辦理跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的有效舉措

摘 要：跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理長期面臨“九龍治水”困境，主要表現(xiàn)為各地基層政府缺乏系統(tǒng)治理理念，縱向執(zhí)行法律政策出現(xiàn)鈍化、橫向協(xié)作上存在不足及監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致系統(tǒng)治理難以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)依托檢察公益訴訟制度，以凝聚系統(tǒng)治理共識為出發(fā)點(diǎn)，發(fā)揮檢察一體化機(jī)制和跨區(qū)域協(xié)作工作機(jī)制優(yōu)勢，強(qiáng)化遙感技術(shù)應(yīng)用，推動形成全流域上下多層級、橫向“一盤棋”辦案格局，并通過多元監(jiān)督機(jī)制確?？鐓^(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)長效治理。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 跨區(qū)劃流域 生態(tài)環(huán)境 系統(tǒng)治理

一、基本案情及辦案過程

八尺江作為邕江最大的支流，是珠江流域的重要組成部分，其發(fā)源于廣西壯族自治區(qū)防城港市上思縣，流經(jīng)欽州市欽北區(qū)、南寧市江南區(qū)、南寧市良慶區(qū)、南寧市邕寧區(qū)，共跨三市五縣區(qū)，是典型的跨多區(qū)劃河流。八尺江與其上游三大水庫形成一個(gè)水域整體。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，群眾對安全飲用水源以及流域良好生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增，八尺江（庫）已成為上述南寧市、欽州市、防城港市三個(gè)地級市的重要生態(tài)環(huán)境資源及飲用水源地。由于八尺江（庫）流域跨多個(gè)行政區(qū)劃，各地政府劃地而治，缺乏系統(tǒng)治理，多年來八尺江（庫）流域生態(tài)環(huán)境治理工作滯后，生態(tài)環(huán)境污染問題突出，水質(zhì)不斷惡化，部分水域水質(zhì)經(jīng)檢測為劣Ⅴ類［1］，嚴(yán)重超出正常標(biāo)準(zhǔn)限值，影響了流域內(nèi)沿岸數(shù)十萬人的飲水安全。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，八尺江（庫）流域生態(tài)環(huán)境問題類型復(fù)雜，且各問題間相互影響，主要有：外來入侵物種水葫蘆過度繁殖、非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染、流域沿岸公益林遭濫伐、流域沿岸生活污水、養(yǎng)殖廢水違法排放、流域沿岸圍墾種植、沿岸垃圾污染、流域沿岸違法建設(shè)、經(jīng)營農(nóng)家樂污染等，造成了八尺江（庫）流域河道堵塞、水質(zhì)污染、生態(tài)環(huán)境破壞。針對上述公益受損問題，廣西壯族自治區(qū)南寧市良慶區(qū)人民檢察院（以下簡稱“良慶區(qū)院”）邀請屬地鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、住建局等相關(guān)單位召開案件磋商會，并當(dāng)場送達(dá)了檢察建議書，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職，加強(qiáng)協(xié)同共治，出臺長效機(jī)制，切實(shí)解決八尺江（庫）流域存在的環(huán)境污染問題。為了促進(jìn)系統(tǒng)治理，良慶區(qū)院依托檢察一體化工作機(jī)制和跨區(qū)域協(xié)作辦案優(yōu)勢，促成 “三市五地”檢察院簽訂《八尺江（庫）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制》，構(gòu)建了上下多層級、橫向“一盤棋”的辦案格局。同時(shí)探索了以衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機(jī)、地上信息化平臺為構(gòu)架的“天空地”一體化辦案應(yīng)用場景，為案件辦理提供了科技支撐。通過公開聽證、邀請人大代表、政協(xié)委員、群眾等現(xiàn)場“回頭看”等對辦案效果進(jìn)行評估，認(rèn)為八尺江（庫）流域生態(tài)環(huán)境污染問題得到有效解決，水域環(huán)境得到改善，水質(zhì)得到提升，保障了沿岸數(shù)十萬居民的飲用水安全。

二、跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟辦案難點(diǎn)及思考

由于基層政府在開展跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，存在缺乏系統(tǒng)治理共識、協(xié)同共治舉措、多元監(jiān)督機(jī)制等弊端，因此在治理跨區(qū)劃河流生態(tài)環(huán)境時(shí)易陷入治理困局。

（一）跨區(qū)劃流域各基層政府缺乏系統(tǒng)治理共識

良慶區(qū)院在辦理的八尺江（庫）流域生態(tài)環(huán)境綜合治理行政公益訴訟案件中，經(jīng)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各政府權(quán)衡利益不一，導(dǎo)致缺乏系統(tǒng)治理共識。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是各地基層政府因發(fā)展規(guī)劃對流域的功能區(qū)劃規(guī)定不一致，導(dǎo)致開發(fā)利用不協(xié)同。如八尺江（庫）中的“屯六水庫”被欽州市劃為飲用水水源地，但在南寧市卻只被劃為備用水源地。由于功能區(qū)劃定不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各地在開發(fā)利用和保護(hù)同一流域時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，增加了流域的系統(tǒng)治理難度。二是各地基層政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境之間觀念不統(tǒng)一，有的基層政府注重流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有的基層政府則更畸重于追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視流域生態(tài)保護(hù)，甚至是犧牲流域生態(tài)環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽略了流域上下游之間的協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)。例如，在八尺江（庫）流域中，處在中上游的某些地方基層政府為了帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在早些年曾鼓勵當(dāng)?shù)剞r(nóng)民回鄉(xiāng)臨江發(fā)展農(nóng)家樂經(jīng)濟(jì)，引發(fā)流域環(huán)境問題。因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)治理共識，導(dǎo)致各基層政府在開發(fā)利用跨區(qū)劃流域中，無法統(tǒng)一規(guī)劃，增加了系統(tǒng)治理難度。

（二）跨區(qū)劃流域各基層政府缺乏協(xié)同共治舉措

有學(xué)者指出，在跨流域治理中，各政府間存在以行政區(qū)劃為界，將整個(gè)流域切割成“碎片化”各自為戰(zhàn)的情況。［2］基于“碎片化”治理模式導(dǎo)致各地基層政府陷入跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理困境，更多是各地基層政府在縱向機(jī)制和橫向機(jī)制雙重弱化的結(jié)果。［3］在縱向方面，基層政府存在執(zhí)行法律與政策鈍化情況。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》即以法律的形式明確規(guī)定對跨行政區(qū)劃流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治的措施。黨的十八大以來，中央在政策和法律頂層設(shè)計(jì)層面對跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、區(qū)域協(xié)同治理。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確提出“推動跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控”，意味著以打破流域上下游各自為政，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)的污染防治聯(lián)防聯(lián)控已成為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要工作。雖然上述中央政策和法律在頂層設(shè)計(jì)規(guī)定對跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一治理，但經(jīng)過省、市、縣等多層級的再規(guī)劃、再細(xì)化，各層級政府存在根據(jù)地域?qū)傩院捅炯壵l(fā)展利益背離中央政策和法律規(guī)定的情況，從而導(dǎo)致基層政府在執(zhí)行中央政策和法律規(guī)定時(shí)大打折扣，弱化了縱向機(jī)制的作用。在橫向協(xié)作配合方面，辦案中發(fā)現(xiàn)，影響跨區(qū)劃流域系統(tǒng)治理的因素有兩方面。一是各單位間存在數(shù)據(jù)壁壘［4］，各行政監(jiān)管單位在數(shù)據(jù)互享方面不順暢，導(dǎo)致生活污水排放、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)以及相關(guān)開發(fā)利用不能統(tǒng)籌推進(jìn)，無序發(fā)展導(dǎo)致了八尺江（庫）流域污染類型多樣且復(fù)雜，增加了治理難度。二是各行政監(jiān)管單位之間存在技術(shù)壁壘［5］，全流域內(nèi)缺乏統(tǒng)一技術(shù)進(jìn)行全流域監(jiān)測、防治，衛(wèi)星遙感技術(shù)優(yōu)勢未能發(fā)揮到促進(jìn)全流域治理上來。因缺乏可用于全流域監(jiān)測、防治的技術(shù)手段，八尺江（庫）流域在清理養(yǎng)殖網(wǎng)箱方面，存在“運(yùn)動式”弊端，下游靠近水源地的網(wǎng)箱清理了，養(yǎng)殖戶就跑到了上游去養(yǎng)殖，由于水域面積大，傳統(tǒng)的人巡、無人機(jī)航拍等方式難以全面發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題。

（三）跨區(qū)劃流域的系統(tǒng)治理缺乏多元監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)行對生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督，多來自于行政體系自上而下的監(jiān)督，其更多體現(xiàn)的是對行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，具有封閉性局限。以中央環(huán)保督察和上級對下級的環(huán)境督導(dǎo)為例，一方面，各地基層政府在應(yīng)對上級督導(dǎo)時(shí)，往往出現(xiàn)篡改數(shù)據(jù)、虛報(bào)材料等情況。雖然《環(huán)境保護(hù)法》對“嚴(yán)禁篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)”，但實(shí)際上仍存在地方政府為逃避責(zé)任而提交虛假材料的情況。［6］另一方面，各地基層政府在應(yīng)對督察、督導(dǎo)時(shí)往往選擇“運(yùn)動式”策略，對督導(dǎo)到的環(huán)境保護(hù)問題，短時(shí)間內(nèi)加大力度整改，對沒被督導(dǎo)到的環(huán)境問題則置之不理，這種畸形的“運(yùn)動式”應(yīng)付對跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑是不徹底、不長效的。此種存在于行政體系的內(nèi)部監(jiān)督具有一定的封閉性，往往排斥法律手段的監(jiān)督，并逐步成為我國跨界流域污染加劇的主要原因。［7］由于缺乏有效的司法監(jiān)督，致使法律手段難以運(yùn)用于追究基層政府和相關(guān)職能部門的法律責(zé)任，導(dǎo)致基層政府和相關(guān)職能部門的責(zé)任弱化，監(jiān)督的合力無法彰顯。

三、高質(zhì)效辦理跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)啟示

跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境污染類型多樣復(fù)雜，傳統(tǒng)的、割裂的治理模式很難打破基層政府治理困局，運(yùn)用法治思維和法治方式高質(zhì)效實(shí)現(xiàn)對跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理、綜合治理、長效治理，需要從實(shí)務(wù)中提煉辦案經(jīng)驗(yàn)，以對現(xiàn)存治理困局進(jìn)行有效破解。

（一）以系統(tǒng)治理理念共促跨區(qū)劃流域系統(tǒng)治理

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，是黨的二十大報(bào)告提出的“六個(gè)必須堅(jiān)持”之一，是譜寫馬克思主義中國化時(shí)代化新篇章的科學(xué)世界觀和方法論，更是新時(shí)期解決跨區(qū)劃流域治理必須堅(jiān)持的科學(xué)思想方法?；貧w檢察公益訴訟制度“以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的設(shè)計(jì)初衷［8］，檢察公益訴訟制度在服務(wù)保障基層政府跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理中，具有凝聚公益保護(hù)和系統(tǒng)治理共識優(yōu)勢。針對跨區(qū)劃流域間各基層政府缺乏系統(tǒng)治理共識，導(dǎo)致開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)難以統(tǒng)籌推進(jìn)問題，良慶區(qū)院以公益保護(hù)和促進(jìn)全流域系統(tǒng)治理為出發(fā)點(diǎn)，通過公益訴訟檢察辦案形式，推動相關(guān)部門出臺《八尺江“流域共治”長效機(jī)制實(shí)施方案》，促進(jìn)流域內(nèi)各基層政府形成系統(tǒng)治理理念，各基層政府同步對“水葫蘆”“農(nóng)業(yè)無序種養(yǎng)”等污染源進(jìn)行統(tǒng)一治理，取得了多年來“各自為戰(zhàn)”所沒有取得成效。同時(shí)，跨區(qū)劃流域所涉各地行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一了執(zhí)法監(jiān)管力度，并站在整個(gè)流域的綜合保護(hù)角度出發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)與利用。

（二）發(fā)揮一體化、數(shù)字化辦案優(yōu)勢促進(jìn)跨區(qū)劃流域綜合治理

基于跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，基層政府在縱向執(zhí)行法律政策鈍化和橫向間缺乏有效協(xié)作，從而導(dǎo)致治理不協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，良慶區(qū)院思考通過整個(gè)流域內(nèi)公益訴訟辦案及引入數(shù)字賦能監(jiān)督，促進(jìn)跨區(qū)劃流域綜合治理。一是充分發(fā)揮檢察一體化機(jī)制和跨區(qū)域協(xié)作工作機(jī)制優(yōu)勢［9］，形成上下多層級、橫向“一盤棋”的公益保護(hù)辦案格局。一方面，充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，積極向上級檢察機(jī)關(guān)請示，推動涉案跨區(qū)劃流域所涉“三市五地”檢察院建立《關(guān)于八尺江（庫）流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制》，由上級檢察院統(tǒng)籌對整個(gè)流域公益保護(hù)辦案的推進(jìn)，流域內(nèi)所涉下級檢察院對跨區(qū)劃流域內(nèi)的公益受損問題進(jìn)行立案辦理，以層層監(jiān)督的方式有效防止基層政府在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)鈍化。另一方面，充分發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)作工作機(jī)制的優(yōu)勢，對發(fā)生在不同區(qū)劃流域的生態(tài)環(huán)境污染線索問題，辦案中通過移送案件線索至流域內(nèi)其他區(qū)劃檢察院辦理，打破不同區(qū)劃“各自為戰(zhàn)”的困局，致力于實(shí)現(xiàn)全流域“無死角”的公益保護(hù)局面。二是積極發(fā)揮數(shù)字檢察優(yōu)勢，提升新質(zhì)法律監(jiān)督能力。針對以往對跨區(qū)劃流域治理中，存在數(shù)據(jù)壁壘和技術(shù)壁壘問題，積極發(fā)揮“河長+檢察長制”工作機(jī)制作用，調(diào)取流域內(nèi)相關(guān)行政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合衛(wèi)星遙感技術(shù)，建立跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督建模，對整個(gè)流域進(jìn)行實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)測，不僅做到了提前預(yù)警預(yù)防，將流域治理提前到污染發(fā)生前，還能實(shí)現(xiàn)對整個(gè)流域辦案的“回頭看”，防止流域生態(tài)環(huán)境污染問題反彈，使跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理真正具有長效性。辦案中，良慶區(qū)院還創(chuàng)建了 “天上看”“云上算”“地上驗(yàn)”的“天空地”一體化辦案應(yīng)用場景，創(chuàng)新了跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理模式，在線索摸排、調(diào)查取證、持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督及綜合治理等方面，為跨區(qū)劃流域公益訴訟案件的辦理提供了科技支撐。

（三）構(gòu)建多元監(jiān)督體系保障跨區(qū)劃流域長效治理

一是充分發(fā)揮司法監(jiān)督優(yōu)勢，構(gòu)建司法監(jiān)督體系。以檢察公益訴訟制度為紐帶完善法律體系的監(jiān)督，是構(gòu)建司法監(jiān)督體系在跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理的重要路徑。一方面，發(fā)揮行政公益訴訟制度中“訴”的屬性作用，以“訴”標(biāo)準(zhǔn)和要求督促基層政府履行監(jiān)管職責(zé)。另一方面，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟主體優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，在專業(yè)性、人員配置、調(diào)查核實(shí)權(quán)能、組織保障等方面具有一定的優(yōu)勢，能較好地彌補(bǔ)基層政府在面臨生態(tài)環(huán)境污染發(fā)生時(shí)難以追究違法行為人民事責(zé)任的難題。同時(shí)更好地補(bǔ)強(qiáng)了對違法行為人的法律制裁，彌補(bǔ)單一行政處罰的懲罰性和震懾性弱的缺陷。良慶區(qū)院針對八尺江（庫）流域內(nèi)公益林被濫伐的情況，起訴了一批刑事附帶民事公益訴訟案件，并結(jié)合宣傳教育，起到了很好的效果。二是踐行全過程人民民主，有效引入社會力量監(jiān)督。首先，充分發(fā)揮“益心為公”志愿者優(yōu)勢，志愿者反映跨區(qū)劃流域公益受損問題線索，并對跨區(qū)劃流域辦案過程進(jìn)行跟蹤，對辦案效果進(jìn)行評估。其次，在辦案中，召開公開聽證，強(qiáng)化運(yùn)用檢察聽證制度引入社會力量對跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦案效果的監(jiān)督。最后，邀請人大代表、政協(xié)委員、群眾、媒體等對辦案效果進(jìn)行現(xiàn)場評估，實(shí)現(xiàn)了辦案的社會效果。三是引入向人大報(bào)告、紀(jì)檢監(jiān)察通報(bào)等監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)在辦理跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件時(shí)，如遇行政機(jī)關(guān)不予配合或不依法履行職責(zé)維護(hù)社會公共利益時(shí)，可以向人大常委會報(bào)告和向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)的方式，督促行政機(jī)關(guān)更好履行職責(zé)，及時(shí)維護(hù)社會公共利益。