深化自治區(qū)內(nèi)部合作 實現(xiàn)蒙東地區(qū)全面振興新突破

摘" 要：內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委十一屆九次全會暨全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議提出開展區(qū)域合作深化行動，這是推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展、促進(jìn)自治區(qū)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。蒙東地區(qū)在加強(qiáng)對俄蒙和國內(nèi)重點地區(qū)合作的同時，密切與呼包鄂等區(qū)內(nèi)城市的協(xié)作也至關(guān)重要。通過深化體制機(jī)制改革、完善支持蒙東發(fā)展的政策體系，營造統(tǒng)一規(guī)范、層次明晰、緊密聯(lián)系、功能精準(zhǔn)的自治區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展生態(tài)，全方位服務(wù)和融入國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局，不斷拓展蒙東地區(qū)開放合作新空間。

關(guān)鍵詞：蒙東地區(qū)" " "區(qū)域合作深化行動" " "區(qū)內(nèi)合作" " "體制機(jī)制改革

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委十一屆九次全會暨全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，要繼續(xù)推進(jìn)“五大任務(wù)”、接續(xù)實施“六個工程”、組織開展“六個行動”。其中，區(qū)域合作深化行動是2025年完成好“五大任務(wù)”的重要抓手，也是推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展、促進(jìn)自治區(qū)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。蒙東地區(qū)將以體制機(jī)制改革不斷激發(fā)內(nèi)在動力，密切與自治區(qū)其它地區(qū)的合作協(xié)作，推動自身加快發(fā)展。

一、建立促進(jìn)蒙東地區(qū)加快發(fā)展的體制機(jī)制

蒙東地區(qū)除繼續(xù)擴(kuò)大與俄蒙等國的開放合作，發(fā)揮臨近京津冀、東三省的優(yōu)勢，加強(qiáng)與長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)的合作之外，密切與自治區(qū)中西部地區(qū)特別是呼包鄂地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也是區(qū)域合作深化行動的重要組成部分。深化自治區(qū)內(nèi)部的幫扶協(xié)作，建立縱向支持、橫向幫扶、內(nèi)部協(xié)作相結(jié)合的機(jī)制，促進(jìn)東中西部地區(qū)和盟市之間加強(qiáng)協(xié)作，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，促進(jìn)自治區(qū)東中西部地區(qū)差異化協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提升蒙東地區(qū)發(fā)展的質(zhì)量和效益。

（一）建立推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

內(nèi)蒙古幅員遼闊，各盟市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，自然資源稟賦差別較大。要想打破行政區(qū)劃限制、深化區(qū)域合作，必須通過頂層設(shè)計進(jìn)行整體規(guī)劃，在資金投入、項目安排、改革創(chuàng)新等方面由強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌抓總予以推進(jìn)。此外，在新時代推動?xùn)|北全面振興格局中，東北三省一區(qū)是實施主體，作為自治區(qū)東部五盟市，其與東三省地位并不對等，如果由自治區(qū)層面推動蒙東地區(qū)專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與東三省進(jìn)行協(xié)調(diào)交流，合作會更加順暢高效。因此，自治區(qū)層面成立推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，堅持“全區(qū)一盤棋”，加強(qiáng)對蒙東地區(qū)發(fā)展中的重大問題進(jìn)行自治區(qū)級統(tǒng)籌指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、制定政策、督促落實、服務(wù)保障，督促落實重大事項，推動體制機(jī)制創(chuàng)新，必將以更大力度、更高層次推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展。

（二）建立蒙東與呼包鄂地區(qū)新型幫扶協(xié)作機(jī)制

呼包鄂地區(qū)是自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“火車頭”，呼包鄂烏一體化正在加速推進(jìn)，但由于距離較遠(yuǎn)等因素，呼包鄂地區(qū)的“紅利”尚未輻射到蒙東廣大地區(qū)，與蒙東地區(qū)緊密協(xié)作的區(qū)域合作機(jī)制尚未建立。建議在自治區(qū)推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和呼包鄂烏一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)對接下，建立蒙東地區(qū)和呼包鄂地區(qū)盟市間聯(lián)席會議制度、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)定期會晤機(jī)制，進(jìn)一步探索有組織、可操作的專項議事制度。建立由具體產(chǎn)業(yè)入手，逐步涉及城市、交通、生態(tài)等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，密切兩地區(qū)和各盟市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，逐步形成起有利于自治區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域合作利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。強(qiáng)化盟市間橫向幫扶協(xié)作，按照“自治區(qū)統(tǒng)籌、盟市旗縣協(xié)同”的原則，構(gòu)建科學(xué)合理的成本分?jǐn)?、利益共享制度，逐步建立穩(wěn)定的需求和可持續(xù)回報，協(xié)助蒙東地區(qū)發(fā)展具有競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。探索建立呼包鄂與蒙東地區(qū)縣級結(jié)對關(guān)系，呼包鄂地區(qū)實力較強(qiáng)的旗縣可以與蒙東地區(qū)一些旗縣進(jìn)行縣級結(jié)對和橫向幫扶，加大技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)等方面的幫扶與合作對接力度，探索建立共建共享的幫扶協(xié)作新機(jī)制。同時，建立自治區(qū)級機(jī)關(guān)、科研院所、國有企業(yè)、智庫機(jī)構(gòu)、高等院校等對蒙東地區(qū)相對薄弱的旗縣組團(tuán)幫扶機(jī)制，多方面給予蒙東地區(qū)支持。

（三）以體制機(jī)制綜合改革釋放蒙東地區(qū)發(fā)展活力

在區(qū)域合作、生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)際互助等領(lǐng)域積極進(jìn)行制度探索，推動區(qū)域協(xié)同立法，創(chuàng)新區(qū)域間行政協(xié)調(diào)機(jī)制，推動全國性生態(tài)補(bǔ)償法立法，建立健全自治區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，建立區(qū)域互助機(jī)制的制度保障。深化農(nóng)村牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)牧民變股東，發(fā)展壯大新型農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革。開展城鄉(xiāng)土地綜合整治，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，滿足縣鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)空間需求。深化涉農(nóng)涉牧資金統(tǒng)籌整合改革。積極推進(jìn)戶籍制度改革，保障進(jìn)城落戶農(nóng)牧民合法土地權(quán)益。深化旗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能改革，賦予旗縣更多市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，賦予部分中心鎮(zhèn)縣級管理權(quán)限，確?；鶎影l(fā)展有序又充滿活力。

（四）實施區(qū)域發(fā)展差異化考核監(jiān)督和激勵約束

統(tǒng)籌已有考核機(jī)制，設(shè)置促進(jìn)區(qū)域發(fā)展差異化績效評價指標(biāo)和政績考核辦法，逐步形成分類考核評價體系，既考核總量、也考核增速，既考核幫扶方、也考核被幫扶方，壓實幫扶雙方責(zé)任，突出幫扶協(xié)作實效。探索對呼包鄂和蒙東地區(qū)各盟市在招商引資、產(chǎn)業(yè)項目落地等方面開展協(xié)同考核，考核重點更突出前后變化、更突出老百姓的獲得感。健全常態(tài)化督促檢查和定期評估機(jī)制，切實發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，及時研究新情況，解決新問題，根據(jù)實際進(jìn)展情況優(yōu)化調(diào)整政策舉措。積極有效防范化解各類風(fēng)險，守住安全發(fā)展底線，使區(qū)域協(xié)作機(jī)制更加緊密。

二、完善支持蒙東地區(qū)加快發(fā)展的政策體系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出一系列新的重大判斷、理論概括和戰(zhàn)略部署，我國的區(qū)域政策也隨之從彌合區(qū)域發(fā)展差距向全面協(xié)調(diào)和精準(zhǔn)實施轉(zhuǎn)變。就蒙東地區(qū)而言，當(dāng)前存在政策范圍過寬、各類政策不連貫、政策功能不明確、政策過期等問題，需要著力推進(jìn)區(qū)域政策體系實現(xiàn)基礎(chǔ)性、突破性、實質(zhì)性轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，發(fā)揮區(qū)域政策在宏觀調(diào)控政策體系中的積極作用，提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性和有效性，加快推進(jìn)蒙東地區(qū)發(fā)展。

（一）建立和完善經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系

新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵特征是精準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要我們更深刻地認(rèn)識國土空間與經(jīng)濟(jì)地理，更科學(xué)地對東中西部區(qū)域進(jìn)行細(xì)分，在此基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)、因地制宜設(shè)計區(qū)域政策，更精準(zhǔn)高效地推動蒙東地區(qū)加快發(fā)展。目前，蒙東地區(qū)缺乏更加細(xì)致的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系。從地理上看，牧區(qū)、林區(qū)、農(nóng)區(qū)和平原、荒漠、山地、丘陵等具有不同的稟賦優(yōu)勢；從政治上看，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)在區(qū)域發(fā)展中面臨著不同的約束；從產(chǎn)業(yè)上看，各產(chǎn)業(yè)門類在不同地區(qū)集聚分布，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡相同。“十五五”期間，要綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、地理、生態(tài)等因素，進(jìn)一步細(xì)分經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，考慮能否將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)域政策實施的基本單元，為區(qū)域精準(zhǔn)施策提供適宜的空間尺度。

（二）建立多元精準(zhǔn)的區(qū)域政策體系

內(nèi)蒙古東西部跨度大，區(qū)域發(fā)展問題及癥結(jié)具有高度差異性，“空間”又是不可以流動的要素，這種復(fù)雜性決定了新時代區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策制定要更加注重精準(zhǔn)性、有效性、差異化?？s小政策單元，針對微觀主體、突出問題和重點區(qū)域制定跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，對特殊區(qū)域采取特殊具體政策，深化、細(xì)化、精化區(qū)域政策，形成基于小尺度空間單元的差別化、動態(tài)化的區(qū)域政策，強(qiáng)化對同類型區(qū)域的統(tǒng)一指導(dǎo)。特別是加強(qiáng)支持特殊類型地區(qū)發(fā)展的政策體系，建立有利于推動特殊類型地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃、法律法規(guī)、土地和財稅政策，完善區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度，提升保障能力和統(tǒng)籌層級，不斷加大對特殊類型地區(qū)的投入力度。同時，推動國家將協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)容寫入憲法總綱，為其它區(qū)域協(xié)調(diào)法律法規(guī)的制定提供最高法理依據(jù)。

（三）完善主體功能區(qū)政策

主體功能區(qū)規(guī)劃是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，蒙東地區(qū)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)所占比重較大。主體功能區(qū)的劃分在提高整體經(jīng)濟(jì)效率的同時，客觀上也限制了蒙東部分地區(qū)的發(fā)展權(quán)利或機(jī)會。雖然主體功能區(qū)規(guī)劃實施意見等文件明確了不同功能區(qū)差別化的產(chǎn)業(yè)、財政、投資、土地、環(huán)保、水資源、人口等政策，也一定程度上加大了轉(zhuǎn)移支付力度，但是這些政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢，特別是不能適應(yīng)新發(fā)展階段以來的形勢。因此，需要不斷完善主體功能區(qū)系列財政政策、轉(zhuǎn)移支付、投資政策、人口流動政策等，還需要做好政府績效評價體系的相應(yīng)升級。

（四）更好發(fā)揮有為政府的積極作用

處理好自治區(qū)與盟市政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的職責(zé)分工，構(gòu)建多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)控體系。進(jìn)一步爭取和加大中央和自治區(qū)財政對老少邊窮、重點生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等特殊類型區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付和政策支持力度。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，支持縣域重大產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、綠色化改造；強(qiáng)化共建園區(qū)和縣域重大項目用地保障，強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地支持；建立旗縣財力保障長效機(jī)制，試行自治區(qū)財政資金全面直達(dá)旗縣，穩(wěn)步提高土地出讓收入和地方政府新增債券用于農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)的比例。健全多元化投入機(jī)制，對于幫扶聯(lián)系地區(qū)或合作共建園區(qū)，自治區(qū)在土地、水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、人員交流等方面給予差別化和個性化配置。采取組合式的政策手段，充分發(fā)揮自治區(qū)在促進(jìn)東中西部差異化協(xié)調(diào)發(fā)展中的主導(dǎo)性作用，推進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，消除市場壁壘，規(guī)范市場秩序，形成良好的政策環(huán)境和發(fā)展條件。盟市和旗縣區(qū)需要高度關(guān)注縮小區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距，統(tǒng)籌推進(jìn)中心城區(qū)與其它縣域的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重提升縣城和中心鎮(zhèn)的集聚效能及輻射帶動能力，支持欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)薄弱村加快發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉