民事再審檢察建議辦理的規(guī)范化路徑探析

摘 要：民事再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院生效裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的重要方式。民事再審檢察建議在司法實(shí)踐中仍然存在與抗訴的界線不夠明晰、能否引起再審并改判易受非案件因素影響、被接受程度較低、案源缺乏均衡性和穩(wěn)定性、監(jiān)督剛性不足等問題。為充分發(fā)揮民事再審檢察建議制度價(jià)值，有必要從案件辦理程序的規(guī)范化、法檢工作交流的機(jī)制化、文書制作的格式化、運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘監(jiān)督線索的常態(tài)化、后續(xù)評(píng)估與跟進(jìn)監(jiān)督的制度化等方面發(fā)力，增強(qiáng)民事再審檢察建議監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：民事再審檢察建議 抗訴 規(guī)范化

民事再審檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段，在糾正同級(jí)法院錯(cuò)誤生效裁判，維護(hù)司法公正上具有獨(dú)特價(jià)值。然而，司法實(shí)踐中民事再審檢察建議與抗訴的界限模糊、被接受程度較低等問題仍較為突出，導(dǎo)致民事再審檢察建議的制度價(jià)值尚未充分釋放。本文采用實(shí)證調(diào)研的方法，梳理分析民事再審檢察建議制度運(yùn)行中存在的突出問題，并就此提出行之有效的完善建議，以期為民事再審檢察建議辦理的規(guī)范化提供借鑒。

一、民事再審檢察建議辦案基本情況

自2019年至2022年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)分別提出民事再審檢察建議7972件、9900件、8803件、9500件。同期提出抗訴案件分別為5103件、4994件、5319件、4500件。至2023年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共提出民事再審檢察建議10525件，法院采納率為92.4%。同期民事抗訴案件3807件，民事再審檢察建議數(shù)量是抗訴數(shù)量的2.76倍。［1］全國(guó)范圍內(nèi)初步實(shí)現(xiàn)了民事案件生效裁判結(jié)果監(jiān)督方式從“抗訴為主、民事再審檢察建議為輔”向“民事再審檢察建議為主”轉(zhuǎn)變。從安徽省檢察機(jī)關(guān)的辦案情況看，民事再審檢察建議案件呈如下特征：

（一）生效裁判結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)向以提出民事再審檢察建議為主

2019年至2024年，安徽省檢察機(jī)關(guān)共對(duì)民事生效裁判提出監(jiān)督意見6958件，其中抗訴2673件、民事再審檢察建議4285件。民事再審檢察建議案件數(shù)量占監(jiān)督總數(shù)的61.91%，約是民事抗訴案件數(shù)量的1.6倍。其中，2023年，提出民事再審檢察建議533件、提出抗訴310件，提出再審檢察建議的案件數(shù)量約是抗訴案件數(shù)量的1.72倍，這與全國(guó)范圍內(nèi)民事再審檢察建議是抗訴數(shù)量2.76倍的比例存在較大區(qū)別。2024年，安徽省檢察機(jī)關(guān)提出民事再審檢察建議419件，提出抗訴156件，提出民事再審檢察建議案件數(shù)量達(dá)抗訴案件數(shù)量的2.69倍［2］，基本實(shí)現(xiàn)民事裁判結(jié)果監(jiān)督方式向“民事再審檢察建議為主”的轉(zhuǎn)變。

（二）監(jiān)督率相對(duì)較高，且三級(jí)院監(jiān)督方式區(qū)分明顯

2019至2024年，安徽省檢察機(jī)關(guān)共受理民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件2萬余件，提出民事再審檢察建議數(shù)為4285件，提出民事再審檢察建議案件占比近20%。若加上抗訴案件，則提出監(jiān)督意見的案件占受理案件總數(shù)的比例達(dá)30%以上，監(jiān)督率較高。當(dāng)然，這其中很重要的一個(gè)因素是包含了相當(dāng)部分的依職權(quán)監(jiān)督案件，如虛假訴訟。從提出層級(jí)來看，90%以上的民事再審檢察建議由基層檢察院提出，主要針對(duì)基層法院一審生效民事裁判案件。市級(jí)院提出民事再審檢察建議的占比不足10%，省級(jí)院占比不足1%。這項(xiàng)數(shù)據(jù)與省級(jí)院抗訴案件數(shù)量占全省三成以上的比例形成巨大反差。

（三）生效裁判結(jié)果監(jiān)督的辦案“倒三角”局面有效扭轉(zhuǎn)

因抗訴制度設(shè)計(jì)原因，基層檢察院沒有抗訴的監(jiān)督方式，抗訴案件全部集中在省、市兩級(jí)檢察院，長(zhǎng)期以來形成了抗訴案件數(shù)量“倒三角”的格局。從安徽省民事再審檢察建議案件數(shù)量看，基層院共辦理3888件，占民事再審檢察建議案件辦案總數(shù)的90%以上。加之市級(jí)院辦理的抗訴案件中，絕大多數(shù)也是由基層院提請(qǐng)，總體來看，基層院辦理的提出監(jiān)督意見案件數(shù)量達(dá)5630件，占裁判結(jié)果監(jiān)督案件總數(shù)的80%以上，占比較高，有效改變了安徽省檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來辦理民事生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件“倒三角”的格局。

（四）民事再審檢察建議監(jiān)督案件數(shù)量下降趨勢(shì)明顯

從絕對(duì)數(shù)量看，自2020年至2024年，安徽省檢察機(jī)關(guān)分別提出再審檢察建議1055件、833件、782件、533件、419件，持續(xù)下降趨勢(shì)明顯，趨勢(shì)背后的深層次原因應(yīng)當(dāng)引起重視和研究。從數(shù)據(jù)看，提出民事再審檢察建議的數(shù)量與依職權(quán)監(jiān)督案件的數(shù)量具有緊密的正相關(guān)關(guān)系。如2021年監(jiān)督審判機(jī)關(guān)糾正虛假訴訟案件953件，同期提出民事再審檢察建議833件。2024年監(jiān)督審判機(jī)關(guān)糾正虛假訴訟案件495件，同期提出民事再審檢察建議數(shù)量降至419件。

二、民事再審檢察建議制度運(yùn)行中存在的問題

現(xiàn)行法律、司法解釋對(duì)民事再審檢察建議的辦理規(guī)定仍不夠細(xì)化，使得民事再審檢察建議制度面臨三重困境，即理論困境、制度困境、實(shí)踐困境。［3］

（一）民事再審檢察建議與抗訴的界限不夠明晰

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）第81條規(guī)定了可以提出民事再審檢察建議的十一種情形。《監(jiān)督規(guī)則》第82條、第83條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴的四種情形，但第84條又規(guī)定，“符合本規(guī)則第八十二條、第八十三條規(guī)定的案件，適宜由同級(jí)人民法院再審糾正的，地方各級(jí)人民檢察院可以向同級(jí)人民法院提出民事再審檢察建議”。該條實(shí)際否定了第82條、第83條的確定性規(guī)定，使得何種情形不得制發(fā)民事再審檢察建議再次陷入模糊狀態(tài)，使得抗訴與再審檢察建議既沒有“先后適用”的區(qū)分，也沒有“平等選擇”的指導(dǎo)，不利于構(gòu)建多維度多層次的監(jiān)督框架。實(shí)踐中，具體以哪種方式開展民事檢察監(jiān)督更多的是依賴辦案機(jī)關(guān)的選擇。［4］

（二）民事再審檢察建議能否引起再審并改判易受非案件因素影響

一方面，受法院內(nèi)部考核、上下級(jí)關(guān)系等因素的影響，再審、改判案件可能對(duì)原承辦法官、原辦案法院產(chǎn)生消極影響，客觀上增大了再審改判的難度。另一方面，改判必須重新審視案件所有證據(jù)，若民事再審檢察建議并非以新的證據(jù)足以推翻原判決提出，法院需要審查判斷民事再審檢察建議的理由是否足以改變?cè)袥Q。在足以改變?cè)袥Q的情況下，法院往往還要審查案件是否存在糾正必要性。出于種種考量，這種審查判斷往往是苛刻的。此外，因改判可能涉及的判例效應(yīng)和對(duì)法律原則的長(zhǎng)期影響，法院天然傾向于維護(hù)已有生效判決的既判力。在事實(shí)認(rèn)定存在不一、法律解釋存在分歧、不同法院裁判尺度不一的情況下，法院對(duì)再審檢察建議回復(fù)中只是表示“不予采納”，或者僅以“實(shí)體判決并無不當(dāng)”等籠統(tǒng)理由否定再審檢察建議的監(jiān)督意見。［5］

（三）法院對(duì)民事再審檢察建議接受程度較低

民事再審檢察建議的提出、審查、送達(dá)及法院的反饋過程，于外部而言透明度不足。實(shí)踐中，各地法院對(duì)于民事再審檢察建議承辦部門、辦理程序、回復(fù)模式等不盡統(tǒng)一，部分法院對(duì)再審檢察建議不能依法辦理或回復(fù)，超期回復(fù)、拒不回復(fù)時(shí)有發(fā)生。有的法院對(duì)應(yīng)當(dāng)采納檢察建議進(jìn)入再審的案件，通過在辦案程序外推動(dòng)當(dāng)事人和解等方式掩蓋民事生效裁判中存在的錯(cuò)誤或瑕疵，回避對(duì)再審檢察建議的采納，不了解、不認(rèn)可民事再審檢察建議的功能價(jià)值。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，有的民事再審檢察建議文書質(zhì)量差、說理不透徹，甚至對(duì)法律適用的理解存在誤區(qū)也是導(dǎo)致民事再審檢察建議不被法院認(rèn)可的重要因素之一。

（四）民事再審檢察建議的案源缺乏均衡性和穩(wěn)定性

一方面，案件數(shù)量特別是依職權(quán)監(jiān)督的案件數(shù)量受民事檢察官主觀積極性影響較大。各地檢察機(jī)關(guān)在人力、物力資源上存在差異，基層檢察院往往仍是民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”，導(dǎo)致民事檢察監(jiān)督工作力度不一，辦理案件數(shù)量不穩(wěn)定，一定程度上存在找案辦案的情況。另一方面，依職權(quán)監(jiān)督案件雖然成案率高，但可持續(xù)性不強(qiáng)。目前辦理的民事再審檢察建議案件，相當(dāng)一部分來自于近年來開展的虛假訴訟專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)。隨著檢察機(jī)關(guān)對(duì)傳統(tǒng)民間借貸、房屋買賣等虛假訴訟的打擊，以及法院自我防范、主動(dòng)糾正加強(qiáng)，該類案件案源持續(xù)萎縮。對(duì)于新類型、新領(lǐng)域的案件線索發(fā)掘，成效尚不明顯，影響了監(jiān)督案件數(shù)量的持續(xù)穩(wěn)定。

（五）民事再審檢察建議案件的監(jiān)督剛性不足

實(shí)踐中，基層檢察院辦理裁判結(jié)果監(jiān)督案件時(shí)，經(jīng)常需要先與法院溝通協(xié)商，直至達(dá)到一致認(rèn)識(shí)時(shí)才制發(fā)民事再審檢察建議，這也就是常說的“協(xié)商式監(jiān)督”。在許多情況下，因法檢達(dá)成一致認(rèn)識(shí)的概率不高，民事再審檢察建議得不到采納的可能性較大，故大量符合監(jiān)督條件的案件多以提請(qǐng)抗訴這種相對(duì)剛性的監(jiān)督方式結(jié)案。安徽省級(jí)檢、法層面雖然會(huì)簽印發(fā)了《工作交流會(huì)商會(huì)會(huì)議紀(jì)要（第1次）》，明確“對(duì)擬不采納再審檢察建議的監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論決定”，但是落實(shí)中，仍出現(xiàn)名為拒絕實(shí)已采納、超期不回復(fù)、不經(jīng)過審判委員會(huì)討論即作出決定等問題。

三、民事再審檢察建議辦理規(guī)范化的建議

（一）以民事再審檢察建議案件辦理程序的規(guī)范化明晰與抗訴案件的界限

規(guī)范、嚴(yán)肅的辦案程序是增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威的重要方式，民事再審檢察建議辦案程序規(guī)范化的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)覆蓋從線索發(fā)現(xiàn)到最終反饋的全過程、全步驟，包括受理?xiàng)l件、審查要點(diǎn)、調(diào)查方式、文書格式等，確保每一步都有章可循，降低隨意性。一是規(guī)范線索發(fā)現(xiàn)與受理機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)通過多種途徑發(fā)現(xiàn)可能存在問題的民事判決或裁定，包括當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督、日常工作發(fā)現(xiàn)、其他機(jī)關(guān)移送等。對(duì)于符合監(jiān)督條件的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理。二是規(guī)范案件審查機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件進(jìn)行初步審查，判斷是否有必要采取進(jìn)一步的調(diào)查核實(shí)措施。如有必要，檢察機(jī)關(guān)可以采取詢問當(dāng)事人、查閱案卷材料、委托鑒定或評(píng)估等多種方式，乃至專家咨詢論證，以全面了解案情，準(zhǔn)確提出處理意見。三是規(guī)范審批與決定機(jī)制。嚴(yán)格檢察建議的提出制度，設(shè)立審批程序，確保民事再審檢察建議的針對(duì)性和可操作性。規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提出民事再審檢察建議的程序和相關(guān)材料要求。四是規(guī)范完善反饋與救濟(jì)機(jī)制。建立未被采納的檢察建議的復(fù)議或二次申訴機(jī)制，確保檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的有效行使。

（二）以工作交流的機(jī)制化凝聚法檢共識(shí)

一是以最高法、最高檢出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）為契機(jī)，聚焦高質(zhì)效辦案，與法院建立定期會(huì)商溝通、聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合評(píng)查機(jī)制，統(tǒng)一司法理念，凝聚合力，推動(dòng)解決民事再審檢察建議實(shí)踐中的共性、導(dǎo)向性問題。二是構(gòu)建與民事再審檢察建議制度相配套的其他機(jī)制，如信息共享機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度、案例指導(dǎo)制度等，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與人民法院之間的溝通協(xié)作，確保監(jiān)督的有效性和及時(shí)性。

（三）以民事再審檢察建議書制作的格式化增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性

一是民事再審檢察建議書格式進(jìn)一步精細(xì)化。最高檢雖然在2021年11月印發(fā)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督法律文書格式樣本》，但司法實(shí)務(wù)中，具體格式下的內(nèi)容撰寫五花八門，文書的專業(yè)性差異較大，嚴(yán)重缺乏一致性。建議制定統(tǒng)一的民事再審檢察建議書格式，包括但不限于案件基本信息、監(jiān)督理由、法律依據(jù)、具體錯(cuò)誤分析、建議內(nèi)容等，明確必須包含的內(nèi)容要素，包括案件基本信息、建議理由、法律依據(jù)、具體請(qǐng)求等，以規(guī)范的法律文書提升檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

二是強(qiáng)化民事再審檢察建議書說理。監(jiān)督理由和依據(jù)是再審檢察建議書的核心內(nèi)容，應(yīng)參照抗訴書的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)再審檢察建議文書說理，力爭(zhēng)做到語言運(yùn)用準(zhǔn)確、證據(jù)分析透徹、法律論證嚴(yán)密。［6］建議增加有關(guān)民事再審檢察建議書的說理性、邏輯性的強(qiáng)制性要求，比如要求詳細(xì)說明建議再審的理由、依據(jù)，確保內(nèi)容的準(zhǔn)確性和說理性。

三是以文書公開促進(jìn)文書制作統(tǒng)一。通過檢答網(wǎng)等內(nèi)部工作平臺(tái)，有限度將民事再審檢察建議書，特別是文書說理充分、邏輯嚴(yán)密、法律適用精準(zhǔn)的監(jiān)督文書在一定范圍內(nèi)公開。一方面通過公開提升檢察監(jiān)督的公正性和透明度，另一方面通過文書公開，提供可借鑒的文書格式以及實(shí)體處理上的參考。

（四）以運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘監(jiān)督線索的常態(tài)化拓展案源新增量

運(yùn)用大數(shù)據(jù)篩查、比對(duì)、碰撞，相互獨(dú)立的信息點(diǎn)會(huì)產(chǎn)生交集、串聯(lián)，異常行為線索就能清晰展現(xiàn)，驅(qū)動(dòng)民事檢察監(jiān)督工作解題破局，化碎片為系統(tǒng)、從淺層次走向深層次，形成監(jiān)督的規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)效民事檢察監(jiān)督辦案［7］。運(yùn)用大數(shù)據(jù)開展民事檢察監(jiān)督，通過深挖批量案件背后的制度漏洞，助力發(fā)現(xiàn)類案問題、系統(tǒng)性問題，有利于助推解決深層問題，充分展現(xiàn)民事檢察監(jiān)督在社會(huì)治理體系中的職能優(yōu)勢(shì)和功能價(jià)值。［8］為拓展民事再審檢察建議的監(jiān)督領(lǐng)域和線索來源，必須摒棄傳統(tǒng)的“等案”“要案”理念，重視民事檢察人員數(shù)字素養(yǎng)、能力提升，常態(tài)化運(yùn)用大數(shù)據(jù)賦能民事檢察。

（五）以后續(xù)評(píng)估與跟進(jìn)監(jiān)督的制度化確保監(jiān)督剛性

一是建立案件逐案跟蹤問效機(jī)制。對(duì)采納和未采納監(jiān)督意見案件逐案登記、復(fù)盤總結(jié)、集體討論，實(shí)現(xiàn)個(gè)案全流程、閉環(huán)式管理，指導(dǎo)后續(xù)案件辦理，切實(shí)提升監(jiān)督辦案質(zhì)量。

二是跟進(jìn)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。民事再審檢察建議原本就是對(duì)抗訴制度的補(bǔ)充，屬于相對(duì)柔性的監(jiān)督方式。若人民法院未采納檢察建議或決定不予再審，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定是否應(yīng)當(dāng)采取跟進(jìn)措施，如提請(qǐng)上級(jí)院抗訴等。靈活運(yùn)用民事再審檢察建議和抗訴二種監(jiān)督模式，充分運(yùn)用二者監(jiān)督方式的優(yōu)勢(shì)，確保監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。