行政公益訴訟可訴性判定及適用標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化

編者按：最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在2025年1月召開的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上提出，健全公益訴訟檢察辦案規(guī)范體系，以可訴性提升精準(zhǔn)性規(guī)范性。公益訴訟可訴性作為檢察公益訴訟的核心要素，是確保公益訴訟精準(zhǔn)性、規(guī)范性的關(guān)鍵所在。在當(dāng)前檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，可訴性的重要性日益凸顯，可訴性不僅關(guān)系到公益訴訟能否順利啟動(dòng)，更直接影響公共利益能否得到有效維護(hù)。本期《聚焦》著眼于準(zhǔn)確把握可訴性，探討行政公益訴訟可訴性的判定和適用標(biāo)準(zhǔn)以及時(shí)機(jī)，從可訴性視角出發(fā)厘清環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職標(biāo)準(zhǔn)，以可訴性為邏輯主線厘清文物保護(hù)檢察公益訴訟的案件范圍，并通過可訴性要素審查提升辦案質(zhì)效，以饗讀者。

摘 要：可訴性是行政公益訴訟區(qū)別于行政違法行為監(jiān)督的關(guān)鍵，是“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”在行政公益訴訟領(lǐng)域的內(nèi)在要求和集中體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中，應(yīng)當(dāng)明確可訴性的基本內(nèi)涵、特點(diǎn)和判定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以四個(gè)基本要素為核心的實(shí)體判定體系和以主要辦案環(huán)節(jié)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的程序判定體系，切實(shí)提升辦案質(zhì)效，更好履行法律監(jiān)督本職，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 可訴性 四要素 判定標(biāo)準(zhǔn)

一、問題的提出

可訴性，是在法學(xué)研究和司法實(shí)踐中被廣泛使用的一個(gè)概念。國(guó)內(nèi)法學(xué)界對(duì)可訴性有不同的理解和認(rèn)識(shí)，主要區(qū)分為法的可訴性和行為的可訴性兩種。前者是指法所必備的為了判斷社會(huì)糾紛的是非而使糾紛主體訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性，它是法的基本屬性之一。［1］后者主要是指法律行為的可訴性，是指行為在一定條件下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的屬性，包括民事、刑事和行政等各類行為的可訴性。［2］對(duì)行為的可訴性較為常見的探討主要集中在行政訴訟領(lǐng)域。我們判斷某一行政行為是否屬于人民法院的行政訴訟受案范圍，往往看該行政行為是否具有可訴性；尤其是對(duì)行政訴訟法未明確規(guī)定的行政行為能否納入法院受案范圍的研究。例如近些年學(xué)界針對(duì)行政指導(dǎo)、行政允諾、層級(jí)監(jiān)督、過程性行政行為、會(huì)議紀(jì)要等行政行為的可訴性問題展開很多討論。

最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)指出，“‘可訴性’基本要素包括有適格訴訟主體，有公益損害事實(shí)，有法律明確授權(quán)等；如果是行政公益訴訟，還應(yīng)當(dāng)有行政違法行為，包括違法履行職責(zé)或不履行職責(zé)”［3］?？稍V性對(duì)于檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效辦理行政公益訴訟案件，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)范監(jiān)督，具有關(guān)鍵性作用。但目前法律和司法解釋中對(duì)行政公益訴訟可訴性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確，司法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，理論界對(duì)行政公益訴訟的研究大部分圍繞行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)、履職標(biāo)準(zhǔn)的確定、公共利益的界定等與可訴性的基本要素有關(guān)的內(nèi)容開展研究，缺乏對(duì)行政公益訴訟可訴性的“全過程”“一體化”考量，難以形成體系化和規(guī)則化的標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)范。本文通過對(duì)辦案實(shí)踐的研究論證，力求明確行政公益訴訟可訴性的判定標(biāo)準(zhǔn)，為判斷行政公益訴訟案件是否可訴提供規(guī)則性指引。

二、行政公益訴訟可訴性的內(nèi)涵界定和特點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)是提起行政公益訴訟唯一主體，行政公益訴訟制度是檢察機(jī)關(guān)通過行使公益訴權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的有效手段，是檢察公益訴訟中最具中國(guó)特色的制度創(chuàng)新。可訴性是行政公益訴訟制度的一個(gè)重要基本概念，是指檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件可以被法院受理并作出司法審查的屬性，它是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件要遵循和符合基本訴訟機(jī)理的要求。由于行政公益訴訟的監(jiān)督客體是法律規(guī)定的損害公益的行政違法行為或行政不作為，行政公益訴訟的可訴性實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)損害公益的行政違法行為或行政不作為提起公益訴訟的實(shí)質(zhì)性要件。

行政公益訴訟可訴性包含適格訴訟主體、行政違法行為、公益損害事實(shí)、法律明確授權(quán)四個(gè)基本要素。其中，適格訴訟主體是將違法行為、公益受損和法定授權(quán)連接起來的關(guān)鍵紐帶；行政違法行為是行政公益訴訟的直接指向；公益損害事實(shí)是啟動(dòng)行政公益訴訟的基礎(chǔ)性前提；法律明確授權(quán)則為檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)提供了合法性和規(guī)范性依據(jù)。上述四要素緊密相連、缺一不可、共同作用，解決檢察公益訴訟案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題。行政公益訴訟可訴性非單純的學(xué)理概念，更多的是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案所提出的要求。其具有如下特點(diǎn)：

（一）訴的利益是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益

一方面，公益訴訟作為客觀訴訟，其所保護(hù)的利益是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。雖然有些傳統(tǒng)行政私益訴訟在客觀上起到維護(hù)公共利益的效果，但其訴訟目的主要是為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。公益訴訟在制度設(shè)計(jì)之初，就是為了解決“公地悲劇”，加強(qiáng)公益保護(hù)力度而設(shè)立的，立案、磋商、檢察建議、提起訴訟等全部程序設(shè)計(jì)都是圍繞保護(hù)公益這個(gè)核心目標(biāo)而設(shè)置的。另一方面，并非所有損害公益的行政行為，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)予以監(jiān)督。對(duì)于受損公益是否屬于法律法規(guī)明確授權(quán)的領(lǐng)域，是否具有通過行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)修復(fù)的必要性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查，符合條件的方可依法行使公益訴權(quán)。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)可訴性的審查貫穿辦案全過程

公益訴訟案件自檢察機(jī)關(guān)立案起即進(jìn)入公益訴訟程序，雖然行政公益訴訟的程序設(shè)計(jì)是圍繞“訴訟”而開展的，但審前階段對(duì)立案條件、調(diào)查取證、行政機(jī)關(guān)的整改效果、終結(jié)案件的適用情形等關(guān)鍵問題的把握必然涉及對(duì)可訴性四要素的審查認(rèn)定，因此，可訴性也動(dòng)態(tài)貫穿于各個(gè)辦案環(huán)節(jié)。其中檢察建議和訴訟請(qǐng)求的提出更是體現(xiàn)可訴性要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要確保檢察建議書內(nèi)容認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，具體可操作，并可以與訴訟請(qǐng)求銜接。精準(zhǔn)確定訴訟請(qǐng)求，確保所提起的訴訟請(qǐng)求能夠有效糾正行政違法行為、實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，則是起訴案件“訴得出”“判得住”的前提和基礎(chǔ)。

（三）可訴性是提升行政公益訴訟辦案精準(zhǔn)性規(guī)范性的關(guān)鍵

可訴性是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件精準(zhǔn)性規(guī)范性的有效途徑。精準(zhǔn)性是從實(shí)體上確保公平正義的基本要求，可訴性四個(gè)基本要素正是解決行政公益訴訟中最核心的實(shí)體認(rèn)定問題。規(guī)范性是程序正義在各辦案環(huán)節(jié)的具體要求，可訴性的全流程性，是程序規(guī)范的內(nèi)在要求。檢察機(jī)關(guān)在辦案中牢牢把握可訴性這個(gè)關(guān)鍵，便可實(shí)現(xiàn)實(shí)體認(rèn)定的精準(zhǔn)和辦案程序的規(guī)范。

三、行政公益訴訟可訴性的實(shí)踐省思

實(shí)踐中，由于對(duì)可訴性的內(nèi)涵界定、標(biāo)準(zhǔn)判定不明晰，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中存在一些實(shí)體認(rèn)定不清、程序把握不嚴(yán)等問題，從而影響辦案質(zhì)量、效率和效果。

（一）對(duì)四要素的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響案件事實(shí)認(rèn)定

在適格訴訟主體方面，對(duì)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)確定不精準(zhǔn)，突出表現(xiàn)在未監(jiān)督負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，而是將僅具有概括式、原則性職責(zé)或者負(fù)有協(xié)助配合義務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為監(jiān)督對(duì)象。在行政違法行為方面，一些檢察機(jī)關(guān)混淆了“不依法履行職責(zé)”和“不履行法定職責(zé)”的概念，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不作為的情況占絕大多數(shù)，而對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職責(zé)的監(jiān)督較少關(guān)注。在公益損害事實(shí)方面，忽視公益損害與行政違法行為的關(guān)聯(lián)性，甚至以公益損害結(jié)果倒推行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，未對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的相關(guān)整改措施予以客觀評(píng)價(jià)。在法律明確授權(quán)方面，新領(lǐng)域案件辦理帶有一定隨意性。

（二）檢察建議和訴訟請(qǐng)求內(nèi)容不準(zhǔn)確，影響監(jiān)督質(zhì)量

檢察建議方面，突出表現(xiàn)在建議內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，有的建議內(nèi)容模糊籠統(tǒng)，有的則有代行行政權(quán)之嫌，限定行政機(jī)關(guān)具體履職方式。訴訟請(qǐng)求方面，突出問題是存在混淆“確認(rèn)違法”判決和“繼續(xù)履職”判決的適用條件，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的同一行政違法行為同時(shí)提出確認(rèn)違法和履職之訴求。此外，訴訟請(qǐng)求內(nèi)容過于原則，缺乏可執(zhí)行性而造成程序空轉(zhuǎn)。

（三）關(guān)鍵辦案節(jié)點(diǎn)的可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響程序運(yùn)行規(guī)范性

如立案環(huán)節(jié)，立案標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)，應(yīng)立一案而立多案或有明確被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的情況下仍以事立案。立案前進(jìn)行大量調(diào)查取證工作且立案后未作證據(jù)轉(zhuǎn)化而直接制發(fā)檢察建議；檢察建議和提起訴訟后跟進(jìn)調(diào)查不規(guī)范，未及時(shí)固定證據(jù)。磋商環(huán)節(jié)，對(duì)磋商程序的適用條件把握不準(zhǔn)，誤將磋商作為制發(fā)檢察建議的前置程序；磋商方式不規(guī)范，缺乏會(huì)議記錄等書面材料。訴后執(zhí)行方面，部分案件法院移送執(zhí)行啟動(dòng)不及時(shí)、執(zhí)行程序運(yùn)行不暢。

（四）重效果輕質(zhì)量，導(dǎo)致監(jiān)督事項(xiàng)案件化不足

突出體現(xiàn)在片面追求辦案效果，將主要精力放在與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)上，放松對(duì)實(shí)體認(rèn)定和程序規(guī)范的要求，或者在辦案中“搭便車”，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在整改甚至整改即將完成的問題進(jìn)行立案并制發(fā)檢察建議。

四、行政公益訴訟可訴性判定標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化

不論是對(duì)可訴性的追根溯源、概念界定、特征分析還是實(shí)踐檢視，歸根到底，是通過厘清行政公益訴訟可訴性的內(nèi)涵邊界及其對(duì)于公益訴訟高質(zhì)效辦案、高質(zhì)量監(jiān)督的重要性，并以實(shí)踐為導(dǎo)向，提出完善行政公益訴訟可訴性判定標(biāo)準(zhǔn)的操作性規(guī)則建議。

（一）構(gòu)建以四個(gè)基本要素為核心的實(shí)體判定體系

1.關(guān)于適格訴訟主體。對(duì)于被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的確定，一般原則是“誰行為誰為監(jiān)督對(duì)象”。但由于公益遭受損害經(jīng)常會(huì)涉及到兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，如何準(zhǔn)確確定監(jiān)督對(duì)象成為辦案中的難點(diǎn)問題。如有的行政機(jī)關(guān)負(fù)有前置性義務(wù)而未依法履職，致使其他行政機(jī)關(guān)無法履職到位的，一般宜將負(fù)有前置性義務(wù)的行政機(jī)關(guān)列為監(jiān)督對(duì)象；負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)的行政機(jī)關(guān)未依法履職，報(bào)經(jīng)負(fù)有形式審查義務(wù)的行政機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)的，一般宜將負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)的行政機(jī)關(guān)和在對(duì)外文書上署名的行政機(jī)關(guān)列為被告。近兩年的司法實(shí)踐中，將縣級(jí)以上人民政府作為監(jiān)督對(duì)象的案例有逐漸增多的趨勢(shì)。此類案件大多是公益損害問題涉及同級(jí)政府的多個(gè)職能部門，且存在職能邊界不清晰或職責(zé)存在交叉、多頭管理等情形的疑難復(fù)雜、整改阻力大的案件，如：縣級(jí)以上人民政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等負(fù)有屬地管理職責(zé)，且對(duì)所屬職能部門負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)；或縣級(jí)以上人民政府以行政允諾的形式，通過會(huì)議紀(jì)要將所屬職能部門的職責(zé)轉(zhuǎn)化為本級(jí)政府的法定職責(zé)等。檢察機(jī)關(guān)從確保公益保護(hù)效果最大化的角度出發(fā)，將縣級(jí)以上人民政府作為監(jiān)督對(duì)象，是對(duì)以往私益行政訴訟“誰行為誰為被告”的法定主體原則的突破，也是行政公益訴訟系統(tǒng)治理、源頭治理特色功能的具體體現(xiàn)。

2.關(guān)于行政違法行為。傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域從各種不同角度將行政違法行為進(jìn)行分類，如以行為的方式和狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，分為作為行政違法和不作為行政違法；以行政行為的范圍及與相對(duì)人的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，分為內(nèi)部行政違法和外部行政違法；以行為的實(shí)體和程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，分為實(shí)體行政違法和程序行政違法等。行政公益訴訟中，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的分類主要是依據(jù)行為的方式和狀態(tài)，分為違法行使職權(quán)和不作為。針對(duì)行政不作為，檢察機(jī)關(guān)主要是提起履行之訴；針對(duì)違法履職，檢察機(jī)關(guān)主要是提起撤銷之訴、變更之訴或確認(rèn)之訴。對(duì)于行政違法行為的認(rèn)定，需要考量職責(zé)來源法定、履職手段合法和履職空間仍然存在三個(gè)方面：一是廣義上理解法定職責(zé)來源。既包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，也包括規(guī)范性文件以及“三定”方案確定的職責(zé)，還包括行政機(jī)關(guān)本不具有，但基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議形成的職責(zé)。二是履職手段合法，即審查行政行為合法的相關(guān)規(guī)定，從事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序合法等要素進(jìn)行合法性審查。三是履職空間仍然存在，即行政機(jī)關(guān)未窮盡所有的法定監(jiān)管手段，具有客觀上的履行職責(zé)可能性。

3.關(guān)于公益損害事實(shí)。實(shí)踐中需要從公共利益的界定和公益受損的界定兩個(gè)層面進(jìn)行分析，一方面注意把握公共利益的廣泛性、整體性、非排他性和開放性等特征，結(jié)合不同領(lǐng)域的特點(diǎn)分析公共利益的不同表現(xiàn)，明確個(gè)人私益與公共利益的界限。另一方面，準(zhǔn)確認(rèn)定公益受損的方式、范圍、程度及造成損害的原因，區(qū)分實(shí)然損害和實(shí)質(zhì)性的侵害風(fēng)險(xiǎn)，注意不能單純以行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)即推定公益受到侵害，而應(yīng)具體分析論證不依法履行職責(zé)行為與公益受損的關(guān)聯(lián)程度。受損公益存在多種類互相交叉時(shí)，在事實(shí)認(rèn)定和法律分析中，應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重、分別論述。

4.關(guān)于法律明確授權(quán)。法律明確授權(quán)解決的是行政公益訴訟案件范圍問題。對(duì)有中央政策支持或地方性法規(guī)規(guī)定的公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行一定探索，但要保持嚴(yán)格、審慎的態(tài)度。

（二）構(gòu)建以主要辦案環(huán)節(jié)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的程序判定體系

可訴性不僅是訴訟階段要關(guān)注的，需要始于立案環(huán)節(jié)，終于訴訟結(jié)束。但不同的辦案階段，對(duì)可訴性四要素考察的側(cè)重點(diǎn)有所不同。

1.立案環(huán)節(jié)。在立案環(huán)節(jié)需要考慮的可訴性要素主要是法律明確授權(quán)、公益損害事實(shí)和違法行為，除了以事立案不能明確適格被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)外，適格訴訟主體也應(yīng)當(dāng)予以考量。但考量的重點(diǎn)集中在法律明確授權(quán)和公益損害事實(shí)的確定上，對(duì)于違法行為的認(rèn)定，僅需達(dá)到可能性標(biāo)準(zhǔn)即可。適格訴訟主體的考量包括檢察機(jī)關(guān)是否有立案管轄權(quán)和是否存在負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)兩方面，對(duì)二者的考量程度應(yīng)當(dāng)與違法行為一致，僅需達(dá)到可能性標(biāo)準(zhǔn)即可。

2.調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查取證的重點(diǎn)內(nèi)容是圍繞法定授權(quán)、公益受損、適格主體和違法行為四要素展開的。在調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)對(duì)可訴性四要素逐一分析，如果可訴性四要素全部具備，則可以進(jìn)入檢察建議環(huán)節(jié)；如果可訴性四要素中某一個(gè)或某幾個(gè)要素存在認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況，則應(yīng)當(dāng)考慮繼續(xù)補(bǔ)正證據(jù)，如無法繼續(xù)補(bǔ)正，則應(yīng)當(dāng)依法終結(jié)案件。跟進(jìn)監(jiān)督環(huán)節(jié)，調(diào)查取證的重點(diǎn)是在前期調(diào)查基礎(chǔ)上，對(duì)四要素的狀態(tài)是否發(fā)生變化進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如公益受損狀態(tài)是否修復(fù)或者公益損害是否擴(kuò)大；行政機(jī)關(guān)是否糾正違法或者采取一定整改措施之后是否還有履職空間；檢察建議涉及兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的，還要分別核實(shí)每個(gè)行政機(jī)關(guān)的履職情況等。

3.檢察建議環(huán)節(jié)。作為提起訴訟的必經(jīng)程序，檢察建議認(rèn)定事實(shí)、法律適用和建議內(nèi)容是否準(zhǔn)確，直接關(guān)系到整改期滿之后能否提起訴訟。檢察建議環(huán)節(jié)的可訴性審查包括兩個(gè)方面，一是全面、客觀、嚴(yán)格審查四要素。在檢察建議環(huán)節(jié)，可訴性四要素必須完全具備、不存在瑕疵，才能保證檢察建議事實(shí)認(rèn)定和法律適用部分的精準(zhǔn)性。二是檢察建議的內(nèi)容具有可訴性。建議內(nèi)容既要從行政機(jī)關(guān)的具體監(jiān)管職責(zé)以及公益受侵害的具體情況出發(fā)，同時(shí)還要考慮到行政機(jī)關(guān)仍不履職可能要提起訴訟的情況，與訴訟請(qǐng)求有效銜接。

4.提起訴訟環(huán)節(jié)。起訴環(huán)節(jié)對(duì)可訴性的考量，應(yīng)當(dāng)始于檢察建議回復(fù)期滿后。檢察建議回復(fù)期滿后的一個(gè)月審查起訴期限應(yīng)當(dāng)是考慮可訴性的重要時(shí)期，一般根據(jù)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、不依法履職的情形和行政訴訟類型化要求，精準(zhǔn)確定履行之訴、確認(rèn)之訴、撤銷之訴或變更之訴等訴訟請(qǐng)求。