以政策轉(zhuǎn)型和區(qū)域市場一體化推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出我國進一步全面深化改革的總目標(biāo)是“到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，中國特色社會主義制度更加完善”，強調(diào)構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。然而，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)存在制度和政策兩方面的制約?！稕Q定》提出的構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，既是全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的制度保障，其本身內(nèi)容又包含了全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。因此，推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是政策方面的改革，重點在于產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，變地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策為中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策，更好地為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)奠定基礎(chǔ)。此外，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)并非一蹴而就，需遵循先易后難的原則，分區(qū)域、分階段逐步推進，因此，中央政府制定相關(guān)政策率先部署推進區(qū)域市場一體化，是當(dāng)前全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要著力點。

一、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的制度及政策制約

行政分權(quán)和財政分權(quán)是全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的制度制約。改革開放以來，中國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。為調(diào)動地方政府的積極性，中央對政府權(quán)力和利益分配進行了重要調(diào)整，在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則下，采取逐級下放的方式將經(jīng)濟管理權(quán)力和部分行政管理權(quán)力授予地方政府。中央政府和地方政府具有不同的目標(biāo)和行為特征。中央政府關(guān)注整體利益和社會福利最大化，追求全局發(fā)展和長遠利益，產(chǎn)業(yè)政策重點是工業(yè)化及工業(yè)強國戰(zhàn)略，目標(biāo)是優(yōu)化升級本國產(chǎn)業(yè)和提升國際競爭力。而地方政府關(guān)注的是地方利益最大化，追求更多是當(dāng)?shù)匕l(fā)展和短期利益，目標(biāo)是提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力和推動地區(qū)經(jīng)濟增長。這種短期目標(biāo)直接導(dǎo)致地方政府制定政策時會出現(xiàn)機會主義行為，有進行市場分割和市場保護的強烈動機，從而影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。中國財政體制從“統(tǒng)收統(tǒng)支”“財政承包制”到最后形成中央和地方的“分稅制”，在中央和地方事權(quán)與財權(quán)分配問題上，其均衡關(guān)系尚未厘清，這需要分稅制的進一步完善。事實上，財政體制改革要與國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)保持一致，其改革方向要指向中央與地方關(guān)系新格局，要進一步理順中央和地方財政關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

地方政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策制約全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。按照分權(quán)思路來管理統(tǒng)一的大規(guī)模經(jīng)濟體，在地方政府經(jīng)濟職能過于強大的條件下，在一個國家統(tǒng)一的經(jīng)濟體系內(nèi)部必然會孕育出“行政區(qū)經(jīng)濟”，這是全國統(tǒng)一大市場形成的主要障礙?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”的主體角色是地方政府，對應(yīng)的政策實施方式是地方政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策，通常是以各級地方政府的規(guī)劃、報告，以及各種決定、建議、行動方案、指導(dǎo)目錄、通知、意見、公告、辦法等形式存在。地方政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策主要有如下特點：一是在落實中央產(chǎn)業(yè)政策時，地方政策目標(biāo)、手段和重點內(nèi)容嚴(yán)重趨同。在央地關(guān)系中，中央通常采用單一維度指標(biāo)來評價地方產(chǎn)業(yè)政策效果，這意味著產(chǎn)業(yè)政策效果能否被準(zhǔn)確識別在地方政府政策執(zhí)行中占有重要位置，因此，地方政府在落實中央的產(chǎn)業(yè)政策時會發(fā)生目標(biāo)趨同的情況。二是地方政府通過實施地區(qū)性政策縱向爭取國家支持，橫向引發(fā)周邊地區(qū)的局部競爭。地方企業(yè)如果獲得國家認定，不僅可以獲得國家專項資金支持，還可以提升本地企業(yè)的知名度，從而加速本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，地方政府往往通過產(chǎn)業(yè)政策來積極鼓勵本地企業(yè)獲得國家認定。此外，地方政府為了使本地產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中獲得更多機會，會制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策來搶奪資源，進而可能引發(fā)地區(qū)間的局部競爭。三是地方政府制定差異化政策保護本地企業(yè)，減少外部競爭。為了保證本地的稅收基礎(chǔ)和就業(yè)率，各地政府會通過地方保護主義政策避免本地企業(yè)受到外部競爭影響，以便推動本地企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。四是地方政府利用產(chǎn)業(yè)政策形成“政策洼地”，相互割據(jù)，影響國內(nèi)統(tǒng)一市場形成。中央的產(chǎn)業(yè)政策大多是根據(jù)發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)情況進行制定的，一些落后地區(qū)其實并不具備發(fā)展該產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，但迫于地方政府之間的競爭，各地方政府仍然會積極推動中央鼓勵但不符合本地要素稟賦的產(chǎn)業(yè)，以獲得中央政府的優(yōu)惠政策。有些政策雖然是中央政府制定的，但中央政府設(shè)立的專項資金金額有限，大部分資金仍需要地方政府依靠自己的財力和資源來解決，這樣進一步增強了地方政府創(chuàng)造政策洼地的動機，加劇了市場分割。地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策雖然在經(jīng)濟高速增長時期調(diào)動了地方進行經(jīng)濟建設(shè)的積極性，但是在經(jīng)濟運行過程中也積累了一系列結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾。就經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾看，地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策放大了經(jīng)濟系統(tǒng)中商品和要素在運行過程中的摩擦。就經(jīng)濟體制性矛盾看，地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策所主導(dǎo)的經(jīng)濟運行規(guī)則與全國統(tǒng)一大市場有效率的經(jīng)濟運行之間存在著較大差距?？梢姡胤街鲗?dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策已成為建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的政策桎梏。因此，迫切需要通過中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和規(guī)范地方政府行為，奠定全國統(tǒng)一大市場建設(shè)所需要的要素自由流動和公平競爭的基礎(chǔ)和前提。

二、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重點著力方向

推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，重點在于要素市場化改革。商品和要素的自由流動是實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場的充分條件。我國商品市場已經(jīng)基本實現(xiàn)了統(tǒng)一，薄弱環(huán)節(jié)主要在于要素市場。在價值規(guī)律的作用下，要素自由流動可以實現(xiàn)資源使用效率最大化，產(chǎn)業(yè)部門的過?；蚨倘笨梢燥@化為價格的下跌或上漲，進而引導(dǎo)資源從過剩部門流向短缺部門，最終實現(xiàn)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。但是，地方政府對生產(chǎn)要素流通的不當(dāng)監(jiān)管會增加市場交易成本，造成經(jīng)濟效率的巨大損失。當(dāng)前推行地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策所滋生的地方保護和市場分割，激化了國內(nèi)區(qū)域間的貿(mào)易壁壘，成為推高國內(nèi)市場交易成本的主要原因之一。影響統(tǒng)一大市場建設(shè)的地區(qū)分割和地方保護，并不是表現(xiàn)為政府用行政司法手段直接干預(yù)產(chǎn)出品交易市場，而是直接干預(yù)投入品市場，使在招商引資、數(shù)據(jù)要素、勞動力流動、土地市場交易和資本市場等方面產(chǎn)生比較嚴(yán)重的市場分割和地方保護現(xiàn)象。地方政府通過競相制造“政策洼地”，導(dǎo)致數(shù)據(jù)市場壟斷不開放、高級勞動力市場退化、土地交易壟斷等。如招商引資競爭大項目行為可能會破壞全國統(tǒng)一大市場的公平和公正，給政府帶來巨額的隱性債務(wù)，使國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落空，產(chǎn)業(yè)政策不透明，招致國外反補貼制裁，政府職能嚴(yán)重錯位等后果和危害。因此，要將推進商品和服務(wù)市場的改革轉(zhuǎn)向推動土地、資本、勞動力、技術(shù)、知識、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的市場化改革。

推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，重點要形成區(qū)域間技術(shù)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈。地方政府面臨上級考核和經(jīng)濟發(fā)展雙重壓力，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面更強調(diào)“構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈”的理念，制定產(chǎn)業(yè)政策時更強調(diào)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展“大而全”，試圖通過“謀利益”來“顯政績”，進而直接導(dǎo)致區(qū)域間“聯(lián)而不通”“縱強橫弱”，即在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展可以互通有無，但區(qū)域之間則缺少產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，難以形成穩(wěn)固的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈。摒棄“大而全”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，重點在于構(gòu)建各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)鏈互通有無，相互關(guān)聯(lián)，形成穩(wěn)固的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，推進產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化建設(shè)，為全國統(tǒng)一大市場提供強大技術(shù)能力基礎(chǔ)、要素流動和協(xié)同的基礎(chǔ)、有效的全球治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)與要素相互鏈接的制度基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上推進高標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建。

三、推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的改革路徑

推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，要推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。全國統(tǒng)一大市場的重要基礎(chǔ)是政策統(tǒng)一、規(guī)則一致和執(zhí)行協(xié)同，因此要廢除當(dāng)前割據(jù)性的地方政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策的作用。要廢除各地各自為政、競相比拼的優(yōu)惠政策，如區(qū)域性土地和稅收優(yōu)惠等政策，減少地方性市場壁壘；廢除各地為稅收、產(chǎn)值等本地區(qū)利益而實施的財政補貼等，減少對外地企業(yè)的歧視；廢除在各種招投標(biāo)活動中制定的各種有利于本地企業(yè)中標(biāo)、限制排斥外地企業(yè)參與的相關(guān)歧視性政策。中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在以下三方面發(fā)揮作用：一要加強對地方政府的督察力度，保證地方政府在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場過程中行動的協(xié)調(diào)性。針對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中反映的各種突出問題，開展系列專項整治行動，尤其要進一步開展妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施的清理，對市場準(zhǔn)入和退出、招商引資、強制產(chǎn)業(yè)配套或投資、工程建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)以及政府采購等領(lǐng)域突出問題開展專項整治；要制定不當(dāng)市場干預(yù)行為的防范事項清單；建立經(jīng)營主體反映問題快速響應(yīng)處理機制；運用約談?wù)?、問效評估、案例通報等方式強化制度剛性約束。二要修訂或制定有關(guān)市場建設(shè)的基礎(chǔ)條例、法律，加強全國政策的統(tǒng)一性。要聚焦市場基礎(chǔ)制度、市場設(shè)施聯(lián)通、商品要素資源市場以及市場監(jiān)管等領(lǐng)域，推動加快社會信用體系建設(shè)法、公平競爭審查條例、消費者權(quán)益保護法實施條例等立法進程，修訂市場準(zhǔn)入負面清單，制定建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的標(biāo)準(zhǔn)指引，為地方政府經(jīng)濟行為提供合法依據(jù)。三要以競爭政策來協(xié)調(diào)地方政府行為，保證產(chǎn)業(yè)政策的一致性。一方面，利用競爭規(guī)則來規(guī)制地方政府行為，保證商品要素資源的自由流動。競爭規(guī)則不僅要對地方政府濫用經(jīng)濟措施的行為進行規(guī)制，還要對地方政府對市場壟斷行為的不作為進行規(guī)制，以保證市場的公平競爭。另一方面，使用競爭規(guī)則來審查地方政府對本地企業(yè)進行的必要的支持措施。當(dāng)且僅當(dāng)支持措施并不損害全國統(tǒng)一大市場的資源有效配置時，中央政府才予以批準(zhǔn)并對地方政府行為進行監(jiān)督以防出現(xiàn)危害統(tǒng)一市場的狀況。地方政府適當(dāng)?shù)匦惺古c區(qū)域協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展有關(guān)的合法權(quán)力：一是就跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供問題，如規(guī)劃、交通、環(huán)保、科技創(chuàng)新聯(lián)合等，加強地方政府間的政策協(xié)同和配合；二是貫徹執(zhí)行國家統(tǒng)一的競爭政策，掃除地區(qū)行政和政策壁壘。

推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，要推動區(qū)域市場一體化發(fā)展。區(qū)域市場一體化是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要手段和工具，可以通過“極化”“擴散”“聯(lián)通”等階段來打破區(qū)域分割，促進區(qū)域融合，實現(xiàn)市場聯(lián)通和開放。通常而言，區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略主要通過以下兩種渠道來推動統(tǒng)一市場的建設(shè)：一是制定統(tǒng)一的市場運行規(guī)則，促進商品、要素資源自由流動；二是為統(tǒng)一市場運行積極提供所需要的公共品和服務(wù)。要把區(qū)域國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施作為開展全國統(tǒng)一大市場建設(shè)工作的推進器。京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)在建設(shè)過程中，都是地方政府讓渡部分行政權(quán)力進行機制合作，組合成一個整體進行統(tǒng)一的建設(shè)、投資、運營和管理，避免“各自為政”的困境，從而實現(xiàn)規(guī)則一致、行動協(xié)調(diào)，最大限度地推進區(qū)域市場一體化建設(shè)。要總結(jié)推廣這些地區(qū)對市場一體化建設(shè)的有益經(jīng)驗。一是要形成多層次、高效益、全方位的區(qū)際合作關(guān)系。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是有序疏解北京非首都功能，重點協(xié)作領(lǐng)域包括交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面。長三角區(qū)域一體化發(fā)展的原則是創(chuàng)新共建、協(xié)調(diào)共進、綠色共保、開放共贏、民生共享?；浉郯拇鬄硡^(qū)通過極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊的方式來提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同性。三個區(qū)域的一體化發(fā)展主要是通過明確的目標(biāo)來凝聚各方力量，形成欣欣向榮的區(qū)域合作關(guān)系。二是要通過提供全面公共服務(wù)、簡化跨地區(qū)事務(wù)辦理流程來破除地方保護主義和市場分割。京津冀三地從貿(mào)易投資、港口聯(lián)系、金融服務(wù)、產(chǎn)業(yè)融合、資源流動等方面來加強京津冀三地協(xié)同化水平。此外，還通過持續(xù)打造綜合立體交通體系來深化區(qū)域一體化水平。長三角一體化發(fā)展主要從要素市場、中間品市場、商品市場等三個方面來破除地方保護主義和市場分割?；浉郯拇鬄硡^(qū)“1+N+X”政策體系也在不斷完善。先是從貨物、人員進出、金融管理、國際數(shù)據(jù)流動等方面對如何推動要素跨境高效、便捷流動做出政策安排，之后又提出全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放，提出“深化要素市場化配置改革，促進要素自主有序流動”，還對粵港澳大灣區(qū)國際一流營商環(huán)境建設(shè)提出統(tǒng)一行動計劃，針對市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、發(fā)展環(huán)境作出針對性規(guī)定。

〔本文系國家社科基金項目“中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策提升我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全水平研究”（23BJY004）的階段性成果〕

責(zé)任編輯：梁曙霞