縣域城鄉(xiāng)融合治理：理論依據(jù)、根本遵循與體制機(jī)制創(chuàng)新

摘 要：縣域城鄉(xiāng)融合治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。以河南省蘭考縣為例，采用座談會(huì)、深度訪談、實(shí)地觀察等方法收集翔實(shí)可靠的一手資料。研究發(fā)現(xiàn)，蘭考推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的做法成效主要體現(xiàn)在堅(jiān)守焦裕祿精神，踐行囑托促發(fā)展；黨建引領(lǐng)強(qiáng)治理，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果；守正創(chuàng)新聚合力，推進(jìn)治理現(xiàn)代化；科學(xué)規(guī)劃優(yōu)布局，構(gòu)建融合新機(jī)制；開發(fā)資源稟賦，共推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面。蘭考取得上述成效與其推進(jìn)城鄉(xiāng)融合治理的體制機(jī)制創(chuàng)新密不可分，包括發(fā)揮黨建引領(lǐng)、創(chuàng)新干部能力建設(shè)、打造試點(diǎn)示范、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、建立健全多維保障等體制機(jī)制。蘭考的做法為其他資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)相似的縣市提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：縣域治理；城鄉(xiāng)融合；體制機(jī)制創(chuàng)新；河南蘭考

中圖分類號(hào)：F724.6" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

當(dāng)前，我國已邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是這一進(jìn)程的重要標(biāo)志。黨的二十大明確指出，發(fā)展不平衡不充分問題依然突出［1］；受歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐緩慢［2-4］；黨的二十屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”?？h域作為涵蓋并連接城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的行政區(qū)劃單元，是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、工人與農(nóng)民的交匯點(diǎn)［5-7］，以縣城為中心，依托熟人、半熟人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［8］，兼具城市性與鄉(xiāng)土性特

征［9-11］，是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)［12］?？h域國土面積占全國約90%，人口占全國的64%。因此，縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體和重點(diǎn)［13］。

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)雙向發(fā)力、共同建設(shè)的過程，涉及空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等多個(gè)層面［14］。應(yīng)樹立正確的城鄉(xiāng)融合發(fā)展觀，摒棄城市中心主義，辯證看待城鄉(xiāng)共生關(guān)系［15-16］，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“縣城—鎮(zhèn)—村”在空間、要素、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、服務(wù)和治理上的全面融合［17］。新型城鎮(zhèn)化作為中國式現(xiàn)代化的重要組成部分和必由之路，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興具有強(qiáng)大動(dòng)力，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，河南省蘭考縣正在深入實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略，著力建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，以期推動(dòng)各項(xiàng)工作取得積極成效。蘭考作為習(xí)近平總書記第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的聯(lián)系點(diǎn)，2024年正值習(xí)近平總書記蘭考調(diào)研提出縣域治理“三起來”10周年之際，也是焦裕祿同志逝世60周年，這進(jìn)一步強(qiáng)化了本研究的時(shí)代意義。本研究以蘭考為例，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心指導(dǎo)下，由河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院7名師生和安徽大學(xué)2名教師組成專題調(diào)研組，采用座談會(huì)、深度訪談、實(shí)地觀察等方法，于2024年7月23日至8月1日在蘭考開展了為期10天的調(diào)查研究。結(jié)合本次調(diào)研主題，調(diào)研組分別對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)、縣直各局級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)等開展訪談18次，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、企業(yè)代表、個(gè)體戶代表、村民代表等開展訪談20場次，同時(shí)實(shí)地走訪堌陽鎮(zhèn)徐場村、三義寨鄉(xiāng)付樓村、東壩頭鎮(zhèn)張莊村、葡萄架鄉(xiāng)杜寨村、儀封鎮(zhèn)代莊村、紅廟鎮(zhèn)等8個(gè)村鎮(zhèn)，深入考察了紅廟鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)、付樓村開發(fā)新能源和光伏產(chǎn)業(yè)、張莊村發(fā)展特色文化旅游、何寨村打造生態(tài)旅游觀光、代莊村和白云山村探索創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式、徐場村打造中國民族樂器之鄉(xiāng)、杜寨村發(fā)展蜜瓜產(chǎn)業(yè)等方面的典型經(jīng)驗(yàn)和模式。本研究著重對(duì)蘭考統(tǒng)籌推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設(shè)的做法成效、主要體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行分析和提煉，并在此基礎(chǔ)上分析蘭考推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理帶來的啟示，以期為其他資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)相似的縣市提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒，以降低其探索與改革的成本。

一、推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的理論依據(jù)與根本遵循

（一）推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的理論依據(jù)

縣域是城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的基本地域單元和重要渠道［18］，它連接著大城市與鄉(xiāng)村，發(fā)揮著不可或缺的樞紐作用［19-20］，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在于合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)布局、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)人口、技術(shù)、資本和信息等要素高效配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展［12］。習(xí)近平總書記指出，縣域是一個(gè)功能齊備的基本完整的社會(huì)，“麻雀雖小，五臟俱全”，具備完整的空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體系［21］，“縣—鄉(xiāng)—村”之間相互依存、影響和交流，構(gòu)成了一個(gè)完整的地域共同體。因此，需打破城鄉(xiāng)規(guī)劃的割裂狀態(tài)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合、縣域統(tǒng)籌的規(guī)劃管理與實(shí)施體系［22］。在黨的組織架構(gòu)和國家政權(quán)體系中，縣級(jí)單位處于承上啟下的重要環(huán)節(jié)，上“接天線”下“接地氣”。因此，縣域治理是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)?？h級(jí)工作落實(shí)到位，才能為黨和國家全局工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)。要抓住健全鄉(xiāng)村組織體系這一關(guān)鍵，突出抓基層的鮮明導(dǎo)向，強(qiáng)化縣級(jí)黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)先進(jìn)創(chuàng)建與后進(jìn)整頓，全面增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的能力。二是完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，加強(qiáng)黨建對(duì)基層治理的引領(lǐng)作用，推動(dòng)治理和服務(wù)重心下移，優(yōu)化資源配置，為群眾提供更精準(zhǔn)、精細(xì)的服務(wù)。三是創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系，推動(dòng)形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，將矛盾糾紛及時(shí)化解在基層、化解于萌芽狀態(tài)，提升治理效能，確保城鄉(xiāng)社會(huì)充滿活力、安定有序。

（二）推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的根本遵循

2014年3月18日，習(xí)近平總書記在蘭考縣委常委擴(kuò)大會(huì)議上，對(duì)蘭考結(jié)合第二批教育實(shí)踐活動(dòng)抓好改革發(fā)展工作提出縣域治理“三起來”工作要求。習(xí)近平總書記的三點(diǎn)建議蘊(yùn)含了豐富的城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想，是推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本遵循。

一是把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來。實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一，是踐行黨的初心使命的具體體現(xiàn)，是堅(jiān)持以人民為中心的必然要求，也是新時(shí)代新征程上扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的重要手段。堅(jiān)持以富民促強(qiáng)縣，以強(qiáng)縣保富民，既注重通過高質(zhì)量發(fā)展奠定強(qiáng)縣發(fā)展的堅(jiān)實(shí)根基，又注重通過分配制度改革實(shí)現(xiàn)富民的目標(biāo)。

二是把改革和發(fā)展結(jié)合起來。當(dāng)前在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展背景下，推動(dòng)縣域改革發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決要素流通不暢通等問題，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展，也有利于最大限度地釋放城鄉(xiāng)要素活力，激發(fā)城鄉(xiāng)居民創(chuàng)新創(chuàng)造活力。要把蘭考發(fā)展?jié)摿D(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，根本靠改革。

三是把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵在于以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。需突破城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化和縣域統(tǒng)籌的規(guī)劃與實(shí)施體系，應(yīng)推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，形成城鄉(xiāng)互動(dòng)的良性循環(huán)機(jī)制。

二、蘭考推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的做法與成效

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)立足于縣域社會(huì)的整體性，重塑縣域內(nèi)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)縣城與鄉(xiāng)村一體化協(xié)同發(fā)展［23］?；谶@一格局，縣城成為優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)和調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的核心支撐，鄉(xiāng)村治理需與縣城治理緊密銜接，通過縣城的公共性機(jī)制，將公共設(shè)施和公共服務(wù)延伸覆蓋到鄉(xiāng)村，從而破解鄉(xiāng)村振興公共性不足的問題，推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量共治［24］。蘭考經(jīng)過多年實(shí)踐探索，在推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理體系方面用實(shí)際行動(dòng)走出了一條適合自身發(fā)展的新路子。

（一）學(xué)習(xí)焦裕祿精神，踐行囑托促發(fā)展

作為河南省縣域治理“三起來”的示范地和焦裕祿精神的發(fā)源地，蘭考承載了深厚的紅色基因，他們始終將總書記的殷切囑托與焦裕祿精神轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的精神動(dòng)力。

一是學(xué)習(xí)焦裕祿為人民服務(wù)的人民公仆精神?？倳泴⒔乖５摼窀爬椤坝H民愛民、艱苦奮斗、科學(xué)求實(shí)、迎難而上、無私奉獻(xiàn)”，這一精神成為蘭考干部全心全意為人民服務(wù)的指引。它激勵(lì)著黨員干部發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的傳統(tǒng)，秉持實(shí)事求是的態(tài)度，展現(xiàn)知難而進(jìn)、迎難而上的品格，以及清正廉潔、無私奉獻(xiàn)的品德。在焦裕祿精神的引領(lǐng)下，蘭考干部全力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二是努力踐行習(xí)近平總書記的重要指示和重要論述。通過深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要論述，準(zhǔn)確把握其核心要義。近年來，蘭考牢記習(xí)近平總書記囑托，以“三起來”為根本遵循，結(jié)合黨的二十大報(bào)告關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，致力于打造城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和協(xié)同共生的深度融合格局。

（二）黨建引領(lǐng)強(qiáng)治理，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果

縣域是國家治理的基本單元，具備獨(dú)立的治理功能和運(yùn)作模式，在連接中央與基層、承接決策與執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用，并以獨(dú)立邏輯推進(jìn)社會(huì)治理［25-26］。在此背景下，蘭考堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，不斷加強(qiáng)“五星黨支部”建設(shè)，通過強(qiáng)化組織建設(shè)，不僅提升了基層黨組織的組織力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，還錘煉了基層干部的工作作風(fēng)，提高了他們?cè)诠ぷ髦械膱?zhí)行力，這一舉措為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。

一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，扎實(shí)推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。蘭考堅(jiān)持“書記縣長負(fù)總責(zé)、四大班子齊上陣”，縣鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總，以解決問題為標(biāo)準(zhǔn)開展“百日住村”，縣級(jí)干部以上率下，每周到分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄村住一晚，與村干部、駐村工作隊(duì)員和群眾座談交流，幫助理清工作思路，提振干群斗志。目前已有114名領(lǐng)導(dǎo)干部開展了1 955人次住村活動(dòng)。

二是加強(qiáng)“五星黨支部”建設(shè)工作，以基層黨建引領(lǐng)基層治理。蘭考注重黨群服務(wù)中心的改造升級(jí)，實(shí)施“雙綁”機(jī)制等10項(xiàng)專項(xiàng)工作。以工作實(shí)績?yōu)楹诵姆e極創(chuàng)建“五星黨支部”，通過加強(qiáng)基層黨支部建設(shè)，構(gòu)建了縣級(jí)層面的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)+府院聯(lián)動(dòng)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“五位一體+多方聯(lián)動(dòng)”、村（社區(qū)）層面的“一村（格）一警+九員合一”治理機(jī)制，探索出獨(dú)具特色的縣域治理模式與現(xiàn)代化治理經(jīng)驗(yàn)。

三是構(gòu)建網(wǎng)格化治理體系，提高縣域精細(xì)化治理水平。在縣域治理實(shí)踐中，韌性被認(rèn)為是高效治理的重要標(biāo)志。為增強(qiáng)縣域韌性治理能力，需要重點(diǎn)建設(shè)網(wǎng)格化治理體系［7］。蘭考在實(shí)踐中健全“村黨支部書記聯(lián)系村民小組、村‘兩委’干部聯(lián)系黨員、黨員包戶”的村級(jí)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，以村民小組為單位劃分微網(wǎng)格，開展矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、平安聯(lián)創(chuàng)等服務(wù)管理工作。制定《蘭考縣積分賦能鄉(xiāng)村治理評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，在全縣成功創(chuàng)建“四星”支部以上的143個(gè)村（社區(qū)）開展積分制推廣運(yùn)用工作，探索運(yùn)用“小積分”賦能鄉(xiāng)村“大治理”，深化探索捐錢、捐物、捐勞力和“文明戶”“好媳婦”“好婆婆”系列評(píng)選等“積分”管理辦法，提升群眾參與的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（三）守正創(chuàng)新聚合力，推進(jìn)治理現(xiàn)代化

縣域治理能力體現(xiàn)縣級(jí)黨委、政府執(zhí)政水平，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，也反映國家治理理念轉(zhuǎn)變和體系優(yōu)化的趨勢(shì)［27］。因此，加強(qiáng)縣域治理能力建設(shè)是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。蘭考傳承焦裕祿精神的“三股勁”和“三起來”要求，解放思想、深化改革，以開放態(tài)度吸納資源，推動(dòng)多元主體參與縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過守正創(chuàng)新，推動(dòng)思想觀念和制度的持續(xù)變革，實(shí)現(xiàn)縣域融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

一是在干事創(chuàng)業(yè)中守好共產(chǎn)黨員干部的初心和使命。蘭考通過守好焦裕祿精神之正和鄉(xiāng)村振興之正，在全縣開展焦裕祿精神誦讀活動(dòng)，在縣委常委會(huì)、黨政碰頭會(huì)、四大班子聯(lián)席會(huì)、每周一升國旗儀式等會(huì)議活動(dòng)前集體誦讀焦裕祿精神“五個(gè)方面”“四種內(nèi)涵”“三股勁”和《念奴嬌·追思焦裕祿》，引領(lǐng)干部在潛移默化中深學(xué)細(xì)照篤行，把蘭考建設(shè)成為處處彰顯焦裕祿精神的高地。

二是鼓勵(lì)創(chuàng)新精神，不斷突破瓶頸。蘭考努力爭創(chuàng)中國式現(xiàn)代化蘭考實(shí)踐之新，深入貫徹落實(shí)黨的二十大精神，在農(nóng)村能源革命、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、綠色生態(tài)發(fā)展、基層治理等方面探路示范，打造鄉(xiāng)村全面振興高地。通過堅(jiān)持守正創(chuàng)新，打造拼搏蘭考的縣域城鄉(xiāng)融合治理體系新模式。為響應(yīng)國家號(hào)召、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，蘭考要求全縣上下始終保持拼搏的狀態(tài)、趕考的姿態(tài)，建立了四大班子月度聯(lián)席會(huì)議制度，激勵(lì)先進(jìn)、末位表態(tài)；堅(jiān)持引導(dǎo)干部下沉基層，繼續(xù)選派縣直單位自籌差供人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作，支持退出實(shí)職的股級(jí)以上干部到村任黨支部書記或第一書記，營造“領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)著干、干部搶著干、群眾比著干”的濃厚氛圍。

（四）科學(xué)規(guī)劃優(yōu)布局，構(gòu)建融合新機(jī)制

在新時(shí)期，縣域已成為城鄉(xiāng)融合的重要切入點(diǎn)，需制定具有前瞻性的縣域規(guī)劃，完善城、鎮(zhèn)、村節(jié)點(diǎn)功能［28］，建立健全“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和多元化服務(wù)體系［29］，通過科學(xué)規(guī)劃建設(shè)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展［30］。蘭考重視規(guī)劃先行，通過科學(xué)謀劃和整體布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。為構(gòu)建“一帶兩廊三區(qū)三心”的國土空間總體格局，對(duì)全縣432個(gè)村莊精準(zhǔn)分類，完成113個(gè)實(shí)用性村莊規(guī)劃。不斷統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃，蘭考全面完成縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃、縣域村莊分類和布局規(guī)劃，完成“三區(qū)三線”方案劃定及14個(gè)省級(jí)“千萬工程”示范村的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制、美麗村莊規(guī)劃編制和環(huán)境整治。

二是加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在教育醫(yī)療方面的融合發(fā)展。一方面，加快優(yōu)質(zhì)教育均衡改革，持續(xù)推進(jìn)初中向縣城集中、寄宿制小學(xué)向鎮(zhèn)區(qū)集中。另一方面，加快醫(yī)共體改革，對(duì)縣級(jí)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)行“七統(tǒng)一”管理，“縣做強(qiáng)、鄉(xiāng)輔助、村保障”，加快推動(dòng)藥品耗材中心投用、實(shí)現(xiàn)全縣藥械統(tǒng)一?？h級(jí)醫(yī)療、教育及養(yǎng)老體系的共建共享，構(gòu)建了以縣城為引領(lǐng)、鄉(xiāng)村為支撐的城鄉(xiāng)互動(dòng)與相互促進(jìn)的新機(jī)制［24］。

（五）開發(fā)資源稟賦，共推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨地理、資源、產(chǎn)業(yè)等差異挑戰(zhàn)［10］，因此，縣域社會(huì)治理需因縣施策，立足縣情分類治理［26］。蘭考依托區(qū)位、政治和資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮自身潛力，同時(shí)整合外部資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

一是立足現(xiàn)有農(nóng)田、土地優(yōu)勢(shì)，多措并舉賦能鄉(xiāng)村發(fā)展。通過建設(shè)60萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，運(yùn)用市場化運(yùn)營手段，探索“800+分紅”“雙綁”“三化”“五統(tǒng)一”等經(jīng)營模式，促進(jìn)村集體增收和群眾致富；借鑒“飛地抱團(tuán)”模式，整合村際的土地、人力、技術(shù)、市場等資源，共建飛地產(chǎn)業(yè)園；借鑒“共富工坊”的運(yùn)作模式，依托村內(nèi)閑置的房屋和土地等資源創(chuàng)辦特色工坊，做到將發(fā)展項(xiàng)目直接引入村莊，將就業(yè)機(jī)會(huì)送到農(nóng)戶家門口。

二是立足農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢(shì)，持續(xù)壯大綠色食品產(chǎn)業(yè)。與河南農(nóng)業(yè)大學(xué)對(duì)接合作、建設(shè)以儀封園藝場為核心的省級(jí)農(nóng)高區(qū)，積極創(chuàng)建國家級(jí)現(xiàn)代奶業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，放大“蘭考蜜瓜、蘭考花生、蘭考紅薯”國家地理標(biāo)志效應(yīng)。

三是依托泡桐資源和樂器加工資源，加快對(duì)外合作。推動(dòng)上海民族樂器廠、蘇州民族樂器一廠、佳音王等蘭考生產(chǎn)基地建設(shè)投產(chǎn)，落實(shí)落細(xì)與中央音樂學(xué)院10項(xiàng)合作，舉辦鄉(xiāng)村民樂節(jié)、百臺(tái)古箏進(jìn)央音、弘揚(yáng)焦裕祿精神原創(chuàng)歌曲音樂會(huì)等活動(dòng)，擦亮“中國民族樂器之鄉(xiāng)”品牌。連續(xù)兩年舉辦“人民的節(jié)日·民樂的盛會(huì)”蘭考桐花節(jié)，運(yùn)營黃河灣鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)。

三、蘭考推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的體制機(jī)制創(chuàng)新

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)體制機(jī)制

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、扎根基層、系統(tǒng)施策是縣域治理體制機(jī)制創(chuàng)新的基本思路。蘭考全縣上下重視發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，并在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下扎根基層，充分激發(fā)社會(huì)活力，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合治理體系創(chuàng)新。

一是在縣域?qū)用鎻?qiáng)化黨建引領(lǐng)機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合治理體系，涵蓋產(chǎn)業(yè)融合、人居環(huán)境整治、公共服務(wù)均等化等多方面工作。由縣委、縣政府統(tǒng)籌推進(jìn)，干部躬身入局，以工作確定性應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，穩(wěn)步邁向新時(shí)代發(fā)展目標(biāo)。二是在鄉(xiāng)村層面依托“五星黨支部”建設(shè)，推動(dòng)人文鄉(xiāng)村發(fā)展，在“五星”支部村建設(shè)文化大院，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，弘揚(yáng)文明新風(fēng)。通過推廣鄉(xiāng)村治理積分制，用“小積分”撬動(dòng)“大治理”，構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體系。

（二）創(chuàng)新干部能力建設(shè)機(jī)制

堅(jiān)持人民群眾的主體地位，注重激發(fā)社會(huì)活力和人民群眾的內(nèi)生動(dòng)力，是縣域治理體制機(jī)制創(chuàng)新的強(qiáng)大生命力。為增強(qiáng)群眾內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)社會(huì)活力，蘭考注重領(lǐng)導(dǎo)干部能力作風(fēng)建設(shè)，積極營造“領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)著干、干部搶著干、群眾比著干”，以上率下，一級(jí)帶著一級(jí)干，一級(jí)做給一級(jí)看的濃厚氛圍。

一是優(yōu)化駐村幫扶機(jī)制，探索“干部帶頭、全域覆蓋、支部結(jié)對(duì)、黨員聯(lián)戶”的模式，推動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位與村黨組織結(jié)對(duì)共建。通過實(shí)施駐村幫扶“五個(gè)一”工作法，落實(shí)政策、改善環(huán)境、發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)建“五星”支部、涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)，切實(shí)提升幫扶實(shí)效。二是注重培養(yǎng)干部服務(wù)意識(shí)，將駐村一線作為干部培養(yǎng)和選拔主陣地，采取多形式培訓(xùn)提升能力。定期開展“駐村標(biāo)兵”評(píng)選和“賽馬式”點(diǎn)評(píng)，推動(dòng)縣級(jí)干部深入一線，把各類工作會(huì)議直接開到基層。

（三）打造試點(diǎn)示范體制機(jī)制

堅(jiān)持先進(jìn)理論的引領(lǐng)、守正創(chuàng)新，是縣域治理體系的靈魂，也是蘭考縣域治理體制機(jī)制創(chuàng)新的行動(dòng)指南和強(qiáng)大精神動(dòng)力。蘭考試點(diǎn)示范工作的推進(jìn)，有先進(jìn)理論指引，也有守正創(chuàng)新精神的支撐。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期、銜接階段以及當(dāng)前的鄉(xiāng)村全面振興時(shí)期，蘭考都敢于試點(diǎn)示范，在不同的發(fā)展領(lǐng)域爭當(dāng)?shù)谝?，重視形成脫貧攻?jiān)的蘭考經(jīng)驗(yàn)、縣域治理的蘭考經(jīng)驗(yàn)以及新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興的蘭考經(jīng)驗(yàn)。

一是牢記“把聯(lián)系點(diǎn)建成示范點(diǎn)”的政治責(zé)任。運(yùn)用市場化理念推進(jìn)黃河高灘村丁圪垱、楊圪垱的搬遷安置工作；深化農(nóng)村能源革命試點(diǎn)，十大應(yīng)用場景先行先試。二是堅(jiān)持系統(tǒng)思維，用守正創(chuàng)新的精神打造系列蘭考模式。通過抓全國整縣級(jí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10個(gè)萬畝方11.84萬畝，“投融建運(yùn)管”模式在全省推廣；探索“干部帶頭、全域覆蓋、支部結(jié)對(duì)、黨員聯(lián)戶”駐村幫扶模式、“一懂兩愛”科技服務(wù)模式、“全域養(yǎng)老夕陽紅”蘭考模式、“無廢城市”建設(shè)“165N”模式。一系列蘭考模式的創(chuàng)新，成為蘭考建設(shè)城鄉(xiāng)融合治理體系的具體表現(xiàn)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

（四）優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)體制機(jī)制

主動(dòng)融入國家發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃，是蘭考縣域治理體制機(jī)制創(chuàng)新的基本經(jīng)驗(yàn)。蘭考堅(jiān)持“項(xiàng)目為王”，以項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)國家戰(zhàn)略的落地，并通過系統(tǒng)謀劃，重視城鄉(xiāng)融合治理體系的項(xiàng)目推進(jìn)。例如，針對(duì)招商項(xiàng)目、在建項(xiàng)目、停工項(xiàng)目等分類施策，優(yōu)化重點(diǎn)項(xiàng)目攻堅(jiān)機(jī)制，隔周一次普遍調(diào)度、一次現(xiàn)場辦公，攻堅(jiān)范圍擴(kuò)大到縣委常委會(huì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場辦公確定的事項(xiàng)。

一是堅(jiān)持推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，激活一批資產(chǎn)資源。堅(jiān)持把盤活存量和低效資產(chǎn)作為項(xiàng)目攻堅(jiān)的重中之重，直奔問題、直面矛盾，每周雷打不動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目“上堂”“過篩子”。二是堅(jiān)持發(fā)展三產(chǎn)融合項(xiàng)目，擴(kuò)大項(xiàng)目收益。三是堅(jiān)持發(fā)展城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目，以增強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)輻射能力。完善鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)給水、排水、污水、供電、燃?xì)?、通信等各類管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，提升鎮(zhèn)區(qū)生活品質(zhì)。開展“六亂”整治清零行動(dòng)，消除馬路市場，加強(qiáng)強(qiáng)弱電整治，推進(jìn)街景改造，提升鎮(zhèn)街形象品位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，盤活低效閑置資產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

（五）建立健全多維保障機(jī)制

堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，積極改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，優(yōu)化公共服務(wù)體系，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，是縣域治理體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。蘭考通過多維保障機(jī)制建設(shè)，確?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合治理體系建設(shè)滿足人民群眾的需求。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立了以縣委書記、縣長為雙組長，有關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)為副組長的創(chuàng)建國家鄉(xiāng)村振興示范縣工作領(lǐng)導(dǎo)小組。明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局、財(cái)政局、水利局等單位一名副職組成工作專班，統(tǒng)籌推進(jìn)工作開展。二是建立工作平臺(tái)。探索建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)社情民意服務(wù)平臺(tái)，形成了“社情民意打頭，三調(diào)聯(lián)動(dòng)跟進(jìn)，訴訟服務(wù)保障，司法解決兜底”的新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)——蘭考模式，實(shí)現(xiàn)“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，難事不出縣”。抓好資金、科技進(jìn)鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)賢、青年返鄉(xiāng)“兩進(jìn)兩返”，進(jìn)一步夯實(shí)基層基礎(chǔ)。 三是健全考核機(jī)制。制定了創(chuàng)建全國鄉(xiāng)村振興示范縣工作方案，堅(jiān)持“周通報(bào)、月考評(píng)、季觀摩”工作機(jī)制，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)和工作成效提升。

四、蘭考推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）重視思想引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合治理體系

縣域社會(huì)作為城市與鄉(xiāng)村的連接點(diǎn)，融合了兩者的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出獨(dú)特的“城鄉(xiāng)中國”特征［31］。蘭考在縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設(shè)中，始終保持高政治站位和理論水平，以“拼搏趕考”的精神，不斷向黨和政府提交滿意答卷。

一是要時(shí)刻牢記共同富裕的重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)縣域共同富裕的關(guān)鍵抓手就是縣域鄉(xiāng)村振興。縣域作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，需持續(xù)增強(qiáng)其對(duì)“鄉(xiāng)”的帶動(dòng)能力；在資源配置層面，應(yīng)推動(dòng)公共資源在城鄉(xiāng)間更均衡、更合理地分配，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先原則，引導(dǎo)更多公共資源向農(nóng)村流動(dòng)，以補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板［32-34］。二是要時(shí)刻按照國家層面的政策指引實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國家已明確提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)意見，這要求有連接城鄉(xiāng)發(fā)展的空間紐帶和實(shí)踐平臺(tái)，以重塑城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局。

（二）重視黨組織建設(shè)，著力培養(yǎng)高質(zhì)量干部隊(duì)伍

縣域作為我國基本的治理單元，縣級(jí)黨委、政府是縣域治理的“領(lǐng)頭羊”［35-36］。在縣域?qū)用?，條塊間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，既存在協(xié)作也存在競爭［37］。因此，需創(chuàng)新并健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的縣域社會(huì)治理模式，建立“平等協(xié)商、真誠交流、共謀共識(shí)”的治理體制機(jī)制，助推縣域社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展［8］。在縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設(shè)過程中，蘭考形成了一支覺悟高、能力強(qiáng)、作風(fēng)硬、可信賴的黨員干部隊(duì)伍。這關(guān)鍵在于對(duì)黨組織建設(shè)的重視，通過黨組織建設(shè)不斷提高干部隊(duì)伍質(zhì)量。

一是要繼續(xù)加強(qiáng)組織體系建設(shè)，完善基層黨組織的組織設(shè)置，確保黨的組織全面覆蓋各領(lǐng)域、行業(yè)、單位，構(gòu)建起上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系，以此培養(yǎng)具有戰(zhàn)斗力的基層干部。二是要提高組織能力，更好發(fā)揮基層黨組織政治核心作用，將基層黨組織打造成為傳播黨的理念、執(zhí)行黨的決策、引領(lǐng)基層治理、凝聚群眾力量、促進(jìn)改革發(fā)展的堅(jiān)實(shí)戰(zhàn)斗堡壘，不斷提高基層干部的政治能力，提升基層治理的效能。三是要嚴(yán)明黨內(nèi)政治生活紀(jì)律，嚴(yán)格落實(shí)黨的組織生活各項(xiàng)制度，確保黨內(nèi)政治生活具有鮮明的政治性、符合時(shí)代要求、堅(jiān)守原則底線、充滿戰(zhàn)斗力，營造清正廉潔的政治環(huán)境，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼紊钜?guī)范，促使黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中保持清廉正直的政治本色。

（三）重視規(guī)劃先行，科學(xué)布局縣域的治理格局

縣域內(nèi)城市與鄉(xiāng)村的各要素相互聯(lián)結(jié)、影響、交流，城鄉(xiāng)融合被看作是各主體間不斷互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程［38］。習(xí)近平總書記指出：“政策不配套，實(shí)踐當(dāng)中必然疙疙瘩瘩，也就談不上形成合力?！保?9］

蘭考推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵所在是重視規(guī)劃先行，這一戰(zhàn)略思路強(qiáng)調(diào)了前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的重要性。通過科學(xué)合理的規(guī)劃布局，優(yōu)化資源配置，提升治理效能，提高縣域治理水平，促進(jìn)縣域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一是要秉持整體視角。在制定縣域治理規(guī)劃時(shí)，需全面考量縣域的自然環(huán)境、資源條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及社會(huì)結(jié)構(gòu)等要素，確保規(guī)劃具備前瞻性和戰(zhàn)略眼光。二是要明晰發(fā)展愿景。依據(jù)縣域?qū)嶋H狀況，科學(xué)合理地確立發(fā)展目標(biāo)，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步及環(huán)境保護(hù)等諸多方面，確保目標(biāo)既貼近實(shí)際又具挑戰(zhàn)性。三是要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃融合。加強(qiáng)各類規(guī)劃間的對(duì)接與協(xié)同，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相互一致、相互支撐，形成“一張藍(lán)圖繪到底”的局面。

（四）重視工作落實(shí)，協(xié)同提升縣域治理成效水平

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于，既要強(qiáng)化城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的集聚效應(yīng)，又要充分發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作

用［40］。為此，需提升縣城的公共設(shè)施水平和公共服務(wù)能力，針對(duì)服務(wù)弱項(xiàng)及時(shí)補(bǔ)短板，以增強(qiáng)縣城的綜合承載能力［41-42］。蘭考以縣域空間為支點(diǎn)、政府為主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)為支撐，圍繞城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)，推動(dòng)空間布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)縣域整體振興和治理優(yōu)化。

一是要細(xì)化責(zé)任分配。將縣域城鄉(xiāng)融合治理的各項(xiàng)任務(wù)具體落實(shí)到相關(guān)部門及崗位，明確責(zé)任人及完成期限，確保每項(xiàng)工作均有專人負(fù)責(zé)、有人監(jiān)管。二是要強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)估。建立完善的工作落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)展進(jìn)行檢查與評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，對(duì)工作不力、推諉扯皮等行為嚴(yán)肅追責(zé)，以形成有效的工作驅(qū)動(dòng)力。三是要促進(jìn)部門協(xié)同。各部門需加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，打破信息隔閡，實(shí)現(xiàn)資源共享與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合督查等舉措，凝聚城鄉(xiāng)融合治理的合力，共同攻克縣域城鄉(xiāng)融合治理體系建設(shè)中的難題。

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［責(zé)任編輯：李偉杰］

收稿日期：2025-01-20

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（23BSH146）

作者簡介：李" " 偉（1979—），男，河南許昌人，教授，博士，主要從事社會(huì)保障、社會(huì)政策與社會(huì)治理方面的研究。

通信作者：魏帥闖（2000—），男，河南安陽人，碩士研究生。