村民委員會(huì)行政訴訟被告主體資格認(rèn)定探析

摘 要：村委會(huì)開展具有行政管理性質(zhì)的行為時(shí)，如該行為系根據(jù)法律、法規(guī)等授權(quán)實(shí)施的，在行政訴訟中應(yīng)依法被認(rèn)定為行政被告，但在司法實(shí)踐中對(duì)村委會(huì)具體履職行為性質(zhì)認(rèn)定仍然存在爭議。村委會(huì)對(duì)村民宅基地建房申請(qǐng)行使相關(guān)職能系履行行政管理職責(zé)的行為，雖然屬于過程性行為，但卻能發(fā)生終結(jié)該行政行為的結(jié)果，將直接影響建房申請(qǐng)能否進(jìn)入接下來的審批流程，對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，該種情形下村委會(huì)應(yīng)具有行政被告地位，依法應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。實(shí)踐中如行政生效裁判認(rèn)定村委會(huì)該類行為不屬于行政訴訟受案范圍的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)案件情況依法開展監(jiān)督，明確該類情況下村委會(huì)的行政訴訟被告主體資格。

關(guān)鍵詞：村民委員會(huì) 建房申請(qǐng) 行政訴訟被告

一、基本案情

2020年5月，錢某向某村委會(huì)提交書面建房申請(qǐng)，同年5月某村委會(huì)出具《情況說明》，告知其建房申請(qǐng)與法律政策相悖，后某村委會(huì)對(duì)錢某的建房申請(qǐng)未予上報(bào)。錢某對(duì)此不服，認(rèn)為某村委會(huì)未予上報(bào)的行為損害其合法權(quán)益，遂訴至法院，要求某村委會(huì)依法履行公布建房申請(qǐng)、簽署意見及上報(bào)某鎮(zhèn)政府的法定職責(zé)。一審法院認(rèn)為，村委會(huì)對(duì)錢某申請(qǐng)建房的相關(guān)履職行為系集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的審查程序，并非行政主體實(shí)施的行政行為，而屬于村民自治行為，未對(duì)錢某行政法上權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟受案范圍。2021年3月，法院裁定駁回錢某起訴，錢某提出上訴被裁定駁回，申請(qǐng)?jiān)賹彿ㄔ翰挥柚С?。錢某后向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督。［1］

在上述案件提出起訴之前，錢某曾先行提起另案行政訴訟，要求法院判決其所屬鎮(zhèn)政府履行建房審批職責(zé)。在該案判決中，法院認(rèn)為錢某沒有向村委會(huì)提出過書面建房申請(qǐng)，村委會(huì)也沒有公布過審批意見，因此鎮(zhèn)政府沒有啟動(dòng)后續(xù)審批程序的條件，故判決駁回其訴訟請(qǐng)求。后錢某根據(jù)該判決內(nèi)容，于2020年5月向某村委會(huì)提交書面建房申請(qǐng)。

二、分歧意見

村民委員會(huì)是我國村民自治組織，對(duì)其行政被告主體地位認(rèn)定，在行政訴訟理論和司法實(shí)踐中均長期存在較大爭議。盡管最高法相關(guān)解釋規(guī)定，村委會(huì)實(shí)施具有行政管理性質(zhì)的行為時(shí)，如該行為系根據(jù)法律等授權(quán)實(shí)施的，可以成為行政訴訟被告，但實(shí)踐中對(duì)該問題仍有較大分歧，根源在于哪些情況屬于“依據(jù)法律等授權(quán)實(shí)施的行政管理行為”并不明確。以本案宅基地建房申請(qǐng)為例，某村委會(huì)依據(jù)地方法規(guī)、規(guī)章受理村民建房申請(qǐng)并進(jìn)行審核，但該行為是否系依據(jù)法律等授權(quán)實(shí)施并沒明確。由此對(duì)本案村委會(huì)行為的性質(zhì)認(rèn)定存在觀點(diǎn)分歧，主要有以下二種分歧意見：

第一種意見認(rèn)為，本案中某村委會(huì)是村民自治組織，并不是行政機(jī)關(guān)。本案所在某直轄市出臺(tái)的《某市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第17條規(guī)定，村委會(huì)接到村民建房申請(qǐng)后，應(yīng)將相關(guān)信息張榜公布，公布期間無異議的，村委會(huì)在申請(qǐng)表上簽署意見后報(bào)送鎮(zhèn)政府，有異議的應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議討論決定。該條款規(guī)定了村委會(huì)對(duì)建房申請(qǐng)行使的相關(guān)職能系集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的審查程序，非行政管理行為，屬于村民自治范圍，沒有對(duì)錢某行政法上權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，以此不屬于行政訴訟受案范圍。錢某主張某村委會(huì)系受地方性法規(guī)授權(quán)實(shí)施行政行為，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。

第二種意見認(rèn)為，村委會(huì)實(shí)施具有行政管理性質(zhì)的行為時(shí)，如該行為系根據(jù)法律、法規(guī)等授權(quán)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟適格被告。審批村民建房申請(qǐng)屬于行政許可行為，村委會(huì)依據(jù)法規(guī)、規(guī)章履行的相關(guān)職責(zé)系建房審批的必經(jīng)階段，雖系行政管理中的過程性行為，但卻能發(fā)生終結(jié)該行政行為的結(jié)果，某村委會(huì)僅僅出具《情況說明》而不履行相關(guān)職責(zé)，直接導(dǎo)致錢某的建房申請(qǐng)無法進(jìn)入下一審批流程，已對(duì)錢某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。故依據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，本案中村委會(huì)行為應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。

三、評(píng)析意見

筆者同意第二種觀點(diǎn)。具體分析如下：

（一）村委會(huì)的職權(quán)類型和行政法律地位

根據(jù)我國法律，村委會(huì)是我國農(nóng)村村民的自治型組織，主要功能是自我管理和服務(wù)，并實(shí)行民主管理、民主決策和民主選舉。由此可見，村委會(huì)對(duì)內(nèi)是村民自治權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。［2］從村委會(huì)與基層政權(quán)的關(guān)系看，根據(jù)村委會(huì)組織法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)幫助、支持和指導(dǎo)村委會(huì)工作，而村委會(huì)對(duì)基層政府工作進(jìn)行協(xié)助?？梢?，村委會(huì)也會(huì)根據(jù)基層政府的委托指派從事相關(guān)的行政管理工作。

從村委會(huì)的具體職權(quán)類型看，村委會(huì)的職責(zé)由村委會(huì)組織法進(jìn)行明確，從規(guī)定內(nèi)容和其他相關(guān)法律法規(guī)看，村委會(huì)職責(zé)包括土地管理、申請(qǐng)建房、婚姻登記、環(huán)境資源保護(hù)、計(jì)劃生育、組織興修水利等。這些職權(quán)在具體行使過程中具有行政管理的性質(zhì)。特別是土地管理方面，組織法規(guī)定對(duì)本村村民集體土地由村委會(huì)管理。我國《土地管理法》也規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地由村委會(huì)經(jīng)營、管理，依法屬于村民集體所有。2021年我國《土地管理法實(shí)施條例》亦規(guī)定，農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由村民向村委會(huì)以農(nóng)戶為單位提交宅基地建房申請(qǐng)，依法在本村公示后，報(bào)鎮(zhèn)政府審批。從這些規(guī)定可以看出因法律等授權(quán)，村委會(huì)在開展管理行為時(shí)確實(shí)擁有相應(yīng)的行政職權(quán)，在行政訴訟時(shí)也應(yīng)成為適格的行政訴訟主體。［3］

理論界也普遍認(rèn)為村委會(huì)依據(jù)相關(guān)授權(quán)開展行政管理，在行政案件審理中應(yīng)具有行政訴訟主體地位。如有學(xué)者提出，在現(xiàn)行法律框架中，村民（居民）委員會(huì)、高等學(xué)校、律師協(xié)會(huì)等都可以成為行政訴訟中的授權(quán)被告。［4］有學(xué)者進(jìn)一步指出，村委會(huì)在有法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，有權(quán)管理屬于集體所有的土地，可以成為行政主體。［5］近年來，這種觀點(diǎn)逐漸也被司法解釋所采納，2018年最高法關(guān)于適用行政訴訟法的解釋中規(guī)定，村委會(huì)在行政訴訟中可成為行政主體，但前提是依據(jù)相關(guān)授權(quán)實(shí)施行政管理行為。

（二）本案中村委會(huì)行政訴訟被告地位之認(rèn)定

具體在本案中，對(duì)錢某起訴要求某村委會(huì)對(duì)建房申請(qǐng)履行相關(guān)職責(zé)是否屬于行政訴訟受案范圍，我們認(rèn)為，根據(jù)法律法規(guī)對(duì)村委會(huì)的授權(quán)和本案中某村委會(huì)行使的職權(quán)類型，可以認(rèn)定本案中某村委會(huì)系依據(jù)授權(quán)實(shí)施建房申請(qǐng)審核行為，具有管理性質(zhì)，錢某起訴屬于行政訴訟受案范圍，村委會(huì)可成為行政訴訟被告。

第一，村委會(huì)雖非行政機(jī)關(guān)，但根據(jù)授權(quán)可以成為行政訴訟被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第24條第1款明確，當(dāng)事人不服村委會(huì)依據(jù)授權(quán)實(shí)施的行政管理行為，以村委會(huì)為被告提出起訴。本案所在的某直轄市出臺(tái)的關(guān)于實(shí)施《土地管理法》的地方性法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地，應(yīng)當(dāng)書面申請(qǐng)征求村委會(huì)意見，并報(bào)鎮(zhèn)政府審核同意后辦理審批手續(xù)。該直轄市政府出臺(tái)的《農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第17條規(guī)定，村委會(huì)接到農(nóng)戶建房申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在本村將相關(guān)情況張榜公布，在公布期限內(nèi)沒有異議的，由村委會(huì)簽署意見后報(bào)送鎮(zhèn)政府；如有人提出異議，則召集村民會(huì)議討論決定。本案中，某村委會(huì)根據(jù)省級(jí)地方性法規(guī)和省級(jí)政府行政規(guī)章的授權(quán)，履行張榜公布、簽署意見、報(bào)送審批等職責(zé)，實(shí)質(zhì)上是在實(shí)施具有審核管理性質(zhì)的行政行為，如申請(qǐng)人對(duì)該行為不服提出行政訴訟的，村委會(huì)可以獨(dú)立成為行政訴訟的被告。

第二，村委會(huì)對(duì)村民建房申請(qǐng)行使相關(guān)職能系履行行政管理職責(zé)的行為。我國《土地管理法》第62條第4款明確，農(nóng)村村民宅基地建房申請(qǐng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府審批。我國行政許可相關(guān)法律對(duì)行政許可范圍進(jìn)行了專門規(guī)定，即對(duì)公民等從事特定活動(dòng)的行為，根據(jù)申請(qǐng)依法予以準(zhǔn)許的行政行為。據(jù)此，農(nóng)村村民申請(qǐng)建房必須經(jīng)過相關(guān)部門審查批準(zhǔn)，該審查審批具有行政管理屬性，系行政許可行為。而村委會(huì)對(duì)村民的建房申請(qǐng)張榜公布、簽署意見、報(bào)送審批等系宅基地建房審批的必經(jīng)階段，屬行政許可中的過程性行為。在該類行為中村委會(huì)與村民之間發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有別于平等主體之間的民事法律關(guān)系，村委會(huì)是依據(jù)授權(quán)協(xié)助基層政府履行管理職責(zé)，具有行政管理和處分性特征，可以認(rèn)定為行政法意義上的行政行為。

第三，本案中某村委會(huì)相關(guān)行為對(duì)錢某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條明確，如申請(qǐng)人僅對(duì)行政許可中告知補(bǔ)充材料、聽證等過程性行為提出行政訴訟的，法院不予受理，但該過程性行為發(fā)生終止主體事實(shí)結(jié)果的除外。根據(jù)前案生效行政判決，法院認(rèn)為錢某需經(jīng)過向村委會(huì)提出書面申請(qǐng)、并填寫上交關(guān)于村民申請(qǐng)建房的相關(guān)表格、在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)張榜公布、村委會(huì)簽署意見等法定程序后，才能提交鎮(zhèn)政府進(jìn)行審批，該案中鎮(zhèn)政府事實(shí)上并不具備主動(dòng)啟動(dòng)后續(xù)辦理程序的條件。因此，本案中某村委會(huì)相關(guān)行為雖系宅基地建房審批中的過程性行為，但若村委會(huì)未按規(guī)定履行相關(guān)程序，則錢某建房申請(qǐng)就無法按照法定程序流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)政府進(jìn)行審批，故該過程性行政行為實(shí)質(zhì)上具有終局性特點(diǎn)，對(duì)錢某權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，并非不可訴的過程性行為，且錢某無法通過對(duì)鎮(zhèn)政府直接提起行政訴訟的方式獲得救濟(jì)。故錢某在本案中以村委會(huì)為被告提出訴訟應(yīng)屬于行政審判受案范圍。

（三）對(duì)涉村委會(huì)行政訴訟主體地位的監(jiān)督審查規(guī)則

雖然本案中某村委會(huì)對(duì)錢某建房申請(qǐng)的審查行為具有行政管理的性質(zhì)，但檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查該類行政生效裁判案件是否都應(yīng)提出監(jiān)督呢，我們認(rèn)為還應(yīng)根據(jù)行政案件具體情況分類予以處理。

首先，從權(quán)力來源看，村委會(huì)開展具有行政管理性質(zhì)的行為時(shí)，如該行為系根據(jù)法律等授權(quán)實(shí)施，當(dāng)事人不服提起行政起訴的，村委會(huì)才能作為適格的被告。如果村委會(huì)僅僅只是受委托、委派進(jìn)行行政管理，或者是村集體組織自治行為的，則不屬于行政訴訟被告。對(duì)此，2018年《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問題的會(huì)議紀(jì)要》已有明確意見，其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分授權(quán)與行使自治權(quán)、授權(quán)與委托的關(guān)系。［6］村委會(huì)日常開展的自治管理行為，與行政管理屬于不同性質(zhì)，不應(yīng)認(rèn)定為行政法上的行政行為。根據(jù)我國村委會(huì)組織法，對(duì)村委會(huì)日常的管理、服務(wù)等自治行為，如所在集體村民認(rèn)為損害其權(quán)益的，可以向上級(jí)政府舉報(bào)，也可以向法院提出民事訴訟。而對(duì)于村委會(huì)受上級(jí)政府和相關(guān)政府主管部門委托從事相關(guān)行政管理行為的，如受委托與村民簽訂征收補(bǔ)充協(xié)議、受委托開展相關(guān)拆遷活動(dòng)等，則應(yīng)該以委托的政府和行政部門為行政訴訟被告。

其次，從權(quán)力內(nèi)容看，村委會(huì)應(yīng)具有相應(yīng)的履職能力和條件，需要通過行政檢察監(jiān)督督促村委會(huì)依法履行職權(quán)。具體在本案中，村委會(huì)雖然已向錢某出具《情況說明》，但不能被認(rèn)定為已依法履職，從該《情況說明》的內(nèi)容看，實(shí)際上是拒絕了錢某要求其履行相應(yīng)職責(zé)的申請(qǐng)。而根據(jù)上述該市《村民住房建設(shè)管理辦法》，就錢某的建房申請(qǐng)，村委會(huì)應(yīng)先行張榜公布申請(qǐng)信息，然后根據(jù)提出異議情況開展相應(yīng)流程，但本案中村委會(huì)并未按照規(guī)定啟動(dòng)相應(yīng)程序，履行相應(yīng)職責(zé)，因此應(yīng)屬于行政法上的不作為或者不當(dāng)作為。其次，村委會(huì)有能力有條件完成相應(yīng)村級(jí)審查程序。不論錢某的申請(qǐng)是否合法合理，是否能夠獲得鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，但在之前的村委會(huì)審查程序均應(yīng)依法依程序開展。事實(shí)上，作為村民自治組織，針對(duì)錢某的建房申請(qǐng)，客觀上亦有完成張榜公布申請(qǐng)、收集村民意見、召集會(huì)議討論、簽署意見、向鎮(zhèn)政府報(bào)送申請(qǐng)材料等程序的履職能力與條件，故應(yīng)在核查相關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上，按照法定程序作出處理。［7］因此，本案通過檢察監(jiān)督督促村委會(huì)對(duì)錢某建房申請(qǐng)履行法定職責(zé)，具有正當(dāng)性和可行性，且有利于促進(jìn)村委會(huì)在行使相關(guān)行政管理職權(quán)中依法履職。

最后，從保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益而言，對(duì)該類行政生效裁判提出檢察監(jiān)督要體現(xiàn)必要性和現(xiàn)實(shí)意義。首先，就錢某先后提出起訴的兩件行政案件來看，前案法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求的理由是錢某未向村委會(huì)提出書面建房申請(qǐng)，并經(jīng)村委會(huì)張榜公布、簽署意見，故鎮(zhèn)政府無法啟動(dòng)后續(xù)辦理程序。而在錢某向村委會(huì)提出書面申請(qǐng)并由村委會(huì)作出《情況說明》不予同意、錢某再次向法院提起本案行政訴訟后，本案法院又以村委會(huì)作為行政被告起訴不合法為由裁定駁回起訴，兩案判決在邏輯上存在矛盾，并使錢某在訴訟程序中陷入僵局，無法以司法程序維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。其次，錢某作為農(nóng)村村民個(gè)體利益具有保護(hù)價(jià)值。根據(jù)本案中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，村委會(huì)認(rèn)為錢某不符合申請(qǐng)建房條件的理由為，農(nóng)村集體成員每戶依法只能申請(qǐng)建設(shè)一處宅基住房，而錢某父母在2015年已申請(qǐng)房屋翻建。對(duì)此我們認(rèn)為，村民因?qū)儆谵r(nóng)村集體組織成員，因此可以申請(qǐng)?jiān)谠摷w土地建設(shè)相應(yīng)宅基住房，這對(duì)于農(nóng)民權(quán)益具有重要的保障作用，同時(shí)也是作為集體成員的合法福利。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，2015年翻建審批時(shí)，錢某父母一戶的宅基地中并未包含錢某的村民個(gè)體利益。錢某作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，未獲得相應(yīng)的福利和社會(huì)保障。因此，本案應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審查，無論最終判決結(jié)果如何，錢某均應(yīng)有權(quán)就其建房申請(qǐng)是否符合條件進(jìn)行實(shí)體主張和抗辯。

2022年9月，檢察機(jī)關(guān)對(duì)本案依法向某中級(jí)法院提出再審檢察建議，2023年6月，某中級(jí)法院作出裁定，撤銷原一、二審行政裁定，指令相應(yīng)基層管轄法院對(duì)該案繼續(xù)進(jìn)行審理；2024年9月，該法院判決被告某村委會(huì)在該判決生效之日起90日內(nèi)對(duì)錢某提出的宅基地建房申請(qǐng)依法作出處理。

四、余論

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“基層是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。要讓老百姓遇到問題能有地方‘找個(gè)說法’，切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層?！保?］農(nóng)村基層治理離不開村委會(huì)的協(xié)助。本案通過檢察監(jiān)督，厘清了司法實(shí)踐中農(nóng)村宅基地建房審批的行政許可屬性，明確了該類案件中村委會(huì)的行政被告主體資格，確認(rèn)影響實(shí)體權(quán)利的過程性行政行為亦應(yīng)具有行政可訴性。讓農(nóng)村建房申請(qǐng)人在權(quán)益可能受到村委會(huì)損害時(shí)，能夠以行政訴訟的方式尋求司法救濟(jì)，由法院對(duì)建房申請(qǐng)人是否符合建房條件作實(shí)質(zhì)性審查，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效辦理行政裁判監(jiān)督案件的要求，有利于依法解決行政爭議，維護(hù)農(nóng)村和諧、農(nóng)民安居。