《反壟斷法》視角下的環(huán)境豁免制度完善路徑

隨著全球環(huán)境問(wèn)題日益突出，環(huán)境保護(hù)已成為各國(guó)立法與政策制定的重要議題?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》）第二十條確立的環(huán)境豁免制度，為協(xié)調(diào)這一矛盾提供了法律依據(jù)。然而，筆者認(rèn)為，該制度在實(shí)踐運(yùn)行中仍面臨一些挑戰(zhàn)，尤其在豁免程序的規(guī)范性、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確性以及企業(yè)舉證責(zé)任的合理性等方面需要完善。本文從反壟斷法視角切入，系統(tǒng)分析我國(guó)環(huán)境豁免制度的實(shí)施現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)，并據(jù)此探索完善路徑，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、《反壟斷法》視角下的環(huán)境豁免制度現(xiàn)狀

隨著全球?qū)Νh(huán)境保護(hù)問(wèn)題的日益重視，各國(guó)紛紛加強(qiáng)了相關(guān)領(lǐng)域的立法工作。我國(guó)已在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域取得顯著進(jìn)展。目前，我國(guó)已出臺(tái)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以及自2018年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》等法規(guī)，為環(huán)保工作提供了較為完善的法律框架，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保政策主要集中于清潔產(chǎn)品管理，而在其他潛在環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，相關(guān)法律規(guī)制有待進(jìn)一步完善。

值得注意的是，《反壟斷法》第十五條第一款明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)相關(guān)的豁免制度，允許為節(jié)能和環(huán)保目的簽訂的壟斷協(xié)議在特定條件下獲得豁免。只要該協(xié)議帶來(lái)的環(huán)保效益能夠惠及消費(fèi)者，即可符合豁免標(biāo)準(zhǔn)。然而，盡管環(huán)境保護(hù)被列為豁免因素之一，現(xiàn)行法律體系中的相關(guān)條文多為原則性規(guī)定，缺乏針對(duì)具體情形的條款。由于環(huán)保尚未被列為優(yōu)先豁免條件，故企業(yè)通過(guò)環(huán)保行為獲得豁免的難度較大。因此，我國(guó)亟須進(jìn)一步完善環(huán)境法律體系，以推動(dòng)環(huán)保與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、《反壟斷法》視角下的環(huán)境豁免制度

面臨的挑戰(zhàn)

（一）當(dāng)事人舉證責(zé)任嚴(yán)苛

《反壟斷法》環(huán)境豁免制度要求經(jīng)營(yíng)者依據(jù)第十五條規(guī)定，就“環(huán)保目的”“不嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)”和“消費(fèi)者受益”三個(gè)累積要件承擔(dān)完全舉證責(zé)任。這一制度在實(shí)踐中面臨一些挑戰(zhàn)。第一，“嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性，需要由當(dāng)事人自行判斷并提供證明。受限于法律認(rèn)知與專(zhuān)業(yè)能力，企業(yè)往往難以準(zhǔn)確評(píng)估并證明競(jìng)爭(zhēng)限制程度。第二，環(huán)境效益的量化存在客觀困難。環(huán)境保護(hù)作為典型的公共利益，其收益具有廣泛性、持續(xù)性和難以精確計(jì)量的特點(diǎn)，這給舉證工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

調(diào)查機(jī)構(gòu)若要求企業(yè)承擔(dān)全部舉證責(zé)任，將提高環(huán)境豁免的適用門(mén)檻，不僅影響制度實(shí)施效果，還可能挫傷企業(yè)通過(guò)環(huán)境協(xié)議推動(dòng)創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約的積極性。這種舉證責(zé)任分配方式，客觀上加重了企業(yè)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。

（二）環(huán)境豁免程序啟動(dòng)機(jī)制不夠完善

《反壟斷法》的環(huán)境豁免條款尚未對(duì)程序啟動(dòng)要件作出明確規(guī)定，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致市場(chǎng)主體難以預(yù)判其行為后果。由于《反壟斷法》具有高度的專(zhuān)業(yè)性和特殊性，所以多數(shù)企業(yè)對(duì)其理解尚不充分，特別是在環(huán)境豁免條款的具體適用方面。程序啟動(dòng)要件的缺失，不僅影響了企業(yè)對(duì)環(huán)境豁免制度的認(rèn)知，還在一定程度上制約了該制度的有效實(shí)施。

以遼寧省建材協(xié)會(huì)案為例，環(huán)境協(xié)議審查程序始于2011年2月，系遼寧省工商行政管理局在接到遼寧省人民政府糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室轉(zhuǎn)交的投訴后啟動(dòng)。經(jīng)調(diào)查，該局于2012年對(duì)涉案加入遼寧省建材協(xié)會(huì)的11家水泥制造公司簽訂自律公約的壟斷行為作出行政處罰，責(zé)令停止違法行為并處以罰款。再觀重慶燒結(jié)磚壟斷案，案件源于2017年12月重慶市云陽(yáng)縣公安局在建筑行業(yè)原材料整治行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)壟斷線索，于2018年5月移交工商部門(mén)處理。2019年8月，重慶市市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)涉案的6家企業(yè)及3名負(fù)責(zé)人作出罰款合計(jì)386.98萬(wàn)元的處罰決定。當(dāng)事人不服處罰提起行政訴訟，經(jīng)一審、二審程序，法院均維持了行政處罰決定。

上述案例表明，當(dāng)前環(huán)境豁免案件的查處主要依賴于外部線索的提供，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在程序啟動(dòng)上缺乏主動(dòng)性。這種被動(dòng)式執(zhí)法模式不利于環(huán)境豁免制度的有效實(shí)施，亟待通過(guò)立法完善予以改進(jìn)。

三、《反壟斷法》視角下的環(huán)境豁免制度的實(shí)施挑戰(zhàn)

（一）環(huán)境豁免制度對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響

環(huán)境法和經(jīng)濟(jì)法作為兩個(gè)獨(dú)立的法律體系，其立法宗旨存在顯著的差異。環(huán)境法以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境保護(hù)和公共健康等社會(huì)政策目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)法則立足于市場(chǎng)秩序，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)行。企業(yè)實(shí)施環(huán)保措施往往面臨成本上升的壓力，這可能導(dǎo)致其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降。因此，筆者認(rèn)為，需要通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，確保企業(yè)在保持競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)履行環(huán)保責(zé)任。相關(guān)法律通過(guò)適度限制競(jìng)爭(zhēng)，激勵(lì)企業(yè)采用更高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，避免低成本污染性競(jìng)爭(zhēng)。雖然這種機(jī)制可能在一定程度上影響市場(chǎng)準(zhǔn)入，但其根本目的在于確保環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)保價(jià)值與競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)境法和競(jìng)爭(zhēng)法在本質(zhì)上都致力于通過(guò)優(yōu)化資源配置提升社會(huì)福利。環(huán)境法側(cè)重生態(tài)保護(hù)和生活質(zhì)量改善，競(jìng)爭(zhēng)法則通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)秩序促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益，保障消費(fèi)者權(quán)益。兩者之間存在內(nèi)在聯(lián)系：當(dāng)環(huán)境問(wèn)題被有效內(nèi)化后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自然成為實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的重要途徑。因此，環(huán)境法和競(jìng)爭(zhēng)法具有相互促進(jìn)的關(guān)系：競(jìng)爭(zhēng)法通過(guò)保障公平競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為環(huán)保事業(yè)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；環(huán)境法則通過(guò)規(guī)制外部性問(wèn)題，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不受環(huán)境污染等因素影響。

環(huán)境協(xié)議制度體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)保之間的間接協(xié)調(diào)關(guān)系，而非直接融合?，F(xiàn)行法律并未確立環(huán)保優(yōu)先原則，而是通過(guò)豁免條款對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則進(jìn)行適度調(diào)整，在特定情形下賦予環(huán)保更高權(quán)重。這種制度安排既維護(hù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，又為環(huán)境保護(hù)提供了必要空間，實(shí)現(xiàn)了兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡。

四、《反壟斷法》視角下的環(huán)境豁免制度的完善路徑

（一）貫徹綠色發(fā)展理念

《反壟斷法》的核心使命不僅在于遏制市場(chǎng)壟斷行為，更在于預(yù)防和規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)健康有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。同時(shí)，《反壟斷法》還需要對(duì)合法壟斷實(shí)施必要監(jiān)管，防止市場(chǎng)主導(dǎo)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在此背景下，環(huán)境豁免制度的引入具有特殊意義。該制度將環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展理念融入《反壟斷法》，允許企業(yè)在實(shí)施可能限制競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)保措施時(shí)獲得一定豁免。這不僅為企業(yè)開(kāi)展綠色合作提供了法律依據(jù)，還推動(dòng)了綠色競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展。然而，在《反壟斷法》實(shí)踐中，環(huán)保目標(biāo)和綠色競(jìng)爭(zhēng)要求尚未得到充分重視和有效落實(shí)。環(huán)境豁免制度仍處于探索階段，面臨著一些實(shí)踐難題，特別是在平衡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境保護(hù)、界定環(huán)保行為與市場(chǎng)限制邊界等方面仍缺乏指導(dǎo)原則和有效的實(shí)施機(jī)制。

從立法原則來(lái)看，《反壟斷法》亟須強(qiáng)化環(huán)保原則。雖然該法已確立了公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)市場(chǎng)集中、防止行政權(quán)力濫用等基本原則，但綠色環(huán)保理念尚未上升為法律的核心原則之一。明確綠色競(jìng)爭(zhēng)原則具有兩方面重要的現(xiàn)實(shí)意義：一方面，可為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型提供法理依據(jù)，另一方面，能增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)綠色發(fā)展。因此，進(jìn)一步確立綠色競(jìng)爭(zhēng)原則，不僅能為環(huán)境豁免制度的實(shí)施提供必要支撐，還能拓展其適用范圍。

（二）完善環(huán)境豁免制度的實(shí)施程序

第一，明確主管機(jī)關(guān)。我國(guó)反壟斷執(zhí)法體系采用中央與地方兩級(jí)架構(gòu)。中央層面由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)，地方層面則由省級(jí)政府授權(quán)相關(guān)部門(mén)行使執(zhí)法職能?；谶@一架構(gòu)，地方政府并不直接享有反壟斷執(zhí)法權(quán)。鑒于環(huán)境豁免制度的特殊性與行政裁量中的關(guān)鍵地位，審查職能應(yīng)由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)等中央權(quán)威機(jī)構(gòu)承擔(dān)，以保障行政行為的公正性與合理性。

第二，完善豁免程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)?！斗磯艛喾ā穼?duì)豁免申請(qǐng)啟動(dòng)的具體標(biāo)準(zhǔn)尚未作出規(guī)定，這在一定程度上影響了豁免程序的有效實(shí)施。作為選擇性保護(hù)機(jī)制，豁免程序的啟動(dòng)需要由當(dāng)事人主動(dòng)提出申請(qǐng)。因此，申請(qǐng)時(shí)機(jī)的把握對(duì)整個(gè)審查過(guò)程具有重要影響?！斗磯艛喾ā返谑鍡l規(guī)定，豁免程序應(yīng)在當(dāng)事人提出申請(qǐng)后啟動(dòng)。2016年發(fā)布的《關(guān)于壟斷協(xié)議豁免一般性條件和程序的指南》進(jìn)一步明確，企業(yè)可在調(diào)查啟動(dòng)后的任何階段提交豁免申請(qǐng)。同時(shí)，事前審查機(jī)制為企業(yè)提供了在協(xié)議達(dá)成后但實(shí)施前提出申請(qǐng)的窗口期。這不僅有助于企業(yè)及時(shí)識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，還能顯著降低合規(guī)成本。

第三，優(yōu)化申請(qǐng)與審查流程。增強(qiáng)《反壟斷法》實(shí)施效果的關(guān)鍵在于優(yōu)化申請(qǐng)與審查流程。省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在收到豁免申請(qǐng)后，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展初步審查，并將審查結(jié)果上報(bào)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在收到審查結(jié)果后，將據(jù)此作出反饋。若最終決定與初步意見(jiàn)存在差異，省級(jí)機(jī)關(guān)需向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)說(shuō)明具體原因，以確保審查過(guò)程的公正性與透明度。這一流程的優(yōu)化將有助于提高反壟斷執(zhí)法的效率與公信力。

結(jié)語(yǔ)

《反壟斷法》的環(huán)境豁免制度在我國(guó)法律體系中扮演著重要角色，為企業(yè)踐行綠色發(fā)展提供了必要的法律支撐。然而，該制度在實(shí)施過(guò)程中仍面臨一些挑戰(zhàn)，如舉證責(zé)任過(guò)重、程序啟動(dòng)機(jī)制不健全等。這不僅制約了制度的實(shí)際效能，還影響了環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性互動(dòng)。為此，筆者認(rèn)為亟須對(duì)該制度進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化，強(qiáng)化綠色競(jìng)爭(zhēng)理念，完善程序設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)制定。通過(guò)制度改進(jìn)，不僅能夠激發(fā)企業(yè)的環(huán)保創(chuàng)新活力，還能維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，從而為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

（作者單位：廣西師范大學(xué)法學(xué)院）