檢察建議備案工作現(xiàn)狀及改進

摘 要：檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責的重要方式?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》的出臺在很大程度上提升了檢察建議的規(guī)范性，但在司法實踐中，檢察建議備案工作中仍存在“重制發(fā)、輕備案”思想，制而不備、備而不查現(xiàn)象，及必要性等驗證機制相對缺乏問題。對于以上問題，可依托檢察業(yè)務應用系統(tǒng)和AI智能審查工具，完善檢察建議備案制度，構(gòu)建文書備案強制校驗機制，建立健全備案、存檔雙軌程序，消除監(jiān)管盲區(qū)，并通過構(gòu)建全流程質(zhì)量管控與跨周期效果評估相融合的驗證體系，補齊必要性驗證機制短板，高質(zhì)效辦理每一個檢察建議，從而更加充分履行法律監(jiān)督職責，有效參與社會治理。

關鍵詞：檢察建議 備案 規(guī)范化

制發(fā)檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要方式，也是檢察機關參與社會治理、彰顯檢察擔當?shù)挠辛εe措。自2012 年《民事訴訟法》首次將檢察建議正式寫入法律以來，檢察建議制度的類型、性質(zhì)、功能等都有了新的變化和拓展，檢察建議逐漸演變成為檢察機關履行法律監(jiān)督職能的一項重要制度，在助推社會治理方面發(fā)揮越來越重要的積極作用。最高檢制發(fā)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》） ，為規(guī)范開展檢察建議工作提供了更加明確的依據(jù)。通過規(guī)范檢察建議的運行程序，向規(guī)范化要剛性，是檢察建議剛性化的必要步驟。［1］實踐中，部分檢察院傾向于重點關注檢察建議的制發(fā)規(guī)范性，而忽略了備案規(guī)范化這一問題。檢察建議備案工作，即檢察機關在制發(fā)檢察建議后，依照程序報送上一級檢察機關備案，由后者對檢察建議的必要性、合法性、規(guī)范性及說理性進行審查，通過上級院的監(jiān)督管理保障檢察建議質(zhì)效，有效服務社會治理。檢察機關通過制發(fā)檢察建議履行法律監(jiān)督職責，應把備案當作檢察建議工作的重要部分，實現(xiàn)從檢察建議的制發(fā)到備案全流程管理。

一、檢察建議備案規(guī)范化的重要性

（一）落實《工作規(guī)定》等規(guī)范性文件的工作要求

《工作規(guī)定》指出，發(fā)出的檢察建議書應當于5日內(nèi)報上一級人民檢察院對口業(yè)務部門和負責法律政策研究的部門備案，《檢察機關開展檢察建議工作有關問題的解答》（以下簡稱《解答》）進一步強調(diào)了對檢察建議進行備案和監(jiān)督管理的具體方式，指出上一級檢察院可以通過備案審查及時糾正檢察建議書可能出現(xiàn)的問題，保證檢察建議書的權(quán)威性和嚴肅性。做好對檢察建議的備案工作，是落實規(guī)范性文件的必然要求。

（二）提升檢察建議質(zhì)效的有效方式

要實現(xiàn)檢察建議做到剛性、做成剛性，檢察建議的質(zhì)量是關鍵。上一級院對口業(yè)務部門和法律政策研究部門對檢察建議書進行備案，確保檢察建議于法有據(jù)、說理充分并且確有必要，嚴把質(zhì)量關，為檢察建議多上一道保險。而且通過向上一級檢察院備案可在一定轄區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)對檢察建議的統(tǒng)一管理，有利于從更高層次對檢察建議對比評估，找出并分析解決問題和總結(jié)經(jīng)驗。向上一級檢察院備案，一方面是接受上級監(jiān)督，保證制發(fā)檢察建議的檢察院對文書質(zhì)量給予更高重視程度；另一方面在堅持層級對應制發(fā)檢察建議的原則下，通過備案得到上級院的關注和支持，更有利于督促落實、跟進監(jiān)督。

（三）推進檢察一體化的重要舉措

近年檢察機關內(nèi)設機構(gòu)改革過程中，十分強調(diào)全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，檢察一體化應當反映在檢察工作的方方面面。落實對下級檢察院發(fā)出的檢察建議備案審查，是推進縱向一體化的具體表現(xiàn)，通過高質(zhì)量備案，有助于整合上下級檢察機關的監(jiān)督合力，最大化利用檢察資源，拓展檢察建議促進社會治理的深度和廣度。各地區(qū)基層檢察院所在區(qū)域位置、發(fā)展情況和辦理案件類型不同，看問題、辦理檢察建議的視角也不同，可能更傾向于就個案制發(fā)檢察建議，難以發(fā)現(xiàn)一定轄區(qū)范圍內(nèi)的共性問題，由上一級檢察院統(tǒng)一對下級院所有檢察建議備案，可以實現(xiàn)信息共享，及時總結(jié)歸納，加強整體優(yōu)勢、最大程度發(fā)揮監(jiān)督效應。因此要重視檢察機關上下級之間的配合協(xié)調(diào)，做好檢察建議備案工作。

二、檢察建議備案工作存在的問題

（一） “重制發(fā)、輕備案”思想依然突出

部分檢察干警對檢察建議備案工作的思想認識還不深刻，重視程度不夠，對辦理檢察建議的規(guī)范性文件不了解，對檢察建議“一發(fā)了之”，把主要精力放在檢察建議書的撰寫和發(fā)出程序上，不重視備案工作，錯誤認為建議已經(jīng)發(fā)出去，備案與否不會影響檢察建議工作開展，遂產(chǎn)生“多一事不如少一事”的惰性思想，忽略備案程序。還有部分檢察干警存在畏難情緒，出于完成任務的目的制發(fā)檢察建議，對自己制作的檢察建議文書質(zhì)量不自信，存在規(guī)避監(jiān)管的想法，不愿意報送上級相關部門備案。少數(shù)干警大局意識不強，對檢察機關參與市域治理的認識不到位，檢察一體化的意識不夠，認為制發(fā)社會治理檢察建議也只是各自業(yè)務條線的工作，與法律政策研究部門關系不大，未按規(guī)定向上一級院的法律政策研究部門備案。

（二）“制而不備”現(xiàn)象較為明顯

1. 未按規(guī)定時間備案。檢察業(yè)務應用系統(tǒng) 2.0 版上線以來，對案卡規(guī)范化填錄要求提高，但是個別基層院、個別部門備案不及時的情況仍然存在。根據(jù)《工作規(guī)定》，應當于檢察建議文書發(fā)出5日內(nèi)備案。有的基層院或部門于被建議單位回復后，在檢察業(yè)務應用系統(tǒng)上傳回復函或結(jié)案時一并備案；有的基層院或部門則是“投機取巧”，每月或每季度定期一次性備案數(shù)個檢察建議，而非“一建議一備案”；還有極少數(shù)制發(fā)部門經(jīng)多次提醒才備案。

2. 備案主體、備案對象錯位。盡管《解答》中已經(jīng)明確，社會治理檢察建議報送上一級檢察院法律政策研究部門備案，其他類型檢察建議報送上一級檢察院對口業(yè)務部門備案，實踐中仍比較混亂。如，有的基層院把所有檢察建議都向上一級院法律政策研究部門備案；有的基層院把社會治理檢察建議報送上一級院法律政策研究部門備案的同時，一并報送制發(fā)部門的上一級院對口業(yè)務部門備案，上一級檢察院因此收到重復備案。

3. 備案方式不一。由于檢察業(yè)務應用系統(tǒng)更新迭代，有的基層院已經(jīng)開始使用2.0系統(tǒng)、有的基層院還在使用1.5系統(tǒng)，兩個系統(tǒng)不通用也導致了基層院報送數(shù)據(jù)與檢察業(yè)務應用系統(tǒng)抓取數(shù)據(jù)不一致。同時，還有的基層院仍然通過內(nèi)網(wǎng)郵箱進行備案；個別基層院和部門則是通過紙質(zhì)文書進行線下備案。多種不同方式的備案造成管理混亂，既容易發(fā)生遺漏，也會使上級院對檢察建議統(tǒng)計分析的工作難度增大，工作效率降低。如上一級院發(fā)現(xiàn)問題需要反饋時，如果通過檢察業(yè)務應用系統(tǒng)移送，則可以直接反饋意見；如果通過紙質(zhì)文書備案，則較難迅速定位發(fā)出檢察建議的干警并進行溝通，導致信息交流不暢。與此同時，檢察業(yè)務應用系統(tǒng)中的案卡設置、填錄和數(shù)據(jù)抓取，未能完全與《工作規(guī)定》等規(guī)范性文件相匹配。如檢察業(yè)務應用系統(tǒng)中自動生成的檢察建議書的文號，與《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》中規(guī)定的文書文號并非完全對應，且未發(fā)出的檢察建議也會占用文號，造成發(fā)出的檢察建議非連續(xù)編號。制度設計和規(guī)范運行的脫節(jié)，使檢察建議管理缺乏整體性和協(xié)同性，造成檢察建議形式和內(nèi)容管理的疏漏。［2］

（三）“備而不查”情況仍然存在

根據(jù)《解答》，下級檢察院報送檢察建議備案后，要求上一級檢察院做好審查工作，由此上一級院可以全面掌握轄區(qū)的檢察建議工作情況并開展指導。而除了下級檢察院存在懈怠拖延心理晚報、不報備案文書材料，也有上級檢察院“備而不查”，對移送備案的檢察建議書只接收存檔，沒有對檢察建議書的必要性、合法性、規(guī)范性及說理性等進行實質(zhì)審查。一方面，由于檢察業(yè)務應用系統(tǒng)設置較為簡單，對于接收備案的檢察建議，審查部門甚至無需點開檢察建議書，可以直接選擇“無意見”然后結(jié)案。另一方面，目前雖然規(guī)定了制發(fā)的檢察建議書確有不當?shù)模弦患墮z察院可以指令變更或撤回，實踐中這一規(guī)定適用極少。一是發(fā)出具有明顯不當、存在重大問題的檢察建議書的情況確實較少；二是事關檢察建議權(quán)威性，上一級檢察院變更或撤回檢察建議比較慎重；三是由于未按期備案，被建議單位可能已經(jīng)回復，沒有變更或撤回的必要。

需要說明的是，雖有文件指出發(fā)現(xiàn)檢察建議書存在瑕疵的，可以向下級檢察院提出意見，督促注意避免出現(xiàn)類似問題。但缺乏相應制度保障，上一級檢察院提出的審查意見得不到落實，久而久之審查工作流于形式，也會削弱審查部門的工作積極性。

（四）必要性等驗證機制相對缺乏

現(xiàn)有的規(guī)范性文件只要求將檢察建議書報送備案，但僅備案檢察建議書，不備案調(diào)查報告、被建議單位回復函等相關材料，制約了備案效果最大化。

1. 檢察建議書的描述會影響上一級檢察院的判斷，僅看檢察建議書本身，上一級檢察院審查時難以全面準確地判斷該檢察建議是否具有制發(fā)必要性。如有的檢察建議書寫得十分簡單，對被建議單位存在的問題三言兩語一筆帶過，上一級院或許會覺得沒有制發(fā)必要性；又如搶發(fā)檢察建議現(xiàn)象，即被建議單位已經(jīng)開始履職整改，檢察機關仍發(fā)出檢察建議，上一級院只看檢察建議書，不了解被建議單位現(xiàn)狀，或許會贊同制發(fā)檢察建議。

2. 上一級檢察院對檢察建議的評價得不到實踐驗證的反饋。雖然上級檢察院也會周期性地統(tǒng)計檢察建議的回復率、采納率，但備案工作和統(tǒng)計工作在制度規(guī)定上是割裂開的，實踐中也是由不同的部門分別負責備案審查和統(tǒng)計。上一級檢察院對檢察建議書的備案是單向進行的，通俗地說，上一級院可能會對一個論證充分、邏輯自洽的檢察建議評價為富有說理性，但由于專業(yè)性差異，被建議單位回復函提出合理異議，現(xiàn)行備案程序中上一級院不掌握該回復函情況，不能保證避免類似情況再現(xiàn)。還有甚者，發(fā)出檢察建議的部門與被建議單位達成共識，對未按照建議內(nèi)容落實整改的情況視作已回復整改，上報回復率、采納率為100%。此類情況下，不僅檢察建議的實際效果打了折扣，也會對檢察建議的權(quán)威性產(chǎn)生影響。但如果只對檢察建議書備案，上一級檢察院無法知曉具體情形。

三、檢察建議備案規(guī)范化的完善

（一）破解“重制發(fā)、輕備案”思想困境

“重制發(fā)、輕備案”的實踐困境，既反映了思想認識不足，更暴露出傳統(tǒng)監(jiān)管模式的制度性缺陷。除了通過教育培訓提高思想認識外，還應強化制度約束完善權(quán)責明晰的備案制度，構(gòu)建文書備案強制校驗機制。根據(jù)權(quán)責一致原則，明確三級責任主體職責。檢察官作為直接責任人，應在檢察建議簽發(fā)后5日內(nèi)完成檢察業(yè)務應用系統(tǒng)備案；逾期后系統(tǒng)自動向檢察官及其部門負責人推送督辦信息并納入個人司法檔案。業(yè)務部門負責人承擔管理責任，對于逾期未備案的檢察建議進行督辦。案件管理部門履行統(tǒng)籌監(jiān)管職能，從備案及時率（衡量程序規(guī)范性）、備案完整率（評價材料齊備性）、備案準確率（考察分送合規(guī)性）三個方面評價備案情況，通過量化評估提升監(jiān)管效能。同時，構(gòu)建智能化的備案強制校驗機制。依托檢察業(yè)務應用系統(tǒng) 2.0 平臺的技術(shù)優(yōu)勢，設置“制發(fā)—備案—結(jié)案”全流程智能校驗模塊，實時比對在辦建議書與備案數(shù)據(jù)庫的匹配度，對未完成備案程序的案件自動觸發(fā)流程阻斷機制，禁止承辦人進行結(jié)案操作。通過剛性技術(shù)既有效防范程序疏漏，又借助電子留痕技術(shù)實現(xiàn)責任可溯化管理。

（二）根治“制而不備”程序失范

可建立健全標準化雙軌（備案+存檔）程序，解決傳統(tǒng)備案程序存在流程離散化與監(jiān)管碎片化缺陷。一方面，通過強化數(shù)字檢察建設，實現(xiàn)承辦檢察官在檢察業(yè)務應用系統(tǒng) 2.0 上傳帶有電子簽章的 PDF 版本文書后，系統(tǒng)自動調(diào)用哈希算法生成文書數(shù)字指紋，并基于區(qū)塊鏈技術(shù)將備案時間、文書特征值等信息寫入分布式賬本，形成不可篡改的《電子備案憑證》，解決備案時效爭議；另一方面，在歸檔紙質(zhì)材料時，要求文書和《電子備案憑證》齊全，形成工作閉環(huán)。未來隨著深度學習能力的 AI 技術(shù)的成熟和應用，針對備案路徑錯位問題，還可在檢察業(yè)務應用系統(tǒng)中部署具備智能分類模塊，實行類型、層級、部門自動分送。檢察業(yè)務應用系統(tǒng)根據(jù)預設規(guī)則自動執(zhí)行分送動作，將社會治理檢察建議推送至上一級院法律政策研究部門，其他類型檢察建議推送至上一級院對口業(yè)務部門，重大事項同步抄送檢察長辦公室。這也形成“規(guī)則—數(shù)據(jù)—決策”的閉環(huán)反饋系統(tǒng)，從而有效破解“多頭備案、漏備錯備”等程序失范問題。

（三）消除“備而不查”監(jiān)管盲區(qū)

“備而不查”現(xiàn)象折射出傳統(tǒng)備案制度中形式化傾向與實質(zhì)監(jiān)管缺位的結(jié)構(gòu)性矛盾，有必要加強智能審查工具與專業(yè)判斷機制的協(xié)同互補，實現(xiàn)備案從程序合規(guī)向質(zhì)效并重的范式轉(zhuǎn)型。在程序上，構(gòu)建遞進式“三階審查”。智能形式審查，由檢察業(yè)務應用系統(tǒng)自動檢驗文號規(guī)范性、法律條款引證、格式要素完整性等形式問題，實現(xiàn)文書的格式審查全覆蓋。專業(yè)實質(zhì)審查，由對口業(yè)務部門圍繞必要性、合法性、規(guī)范性及說理性等方面予以審查，重點關注制發(fā)對象、建議舉措、說理程度，提升檢察建議的質(zhì)效。定期質(zhì)量評查，由案件質(zhì)量評查主體從政治效果、法律效果、社會效果三個維度進行量化評分。在結(jié)果上，實行瑕疵文書分級矯正。形式瑕疵矯正，對文號錯誤、格式錯位等技術(shù)性瑕疵，檢察業(yè)務應用系統(tǒng)自動生成《補正通知書》。實質(zhì)瑕疵處置，對說理不充分、法律適用錯誤等中觀瑕疵，由法律政策研究部門制作《瑕疵修正意見書》并反饋檢察官。重大瑕疵糾錯，對超越職權(quán)、違反法律保留原則等重大瑕疵，經(jīng)檢察委員會多數(shù)決定后，依據(jù)《工作規(guī)定》第22條啟動撤回程序。

（四）補齊必要性驗證機制短板

構(gòu)建全流程質(zhì)量管控與跨周期效果評估相融合的驗證體系，解決檢察建議制度中風險評估與效果追蹤機制的結(jié)構(gòu)性缺陷。建立“證據(jù)—建議—反饋”三位一體的備案制度，依據(jù)《工作規(guī)定》第 21 條關于備案的規(guī)定，要求調(diào)查報告書、檢察建議和被建議單位復函均須備案，復函從收到之日起5日內(nèi)備案。上一級檢察院收到后，應及時結(jié)合評估報告等文書資料對檢察建議的質(zhì)量進行審查和評價，以此加強對檢察建議 的追蹤監(jiān)管，掌握轄區(qū)內(nèi)檢察建議工作情況。借助外力共同推動備案效果最大化。一是可以結(jié)合司法實踐進一步強化抄送制度，細化抄送備案的范圍和方式。社會治理檢察建議可向所在地人大常委會備案，接受人大常委會的審查，主動爭取人大支持。二是探索實行互評機制，征集被建議單位、相關單位意見，邀請在其回復檢察建議時評價該項工作，從多角度多方位對檢察建議進行審查，拓寬審查面。三是探索公開發(fā)布檢察建議，拓寬檢察文書公開范圍，把不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或其他不宜公開的檢察建議書面對社會公眾公開發(fā)布，搭建檢務公開平臺，吸納融合群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等方式，共同形成更強力度的審查合力。另外，還可以課題、專項調(diào)研等方式，細致審視檢察建議對地方立法和社會治理的影響。