可訴性視角下環(huán)境行政公益訴訟行政機(jī)關(guān)依法履職的標(biāo)準(zhǔn)

摘 要：在檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展中，可訴性對于案件質(zhì)效提升意義愈發(fā)重要，環(huán)境行政公益訴訟亦是如此。負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否依法履職，應(yīng)當(dāng)充分考量環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域檢察辦案的特殊性，立足于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能發(fā)揮對行政機(jī)關(guān)依法履職標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。在標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定中要緊扣可訴性對行政行為進(jìn)行審查，確保環(huán)境公益訴訟能夠訴得出去、訴到實處，從法律監(jiān)督角度有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境公益的保護(hù)作用。

關(guān)鍵詞：可訴性 行政公益訴訟 依法履職 環(huán)境公益

為更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在中國環(huán)境司法實踐中的作用，依法保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，需要從“可訴性”視角下強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)依法履職判斷，進(jìn)一步提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性和規(guī)范性，助推環(huán)境行政公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展。

一、強(qiáng)化環(huán)境行政公益訴訟案件可訴性具有重要價值

在環(huán)境行政公益訴訟中持續(xù)抓好高質(zhì)效辦好每一個案件，只有把握好“可訴性”才能更加精準(zhǔn)規(guī)范開展監(jiān)督工作，實現(xiàn)對環(huán)境公益保護(hù)。

（一）可訴性是環(huán)境行政公益訴訟案件高質(zhì)效辦理的標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行法律未對可訴性作出明確定義，梳理最高檢近期對檢察公益訴訟的工作要求來看，最高檢在工作指導(dǎo)中不斷強(qiáng)化可訴性在公益訴訟辦案中的基準(zhǔn)作用?？稍V性是劃分公益訴訟高質(zhì)效案件與一般案件的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以可訴性作為促進(jìn)提升辦案質(zhì)效的重要標(biāo)尺。以“訴”的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)辦案，才能將公益訴訟法律監(jiān)督納入司法規(guī)范化軌道，符合檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的職能本位；同時強(qiáng)化可訴性可提升環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督的精準(zhǔn)性，緊緊圍繞行政機(jī)關(guān)未依法履職的問題開展法律監(jiān)督，為提出建議與提起訴訟奠基。

（二）可訴性是貫通環(huán)境行政公益訴訟審前程序與訴訟程序的紐帶

審前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，對于行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履職，行政機(jī)關(guān)拒不履職的，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，啟動訴訟程序，法院對行政違法行為作出裁判。環(huán)境行政公益審前程序與訴訟程序是連續(xù)性關(guān)系，以同一評判標(biāo)準(zhǔn)審視案件是內(nèi)在要求，訴訟程序中以訴的標(biāo)準(zhǔn)辦理案件是為應(yīng)然，相應(yīng)地也應(yīng)以可訴性標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)審前程序。環(huán)境公益訴訟審前程序中案件無可訴性，行政機(jī)關(guān)若不履職，便無以進(jìn)入訴訟程序；案件無可訴性，法律監(jiān)督易泛化和空洞，提出的檢察建議難以落到實處，難以有效保護(hù)環(huán)境公益。

（三）可訴性是提升環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督精準(zhǔn)性和規(guī)范性的要求

可訴性要求公益訴訟案件具備提起訴訟的條件，以可訴性為標(biāo)準(zhǔn)即對訴的對象、訴的內(nèi)容、辦案程序等提出了更高的要求，有利于環(huán)境行政公益訴訟中錨定行政機(jī)關(guān)未依法履職致使環(huán)境公益受損的監(jiān)督點審查，立足法律監(jiān)督職能圍繞行政行為違法性審查，進(jìn)一步提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性?？稍V性意味著檢察公益訴訟案件辦理要符合檢察辦案的程序性和規(guī)范性要求，檢察權(quán)應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使，法律監(jiān)督職能發(fā)揮不能逾越法定監(jiān)督邊界，有利于進(jìn)一步提升檢察公益訴訟辦案規(guī)范化，系統(tǒng)化提升公益訴訟辦案質(zhì)效。

二、環(huán)境行政公益訴訟依法履職標(biāo)準(zhǔn)判斷具有特殊性

檢察公益訴訟領(lǐng)域較多，落腳點雖都為公共利益，但因為公共利益涉及時空不同、表現(xiàn)形態(tài)差異以及法律對公共利益保護(hù)的價值追求不完全相同，使得生態(tài)環(huán)境公益訴訟具有明顯不同于其他類型公益訴訟的特征。［1］環(huán)境公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職判斷亦有特殊性。

（一）環(huán)境公益訴訟兼具公民個人權(quán)益保護(hù)與生態(tài)環(huán)境等公益保護(hù)的雙重性質(zhì)

環(huán)境公共利益既具有共同社會公共利益也涉及個體私人利益，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件兼具著個人權(quán)益保障和生態(tài)環(huán)境公益保障的雙重性質(zhì)。［2］行政機(jī)關(guān)對環(huán)境受損問題的治理不僅包含著對環(huán)境周邊群眾健康權(quán)益與經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)，也包含著對綠水青山等公共利益的保障。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)預(yù)防與救濟(jì)并重

行政機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公益職能作用發(fā)揮不僅體現(xiàn)在對破壞環(huán)境違法行為的處罰與環(huán)境問題的治理上，在日常履職中還負(fù)有著對生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、防范生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)重大問題，防止環(huán)境問題可能危及人民群眾的生命健康權(quán)、環(huán)境權(quán)益、環(huán)境經(jīng)濟(jì)權(quán)益等相關(guān)利益的職責(zé)。環(huán)境公益訴訟功能的特殊體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟具備預(yù)防功能，即環(huán)境公益訴訟除可針對損害結(jié)果提起外還可針對可能造成損害的重大風(fēng)險提起。［3］

（三）牽涉行政機(jī)關(guān)主體較多，違法責(zé)任主次劃分復(fù)雜

生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性工程，負(fù)有治理監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)紛繁復(fù)雜，同一生態(tài)環(huán)境問題可能涉及生態(tài)環(huán)境、園林、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多家行政機(jī)關(guān)；如河流污染、空氣污染等問題因涉及區(qū)域范圍較多，也會牽涉不同行政區(qū)劃監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定，對行政機(jī)關(guān)依法履職的判斷需要結(jié)合權(quán)責(zé)大小、問題點位多寡等因素綜合衡量。同時，涉及環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)多且雜，環(huán)境法律體系系統(tǒng)性較弱。中國環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)眾多但都建立在部門法理念、法律領(lǐng)域分立的基礎(chǔ)上，法律法規(guī)之間協(xié)同性、系統(tǒng)性治理較差，與現(xiàn)代環(huán)境治理的新要求不相適應(yīng)。［4］

（四）可訴性強(qiáng)調(diào)圍繞行政機(jī)關(guān)履職違法性進(jìn)行評價

行政公益訴訟的過程實際上是檢察機(jī)關(guān)針對行政違法行為將法律監(jiān)督具體化為訴訟程序的起訴權(quán)的過程，訴訟是監(jiān)督的一種手段，監(jiān)督可以通過訴訟實現(xiàn)。［5］環(huán)境行政公益訴訟瞄準(zhǔn)的是行政機(jī)關(guān)的履職行為，在可訴性的視角下重點監(jiān)督的是負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，若案件能進(jìn)入訴訟程序，要求須緊緊圍繞行政機(jī)關(guān)履職的違法性進(jìn)行評價，通常表現(xiàn)為：行政機(jī)關(guān)直接破壞環(huán)境；非法許可且后期缺乏監(jiān)管；行政違法不作為行為；不履行“先前行為”義務(wù)。

三、圍繞檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能本位推進(jìn)可訴性

環(huán)境行政公益訴訟是對環(huán)境治理監(jiān)管機(jī)關(guān)行政違法行為的監(jiān)督，做好環(huán)境行政公益訴訟要厘清檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，在職能本位中行使好檢察權(quán)。

（一）環(huán)境行政公益訴訟強(qiáng)調(diào)環(huán)境公益受損情況下對行政行為違法性監(jiān)督

對行政機(jī)關(guān)依法履職行為進(jìn)行評價要區(qū)分好行政檢察與公益訴訟檢察，公益訴訟辦案聚集公共利益受到侵害的情形。檢察機(jī)關(guān)只有在初步認(rèn)定存在環(huán)境公益受損事實之后，才可以對有關(guān)行政機(jī)關(guān)啟動環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督立案調(diào)查。［6］一些環(huán)境行政違法行為并不一定會損害生態(tài)環(huán)境，如環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)一些程序性違法行為，并未對環(huán)境公益造成損害的，即不屬于環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍。

（二）法律監(jiān)督職能本位要求不能逾越監(jiān)督職能邊界

環(huán)境保護(hù)是行政機(jī)關(guān)的職能，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，若檢察機(jī)關(guān)直接代替行政權(quán)實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護(hù)，有突破法律監(jiān)督職能邊界的問題。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中對行政機(jī)關(guān)依法履職的評價是監(jiān)督督促行政機(jī)關(guān)依法履職，而非具體環(huán)境問題的直接處理者。環(huán)境公益訴訟側(cè)重督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職維護(hù)環(huán)境公益，至于行政機(jī)關(guān)采取怎樣的行政手段開展工作、通過何種方式修復(fù)受損環(huán)境、方式手段的成本收益考量等內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督之責(zé)，若過度嵌入行政權(quán)行使的細(xì)枝末節(jié)之中，則存在將法律監(jiān)督權(quán)異化為行政權(quán)之嫌，偏離了法律監(jiān)督的角色本位。

（三）行為標(biāo)準(zhǔn)更符合環(huán)境行政公益訴訟可訴性要求

對于行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界常有“行為標(biāo)準(zhǔn)”“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”和“綜合標(biāo)準(zhǔn)”的爭論。行為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)以行政機(jī)關(guān)是否實際履職或履職是否存在瑕疵為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)窮盡了法定監(jiān)管手段，即可判斷其履職。［7］環(huán)境行政公益訴訟本就是典型的客觀訴訟，行為標(biāo)準(zhǔn)并非不關(guān)注環(huán)境公益修復(fù)結(jié)果，而是從客觀訴訟的角度強(qiáng)調(diào)對行政機(jī)關(guān)行政行為違法性的審查判斷，這在本質(zhì)上與公益訴訟可訴性的要求存在內(nèi)在一致性。公益訴訟案件要達(dá)到起訴要求，要重點對行政行為違法性進(jìn)行監(jiān)督，過度強(qiáng)調(diào)對受損環(huán)境修復(fù)結(jié)果的監(jiān)督會導(dǎo)致訴訟請求的泛化和案件執(zhí)行的不能，易使得案件偏離可訴性。

（四）法律監(jiān)督職能本位要求重點圍繞履職行為是否違法進(jìn)行評價

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個長期的過程，過度側(cè)重對環(huán)境公益結(jié)果的監(jiān)督會使得法律監(jiān)督喪失了監(jiān)督精準(zhǔn)性，也讓處于被監(jiān)督者角色的行政機(jī)關(guān)探尋不到法律監(jiān)督權(quán)行使的可預(yù)見性。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力必須遵循法定的程序，已在法定范圍內(nèi)窮盡了履職手段表明行政機(jī)關(guān)已達(dá)到必要的注意義務(wù)，行政公益訴訟監(jiān)督不能強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)一味追求公共利益保護(hù)的效果。側(cè)重對依法履職行為的監(jiān)督可以將監(jiān)督點緊扣在負(fù)有環(huán)境監(jiān)管法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān)未依法履職、致使環(huán)境公益受損上，法律監(jiān)督將更加精準(zhǔn)化和規(guī)范化，更加符合可訴性要求。

四、可訴性視角下行政機(jī)關(guān)依法履職的要件解析

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)

行政機(jī)關(guān)依法履職的前提是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。行政行為背后的“被期待的行為”就是行政機(jī)關(guān)所負(fù)的法定義務(wù)，因此認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法履職必須以行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定的作為義務(wù)為前提。［8］行政機(jī)關(guān)負(fù)有對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)，此種監(jiān)督管理職責(zé)來源為法律法規(guī)的授權(quán)。部門規(guī)章、行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件，對相關(guān)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)作出了細(xì)化規(guī)范，在實踐中行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)也為其所規(guī)制，應(yīng)當(dāng)也屬于環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的來源。行政決定，常來源于上級機(jī)關(guān)或監(jiān)督機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序作出的決定，該類決定對行政機(jī)關(guān)職責(zé)作出了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)接受和履行，在事實上也成了環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的來源。

從可訴性的角度來看，行政機(jī)關(guān)負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)是對其履職違法性審查的基礎(chǔ)。在環(huán)境公益訴訟案件中，當(dāng)環(huán)境公益受損時，檢察機(jī)關(guān)要明確監(jiān)督對象，依據(jù)行政機(jī)關(guān)行權(quán)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件等確定相關(guān)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。同時還要厘清行政機(jī)關(guān)職權(quán)類型，如對于某個行政機(jī)關(guān)僅有概括性的職責(zé)描述，缺乏具體的履職方式和手段規(guī)定，可能存在相關(guān)行政機(jī)關(guān)主體不適格而不具備可訴性。

（二）行政機(jī)關(guān)有依法履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的可能

從可訴性的視角來看，對行政機(jī)關(guān)履職狀況的評價要確保符合行政行為違法性的一般性認(rèn)識，對作為義務(wù)實施可能性的審查需要考慮行為時的客觀實際條件，審查行政機(jī)關(guān)自身專業(yè)能力等方面，以判斷行政機(jī)關(guān)是否存在履行職責(zé)的可能。要注重從合法性角度審查，若行政機(jī)關(guān)提出的財政資金不足、行政機(jī)關(guān)人員、技術(shù)力量不夠等情況，不能構(gòu)成履職不能的理由，該類情況屬于具體行政權(quán)如何統(tǒng)籌行使的范疇，法律監(jiān)督重點考察法定義務(wù)內(nèi)是否應(yīng)該做到，至于如何做到并非法律監(jiān)督關(guān)注點。

要考量是否存在阻卻行政機(jī)關(guān)依法全面履職的合理事由。環(huán)境行政行為雖亟待改善，但環(huán)境問題的根源并不在于行政機(jī)關(guān)，而在于環(huán)境治理模式、行政管理模式等，行政權(quán)所能解決的問題是有限的，部分環(huán)境問題的解決還受政策和其他主體的影響。［9］環(huán)境問題的解決較為復(fù)雜，需要綜合考慮科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰越鉀Q，行政機(jī)關(guān)依法履職是否存在阻卻應(yīng)當(dāng)考慮解決環(huán)境問題的現(xiàn)實因素。當(dāng)前科技發(fā)展水平無法達(dá)到修復(fù)受損環(huán)境公益的程度，或者做到徹底修復(fù)環(huán)境問題會嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會向前發(fā)展、犧牲人民群眾的生活水平，這種情況下強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)依法完全履職，可能會使案件喪失可訴性。

（三）行政機(jī)關(guān)是否充分依法全面履職判斷之補強(qiáng)

一是強(qiáng)調(diào)行政違法行為與環(huán)境公益受損應(yīng)存在內(nèi)在關(guān)系。從訴訟的角度看，行為與損害后果存在因果關(guān)系是符合提起訴訟要求的必備，行政行為復(fù)雜多樣，一些程序性的行政行為與環(huán)境公益損害后果的發(fā)生并無直接聯(lián)系，便難以具備可訴性。二是行政機(jī)關(guān)的履職行為是否在實質(zhì)上有助于解決環(huán)境公益問題。在可訴性視角下應(yīng)強(qiáng)調(diào)對行政機(jī)構(gòu)的實質(zhì)履職，而非形式履職，在環(huán)境公益受損情況下，行政機(jī)構(gòu)作出的手段只是形式上履職，客觀上并未起到維護(hù)環(huán)境公益的效果，不能夠認(rèn)定為已依法履職。應(yīng)從可訴性的角度重點審查行政機(jī)關(guān)的履職行為是否有助于維護(hù)環(huán)境受損公益，環(huán)境公益是否得到了有效保護(hù)，僅存在形式意義上的履職，并未實質(zhì)履職，對維護(hù)環(huán)境公益無益，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履職。三是注重以行為標(biāo)準(zhǔn)評價行政機(jī)關(guān)是否切實做到了依法履職。環(huán)境行政公益訴訟案件具有可訴性即要求訴請內(nèi)容明確具體，有執(zhí)行的可能。行政機(jī)關(guān)依法履職的判斷采取“行為標(biāo)準(zhǔn)”是將行政行為劃定在行政機(jī)關(guān)能夠充分履行的范圍內(nèi)，基于現(xiàn)實情況下環(huán)境公益能被行政行為所保護(hù)的最大范疇。審前程序與訴訟程序均應(yīng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)，從可訴性的角度來看，審前程序是訴訟程序的前置程序，如若標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一必定會帶來違法性認(rèn)定上的分歧，不利于審前程序與訴訟程序銜接，會使得環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)入審判程序困難，同樣也偏離了可訴性的要求。