城市化是解決中國(guó)總需求不足的根本之策

黨的二十屆三中全會(huì)提出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨著總需求不足的突出矛盾，城市化是根本解決之策，這不僅將有效緩解短期增長(zhǎng)壓力，而且將釋放中長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力。

一、未來(lái)1-2年，基本解決農(nóng)民工市民化的問題

農(nóng)民工為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，但農(nóng)民工尚未真正融入城市，直接制約了內(nèi)需潛力的釋放。2023年，全國(guó)農(nóng)民工總量為2.98億人，而農(nóng)民工月均收入4780元，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工月均收入的47.5%。相當(dāng)一部分農(nóng)民工既回不了農(nóng)村，也融入不了城市，面臨較大的養(yǎng)老、醫(yī)療和子女教育壓力，導(dǎo)致農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄率高達(dá)70%，是城市居民的2倍。

2023年，我國(guó)外出農(nóng)民工平均年齡為38.9歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已成為外出農(nóng)民工的主體，對(duì)落戶城市的需求日趨強(qiáng)烈。目前，總體上看有條件基本解決這個(gè)問題。如果按最寬泛口徑估算，農(nóng)民工市民化涉及的綜合成本（人均15.59萬(wàn)元），需要投入各類資本46萬(wàn)億元左右；如果按中等口徑估算，即與農(nóng)民工市民化相關(guān)的直接成本（人均10萬(wàn)元），需要投入30萬(wàn)億元左右；如果按最窄口徑估計(jì)，即農(nóng)民工基本公共服務(wù)成本（人均5萬(wàn)元），需要投入15萬(wàn)億元左右。

建議未來(lái)1-2年全面取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化重大突破；全面實(shí)行與基本公共服務(wù)直接掛鉤的居住證制度，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過得體面。

推進(jìn)農(nóng)民工市民化，關(guān)鍵是讓農(nóng)民帶著土地收入進(jìn)城。目前，農(nóng)民以及農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地難以形成市場(chǎng)，配置低效。有研究表明，若進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，每年宅基地轉(zhuǎn)換的市場(chǎng)價(jià)值合計(jì)約4.4萬(wàn)億元。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34%，將使得城鄉(xiāng)居民可支配收入比由2.38：1縮小至1.77：1。為此，建議在嚴(yán)格的土地規(guī)劃管理、嚴(yán)格的土地用途管制這“兩個(gè)嚴(yán)格”的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地資源尤其是宅基地資源由市場(chǎng)決定配置，使廣大農(nóng)民享受土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向自由流動(dòng)，使農(nóng)村成為吸引要素流入的重要領(lǐng)域。

二、未來(lái)3-5年，基本解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)短板

城市化進(jìn)程與社會(huì)保障水平直接相關(guān)。我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化的一個(gè)重要原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍存在較大差距。有研究表明，我國(guó)目前的收入再分配政策使基尼系數(shù)僅下降10%左右，遠(yuǎn)低于大部分歐洲國(guó)家20%-40%的下降幅度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不平衡加大城鄉(xiāng)收入差距。據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2022年，我國(guó)企業(yè)退休職工每月人均基本養(yǎng)老金水平平均為3148.6元，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均為每人每月205元，兩者相差約15倍。有研究表明，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工的消費(fèi)被抑制了約23%；如果通過城市化并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把1.8億農(nóng)民工的消費(fèi)潛力釋放出來(lái)，每年預(yù)計(jì)可新增2萬(wàn)億元以上的消費(fèi)需求。

推動(dòng)城市化進(jìn)程，根本舉措在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。為此，建議把補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板作為一攬子增量政策的重中之重。未來(lái)3-5年，在加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中，大幅提升社會(huì)保障等基本公共服務(wù)投入力度。

三、未來(lái)5-10年，通過城市化帶動(dòng)形成以服務(wù)型消費(fèi)為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)

城市是消費(fèi)的主要載體，尤其是服務(wù)型消費(fèi)的主要場(chǎng)景。2023年，農(nóng)村居民服務(wù)型消費(fèi)額僅為城鎮(zhèn)居民的45%。初步測(cè)算，城市化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，將釋放1000億元的服務(wù)型消費(fèi)需求。

與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)仍有相當(dāng)大的升級(jí)空間。2023年，我國(guó)人均GDP約為1.27萬(wàn)美元，與美國(guó)1980年的水平相當(dāng)；但同年我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)占比為45.21%，低于美國(guó)當(dāng)年9個(gè)百分點(diǎn)。如果加大政府在城市教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共消費(fèi)支出并由此拉動(dòng)個(gè)人消費(fèi)，預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)占比有望達(dá)到50%以上，基本形成以服務(wù)型消費(fèi)為主的消費(fèi)結(jié)構(gòu)（表1，右圖）。

未來(lái)5-10年，我國(guó)服務(wù)型消費(fèi)增長(zhǎng)將處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。城市作為服務(wù)型消費(fèi)增長(zhǎng)的重要載體，不僅能夠吸引消費(fèi)，而且還能帶來(lái)投資。以海南省?？谑袨槔?，2023年6月，周杰倫在?？谶B開4場(chǎng)演唱會(huì)，4天吸引了15萬(wàn)名觀眾，其中外省觀眾9.51萬(wàn)人次，占游客總數(shù)的61.5%。2023年9月，坎耶·維斯特世界巡回試聽會(huì)?？谡疚?萬(wàn)名觀眾，島外觀眾占比達(dá)到96.5%。由此，建議以更大力度支持海南省打造國(guó)際旅游消費(fèi)中心，全面放開教育、醫(yī)療、免稅、大型文化娛樂演出等產(chǎn)業(yè)，豐富國(guó)內(nèi)居民的國(guó)際化消費(fèi)產(chǎn)品供給。

此外，實(shí)行高中義務(wù)教育迫在眉睫。按照2023年普通高中生人均教育經(jīng)費(fèi)25811元計(jì)算，實(shí)現(xiàn)高中義務(wù)教育全覆蓋需要新增教育經(jīng)費(fèi)650億元左右，占2023年全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)的1%。如果把現(xiàn)有的中等職業(yè)學(xué)校設(shè)施設(shè)備改為普通高中，所需投入還將進(jìn)一步減少。

四、以行政區(qū)劃調(diào)整為突破，推進(jìn)城市化進(jìn)程

城市化的發(fā)展將帶動(dòng)形成以城市群、都市圈為依托構(gòu)建的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這需要優(yōu)化大城市、中心城市的空間布局。未來(lái)幾年，適應(yīng)城市化發(fā)展進(jìn)程，支持具備條件的省份從有利于發(fā)揮中心城市帶動(dòng)作用出發(fā)，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，并發(fā)揮央企國(guó)資在行政區(qū)劃調(diào)整后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。

隨著城市快速發(fā)展，現(xiàn)有行政區(qū)劃及相關(guān)管理體制對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生了一定的束縛作用。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，加快城市之間的融合、建設(shè)大城市成為推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要途徑。要鼓勵(lì)相鄰城市之間通過打破行政分割走向融合，成為區(qū)域性的大城市。例如湖南的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市，有條件打破行政區(qū)域的分割，走向融合，擴(kuò)大城市規(guī)模，成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心，產(chǎn)生更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)輻射能力。

考慮到大都市圈、城市群、城市帶發(fā)展一體化的現(xiàn)實(shí)需求，尤其是在“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，需要跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)的事務(wù)越來(lái)越多。建議由中央牽頭設(shè)立區(qū)域發(fā)展委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)組織、督辦、落實(shí)跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從中央層面加強(qiáng)跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)，有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。

五、“十五五”：研究制定我國(guó)城市化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革" 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，“健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。”城市群、都市圈建設(shè)是解決當(dāng)前我國(guó)總需求不足的關(guān)鍵之舉。建議在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》的基礎(chǔ)上，將城市化發(fā)展規(guī)劃作為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略安排，研究制定“十五五”城市化專項(xiàng)規(guī)劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發(fā)展新格局。

以城市基礎(chǔ)設(shè)施為依托的承載力體現(xiàn)了城市的形象和對(duì)外吸引力，不僅是城市化水平與質(zhì)量的重要標(biāo)志，也是支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。初步測(cè)算，未來(lái)10年，我國(guó)城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資累計(jì)將超過45萬(wàn)億元人民幣（表2）。

以城市化為載體穩(wěn)步擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在城市化加速發(fā)展階段，中等收入群體規(guī)模會(huì)較快擴(kuò)大。當(dāng)前，我國(guó)中等收入群體規(guī)模為4億人左右。如果到2035年中等收入群體規(guī)模實(shí)現(xiàn)倍增，將成為城市化的中堅(jiān)力量。為此，建議盡快制定中等收入群體倍增國(guó)家規(guī)劃，力爭(zhēng)到2035年我國(guó)中等收入群體達(dá)到7-8億人左右，占比超過50%。

六、將海南省作為城市化綜合改革試點(diǎn)省

當(dāng)前，在加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景下，海南有條件、更有需求在城市化方面走在全國(guó)前列。一是將海南作為城市化綜合改革試點(diǎn)省。建議國(guó)家相關(guān)部委會(huì)同海南省政府盡快研究制定《海南城市化建設(shè)綜合改革試點(diǎn)省實(shí)施方案》，重點(diǎn)支持海南推進(jìn)土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點(diǎn)。二是按照《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》的要求，盡快形成行政區(qū)劃調(diào)整方案。三是爭(zhēng)取中央加大對(duì)海南省城市化的資金等投入力度。建議國(guó)家相關(guān)部門重點(diǎn)在城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共文化等基本公共服務(wù)方面加大財(cái)政投入。

（作者系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：康偉