基層檢察機(jī)關(guān)辦理司法救助案件的問題與建議

摘 要：高質(zhì)效辦理司法救助案件是“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的應(yīng)有之義，對(duì)于化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定以及夯實(shí)黨的執(zhí)政根基具有關(guān)鍵意義。實(shí)踐中基層檢察機(jī)關(guān)存在救助程序啟動(dòng)不及時(shí)、有不當(dāng)救助風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)查核實(shí)不深入、救助金發(fā)放粗放等情況?；诓糠謾z察人員的司法救助工作理念尚未轉(zhuǎn)變、檢察環(huán)節(jié)司法救助制度精細(xì)化欠佳、與社會(huì)救助銜接力度不夠等原因，應(yīng)當(dāng)通過提升檢察人員開展司法救助工作的意識(shí)和能力，細(xì)化司法救助工作相關(guān)規(guī)定，探索構(gòu)建司法救助數(shù)字化協(xié)作平臺(tái)，加強(qiáng)救助金監(jiān)管，暢通與社會(huì)救助銜接渠道等方式，進(jìn)一步促進(jìn)司法救助案件高質(zhì)效辦理。

關(guān)鍵詞：司法救助 調(diào)查核實(shí) 高質(zhì)效辦案 社會(huì)救助

深入開展司法救助工作，是檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，踐行以人民為中心的發(fā)展思想和“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”價(jià)值追求的重要舉措。近年來，檢察機(jī)關(guān)司法救助工作在促進(jìn)基層矛盾化解和社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但實(shí)務(wù)中仍存在一些問題，影響了司法救助案件辦理質(zhì)效。對(duì)此，筆者以所在重慶市開州區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“開州區(qū)院”）5年辦理的司法救助案件數(shù)據(jù)為藍(lán)本，剖析基層檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作面臨的困境，并提出相應(yīng)對(duì)策，以期對(duì)實(shí)踐有所裨益。

一、辦理國(guó)家司法救助案件的實(shí)證分析

2019至2024年，開州區(qū)院共對(duì)131人發(fā)放司法救助金218.7萬元，人均救助金額1.67萬元?？傮w來看，該院司法救助人數(shù)、總金額、人均金額呈上升趨勢(shì)，檢察人員開展司法救助工作的積極性逐漸增強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)決定予以救助的申請(qǐng)人中，126人系刑事案件被害人或近親屬，救助案件所涉罪名主要集中在性侵害、交通肇事、故意傷害（殺人）等，給予司法救助后，被害人或近親屬生活困難狀況得到一定緩解，矛盾糾紛尖銳程度有效緩和甚至化解、但仍存在以下問題制約了司法救助質(zhì)效提升。

（一）救助程序以依職權(quán)啟動(dòng)為主，且及時(shí)性不強(qiáng)

被救助的131人中，110人是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)救助，占比83.97%，即系相關(guān)檢察部門在辦案中或倒查梳理司法救助線索中發(fā)現(xiàn)被害人或其近親屬可能符合救助條件，經(jīng)審查后認(rèn)為可以救助的，便主動(dòng)告知被害人或其近親屬申請(qǐng)救助的權(quán)利義務(wù)，并引導(dǎo)其提出司法救助申請(qǐng)。當(dāng)事人主動(dòng)提出司法救助申請(qǐng)的21人，占比16.03%。另外，從作出救助決定與檢察辦案間隔時(shí)間看，超過1年以上的有67人，占比51.15%；從辦案階段看，對(duì)已進(jìn)入審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)中的被害人或其近親屬予以救助的有51人，占比38.93%，司法救助的及時(shí)性未能充分發(fā)揮。

（二）不予司法救助的情形易被忽略，存在不當(dāng)救助風(fēng)險(xiǎn)

《人民檢察院開展國(guó)家司法救助工作細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）中規(guī)定了“一般不予救助”的情形，同時(shí)規(guī)定救助金額不超過人民法院應(yīng)當(dāng)判決的賠償金額。經(jīng)過分析，131名被救助人中，有證據(jù)表明救助前被害人或其近親屬向被告人、犯罪嫌疑人出具諒解書或已獲得部分經(jīng)濟(jì)賠償?shù)挠?6人，占比19.85%；發(fā)放的司法救助金高于人民法院刑事附帶民事判決賠償金額的有8人，占比6.11%；決定救助時(shí)被救助人已納入最低生活保障且因犯罪侵害并無明顯物質(zhì)損失的35人，占比26.72%。檢察人員在辦理過程中，并未重點(diǎn)闡述應(yīng)當(dāng)予以救助的必要性，極易將本不符合司法救助情形的納入救助范圍，增加國(guó)家資金損失風(fēng)險(xiǎn)。

（三）調(diào)查核實(shí)不深入，家庭經(jīng)濟(jì)情況評(píng)估存在盲區(qū)

根據(jù)《細(xì)則》第7條的規(guī)定，開展司法救助的實(shí)質(zhì)條件是擬救助對(duì)象生活困難，需要通過進(jìn)一步的調(diào)查核實(shí)工作進(jìn)行把握?！都?xì)則》第11條規(guī)定的確定救助金額所需考慮的六項(xiàng)因素中，除了實(shí)際損失、過錯(cuò)程度、賠償義務(wù)人實(shí)際賠償情況等因素相對(duì)容易認(rèn)定以外，家庭經(jīng)濟(jì)情況、維持生活的最低支出等因素則較難調(diào)查核實(shí)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被救助人生活困難的調(diào)查核實(shí)工作，通常依據(jù)村委會(huì)或者居住地社區(qū)出具的原系建檔立卡貧困戶、低保戶等證明或村社干部、鄰居等證人證言來證實(shí)救助申請(qǐng)人生活困難，而對(duì)客觀性較強(qiáng)的證據(jù)，如個(gè)人及家庭共同生活人員存款、房產(chǎn)、車輛、投資等情況一般未深入收集，無法確保司法救助調(diào)查內(nèi)容的全面和最終決定的準(zhǔn)確。

（四）救助金發(fā)放較為粗放，救助方式多為單一救助

從救助金發(fā)放方式上看，開州區(qū)院辦理的救助案件均為資金一次性發(fā)放，無分期發(fā)放情況。對(duì)于殘疾人、未成年人、精神病人等無能力支配救助金的被救助對(duì)象，司法救助金一般發(fā)放至其監(jiān)護(hù)人或近親屬的銀行賬戶。但該種缺乏監(jiān)管的方式極易因規(guī)劃不當(dāng)導(dǎo)致?？畈粚Ｓ?，甚至出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人或近親屬截留、占用、挪用、私分等行為，損害被救助人的合法權(quán)益。從救助方式上看，司法救助后移送社會(huì)救助均系未成年人被救助對(duì)象，共有10人，占比13.89%，主要原因系未成年人檢察工作對(duì)綜合履職有特殊工作要求。而被救助對(duì)象為成年人的，司法救助金一次性發(fā)放后，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合或移送其他機(jī)關(guān)開展多元幫扶措施的積極性不高。

二、掣肘檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效辦理司法救助案件的主要因素

在基層檢察機(jī)關(guān)的司法救助工作取得一定成績(jī)的同時(shí)，上述問題的出現(xiàn)制約了司法救助案件的高質(zhì)效辦理。通過對(duì)開州區(qū)院辦理情況進(jìn)行實(shí)證分析，主要發(fā)現(xiàn)有以下幾個(gè)方面的因素：

（一）部分檢察人員的司法救助工作理念尚未轉(zhuǎn)變

部分檢察人員還不能正確認(rèn)識(shí)此項(xiàng)工作，司法理念落后。主要表現(xiàn)為過于保守和過于粗放兩個(gè)極端。保守派在司法救助工作中表現(xiàn)過于謹(jǐn)慎，甚至消極對(duì)待。有的認(rèn)為司法救助過早、過多，會(huì)降低加害人或賠償義務(wù)人及時(shí)主動(dòng)賠償?shù)姆e極性；有的認(rèn)為打擊犯罪才是工作重心，司法救助工作只是辦案的衍生，多一事不如少一事?；谏鲜鲈?，未能主動(dòng)了解被害人家庭生活狀況，不敢或不愿主動(dòng)開展司法救助。而粗放派檢察人員基于司法救助金是發(fā)放給申請(qǐng)人，只要求自己在發(fā)放救助金過程中不違反相關(guān)廉潔規(guī)定即可，故對(duì)該項(xiàng)工作過于隨意，缺乏規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。一方面，未嚴(yán)格按照規(guī)定和程序?qū)戎暾?qǐng)人的身份和救助需求進(jìn)行充分核實(shí)，或未審查不予救助情形，或未對(duì)救助方案進(jìn)行充分論證等；另一方面，在確定救助金數(shù)額時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，根據(jù)個(gè)人情感決定，導(dǎo)致救助金額隨意性較大，甚至出現(xiàn)同一時(shí)期內(nèi)同案不同助的情況，極易引發(fā)新的涉檢信訪。

（二）檢察環(huán)節(jié)司法救助制度精細(xì)化欠佳

自2014年六部委出臺(tái)《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見（試行）》后，最高檢制定了《人民檢察院國(guó)家司法救助工作細(xì)則（試行）》，司法救助工作有了操作規(guī)范。2021年修訂后的《細(xì)則》施行，檢察機(jī)關(guān)司法救助工作進(jìn)入新階段。隨著時(shí)代的發(fā)展，在司法救助案件辦理方面，基層檢層檢察人員仍有較多困惑。比如，僅以遭受侵害后存在精神損害為由是否可以救助，尤其是實(shí)踐中存在較多的因遭受性侵害受到精神損害的被害人是否應(yīng)當(dāng)救助；在救助金發(fā)放方面，一次性發(fā)放后，能否確保全部用于未成年人、智力殘疾等救助申請(qǐng)人，發(fā)放機(jī)關(guān)對(duì)司法救助金使用既無監(jiān)管要求也無監(jiān)管能力，是否有必要借助政府力量開展救助金監(jiān)管；在救助金追回方面，不該發(fā)放或超出發(fā)放的救助金如何啟動(dòng)追回、由誰追回、由誰監(jiān)督追回。以上困惑《細(xì)則》并沒有作出相關(guān)規(guī)定，一定程度影響了司法救助工作高質(zhì)效開展。

（三）與社會(huì)救助銜接力度不夠

根據(jù)《細(xì)則》第3條、第9條等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)司法救助是輔助性救助措施，對(duì)同一案件的同一當(dāng)事人只救助一次；在救助方式上，除了發(fā)放司法救助金之外，還可以針對(duì)被救助人的具體情況，銜接開展社會(huì)救助綜合幫扶措施。然而，社會(huì)救助的范圍雖然廣泛，但在與司法救助的銜接上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和范圍界定。實(shí)踐中，針對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)困難老人、婦女、兒童及殘疾人等被救助對(duì)象，他們往往屬于留守人員，以務(wù)農(nóng)為主，沒有副業(yè)收入，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工的收入往往也不高，家庭經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，檢察機(jī)關(guān)予以司法救助后，突發(fā)嚴(yán)重困難的可能性仍然較大。雖然檢察機(jī)關(guān)針對(duì)個(gè)別重點(diǎn)被救助人，積極協(xié)調(diào)銜接開展了社會(huì)救助予以綜合幫扶，但囿于人力、機(jī)制等因素，客觀上難以做到銜接開展社會(huì)救助、持續(xù)跟進(jìn)幫扶的全面覆蓋。同時(shí)，在就個(gè)案協(xié)調(diào)開展社會(huì)救助綜合幫扶工作時(shí)，一些社會(huì)救助部門往往以未達(dá)救助標(biāo)準(zhǔn)、要報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、社會(huì)救助金額有限等為由答復(fù)，導(dǎo)致社會(huì)救助工作跟不上檢察機(jī)關(guān)的司法救助步伐，影響了綜合救助幫扶效果。

三、提升司法救助辦案質(zhì)效的對(duì)策與展望

最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，“要用心用情辦好每一個(gè)案件、案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)”。［1］在司法救助工作如火如荼開展的當(dāng)下，推動(dòng)國(guó)家司法救助工作由粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變已刻不容緩。在精細(xì)化發(fā)展階段，最基礎(chǔ)最核心的就是探索深化高質(zhì)效辦好每一個(gè)司法救助案件的檢察實(shí)踐。

（一）增強(qiáng)檢察人員開展司法救助工作的積極性

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變司法救助理念。理念一新天地寬。開展司法救助既是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)國(guó)家人文關(guān)懷的重要體現(xiàn)，更是化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要抓手，需更好發(fā)揮司法救助職能，推動(dòng)社會(huì)治理高質(zhì)量發(fā)展。人民有所呼，司法有所應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過加強(qiáng)培訓(xùn)、強(qiáng)化宣傳等方式提升檢察人員對(duì)司法救助的意識(shí)，增強(qiáng)檢察為民的司法理念，認(rèn)識(shí)到辦案過程中對(duì)符合救助條件的當(dāng)事人積極開展救助，不僅是應(yīng)盡的司法責(zé)任，也是作為政治機(jī)關(guān)應(yīng)盡的政治責(zé)任。

2.加強(qiáng)對(duì)司機(jī)救助案件的質(zhì)量評(píng)查力度。通過定期評(píng)查與專項(xiàng)評(píng)查、內(nèi)部評(píng)查與外部監(jiān)督、線上評(píng)查與線下評(píng)查相結(jié)合等方式開展司法救助案件評(píng)查工作，將應(yīng)救助未救助、未及時(shí)救助引發(fā)不良后果、不當(dāng)救助等低質(zhì)效情形納入檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)，倒逼檢察人員及時(shí)、規(guī)范、精準(zhǔn)開展司法救助工作。

（二）細(xì)化檢察機(jī)關(guān)司法救助工作相關(guān)規(guī)定

1.確定相對(duì)量化的救助標(biāo)準(zhǔn)。可以根據(jù)常見的司法救助案件類型，探索將司法救助案件劃分為侵害人身權(quán)利類、侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)利類、弱勢(shì)群體扶養(yǎng)類、民事執(zhí)行類、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解類以及涉法涉訴信訪類等類型，確定不同救助標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)。結(jié)合被救助人受損害程度，造成輕傷、重傷、死亡等不同后果，造成財(cái)產(chǎn)損失大小等，劃分若干不同救助標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)等次，進(jìn)而明確相對(duì)合理的正向救助金數(shù)額。同時(shí)將被救助人在案件中的過錯(cuò)程度作為負(fù)向調(diào)節(jié)指標(biāo)。實(shí)際操作中，具體倍數(shù)還可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際救助預(yù)算來進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。綜合各類指標(biāo)計(jì)算具體個(gè)案的司法救助金數(shù)額，這樣既體現(xiàn)了同類案件同一標(biāo)準(zhǔn)，也針對(duì)個(gè)案體現(xiàn)適當(dāng)差異，盡量做到公平、合理救助。［2］

2.考慮心理補(bǔ)償及間接經(jīng)濟(jì)損失因素。在性侵案件中，多數(shù)被害人并無明顯經(jīng)濟(jì)損失。從刑事附帶民事判決書來看，人民法院僅支持少量的誤工費(fèi)、交通費(fèi)等。但實(shí)際上，被害人因強(qiáng)奸、猥褻行為遭受心理上的傷害無法估量，部分被害家庭通過遷居、變更就讀學(xué)校等產(chǎn)生的租房費(fèi)、生活費(fèi)以及因照顧被害人導(dǎo)致無收入來源等情況，應(yīng)當(dāng)在救助時(shí)予以考慮。

3.重視并區(qū)分不予救助情形。一般情況下，有的被害人為了嚴(yán)懲加害人拒絕加害人任何賠償，有的被害人因家庭內(nèi)部矛盾選擇不要求賠償，有的被害人因加害人家庭貧困無奈放棄索賠等等，總之，為了追求嚴(yán)懲加害人或是加害人本身不具備賠償能力的情形，應(yīng)區(qū)別于被害人怠于行使或放棄求償權(quán)的情形。對(duì)于符合“一般不予救助”的原則性規(guī)定而又需要例外救助的，應(yīng)當(dāng)予以充分說明論證，防止不當(dāng)縮小司法救助適用范圍。

（三）構(gòu)建司法救助數(shù)字化協(xié)作平臺(tái)

1.建立司法救助線索大數(shù)據(jù)篩查監(jiān)督模型。從當(dāng)前技術(shù)發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、網(wǎng)上信訪系統(tǒng)等檢察數(shù)據(jù)也已經(jīng)相對(duì)完善，民政、殘聯(lián)、婦聯(lián)、鄉(xiāng)村振興、退役軍人事務(wù)局等部門也積累了大量與困難群體相關(guān)的數(shù)據(jù)。部分地區(qū)已在探索開展類似的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作實(shí)踐。檢察機(jī)關(guān)可以借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)，融合比對(duì)上述各部門的數(shù)據(jù)，智能化篩查檢察環(huán)節(jié)因案致貧、因案返貧的受害人司法救助線索，變當(dāng)事人申請(qǐng)為檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)排查，提高司法救助的及時(shí)性和有效性。

2.建立與相關(guān)職能部門常態(tài)化快捷數(shù)據(jù)查詢機(jī)制。公安機(jī)關(guān)掌握著人口信息、車輛信息等，銀行可查詢個(gè)人和家庭的存款信息，房屋管理部門管理著房產(chǎn)登記信息。實(shí)踐中，各職能部門間已有一定的協(xié)作基礎(chǔ)，通過與這些部門建立查詢協(xié)作機(jī)制，明確數(shù)據(jù)查詢的權(quán)限、流程和安全保障措施，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)情況的快速調(diào)查核實(shí)。在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，不僅可以提高工作效率，還能精準(zhǔn)把握救助條件和標(biāo)準(zhǔn)，避免將不符合條件人員予以救助。

（四）強(qiáng)化司法救助金的監(jiān)管

1.建立分期發(fā)放司法救助金制度。對(duì)于由監(jiān)護(hù)人或近親屬代管的司法救助金，可引入被救助人所在村委會(huì)（社區(qū)）、未成年人所在學(xué)校、適格近親屬等為第三方監(jiān)管主體，以“一案一委托”的形式，根據(jù)被救助者的實(shí)際需要和困難程度，與第三方簽署國(guó)家司法救助金代管委托協(xié)議，合理安排救助金分期發(fā)放時(shí)間和金額，共同對(duì)資金的使用跟蹤監(jiān)管，確保救助金專款專用。

2.建立救助回訪機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)司法救助金使用情況定期回訪，對(duì)第三方監(jiān)管義務(wù)主體不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)導(dǎo)致監(jiān)管資金濫用，嚴(yán)重?fù)p害救助對(duì)象合法權(quán)益的，督促其整改，必要時(shí)可更換第三方監(jiān)管義務(wù)主體。對(duì)司法救助后仍然生活困難的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送社會(huì)救助，體現(xiàn)救助的延續(xù)性。

3.暢通資金追償渠道。根據(jù)司法救助的輔助性原則與限額原則（不超過法院判決金額），當(dāng)申請(qǐng)人的賠償金賠付到位后，應(yīng)當(dāng)明確將已獲得的國(guó)家司法救助金退還財(cái)政部門，用以保障其他未獲賠償申請(qǐng)人的救助。［3］同樣，對(duì)于其他不符合司法救助條件的案件，檢察機(jī)關(guān)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)追償程序。此外，應(yīng)建立盡職免責(zé)機(jī)制，對(duì)秉持公心、履職盡責(zé)但因客觀原因出現(xiàn)失誤偏差的司法救助辦案人員免于問責(zé)。

（五）暢通司法救助與社會(huì)救助銜接渠道

1.實(shí)行救助標(biāo)準(zhǔn)互鑒。社會(huì)救助對(duì)生活困難的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序更加嚴(yán)格，有必要推動(dòng)司法救助與社會(huì)救助之間關(guān)于家庭困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)互相借鑒，適度平衡司法救助和社會(huì)救助救助金額度，防止司法救助越位或社會(huì)救助缺位等情形的發(fā)生。

2.暢通銜接配合機(jī)制。將司法救助與醫(yī)療救助、大病救助、特困救助、社會(huì)低保等結(jié)合起來，一體實(shí)施，開展多元幫扶。對(duì)重點(diǎn)被救助對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并根據(jù)其家庭情況持續(xù)優(yōu)化綜合幫扶方案，持續(xù)督促協(xié)調(diào)有關(guān)社會(huì)救助部門開展跟蹤幫扶工作，實(shí)現(xiàn)“輸血”式救助向“造血”式精準(zhǔn)幫扶轉(zhuǎn)變。