文物保護檢察公益訴訟可訴性的邏輯展開

摘 要：可訴性作為訴諸司法保護的理論屬性，對于提升文物保護檢察公益訴訟的辦案質效至關重要。通過對公益訴訟條款的立法演變與規(guī)范現狀進行檢視，可探知文物保護檢察公益訴訟可訴性在案件范圍確定、要素判斷與程序保障等方面存在現實困境?；诖?，有必要以可訴性為邏輯主線，厘清文物保護檢察公益訴訟的案件范圍，并通過可訴性要素審查提升辦案質效，進而從不同辦案階段的可訴性差異判斷與有效銜接等方面加強其程序保障。

關鍵詞：文物保護公益訴訟 可訴性 文物保護法 公共利益

2024年，《文物保護法》進行了大幅度修訂，該法第99條新增規(guī)定了人民檢察院有權提起文物保護公益訴訟。此次修法改變了此前文物保護公益訴訟“借道”環(huán)境公益訴訟的適用情況，正式在立法上獲得了規(guī)范依據。文物保護公益訴訟在此前的司法實踐中已存在較為充分的探索。據統(tǒng)計，2019年10月至2024年6月，全國檢察機關共立案辦理文物和文化遺產保護領域公益訴訟案件1.7萬件。［1］文物保護公益訴訟在具體運行中仍存在諸多問題，案件范圍、適用條件、具體程序仍不甚完備，制度適用的規(guī)范性仍有待提升。可訴性是促進公益訴訟辦案質效提升的重要標尺，對于精準規(guī)范開展公益訴訟具有重要意義。鑒于此，有必要以可訴性的相關理論為指引，探討文物保護檢察公益訴訟在案件范圍、可訴性要素審查與程序等方面的優(yōu)化進路，助益文物保護檢察公益訴訟辦案的精準性與規(guī)范性。

一、文物保護檢察公益訴訟可訴性的法理闡釋

（一）公益訴訟可訴性的理論指引

可訴性是現代司法理論中的基本范疇，其強調的是糾紛主體可以訴諸法律公設的判斷主體進而獲得權利救濟的屬性?？稍V性的內涵包括法律的可訴性、法律行為的可訴性以及糾紛的可訴性等不同的理解，其本質是對于訴訟程序適用性的不同分析視角。顯然，在公益訴訟中，可訴性主要指代對于公共利益遭受損害或者面臨損害風險的情形，訴諸司法機關并適用公益訴訟制度予以救濟的屬性，其決定了啟動公益訴訟的保護范圍，關系到檢察公益訴訟的辦案質效。最高檢在2024年出臺了《關于推進公益訴訟檢察高質效辦案的意見（試行）》，明確提出要以公益訴訟“可訴性”指引嚴把案件質量關。在文物保護公益訴訟中，可訴性理論具有如下重要作用：一是限定了文物保護公益訴訟的案件范圍，明確公益訴訟檢察職能的權力界限。其既避免文物保護公益訴訟的無序擴張與制度濫用，又確保適宜案件能準確適用該公益訴訟類型，嚴格把守文物保護公益訴訟的“入門關”。二是推動審前程序與訴訟程序的有效銜接。一方面，在文物保護公益訴訟的審前程序與訴訟程序中，對于案件的可訴性應持以同一標準貫穿始終，以協(xié)同實現共同的制度意旨；另一方面，對于審前程序中督促作用有限的案件，因滿足啟動訴訟程序的可訴性要求而需要及時轉入訴訟程序。三是以可訴性持續(xù)提升辦案精準性和規(guī)范性。可訴性的要素設置與判斷有助于實現公共利益的精準認定、監(jiān)督對象的明晰確定以及辦案程序的規(guī)范運行，推動公益訴訟制度規(guī)則由粗獷走向精細，進而切實提升文物保護公益訴訟的辦案質效。

（二）文物保護的公益屬性思辨

公共利益遭受損害是公益訴訟可訴性審查的重點，其決定了是否有必要啟動公益訴訟進行監(jiān)督，影響了公益訴訟的案件范圍。區(qū)分公益與私益的界限是開展公益訴訟的前提，也關系到公益訴訟可訴性的審查判斷。然而，公共利益概念中利益內容的開放性與受益對象的廣泛性，使得公益范圍的界定成為了理論與實踐中的常見爭點。在文物保護領域，文物作為人類文明與歷史傳承的重要載體，其見證了人類社會的發(fā)展與變遷，具有極強的歷史、人文、科學、藝術、民族認同等價值，因而在一般意義上具有突出的社會公益屬性。［2］具言之，文物的公益屬性體現在以下幾點：第一，文物資源蘊含豐富的精神價值。文物作為人類創(chuàng)造的文化資源與精神財富，蘊藏著民族文化精神延續(xù)的基因代碼，能夠產生情感認同、文化自豪等精神價值。［3］第二，文物價值具有社會共享性。文物作為國家乃至整個人類的精神瑰寶，其所帶來的精神文化價值并不屬于某個人或某個集體，因而具有突出的共享性與開放性。第三，文物的價值具有深遠影響性。文物是解讀過去歷史、文化、經濟的重要工具，同時也關乎國家與民族的未來發(fā)展與精神延續(xù)，故而其影響往往是深遠性的。第四，文物保護具有優(yōu)先性。文物是不可再生的重要資源，一旦遭到破壞將不具有可逆性。因此，文物保護具有優(yōu)于其他利益保護的價值性?？梢?，文物公益屬性的生成機理源于其所承載的精神價值及其內容屬性、影響范圍與程度。事實上，并非所有的文物都有必要適用公益訴訟進行司法保護，其本身在公益與私益的界限上相對模糊，而判斷的關鍵便在于文物所體現的價值屬性大小。

二、文物保護檢察公益訴訟可訴性的規(guī)范詮解

（一）立法演變：由“借道”他法邁向法律直接授權

法律明確授權是檢察機關依法辦案的基本要求，也是檢察公益訴訟可訴性的重要要素。［4］文物保護公益訴訟經歷了由“借道”他法向法律直接授權的發(fā)展歷程。早在2015年，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會便發(fā)起了國內首例不可移動文物環(huán)境公益訴訟——鄭州固馬案，將文物納入環(huán)境公益訴訟制度領域進行保護。［5］由于缺乏直接的立法，司法實踐中多以民事訴訟法等程序法、環(huán)境保護法、文物保護法以及相關司法解釋作為適用規(guī)范，并結合地方性規(guī)范文件開展文物保護。但文物保護公益訴訟與環(huán)境公益訴訟在法益類型、訴訟請求、責任承擔等方面并不完全相同，文物保護公益訴訟借道環(huán)境公益訴訟存在適用上的抵牾。

而《文物保護法》對于公益訴訟的立法規(guī)定也經歷了曲折的發(fā)展過程。2015年，原國務院法制辦公布《文物保護法修訂草案（送審稿）》，其中便規(guī)定文物主管部門與社會組織可以提起文物公益訴訟，并明確了嚴重破壞文物致使公益受損的行為具有可訴性。遺憾的是，該條款并未被2017年修訂的《文物保護法》所接受。2020年，國家文物局發(fā)布《文物保護法（修訂草案）》再次作出類似的規(guī)定，并規(guī)范了起訴的文物主管部門層級。2023年審議的《文物保護法（修訂草案）》首次規(guī)定檢察院可以提起文物保護公益訴訟，并將適用的范圍明確在造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險的情形。該條款最終在2024年修訂的《文物保護法》中予以保留并審議通過。

（二）《文物保護法》第99條的可訴性困境

《文物保護法》第99條僅對文物保護檢察公益訴訟作出原則性規(guī)定，滿足了該公益訴訟可訴性對“法律明確授權”的基本要求，但對于其他可訴性要素與程序規(guī)則的規(guī)定仍較為粗疏，在實際運行中存在諸多困境：一是公益訴訟的案件范圍不甚明晰。該法第99條對于文物侵害案件中公益受損的判斷標準缺乏明確的規(guī)定，致使文物保護公益訴訟的案件范圍相對模糊。另外，文物保護公益訴訟與環(huán)境公益訴訟在不可移動文物等保護領域存在適用上的競合，此時便面臨著公益訴訟類型的選擇問題。二是公益訴訟可訴性要素的判斷存在現實困難。造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險是立法所特別規(guī)定的起訴要件事實，其涉及“公益損害事實”這一可訴性要素的判斷，但在適用中存在如何判斷損害程度或風險等操作難題。另外，對于“適格訴訟主體”要素的判斷也容易面臨行政機關職權交叉、多頭管理等現實挑戰(zhàn)。三是有關公益訴訟可訴性的程序保障相對不足。公益訴訟涉及審前、訴訟等多個程序環(huán)節(jié)，其中對于可訴性的判斷與適用缺乏相對細化的規(guī)則指引。

三、文物保護檢察公益訴訟可訴性的優(yōu)化進路

（一）基于公共利益判斷的案件范圍界定

公共利益遭受損害或損害風險，是檢察機關啟動公益訴訟的必備要求，也是公益訴訟可訴性的基本要素。不涉及公共利益的案件無疑不具備公益訴訟的可訴性。如前所述，文物的公益屬性源于其所承載的精神文化價值，故而文物載體的形式、價值的大小、物權的屬性都將影響到文物保護公益訴訟的案件范圍。其一，厘清公益訴訟保護的文物范圍。盡管《文物保護法》將文物分為可移動文物與不可移動文物，并對文物的范圍進行了列舉式規(guī)定，但在實際操作中對于文物保護的范圍仍相對模糊。對此，文物適用公益訴訟保護的關鍵在于對于文物自身價值的判斷?！段奈锉Ｗo法》將不可移動文物明確界分為文物保護單位和未定級的不可移動文物，將可移動文物分為珍貴文物和一般文物。如此一來，對于評定為縣級以上文物保護單位的不可移動文物以及珍貴文物（可移動文物），由于其歷史文化價值較高，應當納入公益訴訟保護范圍；對于未定級的不可移動文物或一般文物（可移動文物），則需要通過評估、鑒定等手段判斷其價值，具備同等重要價值的文物也應納入保護范圍。其二，將私人文物附條件地納入保護范圍?！段奈锉Ｗo法》將文物所有權明確分為國家、集體與私人所有。對于國家或集體所有的文物，因其價值具有突出的社會公共性，理應適用公益訴訟進行保護。對于私人所有的文物，其一方面作為私有財產具有物權的排他性，另一方面作為歷史遺留的文化遺產又具有擴散性的精神文化價值。因而，有必要合理衡平私人文物的公益與私益屬性［6］，對于列入上述國家保護范圍的私人文物，理應允許適用公益訴訟進行保護。同時，從幫助支持私有人保養(yǎng)修繕文物的角度，對于行政主管部門消極或不當履行保護職責的情形，也應納入公益訴訟的保護范圍。其三，明確文物保護公益訴訟的案件類型。具體可包括文物致?lián)p、文物周邊環(huán)境破壞、文物保護設施與基礎設施破壞、文物非法流轉等不同類型的案件。其四，妥善解決文物保護公益訴訟與環(huán)境公益訴訟競合的問題。對于損害不可移動文物這一同時侵害文物公益與環(huán)境公益的情形，由于兩類公益訴訟的保護法益、訴訟請求等并不相同，二者之間并非是非此即彼的選擇關系，而應是同時進行的并行關系。為避免當事人重復請求與法院矛盾裁判，法院可以將其作為普通共同訴訟進行合并審理。

（二）基于可訴性要素審查的辦案質效提升

“高質效辦好每一個案件”是新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求，也是公益訴訟案件辦理的內在要求。提升文物保護公益訴訟檢察辦案的精準性、規(guī)范性、質效性，關鍵在于嚴格把握與審查可訴性的基本要素，即“適格訴訟主體”“違法行為”“公益損害事實”“法律明確授權”。首先，“法律明確授權”要素強調所辦理的案件應屬于公益訴訟保護的法定范圍，這事實上涉及文物保護檢察公益訴訟受案范圍的判斷問題。其次，對“適格訴訟主體”要素的判斷應重點關注作為監(jiān)督對象的行政主體。具體應根據各行政機關在文物保護領域的職責劃分、分管工作、是否存在委托或授權等，合理確定應當履職的行政主體。另外，對于多部門履職不當導致的文物致?lián)p案件，應當基于文物保護成效最大化、督促行政機關依法行政的理念，全面性地確定監(jiān)督或起訴對象。再次，對于行政主體“違法行為”要素的判斷，應當綜合行政機關法定職責的來源、客觀履職可能性和履職盡責標準等進行準確判定。［7］最后，對“公益損害事實”要素的判斷，應著重審查文物損害的嚴重程度與可能致?lián)p的風險程度。一方面，啟動文物保護公益訴訟僅限于文物遭受嚴重損害或者存在相應風險的情形。為幫助檢察機關辦案，可組建文物和文化遺產專家?guī)?，委托相關專家開展專業(yè)評估或提供技術支持。另一方面，為踐行文物預防性保護的原則，應大力推動文物保護公益訴訟由損害型轉向預防型，通過日常監(jiān)測、線索獲取等方式及時獲悉文物遭受損害風險的事實，并通過啟動公益訴訟積極有效防范安全風險。

（三）基于可訴性判斷的程序機制保障

對于文物保護公益訴訟可訴性的判斷，需要有科學合理的程序制度提供充分保障。其一，針對不同辦案階段的可訴性差異判斷。囿于不同辦案階段的作用不同，審前程序注重督促性與預防性，訴訟程序注重強制性與懲戒性，其對于可訴性的判斷存在程度與內容考量上的差異。首先，在立案環(huán)節(jié)上，檢察機關主要審查文物侵權案件是否存在“違法行為”“公益損害事實”“法律明確授權”等可訴性要素，且在審查過程中不宜采取過高的標準，只需要違法行為與公益損害事實存在一定的可能性即可。其次，在制發(fā)檢察建議的審前程序階段，檢察機關在判斷上述要素之外應著重判斷“適格訴訟主體”要素，確保檢察建議制發(fā)對象與建議內容的精準性、合理性。最后，在提起公益訴訟階段，檢察機關應重點判斷行政機關根據檢察建議履職整改的程度。實踐中，行政機關完全不履職或拒絕履職的情形非常少，大多情況下都是履職不適當、不充分、不完備。［8］因此，需要由檢察機關結合行政機關采取的措施、實施效果、是否窮盡行政手段、損害行為的可阻斷性等諸多因素綜合評判。其二，推動審前程序與訴訟程序的可訴性銜接。進入審前程序督促的案件應以訴訟案件的可訴性作為基本要求，同時應注重檢察建議與后續(xù)訴訟請求的相融貫，不宜存在不吻合甚至沖突的情形。