城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制的行政法治構(gòu)造

摘" " " 要：數(shù)字基建是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動力，其安全與穩(wěn)定運行構(gòu)成國家安全和城市安全的重要基石。城市數(shù)字基建安全風險具有表現(xiàn)形式的陌生性與非預期性、影響效果的系統(tǒng)性與復雜性、影響后果的極端性與跨界性，是無法完全通過市場機制或社會控制予以解決的公共風險。由城市政府履行數(shù)字基建安全風險規(guī)制的行政任務(wù)和承擔規(guī)制責任具有正當性和合法性。在規(guī)制主體架構(gòu)上，需推進黨委領(lǐng)導下跨部門、跨區(qū)域的政府協(xié)同，以內(nèi)在價值統(tǒng)合和外在制度重構(gòu)推進數(shù)字基建安全風險的公私合作規(guī)制。數(shù)字基建安全風險規(guī)制還需推進面向規(guī)劃、建設(shè)和運營全周期的過程性規(guī)制，關(guān)注風險規(guī)制活動的整體性、動態(tài)性和預防性。面向行政過程的法治構(gòu)造和多階動態(tài)規(guī)制行為形式的合目的性調(diào)控至關(guān)重要，可運用動態(tài)情景構(gòu)建式、包容審慎式監(jiān)管等新型規(guī)制措施，推動構(gòu)建“整合—協(xié)商”式合作行政程序、虛擬物理雙空間規(guī)制、容錯糾錯的問責制度設(shè)置，以期實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的韌性城市治理目標。

關(guān)" 鍵" 詞：城市數(shù)字基建；安全風險治理；政府規(guī)制；行政過程；合目的性調(diào)控

中圖分類號：D922.1" " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1007-8207（2025）03-0078-14

一、城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制的行政法回應(yīng)不足

近年來，伴隨著各地政府不斷加快智慧城市的建設(shè)步伐，城市成為各類數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡稱“數(shù)字基建”）最大的應(yīng)用場景集合與“主戰(zhàn)場”。黨的二十大報告提出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”［1］黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系建立都市同城化發(fā)展體制機制”。2024年5月，國家發(fā)展改革委員會、國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導意見》（發(fā)改數(shù)據(jù)〔2024〕660號），提出建設(shè)完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市安全韌性水平。數(shù)字基建是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要類別，包含廣泛布局在城市內(nèi)的5G基站、物聯(lián)網(wǎng)等通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，城市大腦、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以及數(shù)據(jù)中心、智能計算中心等為核心的算力基礎(chǔ)設(shè)施。城市數(shù)字基建主要是布局在城市中以數(shù)字化、信息化和融合性為特點的新型信息基礎(chǔ)設(shè)施，也包含城市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化改造與融合升級。①

數(shù)字基建是驅(qū)動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要支撐。但城市數(shù)字基建引發(fā)的安全風險問題卻并未得到足夠重視。當數(shù)字基建加速推動數(shù)字經(jīng)濟與實體產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全風險也從虛擬世界向?qū)嶓w世界滲透。數(shù)字基建安全已不單關(guān)涉數(shù)字技術(shù)的內(nèi)生安全，而構(gòu)成多重層面的協(xié)同融合安全。相關(guān)安全風險具有表現(xiàn)形式的陌生性與動態(tài)性、影響效果的系統(tǒng)性與復雜性、影響后果的極端性與跨界性，具有規(guī)制迫切性的公共風險并亟需引起關(guān)注，且無法完全通過市場機制受私人主體控制，由政府規(guī)制相關(guān)風險、實現(xiàn)城市安全韌性發(fā)展具有正當性和合法性。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》中明確要求，夯實數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”，強化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”。

如何防范化解城市數(shù)字基建安全風險、統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全是風險社會時期風險行政的重要任務(wù)和時代要求。由此，規(guī)范政府相關(guān)規(guī)制活動、構(gòu)建適應(yīng)城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制的行政法治體系便成為了風險行政法研究中重要且不可回避的現(xiàn)實問題。傳統(tǒng)的行政法理論難以對該問題提供較好的解釋框架，需做相應(yīng)的調(diào)適與修正以回應(yīng)新時代風險行政的需求。具體而言，城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制不再是控權(quán)論所設(shè)想的行政活動方式，因數(shù)字基建所牽涉的數(shù)字產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)生的新興風險，其是一種以統(tǒng)籌發(fā)展和安全為規(guī)制目標，以行政過程為主導，涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、運營的全過程和全周期的城市塑造活動。在此過程中，相關(guān)行政決定的作出帶有特定的時間維度與空間維度、經(jīng)歷技術(shù)標準、城市規(guī)劃和行政許可等多階動態(tài)的行政形式以及需通過多方利益權(quán)衡和考量。這是一種典型的調(diào)控和構(gòu)建型行政，傳統(tǒng)以圈定和限制的行為規(guī)范方式和行政行為法的研究范式無法確保風險行政活動的實質(zhì)法治，對行政活動進行整體、動態(tài)考察，面向行政過程的研究范式應(yīng)運而生。筆者以構(gòu)造適應(yīng)城市數(shù)字基建安全風險治理特征的行政法治體系為核心，基于行政過程視角，探討何種行政法治構(gòu)造才能將城市數(shù)字基建安全風險控制在可接受的水平，既實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)則之治和規(guī)范運行，也促使行政權(quán)更好實現(xiàn)數(shù)字基建安全、統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的韌性治理目標。

二、城市數(shù)字基建安全風險的多重樣態(tài)、主要特性與公共屬性

黨的二十大報告將城市安全納入國家安全戰(zhàn)略體系進行統(tǒng)一布局，并強調(diào)要強化經(jīng)濟、重大基礎(chǔ)設(shè)施、金融、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等安全保障體系建設(shè)。城市安全是國家安全在市域范圍的具體實施，是實現(xiàn)總體國家安全的重要基石和戰(zhàn)略支點。［2］從風險源看，城市安全是自然環(huán)境、物理設(shè)施和社會范疇的共同安全。雖可在類別上對城市數(shù)字基建安全風險加以劃分，但風險本質(zhì)上是綜合和動態(tài)的。具體而言，城市數(shù)字基建安全風險是指在城市地域范圍內(nèi)數(shù)字基建安全事件發(fā)生的可能性及其后果嚴重性的組合，與總體國家安全觀中的政治安全、社會安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能安全、數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域密切相關(guān)，呈現(xiàn)復合性、融合性、系統(tǒng)性和綜合性的安全特性，具有規(guī)制迫切性的城市安全風險亟需引起關(guān)注。

（一）城市數(shù)字基建安全風險的分類標準與多重樣態(tài)

在風險多重樣態(tài)的分類中，存在兩種分類標準。第一種是以風險是否客觀存在將安全風險分為客觀安全風險和主觀安全風險。數(shù)字基建客觀安全風險是指數(shù)字基建技術(shù)本身或技術(shù)治理失效對經(jīng)濟社會發(fā)展的安全威脅或隱患，包含數(shù)字安全風險及其引發(fā)的政治安全風險；數(shù)字基建主觀安全風險是指基于對數(shù)字基建安全的認知而主觀構(gòu)建、能被公眾感知的安全風險，如因數(shù)字基建“鄰避運動”引發(fā)的社會安全風險。第二種是以風險發(fā)生的時空順序為分類標準，基于數(shù)字基建規(guī)劃、建設(shè)、運營與管理等不同階段，將其分為前端風險、中端風險和后端風險，包括規(guī)劃和建設(shè)階段的社會安全風險、安全治理風險等，在運營與管理階段的數(shù)字安全風險、政治安全風險等。無論何種分類標準，數(shù)字安全風險、政治安全風險、社會安全風險與安全治理次生風險都是無法回避且需予以規(guī)制的關(guān)鍵風險。

一是數(shù)字安全風險。數(shù)字安全是指在數(shù)字時代與數(shù)字化相關(guān)的一切安全要素、行為和狀態(tài)的集合，既涵蓋基礎(chǔ)和要素層面上的網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、信息安全、電子設(shè)備安全、隱私保護等領(lǐng)域，也包括應(yīng)用層面的數(shù)字科技運用的安全。［3］數(shù)字時代，由電子設(shè)備、通信網(wǎng)絡(luò)、信息系統(tǒng)以及電子數(shù)據(jù)所構(gòu)成的虛擬空間正在與城市物理空間融合為全新的數(shù)字化空間。在該空間中，城市數(shù)字基建因承載大量數(shù)據(jù)的傳輸、儲存和運算而面臨較為嚴峻的數(shù)字安全風險。以大數(shù)據(jù)中心為例，作為城市運行和發(fā)展的神經(jīng)中樞，若其遭到網(wǎng)絡(luò)攻擊將使數(shù)據(jù)收益“一失萬無”，不僅會影響虛擬空間的數(shù)據(jù)隱私和系統(tǒng)正常運行，也會造成物理空間人員和財產(chǎn)的安全問題。

二是政治安全風險。政治安全是總體國家安全觀的核心構(gòu)成要素之一，主要是指國家主權(quán)、領(lǐng)土、政權(quán)、政治制度、政治秩序、意識形態(tài)等方面免受各種威脅、侵襲、干擾、威脅和危害的可能狀態(tài)，國家政治體系處于結(jié)構(gòu)合理、功能配合、秩序穩(wěn)定、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的良好狀態(tài)。［4］城市數(shù)字基建會引發(fā)政治安全風險。具體而言，目前我國城市數(shù)字基建的供應(yīng)鏈還未能做到全產(chǎn)業(yè)鏈自主可控，部分IT底層架構(gòu)和標準一定程度上受制于西方技術(shù)壟斷，特別是在核心芯片等領(lǐng)域還未能實現(xiàn)完全自主可控和國產(chǎn)化替代，這也使得我國的數(shù)字基建面臨潛在的政治安全風險。

三是社會安全風險。社會安全風險是指可能引發(fā)或威脅社會公共秩序和人民群眾生命財產(chǎn)安全的風險，含治安、刑事、暴力恐怖事件以及規(guī)模較大的群體性事件等。［5］一方面，城市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在數(shù)字化升級改造的進程中會存在因處理不當涉及拆遷、場地占用等事關(guān)人民群眾財產(chǎn)權(quán)益的事項，可能引發(fā)群體上訪、阻撓施工等社會穩(wěn)定風險；另一方面，數(shù)字基建在城市布局過程中還存在因數(shù)據(jù)或設(shè)施“鄰避運動”而產(chǎn)生的社會安全風險。相關(guān)案例國內(nèi)外屢見不鮮，2020年至2021年，加拿大多倫多濱水社區(qū)Quayside智慧城市項目引發(fā)了社區(qū)居民對數(shù)字基建安全的信任危機和隱私數(shù)據(jù)泄露風險的集體抗議，項目最終被迫終止。［6］此外，具有“鄰避設(shè)施”性質(zhì)的5G基站在城市部署時因引起市民“基站輻射恐慌”也會造成社會不穩(wěn)定事件。［7］

四是數(shù)字基建安全治理的次生風險。次生風險也被稱為治理的風險，即因規(guī)制原生風險而衍生的風險。城市數(shù)字基建次生風險包括數(shù)字基建在選址過程中的相關(guān)重大行政決策引發(fā)的次生風險、政策執(zhí)行失靈風險、問責風險等。2024年政府工作報告提出“適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”，但部分城市政府在未進行充分論證的前提下過度超前布局數(shù)字基建，產(chǎn)生重復建設(shè)、盲目投資、投入產(chǎn)出比低下、貪大求新等問題。數(shù)字基建安全風險之所以具有規(guī)制迫切性，因為它和靠事后修補解決安全問題的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施不同，需要與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步進行，不能在安全事故發(fā)生之后再進行事后規(guī)制?！蛾P(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》第十二條規(guī)定，安全保護措施應(yīng)當與關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用。事前風險源頭規(guī)制、協(xié)同性規(guī)制、前瞻性治理對數(shù)字基建次生風險治理至關(guān)重要，需要有全新的安全觀、安全規(guī)劃、技術(shù)和法規(guī)共同構(gòu)筑數(shù)字基建安全生態(tài)系統(tǒng)。

（二）數(shù)字基建安全風險的主要特性：陌生性、系統(tǒng)性與極端性

相比城市在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域遇到的生產(chǎn)安全、自然災害、公共衛(wèi)生和事故災難風險，城市數(shù)字基建安全風險具有表現(xiàn)形式的陌生性與非預期性、影響效果系統(tǒng)性與復雜性、影響后果的極端性與跨界性，是無法完全通過市場機制或社會控制予以解決的公共風險。在數(shù)字基建安全風險的沖擊下，城市暴露出前所未有的脆弱性，面向城市數(shù)字基建安全的風險規(guī)制成為風險社會時期政府重要的行政任務(wù)。

其一，城市數(shù)字基建安全風險具有表現(xiàn)形式的陌生性與非預期性。陌生性表現(xiàn)為風險來源的不確定性、種類的多樣性、技術(shù)的強迭代性以及對風險認知的局限性。在數(shù)字基建驅(qū)動下，數(shù)字技術(shù)從工具、渠道、平臺演變?yōu)楦餍懈鳂I(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，海量龐雜的數(shù)據(jù)以更大的容量和更快的速度運行，不僅自身會帶來更多更新的風險，也會與傳統(tǒng)風險交織疊加，呈現(xiàn)陌生性。在技術(shù)迭代方面，數(shù)字基建創(chuàng)新迭代快、存續(xù)周期短，技術(shù)形態(tài)不斷演進。這也使得城市政府對相關(guān)風險的研判與規(guī)制往往具有一定程度的滯后性，陷入“科林格里奇困境”①。

其二，城市數(shù)字基建安全風險具有影響效果的系統(tǒng)性與復雜性。［8］數(shù)字基建強調(diào)硬件與軟件設(shè)施的有效連接、協(xié)同和升級，推動虛擬世界與城市物理世界實時互動，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟和城市實體經(jīng)濟深度融合。與此同時，多領(lǐng)域和多范疇的協(xié)同發(fā)展與深度融合，也會使得多重風險要素間具有高度聯(lián)通性、依賴性和系統(tǒng)性。這意味著一種風險要素的變化極易帶動其他風險要素的變化。在作用效果上，風險要素之間相互連通和影響，各種變化相互疊加、傳導和放大后導致后果無法預知，可能會帶來連鎖反應(yīng)和有別于簡單系統(tǒng)的非線性錯誤，具有復雜性。

其三，城市數(shù)字基建安全風險具有影響后果的極端性與跨界性。城市數(shù)字基建安全是國家安全和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是城市數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會正常運轉(zhuǎn)的根基所在，任何城市都無法承受其運營中斷的后果。若不建立牢固的安全防線，數(shù)字經(jīng)濟只能是“沙灘建樓”。在實踐中，數(shù)字基建往往承載著大量國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)及個人數(shù)據(jù)，一旦發(fā)生安全事件，在很大程度上會使數(shù)據(jù)收益“一失萬無”，對國家、社會、企業(yè)以及人民生命財產(chǎn)造成嚴重損失，產(chǎn)生長遠和極端的影響。不僅如此，若數(shù)字基建安全風險與傳統(tǒng)風險疊加交織，會產(chǎn)生明顯的放大效應(yīng)、鏈式效應(yīng)和溢出效應(yīng)，具有影響后果的跨界性。［9］這也對風險治理主體之間的協(xié)同治理提出了更高的要求。②

（三）數(shù)字基建安全風險的公共風險屬性

數(shù)字基建安全風險具有公共風險屬性，由城市政府履行風險規(guī)制的行政任務(wù)和承擔規(guī)制責任具有正當性和合法性。公共風險是與私人風險相對的概念，兩者在實踐中并非涇渭分明，但對兩者的類別劃分有助于限定和規(guī)范行政權(quán)規(guī)制的空間、明確公共權(quán)力的行使邊界。德國學者彼德·胡伯（Peter Huber）對兩者進行了區(qū)分，公共風險是指廣泛存在的、集中或規(guī)模生產(chǎn)、且絕大部分是一個人或少數(shù)人無法控制、會威脅到人類安全的風險。［10］私人風險是指分散制造、可受個人控制的風險，通常由風險制造者來承擔私人風險責任。如前文提及，城市數(shù)字基建安全風險具有表現(xiàn)形式的陌生性與非預期性、影響效果的系統(tǒng)性與復雜性、影響后果的極端性與跨界性，需要有相當?shù)膶I(yè)能力和巨大的成本予以控制或消除風險，無法憑借私人風險制造者以一己之力承擔，因而具備公共風險的特征和屬性。由此，相應(yīng)規(guī)制任務(wù)必須交由政府，而由政府規(guī)制公共風險實現(xiàn)城市安全也是政府應(yīng)履行的法定職責。

政府規(guī)制帶有權(quán)威性整合的作用，具有強制性、規(guī)范性、滲透力和延展性。相比市場機制或社會控制，由政府規(guī)制城市數(shù)字基建安全風險具有有效性和比較優(yōu)勢。市場機制主要依靠企業(yè)主體基于利益最大化原則，通過市場競爭與自由交換的方式配置資源。其發(fā)揮風險規(guī)制有效性的前提是風險制造者充分掌握預防風險信息、知識和具備風險規(guī)制的意愿、能力與資源。在城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制中，數(shù)字基建安全本應(yīng)由其所有者和運營者通過市場機制予以規(guī)制。但由于私主體存在對風險認識不足、風險規(guī)制成本高、缺乏主動規(guī)制風險的積極性等問題，市場機制往往會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，這也為政府規(guī)制提供正當理由。

社會控制風險機制是指社會中各類社會組織和公眾通過自愿合作與互助機制實現(xiàn)風險預防的目標，通?？蓮浹a市場機制遺漏或無法實現(xiàn)的領(lǐng)域。但針對數(shù)字基建安全風險，社會主體與專家群體往往存在風險認知偏差，存在對風險認識不足導致風險規(guī)制意愿缺乏或?qū)︼L險認知偏頗導致規(guī)制決策非理性化等問題。由此，當市場機制與社會控制都無力承擔風險規(guī)制的主體責任時，由國家公權(quán)力對數(shù)字基建安全風險進行控制即行政規(guī)制數(shù)字基建安全風險是風險社會時代的應(yīng)有之義。以此為前提，圍繞數(shù)字基建的安全保護開展立法活動才有現(xiàn)實基礎(chǔ)，賦予有關(guān)行政機關(guān)以特定職權(quán)、課予私主體以特定義務(wù)才具備正當性。

三、城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制的主體架構(gòu)

風險行政中，行政主體享有廣泛的行政自由裁量權(quán)，與此同時大量技術(shù)方法和科學知識也被運用于風險規(guī)制中。以法律規(guī)制和司法監(jiān)督為主的傳統(tǒng)外部行政控制手段面向行政主體內(nèi)部規(guī)范與制約的行政自制應(yīng)運而生，行政組織成為關(guān)鍵研究視角。風險規(guī)制相關(guān)的風險識別、風險評估和風險應(yīng)對過程都需要以行政組織為載體開展?？茖W合理的組織機構(gòu)設(shè)置，不僅會影響具體規(guī)制工具和方式的運用，也會影響風險規(guī)制的過程與效果。由此，在構(gòu)造面向城市數(shù)字基建安全風險的行政法治體系時，針對風險規(guī)制開展組織法的規(guī)范構(gòu)建，完善風險規(guī)制主體架構(gòu)成為關(guān)鍵議題。

（一）城市數(shù)字基建安全風險的跨部門權(quán)責配置

科學配置與合理定位數(shù)字基建風險規(guī)制主體的核心職能與法律責任是完善風險規(guī)制主體架構(gòu)的核心內(nèi)容。在體制設(shè)置上，各地普遍成立了以城市政府為主要牽頭，各分管市領(lǐng)導擔任各專項召集人的數(shù)字基建推進工作機制，而針對數(shù)字基建的安全監(jiān)管，主要采取分散化、多頭治理體制。①《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》第三條和第四條確立了綜合協(xié)調(diào)與分工負責的監(jiān)管架構(gòu)，搭建了由網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公安、電信等部門各司其職的組織構(gòu)造。但實踐運行中這一組織構(gòu)造體系較難實現(xiàn)統(tǒng)一高效的領(lǐng)導，并且存在部門職能分散甚至形成壁壘的風險。此外，在涉及城市跨部門聯(lián)動與協(xié)調(diào)方面，分散化的權(quán)責體系同樣表現(xiàn)出監(jiān)管責任不明確、協(xié)同機制不完善、風險防范能力不強等問題。面對全國一體化算力網(wǎng)建設(shè)對數(shù)據(jù)中心集聚帶來的安全挑戰(zhàn)，“各算力國家樞紐節(jié)點安全防護體系的協(xié)調(diào)聯(lián)動亟待加強，區(qū)域性斷網(wǎng)斷電甚至極端環(huán)境下的風險防范有待提升”［11］?；谛姓M織構(gòu)造上存在的權(quán)責分散和行政壁壘等問題，實現(xiàn)數(shù)字基建安全風險規(guī)制跨部門整合與統(tǒng)籌何以可能？2023年11月，國家數(shù)據(jù)局掛牌成立，這在一定程度上緩解了數(shù)字基建領(lǐng)域權(quán)責分散問題。但國家數(shù)據(jù)局關(guān)于數(shù)字基建安全運行監(jiān)管職能仍需進一步明確與細化。與此同時，城市安全作為國家安全的關(guān)鍵尺度和場域，相關(guān)安全風險規(guī)制應(yīng)推進黨委領(lǐng)導下廣泛而深刻的跨部門、跨區(qū)域的政府協(xié)同，充分發(fā)揮黨組織的“高位推動”與跨層級整合、組織動員能力，形成環(huán)環(huán)相扣的制度化責任鏈條，并將其納入法治框架。

一是以執(zhí)政黨的整體主義克服數(shù)字基建安全風險規(guī)制系統(tǒng)的碎片化和分散化。［12］凝聚風險規(guī)制共識并超越部門主義，實現(xiàn)統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的目標。發(fā)揮黨組織“高位推動”和跨體系動員組織能力，克服政府內(nèi)部因多頭管理、職能分工導致的風險規(guī)制權(quán)責分化、目標沖突的問題。數(shù)字基建安全風險規(guī)制需破除傳統(tǒng)基建政府管理縱向延伸、條塊分割積弊，建立黨委領(lǐng)導下的跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動體制與運行機制，超越碎片化的利益，通過整體性理念與價值實現(xiàn)數(shù)字基建安全發(fā)展。在具體的制度設(shè)計上，就共同的職權(quán)事項可以黨政聯(lián)合發(fā)文形式，“推進黨組織和行政機關(guān)風險規(guī)制職能的協(xié)同高效運行，實現(xiàn)橫向跨領(lǐng)域的聯(lián)合治理效能”［13］。二是構(gòu)建跨部門、跨區(qū)域城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制規(guī)范體系，推動協(xié)同制度設(shè)計精細化。首先，以法律規(guī)范形式明確數(shù)字基建風險規(guī)制部門的職責權(quán)限，各部門職權(quán)法定、權(quán)限清晰是實現(xiàn)跨部門有效協(xié)同的重要前提。以城市數(shù)字基建設(shè)施選址為例，在選址、規(guī)劃和建設(shè)過程中涉及城市規(guī)劃管理部門、土地管理部門以及具體業(yè)務(wù)部門，需明確各部門法定權(quán)限以更好地推進跨部門協(xié)作。其次，針對數(shù)字基建安全相關(guān)的議事協(xié)調(diào)、聯(lián)席會議等機構(gòu)，就設(shè)立條件、審批標準、運行程序方面應(yīng)制定精細化的制度標準，實現(xiàn)風險規(guī)制各個流程、環(huán)節(jié)和工作部門之間良好配合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，在算力網(wǎng)建設(shè)的城市群層面，應(yīng)推動完善跨行政區(qū)域的協(xié)同制度，明確跨區(qū)域協(xié)同的權(quán)責、資源和空間共享機制，完善面向風險全生命周期的協(xié)同規(guī)制。

（二）城市數(shù)字基建安全風險的公私合作規(guī)制

城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制僅依靠政府規(guī)制雖能取得一定成效，但其并不一定是最有效的規(guī)制策略。并非所有的數(shù)字基建都是政府投資建設(shè)的公有設(shè)施，大量的所有者或運營者都是私人主體。如何將私人運營或公私合作運營的數(shù)字基建納入安全防護體系是重要議題。過去我國城市數(shù)字基建的所有者或運營者大多為政府機關(guān)或國有企業(yè)，在安全防護方面采取公私合作規(guī)制的模式并不常見。但伴隨著我國新興技術(shù)與業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，越來越多的私人主體成為數(shù)字基建的所有者、建設(shè)者或運營者。①公私合作規(guī)制數(shù)字基建安全風險被視為是有效實現(xiàn)風險規(guī)制目標的重要路徑，具體是指政府規(guī)制機關(guān)與企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等為代表的私人主體就數(shù)字基建安全風險開展規(guī)制合作。現(xiàn)代規(guī)制理論強調(diào)在堅持政府規(guī)制的前提下可充分發(fā)揮私人主體自主規(guī)制的先發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)政府規(guī)制與私人主體自我規(guī)制有效合作。公私合作規(guī)制意味著政府和私人主體的關(guān)系從自上而下的命令式蛻變?yōu)楹献餍缘幕ブ突锇殛P(guān)系。［14］其正當性基礎(chǔ)在于公私合作規(guī)制能提供保護數(shù)字基建安全所需的更充分的風險信息，推動公私主體間的風險溝通與信息共享。同時，其能系統(tǒng)性整合數(shù)字基建安全保護所需的技術(shù)支撐，彌補政府規(guī)制能力不足的缺陷。

一般而言，在數(shù)字基建安全保護方面，公私主體具有明顯的信息不對稱特征。私人主體對于數(shù)字基建的網(wǎng)絡(luò)安全架構(gòu)及其系統(tǒng)漏洞具有更清晰的認知和更為明顯的信息優(yōu)勢，能更好地設(shè)定安全標準，準確地開展風險識別和風險評估。此外，數(shù)字基建持續(xù)安全的建設(shè)與運營高度依賴廣泛部署的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)，而對相關(guān)供應(yīng)鏈開展安全審查則是數(shù)字基建安全風險預防的主要措施。在這方面，政府審查機構(gòu)的審查能力與技術(shù)相對有限，在區(qū)塊鏈、隱私計算、數(shù)據(jù)防泄密、數(shù)據(jù)脫敏和安全審計等方面，私人主體擁有更為專業(yè)的技術(shù)設(shè)備和程序軟件。若政府與私人主體之間開展緊密的合作，可依托高效的技術(shù)支撐彌補政府規(guī)制能力的不足，盡快識別和消除數(shù)字基建面臨的安全風險脆弱性和威脅性，以采取最佳的風險規(guī)制措施。推進數(shù)字基建安全風險公私合作規(guī)制，還需實現(xiàn)內(nèi)在價值統(tǒng)合和外在制度重構(gòu)。一是以風險預防為主的功利主義目標統(tǒng)合公私合作規(guī)制的內(nèi)在價值，構(gòu)建跨越政府管制與私人主體自治的合作規(guī)制理念。伴隨著公法和私法融合以及功能上的趨同化發(fā)展，公私法的內(nèi)在價值正逐步統(tǒng)合于風險預防為主的功利主義目標，公私合作規(guī)制理念正逐步取代公私法二分框架下的單一規(guī)制思路以及管制和自治對立格局。將數(shù)字基建安全風險自上而下的行政規(guī)制與市場導向的自由主義規(guī)制相融合，以協(xié)同合作的方式實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補。二是以“受高權(quán)規(guī)制的社會自我規(guī)制”重構(gòu)公私合作規(guī)制的外在制度。①通過明確配置雙方權(quán)利義務(wù)厘清合作規(guī)制的責任界限，倡導通過分權(quán)和協(xié)作方式，使用協(xié)議、約談、推薦性標準、協(xié)商等多種方式，實現(xiàn)政府規(guī)制和社會自我規(guī)制之間更為合理的權(quán)力配置。［15］

四、城市數(shù)字基建安全風險治理的過程規(guī)制

行政過程是指由一系列行政行為組成并旨在實現(xiàn)行政目標的行政活動的全部構(gòu)成。［16］其最突出的特點是強調(diào)行政權(quán)力的整體性和動態(tài)性。由此，風險行政的行政法治已不再是事后消極干預，而是轉(zhuǎn)向關(guān)注風險規(guī)制活動的整體性、動態(tài)性和預防性。城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制，是以統(tǒng)籌發(fā)展和安全為規(guī)制目標，以行政過程為主導，涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程和全周期的城市塑造活動。在以解決問題為導向的現(xiàn)實圖景中，面向行政過程的行政法要求為城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制活動提供合法性評價并為行政過程提供法治保障。這也要求將城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制置于整個城市風險規(guī)制的行政過程中予以考察，注重規(guī)制活動的過程性、整體性和動態(tài)性，并推動行政法治構(gòu)造從合法性到合目的性轉(zhuǎn)變。

（一）行為層面：多階動態(tài)的規(guī)制手段

風險行政中存在大量未型式化行為，行政行為不再是靜態(tài)時間點上的狀態(tài)而更多體現(xiàn)為動態(tài)的行政過程。對于面向行政過程的風險活動法律調(diào)整，將爭議交由民法調(diào)整或豁免與徹底禁止風險活動都是兩個不可取的極端，在這兩個極端中存在多類型控制手段和多層次規(guī)制強度的風險規(guī)制行為。以數(shù)字基建選址為例，其是一個涉及技術(shù)標準制定、城市規(guī)劃和行政許可等多階動態(tài)的行政過程。因各階段都可能產(chǎn)生風險，由此規(guī)范主義視角下為預防風險而采取的多階動態(tài)規(guī)制行為需受到法律框架的規(guī)范，包括行政行為需得到法律授權(quán)、行政活動需遵守比例原則、正當程序原則等行政法基本原則。與此同時，針對多階動態(tài)規(guī)制行為還需從功能主義的研究范式出發(fā)，超越單一的行政行為框架，關(guān)注規(guī)制手段的創(chuàng)新并搭配運用各種新型規(guī)制形式以統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的風險規(guī)制目標。創(chuàng)新規(guī)制的形式主要有動態(tài)情景構(gòu)建式、包容審慎式監(jiān)管等新型規(guī)制手段。

一是推進動態(tài)情景構(gòu)建式風險規(guī)制。對于城市數(shù)字基建安全風險這類發(fā)生概率小但具有影響后果極端性的風險，“動態(tài)情景構(gòu)建”是風險規(guī)制不可或缺的關(guān)鍵技術(shù)。將“動態(tài)情景構(gòu)建”引入數(shù)字基建風險規(guī)制中，有助于解決城市政府陷入規(guī)制不足或過度規(guī)制的兩難境地。其強調(diào)在數(shù)字基建安全風險萌芽階段，運用情景構(gòu)建技術(shù)對其演化發(fā)展趨勢、可能引發(fā)的安全風險類型、導致突發(fā)事件的時間與地點、可能產(chǎn)生的后果、影響的范圍、所需的應(yīng)急資源、應(yīng)急能力等信息，開展科學假定、動態(tài)描述、推演預判與構(gòu)建表達。在具體制度構(gòu)建上，可將“動態(tài)情景構(gòu)建”與重大安全風險情景構(gòu)建制度相銜接融合，并整合城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺，組建風險動態(tài)情景模擬實驗室和情景信息數(shù)據(jù)庫，完善風險預警制度。［17］同時，基于動態(tài)情景構(gòu)建結(jié)果，為城市政府數(shù)字基建安全適配更為靈敏的規(guī)制工具，并為其更為科學和理性選擇規(guī)制工具提供指導性框架。二是實施數(shù)字基建安全風險的包容審慎監(jiān)管。數(shù)字基建技術(shù)大多掌握在企業(yè)和市場手中，由此當構(gòu)建與城市數(shù)字基建規(guī)制相適配的行政法律框架時，如何推動有為政府與有效市場更好結(jié)合、實現(xiàn)新業(yè)態(tài)安全監(jiān)管的同時，激發(fā)市場活力和創(chuàng)新至關(guān)重要。數(shù)字基建作為數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)與支撐，涉及多個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)安全風險監(jiān)管應(yīng)采取寬松有度、剛?cè)岵陌輰徤鞅O(jiān)管原則。包容審慎監(jiān)管是對審慎監(jiān)管原則的發(fā)展，以包容性監(jiān)管來彌補傳統(tǒng)審慎監(jiān)管的不足，呈現(xiàn)高度情境化、量體裁衣式的行政法治理念，實現(xiàn)包容和審慎的平衡和統(tǒng)一。［18］［19］具體而言，基于數(shù)字基建的政府主導型特征，可推進“對企業(yè)主體審慎、對技術(shù)創(chuàng)新包容、對數(shù)據(jù)信息監(jiān)管”的模式。但包容審慎監(jiān)管會帶來較大的不確定性，需要創(chuàng)新行政法治方案使得包容審慎監(jiān)管得到規(guī)范發(fā)展的同時，最大程度降低風險規(guī)制的不確定性。在實體法上，可以探索將試驗機制引入數(shù)字基建安全風險監(jiān)管中，并建立激勵相容機制；在程序法上，可以開放互動的程序設(shè)計提升監(jiān)管規(guī)則的可接受性。［20］

（二）程序?qū)用妫和苿印罢稀獏f(xié)商”式合作行政

城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制決策具有較大的不確定性、影響的廣泛性以及風險的外溢性，無法依靠單個主體或某一類主體有效規(guī)制風險，需將風險規(guī)制所涉及的多元利益主體納入風險規(guī)制過程中，以合作行政實現(xiàn)對風險的合作規(guī)制，這也對風險規(guī)制程序提出了更高的要求。那么，何種程序才能被稱為正當程序建制？在現(xiàn)代行政法上，兼具多元知識、利益和價值的風險規(guī)制正當程序是一種以整合性和協(xié)商性為特征的合作行政程序建制。區(qū)別于傳統(tǒng)“命令—控制”式，“整合—協(xié)商”式程序建制更契合風險規(guī)制合作治理的現(xiàn)實需求。具體而言，其是指在動態(tài)的、多中心的風險決策情境中，決策者將風險規(guī)制視為風險溝通過程，引入多元主體參與風險分析與商談，在促進風險公平分配、整合多方利益的同時，增進信任并達成合作。在城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制中，規(guī)范整個決策過程的最佳方式是通過科學合理的決策程序構(gòu)建“整合—協(xié)商”式風險規(guī)制合作行政，整合統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的多元知識與權(quán)衡多重價值偏好，推進多元主體協(xié)商溝通，以合作行政實現(xiàn)風險規(guī)制的有效性。

首先，“整合性”表現(xiàn)為通過特定的程序制度推動數(shù)字基建安全風險規(guī)制的跨學科知識整合與多重價值權(quán)衡。數(shù)字基建安全風險規(guī)制的前提需準確評估和判斷風險緣起、潛在影響和發(fā)展趨勢，而這一過程必然涉及跨學科知識的運用，需整合信息科學、工程學、經(jīng)濟學、政治學、社會學等多學科知識譜系。與此同時，風險規(guī)制會涉及自由與安全、公平與效率、發(fā)展與安全等多重價值的沖突與權(quán)衡。通過多方參與的整合性程序制度，特別是不同知識背景的專家參與風險評估、風險溝通等風險規(guī)制活動，可實現(xiàn)多重價值的判斷與權(quán)衡。其次，“協(xié)商性”體現(xiàn)在多元主體平等參與風險規(guī)制的不同環(huán)節(jié)，充分表達和論證不同利益相關(guān)者的立場觀點、價值訴求和利益偏好?！凹w決定在某種意義上須由公共理性——即通常可以使所有參與協(xié)商過程的人都信服的理性——來賦予正當性?！保?1］在具體制度設(shè)置上，帶有協(xié)商性的程序建制可為各利益相關(guān)者提供參與風險溝通的平臺，通過平等協(xié)商對話和充分討論形成最佳的風險規(guī)制解決方案，進而達成能得到參與者廣泛接受的規(guī)制決策。

（三）協(xié)同規(guī)制：虛擬與物理雙空間規(guī)制

在城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制中，為何要著重探討虛擬與物理雙空間協(xié)同規(guī)制？通常而言，數(shù)字基建的正常運行建立在一套龐大而復雜的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)之上，由軟件與硬件共同構(gòu)成。當軟件設(shè)施與硬件設(shè)施深度融合、鏈接協(xié)同，虛擬世界與物理世界實時互動，設(shè)備間的網(wǎng)絡(luò)硬件屏障逐漸消失，數(shù)據(jù)跨界流轉(zhuǎn)速度加快，網(wǎng)絡(luò)安全威脅的風險從數(shù)字世界向?qū)嶓w世界逐漸滲透?；跀?shù)字基建具有的虛實結(jié)合、系統(tǒng)性融合的特性，為跨越物理設(shè)施與數(shù)據(jù)要素的溝壑，破除互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)的阻隔，推進面向虛擬空間和物理空間的協(xié)同規(guī)制成為應(yīng)然選擇。虛擬空間規(guī)制是以數(shù)字基建為載體構(gòu)建的數(shù)字軟件生態(tài)及其網(wǎng)絡(luò)安全體系的風險規(guī)制，物理空間規(guī)制是回應(yīng)數(shù)字基建工程承載的實體世界的風險規(guī)制。當下，“數(shù)字孿生城市”正成為智慧城市的升級版，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化使得虛擬空間和物理空間相互交錯。構(gòu)建虛擬空間和物理空間的協(xié)同規(guī)制是回應(yīng)城市數(shù)字基建安全系統(tǒng)性和風險規(guī)制整體性的必然要求。那么，行政法治視域下虛擬物理雙空間規(guī)制應(yīng)如何建構(gòu)？其一，以整體性思維融合虛擬安全與物理安全風險規(guī)制制度體系，構(gòu)建整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性的數(shù)字基建安全生態(tài)系統(tǒng)。在具體做法上，可按照《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國密碼法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護條例》等法律法規(guī)要求，同步規(guī)劃和制定數(shù)字基建的虛擬安全與物理安全技術(shù)保障的制度體系，完善面向數(shù)字基建安全測評、安全審計、保密審查、日常監(jiān)測等制度，以安全技術(shù)與制度構(gòu)筑協(xié)同發(fā)展推進數(shù)字基建安全生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。其二，以“內(nèi)生性安全框架”構(gòu)建面向虛擬和物理雙空間協(xié)同的完整安全防護體系，完善相應(yīng)安全法規(guī)與標準?！皟?nèi)生性安全框架”區(qū)別于“局部整改”為主的網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)模式，可實現(xiàn)虛擬數(shù)字空間的網(wǎng)絡(luò)安全能力與數(shù)字基建物理空間內(nèi)在環(huán)境的深入融合，以工程化思維將虛擬與物理體系中的安全能力映射為可執(zhí)行、可建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)安全要件，進行體系化的聚合并構(gòu)建動態(tài)綜合的安全防御體系。［22］“內(nèi)生性安全框架”可實現(xiàn)數(shù)字基建安全防護的體系化與規(guī)范化建設(shè)，由此需不斷完善適應(yīng)“內(nèi)生性安全框架”的相應(yīng)安全法規(guī)與安全標準。

（四）責任層面：完善數(shù)字基建安全風險規(guī)制責任體系

在面對數(shù)字基建安全風險的不確定性與充滿變數(shù)的規(guī)制環(huán)境時，政府的風險規(guī)制決策可能會產(chǎn)生失誤。若行政行為產(chǎn)生了需要法律檢視與糾偏以及損害公眾合法權(quán)益的后果，就需要承擔相應(yīng)的責任。風險規(guī)制問責是對風險規(guī)制主體在風險規(guī)制過程中因主觀故意或重大過失造成的規(guī)制不當、規(guī)制無效、規(guī)制行為違法等不利后果，依法予以追究的各種責任總和。城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制責任體系是風險規(guī)制中較為薄弱的環(huán)節(jié)，部分地方建立的相關(guān)責任體系存在制度不完善、追責力度不夠、追責剛化等問題。依據(jù)誰主管誰負責和屬地管理責任制，城市屬地政府對地方安全和社會穩(wěn)定承擔兜底責任。與此同時，需要健全對風險規(guī)制決策的相關(guān)容錯糾錯制度，完善風險規(guī)制的監(jiān)督機制。

一是明確數(shù)字基建安全風險規(guī)制問責的主體與內(nèi)容。在主體方面，若行政主體是風險規(guī)制決策的主體，那么責任歸屬較為單一和具有確定性。但若風險規(guī)制涉及多類行政行為和多重主體時，可將責任歸屬原則設(shè)置為黨委和行政主體為第一責任人、其他主體為第二或第三責任人。依據(jù)《黨委（黨組）網(wǎng)絡(luò)安全工作責任制實施辦法》的相關(guān)規(guī)定，各級黨委（黨組）對本地區(qū)本部門網(wǎng)絡(luò)安全工作負主體責任，領(lǐng)導班子主要負責人是第一責任人，主管網(wǎng)絡(luò)安全的領(lǐng)導班子成員是直接責任人。在內(nèi)容方面，需明確和落實數(shù)字基建安全風險規(guī)制追責內(nèi)容。通過細化追責情形，可以列舉的方式明確風險點未準確研判、應(yīng)急預案不充分、風險評估弄虛作假等追責情形。此外，需完善與責任體系相對應(yīng)的銜接配套制度。為落實實質(zhì)性追責效果，可將相關(guān)風險規(guī)制追責辦法與《中華人民共和國公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等法律法規(guī)銜接融合，形成多角度、全方位、立體化的“責任鏈”。

二是以容錯糾錯制度實現(xiàn)統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的韌性治理目標。為推動城市數(shù)字基建安全發(fā)展，既需要城市政府不對數(shù)字基建安全風險恣意干預，也需要政府相機而動、及時采取審慎監(jiān)管的措施。為此，有必要建立和完善容錯糾錯制度，即面向錯誤行為的糾錯和失誤行為的容錯，以激勵相關(guān)人員勇于作為、有所作為?，F(xiàn)有相關(guān)規(guī)定還需進一步細化并制定更明確的操作規(guī)范與細致程序，特別是細化容錯糾錯的制度適用情形，避免容錯糾錯制度的濫用、誤用或被棄之不用。在數(shù)字基建安全風險規(guī)制方面，一方面應(yīng)明確因數(shù)字基建安全引發(fā)的重大安全事故并不在“容錯”的范圍內(nèi)，另一方面還需細化相應(yīng)法律規(guī)范以明確城市數(shù)字基建安全的直接責任人及其承擔的風險治理責任，依據(jù)風險的演變階段及時發(fā)現(xiàn)并糾正錯誤，并基于主觀上不同的過錯狀態(tài)區(qū)分免責的具體情形，以期實現(xiàn)統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的韌性治理目標。［23］

五、結(jié)論與討論

城市數(shù)字基建安全風險呈現(xiàn)數(shù)字安全風險、政治安全風險、社會安全風險與安全治理次生風險等多重風險樣態(tài)，具有公共風險屬性，無法完全通過市場機制受私人主體控制。由此，為維持城市數(shù)字基建的安全穩(wěn)定運營，實現(xiàn)統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全的治理目標，由政府規(guī)制數(shù)字基建安全風險、實現(xiàn)城市安全具有正當性與合法性。行政法學的主要功能是為城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制奠定堅固的行政法治框架，實現(xiàn)行政過程規(guī)范化。探討城市數(shù)字基建安全風險規(guī)制的行政法治構(gòu)造是風險行政法研究中的關(guān)鍵議題。而當行政法治構(gòu)造從合法性轉(zhuǎn)向合目的性，面向行政過程的法治構(gòu)造應(yīng)重點研究多階行為形式的合目的性調(diào)控、風險規(guī)制行為程序設(shè)計、風險規(guī)制的協(xié)同性與系統(tǒng)性制度建設(shè)等關(guān)鍵議題。由此，整個制度構(gòu)建不僅只局限于最終的司法救濟，還需深入組織結(jié)構(gòu)、風險規(guī)制行為過程等各環(huán)節(jié)中，將可能產(chǎn)生的制度風險點都考慮在內(nèi)。同時，相應(yīng)安全風險規(guī)制制度還應(yīng)保持隨時調(diào)適、改進的姿態(tài)，以適應(yīng)城市新興技術(shù)的快速發(fā)展。

在規(guī)制制度構(gòu)建的過程中，若對城市數(shù)字基建的發(fā)展適用過高的法律門檻會阻礙新興技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但若過度放縱數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，也有可能使新興風險演變成不可逆轉(zhuǎn)的巨大危害。由此，理想的制度框架應(yīng)能妥善處理兩者間的張力。一方面，需確保城市數(shù)字基建配置的合法性以實現(xiàn)城市發(fā)展的目標；另一方面，也應(yīng)關(guān)注規(guī)制手段的創(chuàng)新并搭配運用動態(tài)情景構(gòu)建式、包容審慎式監(jiān)管等新型規(guī)制措施，推進虛擬物理雙空間協(xié)同規(guī)制并設(shè)置容錯糾錯的問責制度。這些要素均是風險規(guī)制合目的性的重要考量因素。如何將“整合—協(xié)商”的合作行政程序嵌入動態(tài)情景構(gòu)建式的風險規(guī)制中、數(shù)字基建平臺營造的網(wǎng)絡(luò)空間如何對數(shù)字行政合法性的產(chǎn)生影響等問題還有待深入研究。

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The Administrative Legal Framework for the Regulation of Security Risks in Urban Digital Infrastructure

Bao Qianyu， Wen Shunyue

Abstract： Urban digital infrastructure is a key driver for the digital transformation of cities and the development of new quality productive forces. Its security and stable operation constitute an important foundation for national and urban security. The security risks of urban digital infrastructure are characterized by their unfamiliar and unexpected manifestations， systemic and complex impact effects， and extreme and cross-border consequences， making them public risks that cannot be fully resolved through market mechanisms or social control alone. It is justified and lawful for city governments to fulfill administrative tasks and bear regulatory responsibilities for the security risks of digital infrastructure. In terms of the regulatory structure， it is necessary to promote inter-departmental and inter-regional government collaboration under the leadership of the Communist Party Committee， and to advance public-private cooperative regulation of digital infrastructure security risks through internal value integration and external institutional restructuring. The regulation of security risks in digital infrastructure should also move towards process-oriented regulation throughout the entire cycle of planning， construction， and operation， focusing on the holistic， dynamic， and preventive risk regulation activities. The legal framework oriented towards the administrative process and the purposeful regulation of multi-level dynamic regulatory behaviors are crucial. Innovative regulatory measures such as dynamic scenario construction， inclusive and prudent regulatory approaches can be utilized. Moreover， the establishment of an “integrated-consultative” cooperative administrative procedure， dual regulation in both virtual and physical spaces， and an accountability system that allows for fault tolerance and error correction， could realize the aim of achieving a resilient urban governance goal that balances development and security.

Key words： urban digital infrastructure； security risk governance； government regulation； administrative process； purposeful regulation

（責任編輯：王正橋）