土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行基層檢察監(jiān)督的難點與應對

摘 要：土地執(zhí)法在我國行政管理中占據(jù)著重要地位，市場化進程的加速使土地利用與管理面臨巨大挑戰(zhàn)，在這一過程中，土地執(zhí)法領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行成為落實土地管理法律的重要環(huán)節(jié)。就基層而言，土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行面臨案件量增長快、違法用地現(xiàn)象泛濫、監(jiān)管及執(zhí)行難度大等現(xiàn)狀，存在上述困境在于“裁執(zhí)分離”頂層設(shè)計不完善、強制執(zhí)行主體不明、相對人權(quán)利救濟模糊等原因，對此應適當擴大直接強制執(zhí)行的適用范圍，實行行政強制執(zhí)行權(quán)的相對集中行使，注重預防為主并類案監(jiān)督，強化行政機關(guān)執(zhí)法與檢察機關(guān)監(jiān)督的雙向發(fā)力，以檢察機關(guān)的高質(zhì)效監(jiān)督保障土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行規(guī)范、有序推進。

關(guān)鍵詞：土地執(zhí)法領(lǐng)域 行政非訴執(zhí)行 基層檢察監(jiān)督

近年來，土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴案件在行政案件中的占比逐步上升，在對土地領(lǐng)域案件非訴執(zhí)行過程中，存在執(zhí)行周期長、難度大、行政執(zhí)法缺乏強制力的問題。且因為此類案件涉及利益重大，處理不當極易引起上訪問題，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

一、土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行的現(xiàn)狀

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地需求增加，加劇了土地使用矛盾，土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量也隨之快速增長。土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行標的物通常系不動產(chǎn)，對拆除成本、人員流向等一系列問題均需考慮。對于規(guī)模較大的強拆問題，常常會引起被執(zhí)行群體的強烈抵抗，從而阻礙執(zhí)行工作的順利進行?！安脠?zhí)分離”的實施，推動了部分案件的執(zhí)行，但比例仍然偏低，執(zhí)行難問題仍然存在。

（一）案件數(shù)量增幅較大

由于社會發(fā)展進程加快，土地利用方式更為多樣，人們對土地的需求日漸增加。以筆者所在縣為例，城區(qū)附近兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被劃為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的建設(shè)，不可避免地面臨土地征收、房屋拆遷問題。城市建設(shè)時不我待，但部分拆遷群眾為實現(xiàn)自身利益最大化，拒不配合搬遷工作，致使與行政機關(guān)之間的矛盾愈演愈烈。最高檢于2021年起常態(tài)化開展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，辦理相關(guān)案件4.1萬件，涉及土地面積40.1萬畝。［1］據(jù)統(tǒng)計，筆者所在縣域土地執(zhí)法領(lǐng)域非訴執(zhí)行案件已從2020年的11件，上升到2023年的32件，土地違法現(xiàn)象總體形勢仍較為嚴峻。

（二）違法用地現(xiàn)象高發(fā)且難以監(jiān)管

合法使用土地需在土地利用年度計劃內(nèi)，經(jīng)過土地利用總體規(guī)劃審批。但用地申請的相關(guān)審批程序較為復雜、審批時間冗長，部分違法主體基于合同、工作任務或民生需要等原因，在未辦理審批手續(xù)或?qū)徟掷m(xù)辦理過程中即施工建設(shè)，導致非訴行政執(zhí)行案件中土地違法現(xiàn)象高發(fā)。筆者經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為促進經(jīng)濟發(fā)展，筆者所在縣域大力推進稻蝦共作模式，全縣249個行政村均存在未獲得行政部門審批即在耕地挖塘養(yǎng)殖現(xiàn)象，部分違法用地行為是在村委會主導下完成，違法用地行為難以監(jiān)管。經(jīng)后期整治，該類違法用地現(xiàn)象得到明顯改善。

（三）對抗情緒強烈導致執(zhí)行難度大

土地執(zhí)法領(lǐng)域的非訴行政執(zhí)行往往以被征收土地上的房屋和違法建筑物（構(gòu)筑物）為執(zhí)行標的，對其所有人而言，在建設(shè)過程中傾注了較多的時間、精力，也耗費了大量資金，一旦被認定屬于違法建筑，面臨強制拆除，即是對其切身利益的侵害。土地經(jīng)濟盛行的時代，征地補償價格出現(xiàn)高峰，隨著數(shù)字經(jīng)濟時代的到來，土地價格回落，趨于合理區(qū)間，被執(zhí)行人在對比中認為利益被侵犯，預期的補償利益無法實現(xiàn)，從而對拆遷工作拒不配合。實踐中，如果處置方法不當，很容易激化被執(zhí)行人與行政執(zhí)法機關(guān)之間的矛盾，甚至可能出現(xiàn)被執(zhí)行人以暴力手段對抗執(zhí)法的惡劣情況。在具體案件難以執(zhí)行、案件類型多樣、利益群體復雜的情況下，發(fā)生群體性事件的概率就會增大。

（四）社會關(guān)注度高，負面報道多

土地領(lǐng)域往往事關(guān)行政相對人的切實利益，而與之相關(guān)的征地補償、強拆進程，很容易成為社會大眾關(guān)注的熱點。自媒體的興起，讓越來越多的人學會利用網(wǎng)絡造勢，達到維護自身權(quán)益的目的。當被執(zhí)行人在土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件中自認為利益受損時，便會選擇將于己有利的相關(guān)材料發(fā)布至網(wǎng)絡，以期通過社會大眾的輿論導向給政府、相關(guān)行政機關(guān)施加壓力，為自身爭取更多利益。筆者所在縣高新技術(shù)開發(fā)區(qū)就存在多起因被執(zhí)行人不滿拆遷補償標準，在抖音、快手等平臺上發(fā)布具有明顯主觀意圖、偏離客觀公正立場的視頻，誤導廣大群眾的事件，引起了負面輿情。

二、土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行的實踐難點

為破解土地征收拆遷案件“執(zhí)行難”問題，最高法確認了土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴案件的“裁執(zhí)分離”制度。“裁執(zhí)分離”模式在土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件的基層實踐中，切實提升了司法公信，提高了行政效率，能夠幫助行政決定的高效實現(xiàn)，具有明顯的制度優(yōu)越性。但其推廣和應用也不可避免地存在著一些客觀上的制約。

（一）“裁執(zhí)分離”的法律適用沖突與執(zhí)行標準模糊

我國《行政強制法》規(guī)定，行政機關(guān)的直接強制執(zhí)行權(quán)只能由法律授予，在現(xiàn)行法律框架下，僅公安、稅務等少數(shù)行政機關(guān)有直接強制執(zhí)行權(quán)。［2］曾有學者統(tǒng)計，按照當前的法律規(guī)定，有超過80%的行政強制執(zhí)行案件的實施主體是法院。確立“裁執(zhí)分離”制度的法律中，位階最高的是最高法2012年4月10日起實施的《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），該《規(guī)定》僅適用于房屋征收補償領(lǐng)域。在《行政強制法》尚未修改的背景下，最高法通過司法解釋設(shè)立“裁執(zhí)分離”制度，賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，以及各級法院對“裁執(zhí)分離”模式展開的一系列探索合法性不足。且《規(guī)定》中的審查標準靈活性太強，實踐中難以把握，增加了執(zhí)行的難度。例如，在違法建筑拆除過程中，關(guān)于拆除程度、恢復原狀的標準等均只是原則性要求，給執(zhí)行工作帶來挑戰(zhàn)。

（二）執(zhí)行外在阻力大

土地執(zhí)法領(lǐng)域涉及復雜的利益關(guān)系，在處置案件過程中，需要多方調(diào)解突出的社會矛盾，需要多方合力解決突出的社會矛盾，因此非訴執(zhí)行案件的結(jié)案率普遍較低。土地違法行為中較為突出的系個人非法占用農(nóng)用地開發(fā)建設(shè)行為，該類違建建筑實施初期大多已經(jīng)過當?shù)卮逦耐饣蚰S，且建造過程消耗了違法行為人的財力和精力，讓違法行為人產(chǎn)生強烈的維權(quán)和抵抗情緒，因此強制執(zhí)行雖具有合法性，實施起來卻存在重重困難。實踐中，行政機關(guān)在作出行政處罰決定后，由于人員配制不足、強制手段有限、行政相對人對抗情緒激烈等原因，再加上地方維護穩(wěn)定的需要，導致拆除或沒收難度大，出現(xiàn)執(zhí)行“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為行政處罰作出后，行政機關(guān)怠于申請強制執(zhí)行或逾期申請，致使行政處罰決定無法得到有效的執(zhí)行。此外，部分行政機關(guān)在執(zhí)行過程中存在重罰款、輕恢復的現(xiàn)象，即過分依賴罰款手段而忽視對違法行為的實際糾正和土地的恢復，甚至存在行政機關(guān)默許違法行為人在繳納罰款后繼續(xù)占有被沒收的房屋而不予處置的情況。從程序上說，最高法規(guī)定，各級法院對于未進行社會穩(wěn)定風險評估的行政非訴執(zhí)行申請，一律退回申請機關(guān)或裁定不予受理。［3］這一規(guī)定也在一定程度上增加了執(zhí)行難度。

（三）實施主體不明確

土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”模式要求法院做好居中裁判，作出行政決定的行政機關(guān)負責具體執(zhí)行。眾所周知，強制執(zhí)行難度大，各地也在積極探索更適宜的執(zhí)行方式，目前來看，主要有以下三種：一是由縣級以上地方人民政府組織實施。該做法的優(yōu)勢在于地方政府在統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)度各相關(guān)部門參與強制執(zhí)行方面更有力度，特別針對一些可能存在重大執(zhí)行風險的案件，政府主導能夠確保強制執(zhí)行的順利推進。但如果“裁執(zhí)分離”模式全面適用于行政非訴執(zhí)行案件，則會導致縣級以上人民政府受理強制執(zhí)行案件數(shù)量激增，不利于案件的具體實施。二是由提出強制執(zhí)行申請的行政機關(guān)實施。該做法主要考慮申請執(zhí)行的行政機關(guān)對案件最為熟悉，能夠全面掌握該強制執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并快速合理應對，在一些案件中，甚至可以通過其他非執(zhí)行方式達到有利于案件妥善解決的目的。但沒有直接行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)往往執(zhí)法力量薄弱，可能出現(xiàn)實際執(zhí)行不到位的問題，而對一些可能存在重大執(zhí)行風險的案件，其執(zhí)行能力不足則可能引發(fā)事故甚至群體性事件。三是組建新部門實施。該做法的的目的是組建一支專業(yè)化水平較高的執(zhí)法隊伍，以期在提升強制執(zhí)行效率、防范和控制執(zhí)行風險方面都能實現(xiàn)全面把控。但新部門與其他政府機關(guān)屬于平級，對行政機關(guān)作出的行政行為的監(jiān)督力度會有所弱化，在政府開展專項整治活動時，案件也會過于集中，壓力過大。［4］如果再出現(xiàn)人員調(diào)配不當、制度不完善等情況，甚至可能發(fā)生選擇性執(zhí)法問題。

（四）行政相對人權(quán)利救濟途徑模糊

土地執(zhí)法非訴執(zhí)行領(lǐng)域中，“裁執(zhí)分離”不僅涉及由誰執(zhí)行的問題，還涉及行政相對人的權(quán)益救濟問題。如果行政機關(guān)在強制執(zhí)行過程存在違法行為，行政相對人是否可以提起行政訴訟呢？對此，最高法的裁判觀點是行政機關(guān)組織實施強制執(zhí)行時，未超出準予執(zhí)行裁定范圍的，屬于司法行為的繼續(xù)，超出的則屬于行政行為。［5］如果未超出準予執(zhí)行裁定范圍，但卻給行政相對人的合法權(quán)益造成了損害，是行政賠償還是司法賠償？如何對行政相對人的權(quán)益進行救濟？相關(guān)法律法規(guī)均沒有詳細的規(guī)定。

三、探索土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行的優(yōu)化路徑

為全面深化新時代行政檢察監(jiān)督工作，基于當前非法用地現(xiàn)狀，檢察機關(guān)應加強和推進土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴檢察監(jiān)督工作，增強法律監(jiān)督實效，推動行政機關(guān)加強土地領(lǐng)域執(zhí)法，全面保護我國土地資源。

（一）完善頂層設(shè)計，實現(xiàn)行政強制執(zhí)行權(quán)的集中行使

當前我國行政非訴執(zhí)行面臨困境的根源在于法律規(guī)定與現(xiàn)實發(fā)展的脫節(jié)和政策變化，《行政訴訟法》自1989年實施至今，經(jīng)歷了30余年的實踐與發(fā)展，行政權(quán)過度依賴司法權(quán)的“裁執(zhí)合一”模式與社會的發(fā)展、人民群眾的需求已經(jīng)不相適應。從頂層設(shè)計層面，不僅要考慮行政權(quán)行使的正當性和合法性，行政效率這一要素同樣要予以平衡和考慮，否則，執(zhí)行周期過長會嚴重削弱行政權(quán)，甚至失去強制執(zhí)行的實際意義。實踐中，只要司法權(quán)和行政權(quán)配置適當，“裁執(zhí)分離”并不存在障礙。具體到我國行政強制執(zhí)行制度的頂層設(shè)計上，一是充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，適當擴大直接強制執(zhí)行的適用范圍，保障相關(guān)行政權(quán)的高效運行，促進行政執(zhí)行力的提升。二是對未取得直接強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)作出的行政行為，實行“裁執(zhí)分離”模式，既保持司法權(quán)對行政權(quán)的適當監(jiān)督，又避免對行政權(quán)的過度干預，為后續(xù)實際執(zhí)行、行政相對人權(quán)利救濟等問題的解決，以及厘清司法權(quán)與行政權(quán)的邊界提供立法依據(jù)。在完善頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，采取行政強制執(zhí)行權(quán)的相對集中行使。現(xiàn)行《行政處罰法》《行政許可法》中明確規(guī)定了行政處罰權(quán)的相對集中行使制度，?由行政機關(guān)負責土地領(lǐng)域案件的強制執(zhí)行，可以在很大程度上釋放部門最大動能，保障平和有序的日常執(zhí)行環(huán)境，法院只對案件進行審查并做出裁定，能擺脫行政非訴執(zhí)行的困境，促進相關(guān)法律的嚴格執(zhí)行和部門職能的充分實現(xiàn)，保障有法可依，塑造良好法治環(huán)境。

（二）注重預防為主，完善審查標準

土地領(lǐng)域違法案件，其違法行為往往具有延續(xù)性和長期性。作為屬地基層政府，擁有先行了解和及時阻止違法行為發(fā)生的有力條件，基層政府相關(guān)部門甚至是村委會、社區(qū)，若能夠做到定時巡查，在出現(xiàn)違法行為苗頭或預備行為時，第一時間進行阻止和訓導，將預防和治理工作做在前、抓在小，便能夠有效阻止大部分違法事件的發(fā)生，為執(zhí)法、司法機關(guān)減輕案件審理壓力，節(jié)約執(zhí)法、司法資源。對于進入強制執(zhí)行程序的土地非訴執(zhí)行案件，可以充分運用新時代“楓橋經(jīng)驗”，在全面聽取各方訴求的基礎(chǔ)上，通過有效溝通調(diào)解，既保障法律法規(guī)政策的有效落實，又保障群眾合法權(quán)益，促進矛盾糾紛的實質(zhì)性化解。同時，檢察機關(guān)開展行政非訴執(zhí)行法律監(jiān)督，應充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能作用，對行政機關(guān)作出的行政決定、法院作的裁定是否合法進行雙審查。筆者所在院在辦理土地領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案中，組織行政機關(guān)舉行“圓桌會議”，針對土地執(zhí)法查處中的辦案流程等問題進行溝通研判，與縣自然資源局聯(lián)合制定《關(guān)于共同開展土地執(zhí)法監(jiān)督工作的實施意見（試行）》，進一步加強行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間關(guān)于土地領(lǐng)域執(zhí)法的銜接與配合，形成土地保護合力，切實提升行政執(zhí)法監(jiān)督實效。

（三）完善辦案流程，注重類案監(jiān)督

檢察機關(guān)在開展土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時，應完善辦案流程，常態(tài)化開展檢察聽證工作，通過聽證查明事實、厘清證據(jù)，為爭議雙方提供平等對話平臺，釋放司法善意，給予雙方充分保護自身利益的機會。同時，作為法律監(jiān)督者的角色，檢察機關(guān)在聽證過程中，能夠?qū)λ鶎彶榘讣姆墒聦?、相關(guān)細節(jié)等擁有更全面深入地認識，從而達到最佳辦案效果。檢察機關(guān)還應注重對案件辦理過程中呈現(xiàn)的共性問題進行梳理和歸納。通過以點帶面，加強類案監(jiān)督，從根本上解決此類問題，既減少推諉扯皮，促進執(zhí)行主體履職盡責，又防止國有財產(chǎn)受損，提升檢察監(jiān)督的效果，促進社會治理現(xiàn)代化。