林長制背景下煙臺市林草保護工作策略探討

摘 要 林長制作為推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重要制度，在林草資源保護發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。山東省煙臺市作為全國重點造林綠化地區(qū)，林草資源保護工作對于維護當?shù)厣鷳B(tài)安全、實現(xiàn)“雙碳”目標具有重要意義。為全面做好煙臺市林草資源保護工作，以煙臺市林長制實施和林草資源保護現(xiàn)狀為切入點，分析當前存在的林長制體系有待完善、造林綠化力度不夠、林草質(zhì)量有待提升及監(jiān)管執(zhí)法不足等主要問題，并提出完善林長制管理體系，構(gòu)建科學(xué)高效的管理格局；持續(xù)推進國土綠化行動，增加林草資源儲備；實施精準撫育工程，提升林草資源質(zhì)量；創(chuàng)新保護管控手段，加大監(jiān)管執(zhí)法力度等對策建議。

關(guān)鍵詞 林長制；林草資源；資源保護；山東省煙臺市

中圖分類號：S719 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.04.065

煙臺市地處山東半島東北部，處于北緯37°08′～

38°24′、東經(jīng)120°18′～122°42′，東臨渤海、黃海，北與遼東半島相望。煙臺市總面積13 930 km2，地形以低山丘陵為主，氣候?qū)倥瘻貛Ъ撅L(fēng)氣候，年平均氣溫13.4 ℃，年均降水量524.9 mm，年均日照時間

2 488.9 h，冬無嚴寒、夏無酷暑，林草資源儲備豐富，森林覆蓋率長期位居山東省首位，是我國首批國家森林城市和全國重點造林綠化地區(qū)。但近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，煙臺市林草資源保護工作面臨一些新問題。在林長制的背景下探討煙臺市林草保護工作策略，對于進一步加強林草資源保護管理、維護地區(qū)生態(tài)安全、推進綠色發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

1 煙臺市林草資源概況

煙臺市林區(qū)屬暖溫帶落葉闊葉林區(qū)的膠東丘陵櫟松林分區(qū)，植物資源豐富，以赤松林、黑松林、麻櫟林、楓楊林等為主，并有竹林分布，現(xiàn)有植物1 349種，其中木本和藤本植物457種，草本植物742種。近年來，煙臺市持續(xù)加大林草資源培育力度，先后實施三年大造林、三年水系綠化、三年森林城市建設(shè)和三年國土綠化提升攻堅行動等重點工程，造林綠化成效顯著。截至2022年4月，煙臺市累計獲評省級鄉(xiāng)村林場20處、森林質(zhì)量精準提升工程2處、森林生態(tài)修復(fù)保護和森林生態(tài)廊道樣板工程7處、森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)13處、森林村居125處，造林綠化工程數(shù)量位居山東省前列，生態(tài)環(huán)境不斷改善。

2 煙臺市林長制實施情況

煙臺市自2019年11月開始全面推行林長制，構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)、村四級林長組織體系。煙臺市委書記、市長擔任總林長，相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)任副總林長，并在昆崳山、大南山等6個重點生態(tài)區(qū)域設(shè)立市級林長?？h、鄉(xiāng)兩級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔任本級總林長和林長。截至2021年，煙臺市共設(shè)立林長8 285人，市級7人、縣級134人、鄉(xiāng)級1 315人、村級6 829人。近年來，煙臺市以林長制為統(tǒng)領(lǐng)，緊扣林草生態(tài)建設(shè)，先后承擔國家及省市級林草科研項目35項，發(fā)表論文200余篇，全面實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，林草科技綜合實力位居山東省前列。2024年5月，煙臺市啟動為期5年的松材線蟲病疫情防控攻堅戰(zhàn)，全面部署疫情監(jiān)測、綜合防治等工作。為強化森林資源保護，煙臺市還建立了“林長+生態(tài)警長”聯(lián)動工作機制，市公安局局長擔任“生態(tài)總警長”，重點生態(tài)區(qū)域設(shè)立“生態(tài)警長”。市林長制辦公室、市公安局各指定1名工作人員負責(zé)日常聯(lián)絡(luò)，以森林資源保護、打擊涉林違法犯罪為重點，深化協(xié)同聯(lián)動。通過建立責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格的工作機制，有力推動了森林資源管護工作質(zhì)量的提升。

3 煙臺市林草資源保護存在的主要問題

3.1 林長制體系有待完善

當前，煙臺市林長制組織體系雖然已建立起從市到村四級架構(gòu)，但在人員配備、職責(zé)分工、制度保障等方面仍顯單一。1）林長多由領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，工作時間有限，難以充分履行林長職責(zé)。同時，各級林長之間職責(zé)分工不夠明確，缺乏具體的工作細則，易導(dǎo)致職責(zé)重疊或脫節(jié)。此外，配套的制度機制不夠健全，如林長考核評價、責(zé)任追究、經(jīng)費保障等制度亟待完善，阻礙了林長制的充分發(fā)揮[1]。2）林長制在縱向上下之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動還較為薄弱。目前，各級林長之間溝通協(xié)調(diào)的機制尚未完全建立，缺乏高效的工作對接。上級林長的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能發(fā)揮不夠，對下級林長的指導(dǎo)監(jiān)督力度不足；下級林長在執(zhí)行決策和反饋情況

時，與上級銜接不夠緊密。

3.2 造林綠化力度不夠

雖然近年來煙臺市持續(xù)加大造林綠化力度，但總體來看，造林規(guī)模和綠化程度仍顯不足。1）從造林面積來看，盡管煙臺市連續(xù)多年位居山東省前列，但與人口數(shù)量和國土面積相比，林地面積和森林覆蓋率仍處于相對較低的水平。即便在重點林區(qū)，林地分布也存在較大空缺，森林景觀破碎化嚴重影響了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。同時，煙臺市區(qū)及部分縣市人口密集區(qū)，由于城鎮(zhèn)化進程加快，綠地綠化面積短缺的問題愈加突出，急需加大生態(tài)空間供給力度。此外，造林綠化的廣度和深度有待進一步拓展。2）從造林范圍看，目前主要集中在城市內(nèi)陸及周邊區(qū)域，而關(guān)注度較低的礦山、交通干線沿線等重點區(qū)域綠化滯后。3）從綠化內(nèi)容看，以人工營造為主，自然修復(fù)較少，生物多樣性保護力度不夠。

3.3 林草質(zhì)量有待提升

雖然煙臺市近年來林地面積和森林覆蓋率持續(xù)增長，但林草資源的質(zhì)量水平仍有較大提升空間。1）由于只重視營造而忽視后期的撫育管理，大量新造林地?zé)o人管護，處于自生自滅的狀態(tài)，造林的初衷和效果大打折扣。部分新造林地由于管護不力，植株生長狀況不佳，造成資源浪費[2]。2）現(xiàn)有林地中低齡純林、疏林等質(zhì)量較差的林分占比過高，整體林分結(jié)構(gòu)單一，樹種單一，林齡結(jié)構(gòu)不合理。這種單一林分生物多樣性低下，抵御自然干擾的能力差，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較差。3）由于長期缺乏科學(xué)的營林措施，天然次生林和人工林都面臨不同程度的質(zhì)量退化問題。樹齡過大、密度過高、生長狀況不佳等造成林分老化、衰退，無法充分發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)服務(wù)功能。

3.4 監(jiān)管執(zhí)法不足

林草資源保護中的監(jiān)管執(zhí)法工作力度還顯不足，制約了林業(yè)生態(tài)建設(shè)的整體效果。1）目前煙臺市在林地和野生植物資源保護方面的監(jiān)管手段較為單一，缺乏高效的監(jiān)測預(yù)警機制，難以及時發(fā)現(xiàn)并遏制違法行為。同時，執(zhí)法檢查強度有待加大，部分地區(qū)林地被違規(guī)占用、野生植物被盜伐的情況時有發(fā)生。涉林違法行為處罰力度也不夠，打擊震懾作用有限。由于缺乏嚴格的法律責(zé)任追究制度，加之處罰額度較低，違規(guī)違法采伐行為時有發(fā)生。2）林業(yè)執(zhí)法隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化水平亟待提升。目前，部分基層執(zhí)法人員法治意識和業(yè)務(wù)能力不足，隊伍的整體裝備水平也較為落后，制約了執(zhí)法工作的高效開展。3）公眾的生態(tài)保護意識有待進一步加強，社會共治氛圍還有待營造，這造成政府部門在執(zhí)法時缺乏足夠支持。

4 林長制背景下煙臺市林草保護對策建議

4.1 完善林長制管理體系，構(gòu)建科學(xué)高效的管理格局

煙臺市應(yīng)堅持和加強黨對林長制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮林長制頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。1）要進一步理順林長組織體系，合理配齊各級林長工作力量，確保人員專業(yè)化、職責(zé)專項化。這包括既要選配政治素質(zhì)高、林業(yè)業(yè)務(wù)精通的專業(yè)人員擔任林長，又要為其制定明確的工作職責(zé)，并給予充分的工作時間保障。要健全林長制工作機制，完善制度體系。同時，要全面評估現(xiàn)有的林長制配套制度，查漏補缺，特別是要從林長管理權(quán)限、考核獎懲、經(jīng)費保障等方面制定更加科學(xué)規(guī)范的制度，切實提高制度的操作性和約束力[3]。2）要加強林長制內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)作。構(gòu)建高效的縱向聯(lián)動體系，建立健全上下級林長之間的工作對接和報告機制，強化上級林長的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，確保決策執(zhí)行一致、反饋順暢。加強與公安、檢察、住建等職能部門的橫向聯(lián)動，建立健全協(xié)作機制，形成合力，統(tǒng)籌推進生態(tài)保護、執(zhí)法監(jiān)管等各項工作。

4.2 持續(xù)推進國土綠化行動，增加林草資源儲備

增加林草面積不僅能為生態(tài)系統(tǒng)注入新的活力，也是應(yīng)對氣候變化、保障糧食供應(yīng)等的重要舉措。1）在林長制的統(tǒng)領(lǐng)下，煙臺市要科學(xué)編制全市國土綠化規(guī)劃，合理確定造林目標和重點區(qū)域，注重城鄉(xiāng)綠化統(tǒng)籌發(fā)展。堅持在城市建設(shè)中優(yōu)先配置生態(tài)空間，切實擴大城市綠地面積，提升園林綠化水平。高度重視農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，統(tǒng)籌推進村莊綠化美化，筑牢鄉(xiāng)村生態(tài)屏障。2）要加大重點地區(qū)和薄弱區(qū)域的造林綠化力度，持續(xù)推進礦山、河流、交通干線等重點地段的綠化治理，切實扭轉(zhuǎn)局部地區(qū)生態(tài)空間嚴重匱乏的狀況。在具體造林過程中，煙臺市要堅持因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，注重林草資源的合理布局。要突出本土物種在綠化工程中的主體地位，因地制宜選擇適生樹種，避免生物入侵；同時積極推廣多層復(fù)合林和混交林，提升生物多樣性[4]。3）要加強對自然生態(tài)修復(fù)的重視，注重在自然保護地、水源涵養(yǎng)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域進行“增綠”修復(fù)，不斷夯實生態(tài)安全屏障。

4.3 實施精準撫育工程，提升林草資源質(zhì)量

在林長制的統(tǒng)籌調(diào)度下，煙臺市應(yīng)持續(xù)深化撫育管理工作，切實扭轉(zhuǎn)林地資源質(zhì)量不高的狀況。1）要堅持把撫育同步納入林草建設(shè)進程，將撫育資金、技術(shù)、勞動力等要素與造林綠化工作同步落實，確保新造林地在培育期內(nèi)得到及時保護和管理，避免造林后無人問津。2）要針對林齡結(jié)構(gòu)不合理、低齡林比例過高等突出問題，持續(xù)加大已有林地撫育力度，防止大面積幼齡林滯育和低質(zhì)低效林擴散。特別是要加強對天然次生林和疏林地的撫育和保護，大力推進低產(chǎn)低效林改造，促進資源質(zhì)量整體優(yōu)化升級[5]。在具體撫育措施上，煙臺市要堅持因地制宜、因林制宜，科學(xué)編制撫育技術(shù)方案，采取補植、補澆、修枝、施肥等針對性營林措施，促進優(yōu)質(zhì)大徑材和珍貴鄉(xiāng)土樹種的快速培育。根據(jù)不同林地的撫育需求，靈活采取人工、機械等不同方式，確保作業(yè)時機和質(zhì)量。同時，要加大撫育投入力度，將林業(yè)發(fā)展資金重點向撫育環(huán)節(jié)傾斜，為精準撫育工程提供有力保障。3）要做好林地保護修復(fù)工作，持續(xù)加大對林地資源的巡護檢查力度，加強森林火災(zāi)預(yù)防，科學(xué)防治林業(yè)病蟲害，對于遭受損毀的林地資源，則要加大修復(fù)治理力度，及時采取補植補播等措施，盡快恢復(fù)其生態(tài)功能。

4.4 創(chuàng)新保護管控手段，加大監(jiān)管執(zhí)法力度

煙臺市應(yīng)構(gòu)建現(xiàn)代化的監(jiān)測預(yù)警體系，運用衛(wèi)星遙感、無人機航測等先進技術(shù)手段，實現(xiàn)對林地資源的動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并制止違法行為。1）要從嚴從重懲處涉林違法犯罪行為，堅決遏制林地非法占用和野生植物被盜伐等現(xiàn)象的發(fā)生。全面梳理并完善相關(guān)法律法規(guī)，消除制度漏洞，明確界定違法行為的定性標準和處罰尺度，使之真正具有足夠的震懾力。要加大案件查處力度，形成高壓嚴打的態(tài)勢，進一步提升執(zhí)法的嚴肅性。2）要持續(xù)加強林業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，不斷提升專業(yè)化和職業(yè)化水平。加大執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，切實增強其法治理念和業(yè)務(wù)素質(zhì)。為執(zhí)法隊伍配備先進的執(zhí)法裝備，為高效執(zhí)法提供硬件支撐。3）要廣泛動員社會力量參與林草資源保護，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，努力營造全民共護的良好氛圍。此外，要完善行政執(zhí)法與司法工作的銜接機制，加強案件移送和案件協(xié)作，形成監(jiān)管執(zhí)法的合力。建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，加強兩個系統(tǒng)之間的工作協(xié)調(diào)，為嚴厲懲處重大涉林違法犯罪行為提供制度保障。

5 結(jié)語

保護好煙臺市的林草資源，對于維護生態(tài)安全、實現(xiàn)綠色發(fā)展、增強可持續(xù)發(fā)展能力具有重大意義。煙臺市應(yīng)該健全林長制管理體系，持續(xù)加大國土綠化力度，通過精準撫育提升林草質(zhì)量，創(chuàng)新保護管理機制，嚴格監(jiān)管執(zhí)法，大力推進林草產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強宣傳教育，最大限度調(diào)動公眾參與的積極性。通過林長制統(tǒng)籌謀劃，優(yōu)化管理體制機制，提高資源質(zhì)量效益，推進多元利用，發(fā)揮林草資源在涵養(yǎng)水源、固碳減排、保護生物多樣性等方面的重要功能，必將為構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)貢獻煙臺力量。

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（責(zé)任編輯：張春雨）