“兩步申報(bào)”管理模式研究

上海海關(guān)課題組

近年來，我國海關(guān)一直致力于深化通關(guān)模式改革，通過轉(zhuǎn)變管理理念、改進(jìn)管理方法、創(chuàng)新管理制度和應(yīng)用先進(jìn)科技，簡化海關(guān)作業(yè)流程，提高口岸通關(guān)效率。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，我國在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭，開放領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，開放結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，口岸通關(guān)壓力與日俱增，外界對進(jìn)一步改革通關(guān)模式、提升通關(guān)效率的呼聲也漸增。為此，于廣洲署長提出了要 “以新一輪改革創(chuàng)新推動海關(guān)發(fā)展”的新要求。為充分貫徹落實(shí) “四好”要求，進(jìn)一步推進(jìn)通關(guān)業(yè)務(wù)制度改革，實(shí)現(xiàn)海關(guān)工作更好地與國際接軌，我國海關(guān)應(yīng)充分借鑒國外 “兩步申報(bào)”管理模式經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)我國海關(guān)實(shí)際的 “兩步申報(bào)”通關(guān)管理模式。

一、對 “兩步申報(bào)”管理模式的理解

“兩步申報(bào)”的概念源于歐美發(fā)達(dá)國家，目前美國和澳大利亞是實(shí)施 “兩步申報(bào)”較為典型的代表。在形式上，兩國對進(jìn)口貨物都采取了 “兩步申報(bào)”的通關(guān)模式，并取得較好成效，但在海關(guān)作業(yè)等方面還是存在明顯差異，體現(xiàn)出不同的通關(guān)管理思路。美國海關(guān)采取 “簡單申報(bào)＋詳細(xì)申報(bào)”的模式，通過將審核征稅等占用較多通關(guān)時(shí)間的環(huán)節(jié)移至貨物放行之后，實(shí)現(xiàn)貨物查驗(yàn)放行和審核征稅相分離，大幅縮短了貨物通關(guān)時(shí)間；澳大利亞海關(guān)采取 “艙單申報(bào)＋貨物申報(bào)”的模式將通關(guān)環(huán)節(jié) “前推”，利用貨物運(yùn)抵前獲取的艙單信息，提前開展風(fēng)險(xiǎn)分析，明確監(jiān)管重點(diǎn)，貨物運(yùn)抵后實(shí)施快速驗(yàn)放，并在貨物正式申報(bào)后的一個(gè)工作日內(nèi)，為符合放行條件的貨物辦理放行手續(xù)。海關(guān)總署 《深化分類通關(guān)改革工作方案 （試行）》對 “兩步申報(bào)”的定義是 “在艙單法定提前電子傳輸前提下，經(jīng)海關(guān)認(rèn)證的高資信企業(yè)進(jìn)行進(jìn)出口貨物申報(bào)后，海關(guān)可先辦理查驗(yàn)放行手續(xù)，企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理補(bǔ)充申報(bào)、復(fù)核、繳納稅費(fèi)等手續(xù)”。

由此可見，“兩步申報(bào)”是一種典型的 “啞鈴型”通關(guān)模式，改變了傳統(tǒng)模式下海關(guān)在有限的口岸監(jiān)管時(shí)空內(nèi)集中完成所有通關(guān)手續(xù)的方式。在貨物實(shí)際進(jìn)口過程中，收貨人按要求申報(bào)相關(guān)信息后，海關(guān)在貨物實(shí)貨放行前很少進(jìn)行干預(yù)甚至不干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)了通關(guān)環(huán)節(jié)的簡便高效；但這也對海關(guān)稅收及其他監(jiān)管增加了一定的難度，必須建立與之配套的企業(yè)分類管理制度、科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、完備海關(guān)擔(dān)保制度，以有效防范兩步申報(bào)過程中的海關(guān)監(jiān)管難點(diǎn)。我國的經(jīng)濟(jì)社會體制與歐美發(fā)達(dá)國家存在較大差別，因此我們必須堅(jiān)持從我國實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合 “四好”要求踐行和分類通關(guān)改革的深入，探索契合我國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的“兩步申報(bào)”管理模式。

二、“兩步申報(bào)”是海關(guān)通關(guān)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要

（一）有助于貫徹落實(shí) “四好”要求，提升海關(guān)管理效能

“四好”涉及海關(guān)業(yè)務(wù)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)的方方面面，把握好 “四好”要求，就要將其部署落實(shí)到海關(guān)隊(duì)伍執(zhí)法和內(nèi)部管理的每一項(xiàng)工作舉措中?！皟刹缴陥?bào)”雖然從名稱上看，是海關(guān)通關(guān)申報(bào)模式的一種變革，但從其實(shí)際理念來看，“兩步申報(bào)”不僅僅改變了通關(guān)中對高資信企業(yè)貨物的通關(guān)驗(yàn)放模式，還將風(fēng)險(xiǎn)式管理、由企及物、綜合治稅等海關(guān)管理理念集中應(yīng)用在通關(guān)前、中、后等監(jiān)管環(huán)節(jié)中，對統(tǒng)籌海關(guān)各支監(jiān)管力量，提升海關(guān)整體監(jiān)管效能發(fā)揮了重要作用，因此可以說，發(fā)揮 “兩步申報(bào)”的優(yōu)勢能切實(shí)體現(xiàn) “四好”的內(nèi)在要求。

（二）有助于與國際通行制度接軌，促進(jìn)貿(mào)易便利化

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國對外開放的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，開放程度不斷加深。根據(jù)商務(wù)部預(yù)計(jì)，2011年我國外貿(mào)將增長20%左右，貿(mào)易順差達(dá)1500億美元，外匯儲備將超過3.2萬億美元，位居世界第一。與此同時(shí)，國際貿(mào)易摩擦的日益加劇在一定程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。世界海關(guān)組織 （WCO）制定的 《京都公約》指出：如申報(bào)人在貨物申報(bào)時(shí)資料不全，海關(guān)認(rèn)為理由正常，應(yīng)準(zhǔn)許申報(bào)人作出臨時(shí)的或不完整的申報(bào)，但該申報(bào)須載有海關(guān)認(rèn)為必需的內(nèi)容，且申報(bào)人承諾在規(guī)定期限內(nèi)作出完整申報(bào)。 《京都公約》還制定了數(shù)據(jù)模型，以進(jìn)一步規(guī)范臨時(shí)申報(bào)的數(shù)據(jù)項(xiàng)。許多發(fā)達(dá)國家海關(guān)都將兩步申報(bào)作為簡化程序和疏通口岸物流的一項(xiàng)便利措施，中國海關(guān)實(shí)施“兩步申報(bào)”將有助于把中國海關(guān)通關(guān)監(jiān)管與國際通行模式相銜接，以吸引和幫助更多國外企業(yè)順利進(jìn)入中國市場，并進(jìn)一步引導(dǎo)中國企業(yè)走向國際市場，增強(qiáng)國際競爭力。

（三）有助于解決海關(guān)面臨的突出矛盾，緩解口岸通關(guān)壓力

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深推進(jìn)和國際貿(mào)易的快速發(fā)展，JIT （Just In Time）、零庫存生產(chǎn)、第三方物流等新的貿(mào)易方式和物流運(yùn)作模式不斷涌現(xiàn)，企業(yè)對口岸通關(guān)速度提出了新的要求。同時(shí)由于新產(chǎn)品和新技術(shù)也在不斷出現(xiàn)，海關(guān)對于疑難商品缺乏足夠的審核資源與手段，限制了海關(guān)執(zhí)法效率的進(jìn)一步提高。以上海海關(guān)為例，2011年上半年上海口岸海、空運(yùn)進(jìn)口當(dāng)日放行率均超過了90%，考慮到單證申報(bào)環(huán)節(jié)中大量的時(shí)間被單證流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所占用，實(shí)際超過6成的進(jìn)口單證關(guān)員審核時(shí)間不超過2分鐘，疑難單證關(guān)員審核時(shí)間一般不超過30分鐘。在如此短的時(shí)間內(nèi)，既要完成計(jì)算機(jī)作業(yè)、單證簽注、加蓋印章等程序，還要完全準(zhǔn)確判斷商品歸類、價(jià)格、原產(chǎn)地等商品屬性，關(guān)員承擔(dān)的壓力可想而知?！皟刹缴陥?bào)”通過簡化通關(guān)環(huán)節(jié)申報(bào)和降低審核要求，使高資信企業(yè)能快速便捷地提取進(jìn)口貨物，縮短貨物滯港時(shí)間。企業(yè)在貨物放行后再進(jìn)行詳細(xì)申報(bào)，也使關(guān)員擁有了相對較長的時(shí)間進(jìn)行單證審核與作業(yè)，有效緩解了口岸通關(guān)壓力。

（四）有助于進(jìn)一步深化分類通關(guān)改革，優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)

在海關(guān)總署的統(tǒng)一部署下，上海海關(guān)2007年底率先開展改革試點(diǎn)，目前分類通關(guān)改革試點(diǎn)已覆蓋了全國各直屬海關(guān)。經(jīng)過多年的改革試點(diǎn)，海關(guān)的實(shí)際監(jiān)管效能進(jìn)一步加強(qiáng)，整體通關(guān)效率進(jìn)一步提高，人力資源配置進(jìn)一步優(yōu)化，風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)一步增強(qiáng)，有效緩解了海關(guān)面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾，實(shí)現(xiàn)了海關(guān)與企業(yè)的雙贏。但是由于稅證監(jiān)管的復(fù)雜性以及擔(dān)保驗(yàn)放等措施受惠企業(yè)面較窄，迄今還未完全達(dá)到改革的目的。“兩步申報(bào)”將進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)的受惠面，簡化通關(guān)手續(xù)，有效實(shí)現(xiàn)綜合防控，為分類通關(guān)改革進(jìn)一步深化注入持續(xù)不竭的動力。

三、在我國海關(guān)開展 “兩步申報(bào)”條件已初步具備

（一）日益健全的法律制度體系為探索實(shí)施“兩步申報(bào)”奠定了合法基礎(chǔ)

根據(jù)國外 “兩步申報(bào)”實(shí)踐，結(jié)合我國實(shí)際情況，目前探索實(shí)施兩步申報(bào)管理模式所涉及的主要法律問題有申報(bào)法律制度、擔(dān)保法律制度、電子證據(jù)法律制度三個(gè)方面。近年來這三方面的法律制度進(jìn)一步得到健全完善。 《中華人民共和國海關(guān)法》（主席令 〔2000〕35號）、《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境運(yùn)輸工具艙單管理辦法》（署令172號，以下簡稱 《艙單管理辦法》）對承運(yùn)人、進(jìn)口貨物收發(fā)貨人 （代理人）向海關(guān)申報(bào)艙單數(shù)據(jù)以及報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)的權(quán)利義務(wù)作了明確界定；《中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》 （國務(wù)院令第581號，以下簡稱《擔(dān)保條例》）對海關(guān)事務(wù)擔(dān)保的適用范圍、方式、責(zé)任界定作了統(tǒng)一規(guī)范；《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋 〔2002〕21號）、《最高人民法院、最高人民檢察院、海關(guān)總署關(guān)于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的意見》（法〔2002〕139號）對電子數(shù)據(jù)的證據(jù)效力作了肯定的司法解釋?？梢哉f，海關(guān)實(shí)施 “兩步申報(bào)”通關(guān)模式需進(jìn)行的制度建設(shè)工作已具有較扎實(shí)的基礎(chǔ)，這為我們的后續(xù)工作奠定了強(qiáng)有力的合法基礎(chǔ)。

（二）日益提升的海關(guān)管理水平為探索實(shí)施“兩步申報(bào)”提供了可靠前提

隨著 《現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的有效實(shí)施，全國海關(guān)的管理水平得到了大幅提升。以上海海關(guān)為例：2003年正式啟動的風(fēng)險(xiǎn)管理綜合試點(diǎn)，已經(jīng)初步形成了一套較成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理方法技術(shù)、運(yùn)作機(jī)制和作業(yè)模式，風(fēng)險(xiǎn)管理的理念已深入人心；2005年以來連續(xù)多年的綜合治稅工作，已形成了 “分工合理、聯(lián)系緊密、程序規(guī)范、效能突出”的稅收風(fēng)險(xiǎn)立體防控體系，綜合治稅大格局基本確立；近年以來，不斷深入推進(jìn)的規(guī)范申報(bào)工作帶動海關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量明顯提升，上海關(guān)區(qū)在超大業(yè)務(wù)量的壓力下進(jìn)口規(guī)范申報(bào)水平始終保持在95%以上；2007年底啟動的分類通關(guān)改革推動了海關(guān)管理思路和方法的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)已形成較為全面的企業(yè)分類評估體系、風(fēng)險(xiǎn)分析參數(shù)運(yùn)用體系、風(fēng)險(xiǎn)防控體系、現(xiàn)場分類作業(yè)規(guī)范體系，初步完成了職能資源整合、系統(tǒng)資源整合和信息資源整合，基本達(dá)到了 “優(yōu)化監(jiān)管質(zhì)量、提高通關(guān)效率、整合資源配置、緩解關(guān)員壓力”的預(yù)期目標(biāo)?？梢哉f，上述管理水平的大幅提升，為開展 “兩步申報(bào)”的探索提供了可靠前提。

（三）日益成熟的技術(shù)應(yīng)用手段為探索實(shí)施“兩步申報(bào)”提供了科技支持

近年來，以 “電子海關(guān)、電子口岸、電子總署”為主要內(nèi)容的海關(guān)信息化建設(shè)取得了豐碩成果，先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用手段已逐步滲透海關(guān)通關(guān)全過程，并隨著業(yè)務(wù)應(yīng)用的深入而不斷成熟。H2000通關(guān)管理系統(tǒng)、選擇查驗(yàn)系統(tǒng)、艙單管理系統(tǒng)、物流監(jiān)控系統(tǒng)、稅費(fèi)電子支付系統(tǒng)、EDI無紙報(bào)關(guān)系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)、監(jiān)管職能運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)以及海關(guān)執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置系統(tǒng) （以下簡稱“HL2008系統(tǒng)”）等項(xiàng)目的推廣應(yīng)用，使我國海關(guān)實(shí)施 “兩步申報(bào)”在數(shù)據(jù)傳輸、風(fēng)險(xiǎn)分析、物流監(jiān)控、稅費(fèi)支付、執(zhí)法監(jiān)督等各個(gè)方面具備了較為充分的技術(shù)條件。特別是隨著H2010系統(tǒng)的開發(fā)，以上各大系統(tǒng)以及各職能管理?xiàng)l線自行開發(fā)的系統(tǒng)將進(jìn)行充分融合，其綜合效能的發(fā)揮將為我們探索實(shí)施兩步申報(bào)管理模式提供更為有力的技術(shù)支撐。另外，隨著電子口岸建設(shè)的深入推進(jìn)，海關(guān)與各口岸管理單位的執(zhí)法協(xié)作不斷加強(qiáng)，聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用項(xiàng)目的范圍逐步擴(kuò)大，全面聯(lián)網(wǎng)將是大勢所趨，這也將為海關(guān)探索實(shí)施 “兩步申報(bào)”提供更大的發(fā)展空間。

（四）日益完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系為探索實(shí)施“兩步申報(bào)”提供了堅(jiān)實(shí)保障

“兩步申報(bào)”最大的意義在于進(jìn)一步將海關(guān)管理的環(huán)節(jié)予以 “前推后移”，以便實(shí)現(xiàn)海關(guān)對物流的最小化干預(yù)甚至不干預(yù)。在近年來的風(fēng)險(xiǎn)管理工作以及分類通關(guān)改革中，海關(guān)已逐步建立了一套較為完整的風(fēng)險(xiǎn)防控體系：企業(yè)分類管理工作有效推進(jìn)，對A類以上資信良好的企業(yè)，海關(guān)給予其最大的通關(guān)便利 （“擔(dān)保驗(yàn)放”、“無紙通關(guān)”等），對資信較差的C、D類企業(yè)加大了查驗(yàn)、稽查力度，海關(guān)對企業(yè)實(shí)施差別化管理的模式已具雛形；風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)管理更加規(guī)范，逐步形成了風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)整體性監(jiān)控、專業(yè)性監(jiān)控和異動性監(jiān)控三位一體的運(yùn)行監(jiān)控模式，以及包含生效參數(shù)質(zhì)量檢驗(yàn)、效能測量、調(diào)整建議、設(shè)置指導(dǎo)等內(nèi)容的參數(shù)績效評估模式；實(shí)時(shí)監(jiān)控分析不斷強(qiáng)化，進(jìn)一步加大艙單數(shù)據(jù)分析、規(guī)范申報(bào)分析，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)批量復(fù)核和抽核工作制度，進(jìn)一步推行控制下稽查以豐富稽查手段，并加強(qiáng)前后道的信息互通，形成監(jiān)管回路。統(tǒng)計(jì)執(zhí)法評估更加科學(xué)，以建立分類通關(guān)改革績效的執(zhí)法評估體系目標(biāo)，定期對分類通關(guān)改革開展執(zhí)法評估工作，綜合反映有效監(jiān)管和高效運(yùn)作的整體效果；風(fēng)險(xiǎn)防控更加全面，利用HL2008系統(tǒng)，已基本實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控措施提前介入，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的同步防控。這一系列措施的有效實(shí)施，均為探索實(shí)施 “兩步申報(bào)”提供了堅(jiān)實(shí)保障。

四、以通關(guān)作業(yè)無紙化改革為契機(jī)探索實(shí)現(xiàn)“兩步申報(bào)”

“兩步申報(bào)”管理模式在國外已是一種成熟的、普惠制的通關(guān)模式，但在我國，相關(guān)作業(yè)配套制度尚不完善，徹底實(shí)現(xiàn)嚴(yán)密便捷快速的通關(guān)作業(yè)模式尚處于摸索階段。因此，現(xiàn)階段 “兩步申報(bào)”只能是針對部分企業(yè)小范圍內(nèi)的特殊模式，且必須依賴已有的通關(guān)作業(yè)模式實(shí)現(xiàn)。目前，通關(guān)作業(yè)無紙化改革已進(jìn)入醞釀啟動階段，該通關(guān)作業(yè)模式通過加快實(shí)現(xiàn)隨附單證電子化，推進(jìn)單證審核依據(jù)由紙質(zhì)單證為主向電子數(shù)據(jù)為主，其總體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式與 “兩步申報(bào)”基本接近。通關(guān)作業(yè)無紙化改革是一種通用的通關(guān)作業(yè)模式，將所有企業(yè)均涵蓋在內(nèi)，“兩步申報(bào)”應(yīng)作為通關(guān)作業(yè)無紙化改革的補(bǔ)充。在實(shí)現(xiàn)隨附單證電子化傳輸?shù)那疤嵯?，允許部分高資信企業(yè)免于遞交隨附單證即實(shí)現(xiàn)貨物的快速放行，從而在通關(guān)作業(yè)無紙化改革中體現(xiàn)高資信企業(yè)的通關(guān)優(yōu)勢。其具體實(shí)施可按照艙單管理的實(shí)現(xiàn)情況分近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)逐步推行。

（一）近期目標(biāo)

以通關(guān)作業(yè)無紙化改革為契機(jī)，運(yùn)用 “差別化管理”理念，創(chuàng)新分類驗(yàn)放模式，結(jié)合 《艙單管理辦法》和 《擔(dān)保條例》的實(shí)施，簡化高資信企業(yè)的申報(bào)要素，充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)自動審核的作用，對符合條件的報(bào)關(guān)單通關(guān)環(huán)節(jié)免于驗(yàn)核隨附單證，先予放行，納稅手續(xù)后置，最大限度地縮短貨物處于海關(guān)監(jiān)管狀態(tài)的時(shí)間，有效降低企業(yè)實(shí)際通關(guān)耗時(shí)，體現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管的 “前推后移”理念。

（二）遠(yuǎn)期目標(biāo)

在信譽(yù)制度及法律完善的前提下，在通關(guān)作業(yè)無紙化改革和新艙單系統(tǒng)全面推行的基礎(chǔ)上，將所有經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)分析判別為低風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)關(guān)單納入兩步申報(bào)管理模式的適用范圍，實(shí)現(xiàn)通過艙單提前申報(bào)數(shù)據(jù)放行，提高口岸物流速度。

（三）基于通關(guān)作業(yè)無紙化的實(shí)現(xiàn)方式

在艙單提前傳輸，風(fēng)險(xiǎn)分析確定監(jiān)管重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，采用 “提貨申報(bào)＋補(bǔ)充申報(bào)”的，貨物放行（查驗(yàn)）節(jié)點(diǎn)設(shè)在提貨申報(bào) （第一次申報(bào)）環(huán)節(jié)，征收稅款等監(jiān)管手續(xù)通過補(bǔ)充申報(bào) （第二次申報(bào)）及其后的監(jiān)管活動完成的管理模式。

1.企業(yè)認(rèn)證

在貿(mào)易安全與便利的基本框架下，以 《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》的有效實(shí)施為基礎(chǔ)，以企業(yè)守法誠信情況為依據(jù)，經(jīng)企業(yè)申請，海關(guān)對內(nèi)控機(jī)制完善、經(jīng)營狀況良好的企業(yè)予以認(rèn)證，給予企業(yè)適用 “兩步申報(bào)”通關(guān)模式的便利，并根據(jù)守法狀況評估結(jié)果，動態(tài)調(diào)整企業(yè)名單。

2.擔(dān)保方式適用

為確保企業(yè)在海關(guān)放行貨物后，嚴(yán)格遵守海關(guān)法律規(guī)定，及時(shí)辦理正式申報(bào)手續(xù)并足額繳納稅款，根據(jù) 《中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》的規(guī)定，海關(guān)對不同分類級別的認(rèn)證企業(yè)，在海關(guān)系統(tǒng)中設(shè)置不同的擔(dān)保方式。擔(dān)保的形式分總擔(dān)保和逐票擔(dān)保兩種，企業(yè)可依法向海關(guān)提出申請并經(jīng)海關(guān)同意后適用。

試點(diǎn)階段，針對海關(guān)選定的高資信試點(diǎn)企業(yè)，可采取總擔(dān)保的形式。今后可逐步向企業(yè)逐票擔(dān)保、第三方擔(dān)保推開。

3.提貨申報(bào) （第一次申報(bào)）

進(jìn)口貨物離開對方港口后，在艙單信息提前傳輸前提下，進(jìn)口貨物收貨人 （或其代理人）按照海關(guān)提出的簡單申報(bào)格式要求，將有關(guān)企業(yè)信譽(yù)、物流狀況和商品屬性等信息向海關(guān)傳輸。

4.海關(guān)放行

海關(guān)由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對艙單信息數(shù)據(jù)和企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，然后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果采取不同的處理方式。

（1）對于無艙單信息數(shù)據(jù)的，僅有企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)的，海關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)不接受申報(bào)，實(shí)施退單處理單。

（2）對于艙單信息數(shù)據(jù)和企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)完整的，海關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。審核結(jié)果為低風(fēng)險(xiǎn)并且無需遞交紙面單證的予以自動放行，并向企業(yè)反饋電子放行回執(zhí)。貨物到港后，企業(yè)可憑此電子放行回執(zhí)直接至港區(qū)辦理提貨 （出運(yùn)）手續(xù)。

（3）對計(jì)算機(jī)系統(tǒng)判別需實(shí)施查驗(yàn)的貨物，海關(guān)通過查驗(yàn)確定屬性后予以放行。

5.補(bǔ)充申報(bào) （第二次申報(bào)）

審核結(jié)果為高風(fēng)險(xiǎn)的，由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)自動轉(zhuǎn)人工審核，人工審核崗位以電子回執(zhí)形式要求企業(yè)通過電子數(shù)據(jù)方式進(jìn)行補(bǔ)充申報(bào)。人工審核材料后，確定可以直接放行的，通過計(jì)算機(jī)向企業(yè)發(fā)送電子放行回執(zhí)；人工審核材料后，認(rèn)為需實(shí)施查驗(yàn)的貨物，海關(guān)通過查驗(yàn)確定屬性后予以放行；人工審核材料后，確定需現(xiàn)場交單的，通過計(jì)算機(jī)向企業(yè)發(fā)送現(xiàn)場交單回執(zhí)，企業(yè)按現(xiàn)有報(bào)關(guān)流程辦理申報(bào)手續(xù)。

需遞交紙面監(jiān)管證件或辦理現(xiàn)場納稅手續(xù)的單證，企業(yè)必須在貨物放行后10日內(nèi)實(shí)施補(bǔ)充申報(bào)，即按照海關(guān)現(xiàn)有報(bào)關(guān)流程，向海關(guān)報(bào)送完整數(shù)據(jù)和交驗(yàn)各類單證。海關(guān)根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行審單作業(yè)，完成歸類、審價(jià)和稅費(fèi)征收等業(yè)務(wù)。

五、我國實(shí)施 “兩次申報(bào)”需注意的問題

歐美發(fā)達(dá)國家運(yùn)用 “兩步申報(bào)”管理模式在提高海關(guān)監(jiān)管能力和通關(guān)效率上獲得了成功，而我國海關(guān)擔(dān)保制度仍不完備，艙單管理與西方國家差異又較大，因此實(shí)行 “兩步申報(bào)”必須從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)。

（一）理性看待 “兩步申報(bào)”的利弊

“兩步申報(bào)”模式要求企業(yè)分兩步完成申報(bào)手續(xù)，海關(guān)根據(jù)兩個(gè)階段不同的管理要求將在兩個(gè)環(huán)節(jié)放貨審單，這就需要從企業(yè)和海關(guān)的實(shí)際運(yùn)用和管理角度多加考慮。首先，目前我國海關(guān)主要實(shí)行一次申報(bào)制度，企業(yè)在備齊單證和預(yù)留稅款等準(zhǔn)備工作就緒的情況下，向海關(guān)申報(bào)并一次辦結(jié)所有手續(xù)。如對目前已實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)自動放行的低風(fēng)險(xiǎn)快速放行貨物實(shí)施兩步申報(bào)，可能增加企業(yè)通關(guān)成本。目前就存在AA類企業(yè)不愿選擇擔(dān)保驗(yàn)放措施，仍沿用傳統(tǒng)模式通關(guān)的情況。其次，海關(guān)在企業(yè)第二次申報(bào)時(shí)需要對每份報(bào)關(guān)單涉及關(guān)稅和統(tǒng)計(jì)類的內(nèi)容仔細(xì)審核，以確保申報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，以上海海關(guān)推廣 “無紙通關(guān)、事后交單”的經(jīng)驗(yàn)來看，可能會增加海關(guān)負(fù)擔(dān)。

（二）完善企業(yè)準(zhǔn)入及擔(dān)保制度確保稅費(fèi)應(yīng)收盡收

企業(yè)適用擔(dān)保驗(yàn)放措施后，即可先放后稅。第二次申報(bào)是海關(guān)確定貨物稅款的定價(jià)申報(bào)，這就要求在確定企業(yè)時(shí)不僅要考慮資信水平，還應(yīng)考慮企業(yè)規(guī)范申報(bào)水平和稅費(fèi)支付能力。因此，有必要將規(guī)范申報(bào)率、企業(yè)支付能力等要素融入企業(yè)分類評審標(biāo)準(zhǔn)之中，同時(shí)完善海關(guān)擔(dān)保制度，進(jìn)一步細(xì)化各部門職責(zé)任務(wù)及相關(guān)崗位操作細(xì)則，提高管理的有效性和針對性，使 “兩步申報(bào)”在擔(dān)保制度下能夠有序開展。

（三）建立與 “兩步申報(bào)”相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分析和后續(xù)稽查機(jī)制

兩步申報(bào)作為一種啞鈴型的通關(guān)作業(yè)模式，海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)放在事前的風(fēng)險(xiǎn)分析和后期的企業(yè)稽查。首先，“兩步申報(bào)”全過程凸顯了 “由企及物”管理理念，但對企業(yè)的管理已在貨物申報(bào)前的認(rèn)證階段完成，因此在通關(guān)階段，風(fēng)險(xiǎn)分析的重點(diǎn)應(yīng)是貨物屬性，即對第一次申報(bào)的數(shù)據(jù)項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)分析，并加強(qiáng)對艙單數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析，以艙單為主線實(shí)現(xiàn)對貨物信息的跟蹤監(jiān)控。其次，對企業(yè)的后續(xù)稽查更為重要。兩步申報(bào)模式中企業(yè)的低風(fēng)險(xiǎn)無證無稅單證可實(shí)行貨到快速放行，而目前海關(guān)的監(jiān)管重點(diǎn)就是無證無稅單證。為實(shí)行對進(jìn)出口貨物的有效監(jiān)管需要把監(jiān)管資源后移，強(qiáng)化企業(yè)稽查、稅收核查，有效化解口岸監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。最重要的是，要形成與之配套企業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，企業(yè)一旦有違規(guī)行為，立即取消兩步申報(bào)資格，依據(jù) “守法便利、違法懲戒”的原則，加強(qiáng)對企業(yè)管理類別科學(xué)的動態(tài)管理。