至76項(xiàng)1。2019年國(guó)家設(shè)立“共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”，原有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中（以2018年為參照）有46項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、共計(jì)資金31845.69億元被劃到共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付；2023年，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模達(dá)10.3萬(wàn)億元，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅為0.8萬(wàn)億元2。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已顯著縮減，但由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付演變而來(lái)的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付制度，在資金分配方式上仍存在一定的路徑依賴。2019年劃入共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付中的原專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是否擺脫了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的弊端，不得而知?！肮餐?cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”設(shè)立，把為共同事權(quán)服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入一般性轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)計(jì)，模糊了一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的界限，從此兩類轉(zhuǎn)移支付的分類、統(tǒng)計(jì)以及由此產(chǎn)生的比重等，基本失去了意義。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性有待提升

一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化程度待提升。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)仍未建立科學(xué)全面的指標(biāo)體系和計(jì)算公式，一般性轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于采用“因素法”進(jìn)行核算，但沒(méi)有綜合考量各地區(qū)的人口、教育、醫(yī)療等因素，缺乏對(duì)地方政府財(cái)政能力和支出需求的精確測(cè)度。此外，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金分配方式在因素法和項(xiàng)目法之間搖擺（或許存在某項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適用于因素法分配資金，而另外一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適應(yīng)于項(xiàng)目法分配資金的可能），專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批、分配和使用過(guò)程中也存在“不透明”的情況，規(guī)范性的缺失引發(fā)一些尋租行為的產(chǎn)生，加劇專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的波動(dòng)。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督管理有待加強(qiáng)。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付缺乏明確的監(jiān)管主體和監(jiān)督機(jī)制，目前仍未形成全覆蓋全流程全鏈條的監(jiān)督體系。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)未建立、監(jiān)管法規(guī)不健全，缺乏負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的正式組織機(jī)構(gòu)；無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)資金鏈條全覆蓋監(jiān)管，資金調(diào)度渠道分散、資金整合能力不足，未形成多主體聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管體系。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專門性法律，相關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于《中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等行政規(guī)章及部門規(guī)范性文件中。政策性文件雖在實(shí)際操作層面提供了制度框架，但相較于由立法機(jī)關(guān)制定的專門法律，其法律效力和約束力存在明顯不足，難以充分保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性與穩(wěn)定性，亟待進(jìn)一步通過(guò)專項(xiàng)立法加以完善。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模需進(jìn)一步優(yōu)化。近年來(lái)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總體保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。然而，過(guò)度依賴中央轉(zhuǎn)移支付可能導(dǎo)致地方政府財(cái)政自主性下降，甚至削弱地方政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和提高財(cái)政管理效率的動(dòng)力。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模應(yīng)保持適度增長(zhǎng)，既要支持地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，也要防止規(guī)模膨脹帶來(lái)的財(cái)政依賴問(wèn)題。同時(shí)，需強(qiáng)化財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)估，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮效益。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)需調(diào)整優(yōu)化。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策需求不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)難以形成一個(gè)絕對(duì)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，需要與國(guó)情、時(shí)代特征與發(fā)展目標(biāo)等相適應(yīng)。[10]（69-86）三是橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍相對(duì)較小且尚未制度化規(guī)范化，以幫扶、應(yīng)急和補(bǔ)償三類為主的橫向轉(zhuǎn)移支付仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。其原因在于地方政府之間談判的成本較高，時(shí)間長(zhǎng)、激勵(lì)少，而中央政府在目前情況下也不宜干預(yù)過(guò)多。

四、完善轉(zhuǎn)移支付體系，理順中央和地方財(cái)政關(guān)系

為進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，更好地支持國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)，[11]（74-91）有效應(yīng)對(duì)財(cái)政收支緊平衡現(xiàn)狀，提升財(cái)政資金使用效益，本文對(duì)完善轉(zhuǎn)移支付體系提出以下政策建議。

（一）優(yōu)化財(cái)政事權(quán)劃分，明確支出責(zé)任落實(shí)

一是明確中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍。對(duì)于外溢性強(qiáng)且需地方具體執(zhí)行的公共事務(wù)，合理確定為共同財(cái)政事權(quán)，明確各方責(zé)任界限，防范責(zé)任主體推諉扯皮和擠占挪用資金問(wèn)題發(fā)生。二是配置中央與地方支出責(zé)任結(jié)構(gòu)。中央應(yīng)重點(diǎn)承擔(dān)具有全國(guó)性、跨區(qū)域影響、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯的事務(wù)支出責(zé)任，包括重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等項(xiàng)目；省級(jí)以下政府則重點(diǎn)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)與民生保障支出。避免中央事務(wù)由地方無(wú)序代辦，防止責(zé)任層層下壓。三是優(yōu)化稅收分享機(jī)制，增強(qiáng)地方履職能力?；诂F(xiàn)行分稅制體系，適度提高地方共享稅比例或創(chuàng)新地方稅種，[12]（26-32）緩解基層財(cái)政對(duì)共享稅的過(guò)度依賴，提高基層政府財(cái)政自主性和資金使用效率。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化資金支出統(tǒng)籌

一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政自主性。逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以增強(qiáng)地方政府自主性，特別針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和財(cái)政困難地區(qū)，加大財(cái)力補(bǔ)助力度。同時(shí)，整合縣級(jí)基本財(cái)力保障、均衡性轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目，提高資金使用的精準(zhǔn)性和公平性。二是優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理，提升資金配置效率。嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金，推進(jìn)專項(xiàng)資金向基本公共服務(wù)領(lǐng)域集中；探索優(yōu)化“具有專項(xiàng)性的一般轉(zhuǎn)移支付”制度，規(guī)定支出領(lǐng)域如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，但賦予地方政府更多資金統(tǒng)籌空間，明確領(lǐng)域而不指定具體用途。此處“具有專項(xiàng)性的一般轉(zhuǎn)移支付”，實(shí)際上是分類撥款（有時(shí)稱為整塊撥款，block grants）。此類形式轉(zhuǎn)移支付早已存在于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中，目前一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下的“城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”“基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付”“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付”等以某項(xiàng)基本公共服務(wù)為對(duì)象的轉(zhuǎn)移支付均屬于分類撥款。按國(guó)際慣例，分類撥款屬于一般轉(zhuǎn)移支付，雖然限定用途，但用途指定較為寬泛，既滿足中央對(duì)資金使用限定的要求，同時(shí)又給地方以較大自主權(quán)。三是明確轉(zhuǎn)移支付資金用途，強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)控制。針對(duì)共同財(cái)政事權(quán)，設(shè)立明確的支出標(biāo)準(zhǔn)，防止資金被挪作他用。實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)控制機(jī)制”，對(duì)支出用途、資金流向進(jìn)行清晰規(guī)定，增強(qiáng)地方政府資金使用透明度。

（三）推進(jìn)制度法制建設(shè)，提升轉(zhuǎn)移支付規(guī)范水平

一是加快轉(zhuǎn)移支付制度立法，完善法律體系建設(shè)。[13]（3-11）在國(guó)家層面制定《轉(zhuǎn)移支付法》，明確轉(zhuǎn)移支付功能定位、分類管理、分配標(biāo)準(zhǔn)等核心制度安排。同時(shí)鼓勵(lì)地方通過(guò)地方立法形式，規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度。二是建立轉(zhuǎn)移支付分類管理，強(qiáng)化資金使用精準(zhǔn)性。嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付。實(shí)施“分類轉(zhuǎn)移支付”，在一般轉(zhuǎn)移支付中嵌入適度的專項(xiàng)約束，避免資金用途泛化，提高支出精準(zhǔn)性。三是構(gòu)建統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)體系，提升資金使用效率。針對(duì)共同財(cái)政事權(quán)，建立“大類標(biāo)準(zhǔn)+指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)”的資金分配體系。對(duì)剛性任務(wù)（如基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)）嚴(yán)格設(shè)定；對(duì)彈性任務(wù)（如區(qū)域發(fā)展目標(biāo)）僅限定資金使用方向和績(jī)效目標(biāo)，給予地方一定自由裁量權(quán)。

（四）加強(qiáng)全過(guò)程績(jī)效管理，健全激勵(lì)約束機(jī)制

一是推動(dòng)全過(guò)程績(jī)效管理，優(yōu)化資金使用效能。實(shí)施轉(zhuǎn)移支付資金的全過(guò)程績(jī)效管理，包括預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估和結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，形成財(cái)政資金“撥付—使用—評(píng)價(jià)—反饋”的閉環(huán)管理，提升資金使用績(jī)效。二是建立績(jī)效導(dǎo)向資金分配，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制。將轉(zhuǎn)移支付資金分配與地方政府資金使用績(jī)效、[14]（129-149）項(xiàng)目實(shí)施效果和審計(jì)檢查結(jié)果“三掛鉤”，完善“以績(jī)效定資金”的激勵(lì)約束體系，實(shí)現(xiàn)資金分配動(dòng)態(tài)調(diào)整，倒逼地方政府優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提高資金使用效益。三是加強(qiáng)資金監(jiān)管審計(jì)力度，規(guī)范資金使用行為。完善財(cái)政資金的監(jiān)督檢查、審計(jì)評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化資金使用的合規(guī)性審計(jì)與效益審計(jì)，加大對(duì)資金擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)等違規(guī)行為的查處力度。[15]（21-28）

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