行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)理論的理解與把握

摘 要：行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)的特殊性在于權(quán)力監(jiān)督制約，是檢察機(jī)關(guān)把握最佳預(yù)期辦案質(zhì)效時(shí)機(jī)的體現(xiàn)，具有訴訟過濾與危險(xiǎn)預(yù)防的雙重功能。應(yīng)當(dāng)從窮盡其他法律監(jiān)督手段、適格被告違法行政行為成熟、公共利益損害現(xiàn)實(shí)性、公益請求權(quán)謙抑性考量，具體構(gòu)建公益請求權(quán)保護(hù)適時(shí)性、起訴被告行政行為實(shí)效性與效率性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。針對可訴性時(shí)機(jī)審查路徑，應(yīng)在外部的檢察建議階段構(gòu)建時(shí)機(jī)適當(dāng)性評估程序、起訴審查階段構(gòu)建受損公共利益識(shí)別判斷程序；在內(nèi)部構(gòu)建審前節(jié)點(diǎn)流程管理機(jī)制，并配套適時(shí)不起訴機(jī)制與撤回起訴機(jī)制。

關(guān)鍵詞：可訴性時(shí)機(jī) 行政公益訴訟 訴訟過濾 成熟性原則

2023年，最高檢黨組明確指出公益訴訟檢察進(jìn)入新的發(fā)展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”。2024年11月，最高檢公益訴訟檢察廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案的意見（試行）》，強(qiáng)調(diào)以公益訴訟“可訴性”指引，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。2025年1月在全國檢察長會(huì)議上，最高檢應(yīng)勇檢察長強(qiáng)調(diào)，“健全公益訴訟檢察辦案規(guī)范體系，以可訴性提升精準(zhǔn)性規(guī)范性。”［1］可訴性既是檢察機(jī)關(guān)規(guī)范把握行政公益訴權(quán)基本要素的空間體現(xiàn)，也是精準(zhǔn)發(fā)動(dòng)以訴的方式確認(rèn)司法價(jià)值的時(shí)機(jī)體現(xiàn)。行政公益訴訟的可訴性時(shí)機(jī)問題，可理解為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政履職和維護(hù)公益的最佳訴訟時(shí)機(jī)選擇。目前在行政公益訴訟的新發(fā)展階段，可訴性時(shí)機(jī)理論被引入，但參照民事訴訟或行政訴訟較多，尚未形成公益訴訟的體系化研究，實(shí)踐中仍存在一些不當(dāng)時(shí)機(jī)介入導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)的起訴行為，或者相對忽視訴訟時(shí)機(jī)的實(shí)效的情況。對此，系統(tǒng)勾勒可訴性時(shí)機(jī)理論框架，構(gòu)建規(guī)范明確的可訴性時(shí)機(jī)介入判斷標(biāo)準(zhǔn)和審查路徑應(yīng)得到充分重視。

一、行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)的基本定位

（一）作為檢察機(jī)關(guān)取得最佳辦案質(zhì)效的時(shí)機(jī)把握

在研究行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)前，可以其他訴訟類型的可訴性時(shí)機(jī)作為參考。雖然同屬大陸法系的規(guī)范出發(fā)型訴訟，但是“我國民事訴訟是以法律關(guān)系或請求權(quán)為出發(fā)的訴訟制度，而行政訴訟是以行政行為為出發(fā)的訴訟制度”［2］，在可訴性時(shí)機(jī)審查上存在顯著不同?？稍V性適時(shí)性問題最早出現(xiàn)在民事訴訟法，并主要運(yùn)用于確認(rèn)訴訟中，表現(xiàn)在欲解決的糾紛應(yīng)當(dāng)具有即時(shí)確認(rèn)的利益，或者糾紛應(yīng)當(dāng)達(dá)到成熟性標(biāo)準(zhǔn)，是訴權(quán)構(gòu)成要件。行政訴訟引入糾紛成熟性原則后主要運(yùn)用于撤銷訴訟中，而受到行政實(shí)體法的影響，成熟性標(biāo)準(zhǔn)被理解為被告行政行為是否已經(jīng)達(dá)到終局階段，法院審查是否恰當(dāng)。如有學(xué)者認(rèn)為成熟性原則（Ripeness）即“司法審查時(shí)機(jī)成熟”，是被指控的行政行為只有對相對人發(fā)生了實(shí)際不利影響并適于法院審查時(shí)，才能接受司法審查。［3］也即在權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)具有首次判斷權(quán)。因此，民事訴訟與行政訴訟在可訴性時(shí)機(jī)問題具有共性和差異。共性是成為法院訴訟要件或?qū)嶓w判決要件的審查范疇，但民事訴訟側(cè)重于對原告的權(quán)利保護(hù)，行政訴訟側(cè)重對被告的依法監(jiān)督。在訴訟階段，民事訴訟體現(xiàn)為請求權(quán)審查模式，行政訴訟體現(xiàn)為違法性審查模式［4］。

從廣義來看，行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)兼顧公益保護(hù)適時(shí)與權(quán)力監(jiān)督適時(shí)。行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)的特殊性體現(xiàn)在，法院需等待行政活動(dòng)已達(dá)到成熟，才進(jìn)行以行政行為為中心的實(shí)體審查。但有時(shí)法院還需審查檢察機(jī)關(guān)的行政公益請求權(quán)，認(rèn)定公益受損程度和整改效果的成熟性。故而可訴性時(shí)機(jī)應(yīng)定位為檢察機(jī)關(guān)以公益請求權(quán)適時(shí)提起或適時(shí)撤訴以達(dá)到最佳維護(hù)公共利益的質(zhì)效目的。

（二）可訴性時(shí)機(jī)具有訴訟過濾和危險(xiǎn)預(yù)防的雙重功能

一方面，可訴性時(shí)機(jī)審查具有檢驗(yàn)可訴性基本要素的訴訟過濾功能。訴訟過濾乃是強(qiáng)調(diào)司法資源的有限性和司法功能的適時(shí)發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)來使用司法資源，防止公益訴權(quán)的濫用。當(dāng)啟動(dòng)訴訟被法院認(rèn)定可訴性時(shí)機(jī)未成熟駁回起訴后，檢察機(jī)關(guān)亦應(yīng)全面完善調(diào)查與取證，于該訴成熟時(shí)提起下次訴訟。另一方面，可訴性時(shí)機(jī)審查還具有保全公益、排除妨害性的危險(xiǎn)預(yù)防功能。為了把握訴訟最佳質(zhì)效時(shí)機(jī)，檢察機(jī)關(guān)有時(shí)亦可以“緩和”公益受損的成熟性，于行政機(jī)關(guān)消極履職、不當(dāng)履職等，致使國家利益和公共利益處于非常危險(xiǎn)的情況下啟動(dòng)訴訟。［5］在可訴性時(shí)機(jī)雙重功能中，檢察機(jī)關(guān)作為發(fā)動(dòng)者在“濫訴克制”-“積極拓展”中不斷來回達(dá)至效率與質(zhì)量的價(jià)值平衡。而發(fā)展到如今新階段，檢察機(jī)關(guān)的可訴性受案范圍、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、訴訟規(guī)則等基本得到全面完善，此時(shí)應(yīng)當(dāng)更加偏向可訴性時(shí)機(jī)的訴訟過濾功能，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威，增強(qiáng)精準(zhǔn)性和規(guī)范性門檻。

二、行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

（一）行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)識(shí)別的考量因素

檢察機(jī)關(guān)作為訴訟發(fā)動(dòng)者，對行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)具有一定裁量性，但不意味著其考量與判斷毫無標(biāo)準(zhǔn)。有觀點(diǎn)指出公益訴訟可采取請求權(quán)要件審查模式［6］，在此模式下可訴性時(shí)機(jī)亦指向公益請求權(quán)客體成熟性的過濾和篩選，但此種設(shè)想相對忽略了行政公益訴訟中作為檢察監(jiān)督權(quán)-公益維護(hù)權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)互動(dòng)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和訴訟參與人的雙重地位，檢察機(jī)關(guān)把握可訴性的時(shí)機(jī)時(shí)應(yīng)當(dāng)在公共利益維護(hù)和被告行政行為兩端考量，但更加側(cè)重于督促行政機(jī)關(guān)依法履職維護(hù)公共利益。

首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)窮盡其他法律監(jiān)督手段。在第一層次，并非所有公共利益都適合采取公益訴訟手段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使用行政監(jiān)督、社會(huì)治理檢察建議或發(fā)函等方式直接督促行政機(jī)關(guān)履職，以維護(hù)部分交叉領(lǐng)域的公共利益。在第二層次，具有可訴性的公共利益并非必須采取行政公益訴訟手段，公益損害并非行政機(jī)關(guān)所為的情形下，應(yīng)當(dāng)考慮支持集體訴訟、民事公益訴訟等要求直接負(fù)責(zé)者承擔(dān)責(zé)任，防止針對行政機(jī)關(guān)的公益維護(hù)請求過于間接，缺乏執(zhí)行性。其次，適格被告違法行政行為的成熟性。在審前程序轉(zhuǎn)向訴訟程序中，只要未能實(shí)質(zhì)上恢復(fù)受到侵害的國家和社會(huì)公共利益，行政機(jī)關(guān)必然要遭受行政公益訴訟，但同時(shí)應(yīng)構(gòu)建可訴性時(shí)機(jī)排除規(guī)則，如行政機(jī)關(guān)已窮盡履職手段、履職所需合理期限不足、客觀因素暫時(shí)阻卻履職［7］，在前述因素解除后適時(shí)起訴。再次，公共利益損害的現(xiàn)實(shí)性或成熟性。檢察機(jī)關(guān)對一案件中“公共利益的構(gòu)成內(nèi)容、何時(shí)維護(hù)受侵害的公共利益”具有裁量性，但當(dāng)司法機(jī)關(guān)尚不具有解決某些公益爭執(zhí)的相應(yīng)能力或公益訴訟裁判后也達(dá)不到相應(yīng)效果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不宜介入。［8］例如公益雖然受損但尚未違反行政管理秩序，由個(gè)人采取私益訴訟救濟(jì)就能達(dá)到公益保護(hù)目的等。最后，提出公益請求權(quán)保護(hù)的謙抑性。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出行政公益檢察建議后，如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職，而公共利益的危害停止并逐漸得到抑制的，可不提起行政公益訴訟，如果行政機(jī)關(guān)的行為未起到一定效果，導(dǎo)致相關(guān)危害持續(xù)或者擴(kuò)大的則應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)以訴訟的方式繼續(xù)維護(hù)。［9］

（二）行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合上述考量因素，在可訴性時(shí)機(jī)的判斷上可以推導(dǎo)出起訴適格被告的行政行為，應(yīng)當(dāng)具有一定的效果性和效率性，同時(shí)又要兼顧檢察公益請求權(quán)保護(hù)的適時(shí)性。

首先，公益請求權(quán)保護(hù)適時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)提起對公共利益的必要保護(hù)，可防止保護(hù)過晚或者過早，其主要體現(xiàn)在審前程序的銜接時(shí)機(jī)成熟、訴訟提起的審查時(shí)機(jī)成熟、作為檢察機(jī)關(guān)取得最佳預(yù)期辦案質(zhì)效的時(shí)機(jī)成熟三個(gè)層次，分別對應(yīng)著檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)履職的審前階段、起訴條件的程序性審查階段、實(shí)體性審查階段。在前兩個(gè)階段，可訴性時(shí)機(jī)經(jīng)常與起訴審查期限、起訴期限相通適用。盡管納入訴訟時(shí)機(jī)范疇，但可訴性時(shí)機(jī)關(guān)注的并不是單純的時(shí)間限制問題，而是檢察機(jī)關(guān)自身啟動(dòng)行政公益訴訟的條件成熟性，包括公益損害的現(xiàn)實(shí)程度、檢察機(jī)關(guān)起訴的裁量程度、識(shí)別司法介入行政的適當(dāng)程度等多方面內(nèi)容。此外，在第三個(gè)階段，可訴性時(shí)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)成為法院裁判的依據(jù)，通常由法院在裁判文書中以行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)或裁判時(shí)機(jī)成熟等理論工具予以解決，如救濟(jì)時(shí)機(jī)過早而為法院終結(jié)裁定。［10］檢察機(jī)關(guān)是否取得了最佳預(yù)期辦案質(zhì)效，也可以從法院對檢察機(jī)關(guān)訴訟時(shí)機(jī)的審查與裁判來識(shí)別。換言之，可訴性時(shí)機(jī)的判定會(huì)在整個(gè)審判過程中持續(xù)進(jìn)行，一些案件中，訴看起來是適時(shí)的，但在審判中可能存在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職、客觀不能履職、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成公益維護(hù)方案經(jīng)法院審查撤訴等情形，導(dǎo)致可訴性時(shí)機(jī)嗣后消滅。

其次，針對適格被告違法行政行為提起訴訟的實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)與效率性標(biāo)準(zhǔn)。在時(shí)機(jī)實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)方面，檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟應(yīng)當(dāng)具有實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的即時(shí)效果。從反面來看，如若檢察機(jī)關(guān)起訴后即使獲得行政公益訴訟勝訴，事實(shí)上也難以達(dá)到訴訟目的，而這個(gè)訴訟目的由于事實(shí)或法律上的原因，本來就是無法達(dá)到的［11］，可以視為缺乏效果的可訴時(shí)機(jī)。例如，在一些檢察機(jī)關(guān)起訴要求確認(rèn)行政行為無效、責(zé)令繼續(xù)履職的案件中，雖間接包含公益保護(hù)請求，但法院判決生效也缺乏執(zhí)行措施強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行。［12］在時(shí)機(jī)效率性標(biāo)準(zhǔn)方面。效率標(biāo)準(zhǔn)是對可訴性時(shí)機(jī)的更高要求，建立在實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)之上，要求檢察機(jī)關(guān)對行政公益訴訟的利用具有最佳效率。在外部，就行政公益訴訟與其他法律監(jiān)督手段比較，訴訟手段應(yīng)當(dāng)是效率更好的選擇。在內(nèi)部，檢察機(jī)關(guān)選擇的起訴策略與其他可能的起訴策略相比，選擇該適格被告起訴，應(yīng)當(dāng)是效率最高的。例如在環(huán)境行政公益訴訟中，在已經(jīng)存在更為有效便捷的起訴對象時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不能直接起訴負(fù)有層級監(jiān)督的上級行政機(jī)關(guān)。

三、行政公益訴訟可訴性時(shí)機(jī)的審查路徑

（一）外部可訴性的時(shí)機(jī)審查

首先，在檢察機(jī)關(guān)立案后的檢察建議階段，建立可訴性時(shí)機(jī)適當(dāng)性的程序評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對簡單案件、疑難案件分流?！跋嚓P(guān)行政機(jī)關(guān)因違法行為或不作為造成國家利益或社會(huì)公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)使用檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履職無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的時(shí)，才向法院提起行政公益訴訟?！保?3］在線索發(fā)現(xiàn)、初步調(diào)查、立案及檢察建議階段，應(yīng)當(dāng)盡可能把握可訴性時(shí)機(jī)的質(zhì)量和效果，對簡單案件使之通過檢察建議、磋商等非訴方式化解，若進(jìn)入起訴審查階段，也可以在可訴性時(shí)機(jī)消滅的情形下由檢察機(jī)關(guān)撤回起訴或法院采取裁定駁回起訴的方式終結(jié)案件。對于疑難案件，檢察機(jī)關(guān)通過可訴性時(shí)機(jī)的兩大標(biāo)準(zhǔn)審查后，盡可能在審前階段主動(dòng)過濾不必要的訴請、提前明確針對被告行政行為的爭議焦點(diǎn)后，運(yùn)用訴訟方式解決。

其次，在起訴審查階段，構(gòu)建受損公共利益成熟性的識(shí)別判斷程序。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有限的司法資源真正用于對必要的公共利益充分維護(hù)中，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)介入。公共利益識(shí)別容易泛化，受損公共利益的識(shí)別判斷程序主要是審查檢察機(jī)關(guān)自身的公益請求權(quán)是否能得到法院的保護(hù)。應(yīng)當(dāng)區(qū)分純粹性公共利益、聚合性公共利益，前者更加偏向于“維護(hù)公共秩序”的客觀訴訟，應(yīng)當(dāng)對之側(cè)重行政行為成熟性的審查，并適時(shí)提起行政公益訴訟，后者則偏向于由多數(shù)人的私益聚合的“中間利益”或“共同利益”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重對公益請求權(quán)成熟性的考量，表現(xiàn)為權(quán)衡公共利益與共同利益、個(gè)別私益，分別判斷其是否采取群體訴訟、個(gè)別訴訟方式提起，而在難以解決的前提下，于達(dá)到公共利益維護(hù)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，如公共利益難以分為眾多私益，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

（二）內(nèi)部可訴性的時(shí)機(jī)管理

首先，構(gòu)建審前的節(jié)點(diǎn)流程管理機(jī)制，形成內(nèi)部辦案的程序閉環(huán)。對可訴性時(shí)機(jī)的把握不僅是訴訟階段的必要審查環(huán)節(jié)，同時(shí)也是審前階段如檢察機(jī)關(guān)立案、管轄、檢察建議的預(yù)備審查環(huán)節(jié)。在各個(gè)環(huán)節(jié)中，隨時(shí)跟進(jìn)行政機(jī)關(guān)履職情況，特別是審查行政機(jī)關(guān)是否有主動(dòng)配合履職的行為、共同維護(hù)公共利益的意愿、是否有履職能力。如行政機(jī)關(guān)在公共利益維護(hù)方面達(dá)到較為可觀的效果和效率，雖然行政機(jī)關(guān)尚未完全整改完成，亦可就其可訴性時(shí)機(jī)的審查，區(qū)分“主動(dòng)履職，有履職能力，整改效果一般”“較不配合履職，有履職能力，但整改效果不佳”“主動(dòng)履職，客觀不能履職，整改效果不佳”不同情形而予以不同的方式對待。

其次，構(gòu)建適時(shí)不起訴機(jī)制和撤回起訴機(jī)制。為了配合審前節(jié)點(diǎn)流程管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)就適時(shí)不起訴機(jī)制和撤回起訴機(jī)制的相關(guān)情形構(gòu)建具體基準(zhǔn)。適時(shí)不起訴機(jī)制適用于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間達(dá)成磋商協(xié)議或者檢察建議整改方案，在前述治理方案中納入適當(dāng)時(shí)機(jī)完成何種公共利益效果的整改，可考慮不再起訴；撤回起訴機(jī)制則適用于探索檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后法院尚未進(jìn)入實(shí)體審查前，行政機(jī)關(guān)履職達(dá)到檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請求或者訴訟中已達(dá)到維護(hù)公共利益效果，相應(yīng)的可訴性時(shí)機(jī)已不存在，由檢察機(jī)關(guān)經(jīng)法院審查后主動(dòng)撤回起訴。