未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟現(xiàn)實(shí)困境與紓解

摘 要：當(dāng)前，未成年人在網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中面臨多重侵害風(fēng)險(xiǎn)，無論是從主體還是從權(quán)益保護(hù)內(nèi)容來看，未成年人網(wǎng)絡(luò)安全與權(quán)益保護(hù)都具有公益屬性以及公益保護(hù)的必要性。由于未成年人群體的特殊性、檢察履職能力及手段不足等原因，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟面臨保護(hù)邊界不清、調(diào)查取證難、責(zé)任界定難等實(shí)踐困境。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持最有利于未成年人原則，借助大數(shù)據(jù)賦能、府檢聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，通過一體綜合履職積極破解現(xiàn)實(shí)難題，不斷完善公益訴訟發(fā)展路徑，切實(shí)提升未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù) 公益訴訟 大數(shù)據(jù) 綜合履職

一、未成年人網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)現(xiàn)狀以及公益保護(hù)必要性

當(dāng)前，我國(guó)未成年網(wǎng)民已成為互聯(lián)網(wǎng)最主要的受眾群體之一。根據(jù)共青團(tuán)中央與中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2024年11月發(fā)布的《第6次中國(guó)未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月，我國(guó)18歲以下未成年網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)1.96億，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)97.3%。［1］

由于未成年人自身辨別和防范風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)責(zé)任意識(shí)及法治意識(shí)不足，行業(yè)監(jiān)管及網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制尚不健全等原因，導(dǎo)致沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲、侵犯兒童個(gè)人信息、傳播涉黃、涉毒音視頻等網(wǎng)絡(luò)不良信息等問題頻發(fā)。此外，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)上惡意炮制發(fā)布“沙雕動(dòng)畫”短視頻、誘導(dǎo)未成年人參與“直播拆卡”等可能影響未成年人身心健康的各類新問題新情況層出不窮。［2］在司法保護(hù)領(lǐng)域，根據(jù)最高檢通報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2020年1月到2023年9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已起訴成年人涉嫌利用電信網(wǎng)絡(luò)侵害未成年人犯罪達(dá)1.16萬(wàn)人［3］，主要包括網(wǎng)絡(luò)“隔空猥褻”未成年人、傳播涉未成年人淫穢物品、侵犯未成年人個(gè)人信息等犯罪活動(dòng)。綜上，無論是從數(shù)量龐大的未成年網(wǎng)民主體還是從權(quán)益保護(hù)內(nèi)容的普遍性以及危害后果的影響面來看，未成年人網(wǎng)絡(luò)安全與權(quán)益保護(hù)都具有公益屬性以及公益保護(hù)的必要性。

二、未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟現(xiàn)實(shí)困境

近年來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟領(lǐng)域辦理了一批具有示范引領(lǐng)意義的典型案件，積極推動(dòng)未成年人網(wǎng)絡(luò)空間治理與權(quán)益保護(hù)。但是作為新領(lǐng)域，由于未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟案件總體數(shù)量相對(duì)較少，加之檢察履職能力及手段不足、監(jiān)管部門職能交叉和權(quán)責(zé)不清等原因，導(dǎo)致實(shí)踐中仍面臨諸多困境：

（一）保護(hù)范圍及邊界模糊

由于《未成年人保護(hù)法》第106條僅對(duì)未成年人保護(hù)公益訴訟作出原則性制度安排，加之其關(guān)注的是“未成年人”主體而非像其他公益訴訟類別大多以事為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，需要在充分論證公益損害事實(shí)基礎(chǔ)上結(jié)合其他公益訴訟類別或單行法律規(guī)定予以確定，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中缺少具體化的案件類型以及明確的公益保護(hù)范圍適用標(biāo)準(zhǔn)。如在“F直播平臺(tái)詐騙案”中，某大型網(wǎng)絡(luò)犯罪團(tuán)伙在全國(guó)范圍內(nèi)組織、雇傭未成年人非法從事網(wǎng)絡(luò)直播活動(dòng)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，行政主管部門未能充分履行監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)對(duì)上述不法活動(dòng)進(jìn)行查處，不僅影響了涉案未成年人身心健康，而且未能有效防止涉案未年人被網(wǎng)絡(luò)犯罪組織操縱和引誘，最終觸犯刑律，被刑事追訴。由于對(duì)非法網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)誘發(fā)未成年人犯罪是否屬于檢察公益訴訟保護(hù)范圍并無明確規(guī)定，亦無司法判例可供參考，導(dǎo)致該案最終只能依靠刑事手段以及行政處罰措施懲治嫌疑人及涉案平臺(tái)。

（二）案件來源單一，線索發(fā)現(xiàn)難

自未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理以來，未成年人保護(hù)公益訴訟案件由未檢部門、未檢辦案組或未檢檢察官專門辦理。受限于過往以刑檢業(yè)務(wù)為主的辦案模式，辦案人辦理公益訴訟案件時(shí)在監(jiān)督理念、履職能力、辦案經(jīng)驗(yàn)等方面存在短板，特別是在監(jiān)督線索來源方面，大多仍只注重從所辦理的刑事案件中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，未能統(tǒng)籌發(fā)揮好“四大檢察”職能，案件線索來源單一。加之不法侵害行為及手段的隱蔽性、未成年人自身安全防范意識(shí)以及維權(quán)能力較弱，導(dǎo)致危害后果不斷積累，最終演變成重大案事件方才進(jìn)入公眾視野，無法有效實(shí)現(xiàn)公益訴訟“抓前端”“治未病”的重要價(jià)值。如在檢例第204號(hào)中，檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)涉案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)十家經(jīng)營(yíng)者不經(jīng)核驗(yàn)身份，向包括未成年人在內(nèi)的用戶提供網(wǎng)絡(luò)游戲賬號(hào)租售服務(wù)，致使不特定未成年人面臨網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷以及被網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪侵害等風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)此向網(wǎng)信部門制發(fā)行政公益訴訟審前檢察建議，督促依法履職，取得了良好的辦案效果和保護(hù)效能。但我們也應(yīng)該看到，該案在被刑事追訴之前部分經(jīng)營(yíng)者累計(jì)訂單數(shù)已達(dá)十萬(wàn)余件，因監(jiān)管不到位、線索發(fā)現(xiàn)不及時(shí)等原因，網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷、網(wǎng)絡(luò)詐騙等風(fēng)險(xiǎn)早已埋下，直至構(gòu)成犯罪時(shí)才被查處。

（三）調(diào)查取證難

涉未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益案件在實(shí)施手段上具有技術(shù)性、在空間上具有非接觸性、在實(shí)施不法侵害行為上具有隱蔽性、在被侵害對(duì)象方面具有不特定性以及在數(shù)據(jù)信息方面具有無形性、海量性等顯著特征，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面提出更高要求，如果缺乏專業(yè)技術(shù)手段及人員支持，欠缺對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的敏感性，容易造成數(shù)據(jù)收集無從下手、關(guān)鍵證據(jù)無法及時(shí)收集固定甚至滅失等問題，影響公益訴訟辦案質(zhì)效。［4］如在檢例第141號(hào)中，涉案平臺(tái)18歲以下未實(shí)名注冊(cè)未成年人用戶數(shù)量以頭像、簡(jiǎn)介、背景等基礎(chǔ)維度模型測(cè)算約為1000余萬(wàn)。如何從海量后臺(tái)數(shù)據(jù)中甄別和固定證據(jù)，從而準(zhǔn)確認(rèn)定涉案APP的行為致使眾多兒童個(gè)人信息權(quán)益被侵犯，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公共利益，既是難點(diǎn)又是案件辦理的關(guān)鍵。

（四）多頭監(jiān)管，責(zé)任界定難

當(dāng)前，我國(guó)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)法律體系日趨完善，形成了以《未成年人保護(hù)法》“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專章為核心，以《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等互聯(lián)網(wǎng)法律專門保護(hù)，以最新出臺(tái)的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》全面細(xì)化完善，以《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章為有力補(bǔ)充的保護(hù)格局，但實(shí)踐中產(chǎn)生了多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不清等問題，各職能部門之間也欠缺必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制。以網(wǎng)絡(luò)信息傳播為例，網(wǎng)信、公安、文化等部門均具有監(jiān)管職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中，如出現(xiàn)大量的不良網(wǎng)絡(luò)信息傳播足以侵害廣大未成年人身心健康，尤其是存在多種侵害交叉情形，在確定監(jiān)管機(jī)關(guān)以及多個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)之間如何分工履職時(shí)，極易出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的局面。［5］雖然《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》進(jìn)一步明確了國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作，但其在行使相關(guān)職能上缺乏應(yīng)有的權(quán)力配置和剛性手段，很難直接督促和指導(dǎo)其他機(jī)關(guān)、部門參與其中。檢察機(jī)關(guān)在厘清監(jiān)管職責(zé)，確定審前檢察建議制發(fā)對(duì)象以及訴訟對(duì)象方面面臨較大困難。

三、未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟完善路徑

（一）堅(jiān)持“最有利于未成年人”原則

1.準(zhǔn)確認(rèn)定公益性以及提起公益訴訟的必要性?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》確立了最有利于未成年人原則，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉持這一原則，在對(duì)“公共利益”進(jìn)行解釋、判定因果關(guān)系、實(shí)質(zhì)性損害或較大侵害風(fēng)險(xiǎn)以及提出督促履職整改建議時(shí)應(yīng)充分考慮未成年人的特殊性以及天然弱勢(shì)地位，堅(jiān)持最大保護(hù)和特殊、優(yōu)先保護(hù)，允許予以適度擴(kuò)張。如檢例第141號(hào)中檢察機(jī)關(guān)一方面依據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)法相關(guān)原則以及未成年人保護(hù)特殊理念認(rèn)定兒童個(gè)人信息權(quán)益具有公益性，同時(shí)，針對(duì)我國(guó)未成年人網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)防范制度和機(jī)制建設(shè)尚不健全，認(rèn)定本案具有提起公益訴訟的必要性，并通過提起行政公益訴訟積極推動(dòng)完善兒童個(gè)人信息權(quán)益網(wǎng)絡(luò)保護(hù)特殊條款以及落實(shí)監(jiān)護(hù)人同意等責(zé)任。［6］

2.厘清公益保護(hù)范圍并作出案件類型化探索。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專章中確立的主要制度、基本原則以及《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》專章設(shè)置的四項(xiàng)專門保護(hù)機(jī)制，結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐中面臨的突出問題，筆者認(rèn)為，未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)公益訴訟保護(hù)范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品及服務(wù)管理、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)范、個(gè)人信息及隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、網(wǎng)絡(luò)不良行為及犯罪預(yù)防等方面內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以此為基礎(chǔ)，探索將當(dāng)前問題矛盾突出、影響范圍大、社會(huì)關(guān)注度高以及司法實(shí)踐成效顯著的領(lǐng)域逐步納入案件受理范圍，并注重在總結(jié)實(shí)踐辦案經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成更多指導(dǎo)性案例和典型案例，助推拓寬網(wǎng)絡(luò)保護(hù)公益訴訟案件類型。

（二）以檢察一體履職與外部監(jiān)督相結(jié)合拓寬線索渠道

1.應(yīng)注重檢察內(nèi)部一體履職，深挖公益保護(hù)線索。當(dāng)前，未成年人案件實(shí)行統(tǒng)一集中辦理，具有獨(dú)特的工作優(yōu)勢(shì)，但并不意味著未檢部門和未檢檢察官能夠“包打天下”。這種統(tǒng)一集中辦理和融合履職也不是未檢部門內(nèi)部的“封閉”融合、簡(jiǎn)單疊加，而是應(yīng)通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作配合，統(tǒng)籌“四大檢察”職能融通發(fā)力，注重從普通刑事案件、民事檢察案件、行政檢察案件、其他公益訴訟案件以及控告申訴案件中深挖未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)公益訴訟線索，不斷完善一體化辦案機(jī)制和線索移送機(jī)制，切實(shí)破解公益保護(hù)線索來源單一、發(fā)現(xiàn)能力不強(qiáng)等問題。

2.積極借助外部監(jiān)督拓寬線索渠道。《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》明確提出未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行社會(huì)共治，同時(shí)，明確規(guī)定各人民團(tuán)體、有關(guān)社會(huì)組織、基層群眾性自治組織協(xié)助有關(guān)部門做好未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作，再次強(qiáng)調(diào)任何組織或者個(gè)人對(duì)違反關(guān)于未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)法律規(guī)定，侵害未成年人權(quán)益的行為有權(quán)投訴、舉報(bào)，并增加了新聞媒體關(guān)于未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)進(jìn)行輿論監(jiān)督條款。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分借助上述渠道和途徑，將檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有效貫通，有力解決線索來源單一、信息獲取滯后等突出問題，積極拓寬線索渠道。此外，檢察機(jī)關(guān)還可以通過聘請(qǐng)互聯(lián)網(wǎng)以及新媒體行業(yè)從業(yè)人員、未成年人保護(hù)組織人員等擔(dān)任公益訴訟觀察員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、搜集并向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告相關(guān)公益保護(hù)線索，提升監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)性和可靠性。

（三）依托大數(shù)據(jù)賦能與檢察“外腦”提升調(diào)查取證質(zhì)效

大數(shù)據(jù)賦能作為當(dāng)前檢察公益訴訟的最有效手段，特別是在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)領(lǐng)域，其功能價(jià)值應(yīng)更加凸顯。通過大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通打破數(shù)據(jù)壁壘，不僅有助于深度挖掘網(wǎng)絡(luò)保護(hù)監(jiān)督線索，更重要的在于搭建類型化的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)公益訴訟監(jiān)督模型，對(duì)各類數(shù)據(jù)信息進(jìn)行快速搜集、整合、篩查、比對(duì)、碰撞，讓數(shù)據(jù)“多跑路”，能夠極大提升調(diào)查取證質(zhì)效，積極破解取證難等現(xiàn)實(shí)困境。如在檢例第141號(hào)中，檢察機(jī)關(guān)通過采用“區(qū)塊鏈”取證技術(shù)，對(duì)涉案軟件推送含兒童個(gè)人信息短視頻及兒童賬號(hào)等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行一定時(shí)期針對(duì)性取證，最終夯實(shí)了證據(jù)，為案件辦理提供了有力支撐。在“河北省滄縣人民檢察院督促履行校車安全監(jiān)管職責(zé)大數(shù)據(jù)監(jiān)督案”中檢察機(jī)關(guān)通過搭建校車安全行政公益訴訟案監(jiān)督模型，大大減少了取證工作量，使得問題隱患可以最短時(shí)間顯現(xiàn)。［7］

今后，在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政公益訴訟中，一方面應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)數(shù)字檢察團(tuán)隊(duì)建設(shè)，培養(yǎng)更多具備大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督思維，既懂業(yè)務(wù)、又通技術(shù)的檢察人才；另一方面，應(yīng)緊盯數(shù)據(jù)富礦，盤活內(nèi)部辦案數(shù)據(jù)，外引“源頭”活水，通過加強(qiáng)與網(wǎng)信、公安、新聞出版等部門行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)以及人民法院網(wǎng)上立案服務(wù)平臺(tái)、裁判文書網(wǎng)等大數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)行政執(zhí)法信息與司法保護(hù)信息的有效連通，通過大數(shù)據(jù)檢索、比對(duì)、建模，努力提升監(jiān)督質(zhì)效。另外，針對(duì)當(dāng)前檢察技術(shù)人才短缺、取證能力及手段不足等困境，可聘任網(wǎng)信、大數(shù)據(jù)局等部門人員擔(dān)任公益訴訟特邀檢察官助理，借助其專業(yè)知識(shí)和技能，提升數(shù)據(jù)分析研判、證據(jù)甄別固定效率和專業(yè)化水平。

（四）未檢綜合履職與府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制協(xié)同發(fā)力

一方面，在未檢綜合履職大背景下，特別是當(dāng)前未檢人員在辦理公益訴訟案件的專業(yè)性、履職能力尚有一定差距的現(xiàn)實(shí)情況下，可以探索建立跨部門案件辦理機(jī)制，通過吸收公益訴訟部門檢察官參與未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)公益訴訟案件辦理，成立“未檢檢察官+公益訴訟檢察官”聯(lián)合辦案組。［8］既發(fā)揮未檢檢察官“專人”的主體優(yōu)勢(shì)，又能充分借助公益訴訟檢察官在案件線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)等方面的“專業(yè)”優(yōu)勢(shì)，有效提升辦案及司法保護(hù)質(zhì)效。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重將未檢業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理職能優(yōu)勢(shì)與府檢聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制深度融合?？赏ㄟ^積極探索未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)檢察監(jiān)督與網(wǎng)信、新聞出版、公安等相關(guān)職能部門行政執(zhí)法銜接方式方法，完善執(zhí)法司法信息共享、線索移送、案件通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、公共利益協(xié)同保護(hù)等工作聯(lián)系機(jī)制，特別應(yīng)注重發(fā)揮當(dāng)?shù)匚闯赡耆吮Ｗo(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（婦女兒童工作機(jī)構(gòu)）組織、統(tǒng)籌、指導(dǎo)、督促等職能，進(jìn)而厘清各方職責(zé)，凝聚保護(hù)共識(shí)，建立權(quán)責(zé)清晰、分工明確、協(xié)作配合有力的未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作機(jī)制，有力破解監(jiān)管難題。并通過將檢察監(jiān)督“關(guān)口”前移至行政監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮檢察公益訴訟“抓前端”“治未病”的重要價(jià)值，助推行政機(jī)關(guān)依法履職。同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)化觀念，注重從“辦一案”到“治一片”，通過與行政機(jī)關(guān)共同履職，將司法保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)等有機(jī)融通，有力補(bǔ)足治理漏洞，延伸保護(hù)效果，通過積極鏈接社會(huì)資源力量，會(huì)簽保護(hù)文件以及開展專項(xiàng)行動(dòng)等方式，共同推動(dòng)未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)長(zhǎng)效化。