我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展研究

摘" 要：我國境外園區(qū)發(fā)展勢頭良好，積極效應明顯，形成了政府引導、企業(yè)主導的中國模式。但園區(qū)產(chǎn)業(yè)多為中低端的加工制造，園區(qū)發(fā)展難以深度融入當?shù)?，并面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。為此，既要以新質(zhì)生產(chǎn)力的高標準在境外園區(qū)主動布局我國主導的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡，又要借助第三方市場合作讓境外園區(qū)實現(xiàn)本地化的合作共贏，打造并宣傳當?shù)鼗娜蛐允痉秷@區(qū)。

關鍵詞：境外園區(qū)" " "中國模式" " "產(chǎn)業(yè)鏈合作

一、我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與特征

境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)簡稱境外園區(qū)，是商務部統(tǒng)計口徑下的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。近年來，我國境外園區(qū)發(fā)展速度快，輻射帶動效果好，形成了中國特色和中國模式。

（一）發(fā)展迅速并遍布全球，但大都位于發(fā)展中國家

我國境外園區(qū)起步較晚但發(fā)展迅速，時至今日已遍布全球，主要分布于東南亞、東歐、非洲等發(fā)展中地區(qū)。根據(jù)中國國際工程咨詢有限公司《境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展報告2023》，截至2022年底，我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)125家，其中112家位于共建“一帶一路”國家。根據(jù)商務部統(tǒng)計，共有20家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)通過確認考核，但僅有2家園區(qū)位于發(fā)達經(jīng)濟體（匈牙利）（見表1）。

（二）逐漸形成政府引導、企業(yè)主導的中國模式

20世紀90年代，我國民營企業(yè)開始拓展海外業(yè)務，境外園區(qū)大都服務于初創(chuàng)企業(yè)，屬于市場化的自發(fā)行為。2006年之后，以商務部發(fā)布《境外中國經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)的基本要求和申辦程序》為開端，境外園區(qū)進入政策引導性的快速發(fā)展階段。發(fā)展至今，境外園區(qū)已初具規(guī)模并形成中國特色，按照商務部的最初設想形成以下5類典型園區(qū)：加工制造型園區(qū)、資源利用型園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型園區(qū)、商貿(mào)物流型園區(qū)和科技研發(fā)型園區(qū)。實踐中，我國境外園區(qū)多為中資企業(yè)自主建設，我國政府在國別和產(chǎn)業(yè)指導、財稅和金融政策等方面給予幫助，逐漸形成政策導向性和市場化運作相結合的中國境外園區(qū)發(fā)展模式（見表2）。

（三）兼具經(jīng)濟、社會、外交等多重積極效應

我國境外園區(qū)既是企業(yè)國際化和走出去戰(zhàn)略的重要平臺，又是“一帶一路”建設的重要承接點，同時對東道國當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會進步有很好的帶動和溢出效應，并有利于我國的國際話語和大國形象。截至2021年末，納入商務部統(tǒng)計的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)分布在46個國家，累計投資507億美元，上繳東道國稅費66億美元，為當?shù)貏?chuàng)造39.2萬個就業(yè)崗位，有力促進了互利共贏、共同發(fā)展，形成了一批合作共贏的優(yōu)秀案例，如中國印尼綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)青山園區(qū)（經(jīng)濟帶動與產(chǎn)業(yè)集聚）、中歐商貿(mào)物流合作園（創(chuàng)新驅(qū)動與數(shù)字化建設）、中白工業(yè)園區(qū)（綠色低碳與可持續(xù)發(fā)展）、中國-蘇丹農(nóng)業(yè)合作開發(fā)區(qū)（社會民生與輿論宣傳）等。

二、我國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的存在問題與發(fā)展瓶頸

我國境外園區(qū)雖發(fā)展勢頭良好，但也存在一些瓶頸性問題，主要體現(xiàn)在：園區(qū)建設缺少整體規(guī)劃，主導產(chǎn)業(yè)較為低端；我國企業(yè)積極有余，但當?shù)毓九浜喜蛔?；園區(qū)模式尚不成熟，持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

（一）園區(qū)產(chǎn)業(yè)尚處于價值鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的中低端環(huán)節(jié)

我國境外園區(qū)以加工制造型為主，主導產(chǎn)業(yè)主要包括輕工、紡織、機械、電子、化工和建材等，其次是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型園區(qū)，科技研發(fā)型園區(qū)數(shù)量最少。根據(jù)中咨公司《境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展報告2023》，加工制造型園區(qū)有57家，數(shù)量占比為45.6%；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型園區(qū)有27家，數(shù)量占比為21.6%；而科技研發(fā)型園區(qū)僅有5家，數(shù)量占比為4%。長期以來，發(fā)展中國家包括我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨低端鎖定的困境，境外園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局亦是如此，大都在發(fā)展中國家布局中低端的加工制造環(huán)節(jié)，鮮有機會到發(fā)達國家布局價值鏈高端的研發(fā)環(huán)節(jié)，造成的結果就是產(chǎn)業(yè)鏈受制于人，投資回報率不盡如人意。

由于園區(qū)合作多處于產(chǎn)業(yè)鏈的中低端環(huán)節(jié)，在政策解讀和媒體報道中偶爾會被扣上“轉移過剩產(chǎn)能”的帽子，這顯然不利于我國的“一帶一路”倡議和國際產(chǎn)能合作。

（二）在東道國當?shù)氐膮⑴c度和認可度有待提升

在開發(fā)階段，境外園區(qū)由中資企業(yè)牽頭開起并進行投資，我國企業(yè)積極響應，但當?shù)毓緟⑴c較少，且當?shù)卣苌俪袚x務，現(xiàn)實中時常出現(xiàn)“我方搭臺、對方看戲”的狀況。在運營階段，我國部分境外園區(qū)的管理模式較為封閉保守，與當?shù)卣?、企業(yè)、社區(qū)和民眾的交流互動較少，我國的境外園區(qū)也尷尬地變成了當?shù)氐耐鈬鴪@區(qū)。

我國境外園區(qū)有很強的政策導向性，受我國政策和外交關系影響較大，只要我國政府扶持和優(yōu)惠力度大、雙邊外交和政治關系好，境外園區(qū)項目就會蜂擁而至、大干快上?？梢哉f，我國境外園區(qū)走的是上層路線，緊跟政府政策和國際局勢，但缺少屬地化實踐，容易忽略當?shù)厝谌牒椭型饣印?/p>

（三）園區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性有待實踐檢驗

我國境外園區(qū)雖發(fā)展迅速并形成中國特色，但管理模式和發(fā)展路徑尚不成熟，在如下領域面臨多重考驗：缺少全局性規(guī)劃，園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不清晰，基礎設施與配套體系不完善，當?shù)貭I商環(huán)境不佳，制度和文化存在巨大差異，園區(qū)開發(fā)與招商引資進度遲緩，盈利模式相對單一，咨詢服務機構不夠?qū)I(yè)高效，融資難題與回報率低成為普遍性問題，產(chǎn)業(yè)集聚效應不明顯，入園企業(yè)國際化水平和競爭力不高，中外企業(yè)間缺少有效聯(lián)動等。

商務部《中國“一帶一路”境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)助力可持續(xù)發(fā)展報告》調(diào)查顯示，我國境外園區(qū)的盈利狀況不容樂觀，受訪的42家境外園區(qū)中12%獲得了可觀的利潤，33%獲得了一定的利潤，19%在保本運作，還有36%尚未盈利。如果經(jīng)濟的可持續(xù)性都存在困難，那社會和環(huán)境的可持續(xù)性就更難以為繼了。

三、對策建議

為促進境外園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，應從以下三個方面入手加強自身建設和國際協(xié)調(diào)：我國唱主角，布局新質(zhì)生產(chǎn)力、構建全球生產(chǎn)網(wǎng)絡；當?shù)厥侵鲌?，推進第三方市場合作，對接有效需求；國際是舞臺，打造國際示范園區(qū)，建立信息共享平臺。

（一）構建我國主導的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡，將新質(zhì)生產(chǎn)力引入境外園區(qū)

為了進一步優(yōu)化境外園區(qū)的地區(qū)分布與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，國家應加強引導，實現(xiàn)境外園區(qū)的全球統(tǒng)籌與錯位發(fā)展，重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，做好產(chǎn)業(yè)梯度轉移與有序升級；企業(yè)自身也要注重產(chǎn)業(yè)鏈式投資，往價值鏈高端邁進并在境外園區(qū)優(yōu)化布局。

為了實現(xiàn)境外園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，我國政府和企業(yè)應致力于構建我國主導的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡，鼓勵有實力的中資企業(yè)積極投資于境外園區(qū)，布局高端產(chǎn)業(yè)，重視科技研發(fā)，強調(diào)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，引領價值鏈條，將新質(zhì)生產(chǎn)力引入境外園區(qū)，既有利于境外園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，又有助于改變我國制造生產(chǎn)和科技創(chuàng)新“大而不強”的國際地位。

此外，應建立一套持續(xù)跟進境外園區(qū)發(fā)展的動態(tài)評估機制，評估不一定是行政性考核，但必須是綜合性評價，讓國家實時掌握國際產(chǎn)業(yè)園區(qū)的最新發(fā)展和我國境外園區(qū)的運營狀況。

（二）夯實第三方市場合作，實現(xiàn)中國化、國際化和本土化三方共贏

境外園區(qū)既是我國的境外園區(qū)，又是東道國的當?shù)貓@區(qū)，需要積極調(diào)動中資企業(yè)，策略引入國際伙伴，主動聯(lián)手當?shù)毓?，?zhàn)略對接當?shù)匦枨?，推進過程中應秉持產(chǎn)城融合、園城交互的共贏理念，實踐中可考慮第三方市場合作的發(fā)展模式，由中方牽頭企業(yè)、國際知名機構和當?shù)貙嵙竟餐顿Y開發(fā)，強調(diào)三方共贏，實現(xiàn)中國化、國際化和本土化的強強聯(lián)合，借助國際機構提升國際視野、分散投資風險，通過當?shù)毓就貙捛蕾Y源、做實屬地經(jīng)營。借助第三方市場合作的開發(fā)模式，境外園區(qū)能更好地做到“知彼”。

具體到合作項目上，既要有大基建的標桿工程，宏觀上推動東道國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級；又要有小而美的民生項目，微觀上幫助東道國的社區(qū)建設和社會進步。

（三）打造當?shù)鼗娜蛐允痉秷@區(qū)，加強經(jīng)驗推廣和國際傳播

一方面，繼續(xù)完善中國方案和中國模式，努力將境外園區(qū)的中國模式打造成全球性的中國品牌，不斷擴大其國際影響力；另一方面，更要強調(diào)境外園區(qū)的國際色彩和當?shù)貙傩?，只有扎根當?shù)夭拍荛L期持續(xù)，通過“授人以漁”式的經(jīng)濟溢出效應，讓互利共贏的種子在境外園區(qū)扎根發(fā)芽。因此在宣傳上應致力于打造和樹立典型園區(qū)，實踐中鼓勵創(chuàng)建經(jīng)驗和知識共享機制。

同時，可考慮建立境外園區(qū)的全球信息共享平臺，加強數(shù)字園區(qū)建設。這也是信息化時代數(shù)字經(jīng)濟的必然要求，通過數(shù)字技術打造提升傳統(tǒng)的境外園區(qū)建設。

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（作者單位：外交學院國際經(jīng)濟學院）

" " " 責任編輯：張莉莉