基于整體性治理理論的基層政府治理創(chuàng)新研究

" 一、基層政府整體性治理的理論框架

" （一）核心概念

1.基層政府范疇界定?；鶎诱姆懂犜趯W(xué)界尚無定論，本文所指主要涵蓋縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等行政區(qū)域。這一范圍的界定明確了研究對象的空間和組織邊界，為后續(xù)探討基層政府治理提供了基礎(chǔ)框架。

2.基層治理內(nèi)涵闡釋?；鶎又卫砥鹪从谖鞣?，20世紀(jì)90年代在我國興起。中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任陳家剛認(rèn)為其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村層級中，治理主體通過協(xié)商實現(xiàn)公共利益最大化；蘇州大學(xué)政治學(xué)專業(yè)碩士生導(dǎo)師錢玉英指出是在特定行政區(qū)域內(nèi)，治理主體協(xié)作解決公共問題。本文理解為基層政府主體發(fā)揮職能、整合資源、解決群眾訴求、提供公共服務(wù)產(chǎn)品的履職過程，本質(zhì)是在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)下，協(xié)同多元主體形成公共秩序。

3.基層政府治理定義?；鶎诱卫砑丛诨鶎狱h委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮縣鄉(xiāng)及街道政府職能，統(tǒng)籌多元主體共同參與治理的過程。這一過程體現(xiàn)了基層治理中政府的主導(dǎo)作用以及多元主體合作的重要性。

" （二）整體性治理框架

1.背景與契機(jī)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的起點是基層治理效能的發(fā)揮。中國基層治理受多種因素影響，形成多元主體參與結(jié)構(gòu)，基層政府作為關(guān)鍵責(zé)任主體，在治理中起著承上啟下的重要作用。多元主體參與治理引出整體性治理契機(jī)，旨在解決政府職能條塊分割導(dǎo)致的碎片化治理問題。

2.框架維度。理念整合：以人民為中心，追求公共利益，提升民眾獲得感、幸福感、安全感。這一理念確立了基層政府治理的價值導(dǎo)向，將人民利益置于核心位置。組織整合：通過職能轉(zhuǎn)變和部門關(guān)系優(yōu)化構(gòu)建服務(wù)型政府，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)分工，避免權(quán)責(zé)不清問題，提升服務(wù)效能。組織整合是實現(xiàn)高效治理的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。運行整合：強(qiáng)調(diào)流程整合與放權(quán)賦權(quán)，為基層解決權(quán)責(zé)不匹配問題，厘清職責(zé)邊界，防止責(zé)任不合理轉(zhuǎn)嫁，確?；鶎又卫磉\行順暢。服務(wù)整合：注重服務(wù)方式創(chuàng)新與多元參與，探索多元主體治理創(chuàng)新路徑，完善服務(wù)體系、提高服務(wù)質(zhì)量，以滿足不同群眾需求。

" 二、基層政府整體性治理的實踐考察

" （一）理念維度

1.治理理念滯后于時代需求?；鶎诱卫黹L期以管理為主，面對社會治理需求的多樣化，如互聯(lián)網(wǎng)時代社區(qū)居民對服務(wù)質(zhì)量的高要求，未能及時轉(zhuǎn)變理念。雖然部分地區(qū)有多元主體參與實踐，但整體上仍以政府主導(dǎo)，形式大于實質(zhì)，服務(wù)無法有效滿足社會訴求。

2.治理理念連續(xù)性缺失。在現(xiàn)行考核體系下，部分基層政府政策連續(xù)性差，存在“新官不理舊賬”現(xiàn)象。在企業(yè)服務(wù)方面，公權(quán)力濫用，招商引資中承諾不兌現(xiàn)，損害政府形象，影響治理效能與政商關(guān)系，破壞公共治理的信任基礎(chǔ)。

" （二）組織維度

1.“有限型政府”建設(shè)困境重重?；鶎诱軅鹘y(tǒng)理念束縛、大包大攬，既耗費資源又?jǐn)D壓社會組織空間，違背“放管服”改革理念，同時為迎合考核成為“萬能政府”，職能轉(zhuǎn)變困難，對政府職能邊界把握不清。

2.職能體系權(quán)責(zé)混亂。基層政府責(zé)任重大但編制人員不足，條塊分割的職能體系導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、執(zhí)行不力。上級部門責(zé)任下放與權(quán)力資源下沉不同步，如環(huán)保與消防部門在執(zhí)法中存在沖突，多部門間“管理重疊”“九龍治水”等問題制約服務(wù)效率。

" （三）運行維度

1.政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)繁瑣復(fù)雜。基層政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)事務(wù)中，因涉及多部門聯(lián)合參與和復(fù)雜程序，地方政策差異也增加企業(yè)困惑，導(dǎo)致服務(wù)效率低下，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和企業(yè)投資信心。

2.基層政府權(quán)責(zé)失衡嚴(yán)重。基層政府資源有限卻承擔(dān)過重責(zé)任，在財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)方面面臨困境，與責(zé)任不匹配?；鶎痈刹抗ぷ鳡顟B(tài)不佳，“有人無事做”與“有事無人做”并存，治理實效難以發(fā)揮，制約基層治理水平提升。

" （四）服務(wù)維度

1.服務(wù)方式創(chuàng)新滯后于時代發(fā)展?；鶎诱畬?shù)字化治理服務(wù)模式敏感度低，在大數(shù)據(jù)應(yīng)用于職能整合、資源共享、數(shù)字政府建設(shè)等方面進(jìn)展緩慢。部分政府在構(gòu)建新型治理生態(tài)上主動性不足，政務(wù)管理平臺建設(shè)不完善，理念與技術(shù)脫節(jié)，導(dǎo)致治理體系智能化水平低，服務(wù)效能受限。

2.基層群眾自治能力薄弱。行政化改革使基層治理傾向行政主導(dǎo)，對基層自治指導(dǎo)監(jiān)督不足?；鶎尤罕娮灾沃贫炔煌晟?，社會力量參與環(huán)境不優(yōu)、群眾參與積極性低、主體地位弱化，導(dǎo)致基層自治能力不強(qiáng)，影響基層治理效能。

" 三、基層政府整體性治理的推進(jìn)路徑

" （一）理念路徑

1.以人民根本利益為公共價值取向。政府管理的最終目的就是要為社會創(chuàng)造公共價值。基層政府職能是以群眾利益為最終旨向，因此在治理實踐中應(yīng)始終秉持以人民為中心的發(fā)展思想，致力于提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感?；鶎诱畱?yīng)擔(dān)當(dāng)作為，及時回應(yīng)處理公共需求，多做“加法”，把實惠給民眾，保障和改善民生。同時，在涉及群眾和企業(yè)利益訴求方面應(yīng)多做“減法”，嚴(yán)格落實“賦權(quán)賦能”政策要求，減程序、減流程，暢通服務(wù)渠道。加大力度推進(jìn)法治政府、誠信政府建設(shè)，主動開展歷史遺留問題清查解決，避免“新官不理舊賬”的問題再度出現(xiàn)。

2.轉(zhuǎn)變作風(fēng)，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變?；睘楹?、分門別類，避免管理的“一刀切”現(xiàn)象。以服務(wù)職能為指引，針對不同人、不同事分類施策、因事施策。借鑒楓橋先進(jìn)經(jīng)驗，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所駐的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)按照職能劃分組建成相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)隊，明確職責(zé)分工，專業(yè)服務(wù)群眾，聽取群眾的意見需求，針對性協(xié)調(diào)解決。

" （二）組織路徑

功能整合“政府有為而不越位”。理清關(guān)系，劃清邊界。明確服務(wù)對象，針對人、針對事，不執(zhí)著于具體部門具體職責(zé)，根據(jù)國家簡政放權(quán)要求，簡化合并相關(guān)審批事項，改變以職責(zé)劃分服務(wù)職能的思維，徹底擺脫權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。同時，以立法立規(guī)的形式，明確政府名下數(shù)據(jù)資源的公共性、開放性，建立共享型網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，方便異地辦理。

" （三）運行路徑

1.優(yōu)化財權(quán)治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層自主性。基層政府應(yīng)建立事權(quán)財權(quán)匹配的治理結(jié)構(gòu)，探索激勵性財政政策，拓寬資金籌集渠道，如盤活資源等方式，增強(qiáng)治理自主權(quán)，緩解財權(quán)困境對治理的制約。

2.賦予人事自主權(quán)，吸引人才充實基層治理。人事激勵是調(diào)動基層工作人員積極性的關(guān)鍵。賦予基層人事自主權(quán)，通過優(yōu)惠政策引進(jìn)急需緊缺人才，充實治理一線，提升基層政府應(yīng)對復(fù)雜治理問題的能力，從人才層面提升治理效能。

3.推進(jìn)執(zhí)法資源下放，提升基層執(zhí)法能力。鑒于基層執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法力量和資源不足的現(xiàn)狀，應(yīng)循序漸進(jìn)下放執(zhí)法資源，借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等先進(jìn)經(jīng)驗推進(jìn)體制改革，實現(xiàn)部門聯(lián)動，提升基層執(zhí)法效率和治理能力。

" （四）服務(wù)路徑

1.推動數(shù)字政府建設(shè)，提升服務(wù)效能。數(shù)字政府建設(shè)是適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。基層政府應(yīng)推動數(shù)字技術(shù)在治理中的應(yīng)用，以“互聯(lián)網(wǎng)＋基層治理”為手段解決社會難題，提升公共服務(wù)水平，保障勞動者權(quán)益，推動基層治理精細(xì)化和服務(wù)效能提升。

2.發(fā)展基層組織自治功能，構(gòu)建多元共治格局。發(fā)展基層組織自治功能。基層政府治理應(yīng)轉(zhuǎn)變治理理念，由“主導(dǎo)”調(diào)整為“引導(dǎo)”，改變行政隸屬思維而以管理為主的慣性思維，通過各項政策建立多元化主體共治格局，充分激發(fā)社會自治活力，保障人民群眾在基層治理中的主體作用。在鄉(xiāng)村，高質(zhì)量開展村務(wù)公開、村民大會、村民說事日等提升村民自主解決村莊事務(wù)的主體參與感，形成鄉(xiāng)村多層次的解決村內(nèi)事務(wù)的治理格局；在社區(qū)，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，借鑒學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗”先進(jìn)治理模式，發(fā)展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建構(gòu)自治治理模式，實現(xiàn)治理主體的多元化，有效處理基層繁雜事務(wù)，提升治理效能。

（作者單位：中共新疆昌吉州委黨校）