Promotion and optimization of long?term care insurance pilot in Shanxi province
LANG Jieyan
School of Public Administration, Shanxi University of Finance and Economic, Shanxi 030006 China
*Corresponding Author""" LANG Jieyan, E?mail:873456302@qq.com
Abstract""" Based on the national policy guidelines for promoting pilot programs of long?term care insurance, in?depth interviews and surveys were conducted on the pilot programs of long?term care insurance in Linfen and Jincheng cities in Shanxi province.A comparison of the progress in the pilot programs of the two cities revealed that they exhibited differences and many common issues in fund raising,service provision,and guaranteeing benefits.The findings indicate an urgent need to broaden diverse funding channels for long?term care insurance to ensure the stability and sustainability of the system, to establish a networked service structure to meet the diverse needs of disabled individuals,and to build an integrated and multi?layered long?term care insurance system to enhance the level of protection for disabled individuals, thereby effectively resolving the care challenges faced by disabled elderly people.
Keywords""" long?term care insurance; the disabled elderly; policy pilots; aged care
摘要""" 依據(jù)國家推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的政策指引,對山西省臨汾市和晉城市長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)展開深入訪談?wù){(diào)查,比較兩市長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的推進(jìn)過程,發(fā)現(xiàn)其在基金籌集、服務(wù)供給和待遇保障方面呈現(xiàn)各異且存在諸多共性問題。提示亟須拓寬長期護(hù)理保險(xiǎn)多元籌資渠道,促進(jìn)制度平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展,打造網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)格局,滿足失能人群多樣化需求,構(gòu)建“一體多層”長期護(hù)理保險(xiǎn)體系,提升失能人群保障水平,切實(shí)破解失能老年人照護(hù)困局。
關(guān)鍵詞" 長期護(hù)理保險(xiǎn);失能老年人;政策試點(diǎn);老年護(hù)理
doi:10.12102/j.issn.1009-6493.2025.05.022
長期護(hù)理保險(xiǎn)是積極應(yīng)對人口老齡化、妥善解決失能老年人生活照料及與之相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理問題的重要制度安排[1]。2016年國家出臺首批試點(diǎn),2020年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,目前長期護(hù)理保險(xiǎn)國家級試點(diǎn)城市為49個(gè)[2],其中山西省晉城市成為2020年第2批長期護(hù)理保險(xiǎn)國家級試點(diǎn)城市。與此同時(shí),各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會條件和地方性知識,也積極開展長期護(hù)理保險(xiǎn)地方試點(diǎn)。在國家長期護(hù)理保險(xiǎn)頂層政策設(shè)計(jì)指引下,臨汾市于2017年就啟動(dòng)長期護(hù)理保險(xiǎn)省級試點(diǎn)。歷經(jīng)幾年積極探索,長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)整體平穩(wěn)推進(jìn)且運(yùn)行良好,很大程度緩解了部分失能人員的經(jīng)濟(jì)和照料壓力。截至2023年2月,晉城市參保530 000人,享受待遇1 747人。臨汾市參保職工525 581人,其中貧困戶參保1 612人,享受待遇2 330人。然而,較我國其他長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)省份而言,山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)推進(jìn)總體較緩慢。為了探索山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)推進(jìn)的問題,分析其癥結(jié)并找尋優(yōu)化之路,進(jìn)而加快山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)程,對山西省域范圍內(nèi)2個(gè)長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)(臨汾市和晉城市)展開深入研究很有必要。長期護(hù)理保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會保險(xiǎn),其具體實(shí)施內(nèi)容包括基金籌集、服務(wù)供給和待遇保障3個(gè)核心環(huán)節(jié)。對此,對山西省臨汾市和晉城市深入展開長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)調(diào)查,全面把握長期護(hù)理保險(xiǎn)基金籌資、服務(wù)供給、待遇保障3個(gè)核心環(huán)節(jié)的實(shí)施運(yùn)行,客觀、理性提出切合實(shí)際的優(yōu)化之策,旨在為山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)推進(jìn)提供重要智識支撐。
1" 山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)基金籌集及其優(yōu)化
基金籌集是社會保險(xiǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基石[3],關(guān)系到制度的可持續(xù)發(fā)展,作為“第六險(xiǎn)”(指繼養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)之后的第6個(gè)社會保險(xiǎn)項(xiàng)目)的長期護(hù)理保險(xiǎn)也不例外。長期護(hù)理保險(xiǎn)基金籌集的方式和水平直接決定著制度的健康發(fā)展程度和可持續(xù)水平。從目前山西省試點(diǎn)來,臨汾市長期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋職工基本醫(yī)保人員和農(nóng)村建檔立卡貧困人員,基金來源于醫(yī)?;鸷蛡€(gè)人繳費(fèi)兩部分,籌集方式為定額籌資,籌資標(biāo)準(zhǔn)為每人每年50元,其中醫(yī)保統(tǒng)籌基金每人按照30元定額標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一籌集;個(gè)人繳納20元,由職工醫(yī)保個(gè)人賬戶劃轉(zhuǎn),農(nóng)村建檔立卡貧困人員則由地方財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金撥付。受地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r影響,晉城市與臨汾市在長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資上略有差異,晉城市長期護(hù)理保險(xiǎn)基金籌集以單位和個(gè)人繳費(fèi)為主,以財(cái)政補(bǔ)助、醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余劃轉(zhuǎn)及社會捐助為輔,籌集方式為定比籌資,籌資標(biāo)準(zhǔn)為基本醫(yī)保繳費(fèi)的0.15%。雖然多元化的籌資機(jī)制從制度層面已經(jīng)確立,但單位繳納部分從醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余中劃撥,個(gè)人繳費(fèi)部分從醫(yī)保個(gè)人賬戶中劃撥,退休人員的單位繳納部分由財(cái)政補(bǔ)助。并且,晉城市長期護(hù)理保險(xiǎn)的參保對象為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保人員??梢?,山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資渠道單一,對醫(yī)?;鹁哂泻軓?qiáng)的依附性,而且籌資范圍有限,不利于長期護(hù)理保險(xiǎn)資金池的擴(kuò)大,制約長期護(hù)理保險(xiǎn)的可持續(xù)推進(jìn)。
為平穩(wěn)持續(xù)推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)健康發(fā)展,需拓寬長期護(hù)理保險(xiǎn)多元籌資渠道。第一,依照社會保險(xiǎn)籌資的法定性、強(qiáng)制性,將試點(diǎn)城市長期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)展至城鄉(xiāng)居民[4],一方面可以充實(shí)長期護(hù)理保險(xiǎn)資金池,另一方面可以兼顧不同群體、不同需求、不同收入水平的長期護(hù)理保險(xiǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),為建立統(tǒng)一的常態(tài)化長期護(hù)理保險(xiǎn)制度提供借鑒。第二,降低長期護(hù)理保險(xiǎn)基金對醫(yī)?;鸬倪^度依賴,適度借鑒德國、日本和韓國獨(dú)立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)[5],切實(shí)建立以單位和個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助為主的多元化、社會化獨(dú)立籌資機(jī)制,并且合理劃分多元主體的籌資責(zé)任,尤其在“減稅降費(fèi)”背景下,可在保持社會保險(xiǎn)總繳費(fèi)率不變的前提下,通過調(diào)整社會保險(xiǎn)繳費(fèi)結(jié)構(gòu)為長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資提供空間,以助力長期護(hù)理保險(xiǎn)順利籌資[6]。第三,積極運(yùn)用金融和稅收優(yōu)惠等政策工具,通過金融服務(wù)拓寬長期護(hù)理保險(xiǎn)融資渠道[7],為長期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展提供良好的融資環(huán)境,通過稅收優(yōu)惠政策激發(fā)公益組織、社會團(tuán)體、群團(tuán)組織參與長期護(hù)理保險(xiǎn)的熱情,為社會資本注入長期護(hù)理保險(xiǎn)創(chuàng)造有利條件。第四,劃撥福利彩票基金,《彩票公益金管理辦法》要求要將福利彩票公益金的一半以上用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè),可在彩票基金收入效益良好情況下,將一定比例的彩票公益金劃撥至長期護(hù)理保險(xiǎn),作為長期護(hù)理保險(xiǎn)儲備基金。第五,鼓勵(lì)倡導(dǎo)公益捐贈(zèng),完善慈善法律法規(guī),規(guī)范捐贈(zèng)行為,提升捐贈(zèng)主體的積極性和主動(dòng)性[8],也可通過調(diào)整普惠性高齡老年人財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、整合相關(guān)涉老基金,盡可能拓寬長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資渠道。總之,要充分調(diào)動(dòng)各種力量,將長期護(hù)理保險(xiǎn)多元籌資落實(shí)走穩(wěn)。
2" 山西省長期護(hù)理服務(wù)供給及其優(yōu)化
長期護(hù)理服務(wù)既是長期護(hù)理保險(xiǎn)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)條件,也是長期護(hù)理保險(xiǎn)制度績效提升的根本支撐。山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)初期就注意到這點(diǎn),不論是省級試點(diǎn)的臨汾市,還是國家級試點(diǎn)的晉城市,都通過政策工具激活長期護(hù)理服務(wù)市場,規(guī)范長期護(hù)理服務(wù)行為,試圖為失能人群提供專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的長期護(hù)理服務(wù)。臨汾市自2017年長期護(hù)理保險(xiǎn)政策出臺就確立二級及以上住院醫(yī)療機(jī)構(gòu)、具有護(hù)理資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等為協(xié)議護(hù)理機(jī)構(gòu)。協(xié)議護(hù)理機(jī)構(gòu)服務(wù)人員必須具備執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)護(hù)士、康復(fù)治療師(士)、養(yǎng)老護(hù)理員等資質(zhì),通過醫(yī)療專護(hù)、養(yǎng)老護(hù)理、居家護(hù)理、社區(qū)巡護(hù)等形式為失能人群提供所需的疾病治療、康復(fù)護(hù)理、生活照料和臨終關(guān)懷等服務(wù)。晉城市2020年出臺的政策中也明確將家庭成員及定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)作為長護(hù)服務(wù)供給主體,采用機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理、居家自主護(hù)理、居家上門護(hù)理、居家和上門疊加等多種服務(wù)形式。然而,從兩地試點(diǎn)來看,長期護(hù)理服務(wù)供給明顯不足,臨汾市將長期護(hù)理保險(xiǎn)委托給6所商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)辦服務(wù),共有38所(其中,專護(hù)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)13所,養(yǎng)老定點(diǎn)機(jī)構(gòu)3所,居所上門機(jī)構(gòu)22所)長期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)納入定點(diǎn)協(xié)議管理。晉城市共有21所護(hù)理機(jī)構(gòu)、5所評定機(jī)構(gòu)納入定點(diǎn)協(xié)議管理,尤其是居家護(hù)理服務(wù)更為薄弱。而且,疾病治療與長期護(hù)理服務(wù)界限不清,護(hù)理服務(wù)內(nèi)容與實(shí)際護(hù)理需求脫節(jié),成為制約試點(diǎn)推進(jìn)的關(guān)鍵因素。
對此,亟須打造網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)格局,滿足失能人群多樣化需求。第一,開展長期護(hù)理服務(wù)需求調(diào)查,精準(zhǔn)識別失能人員長期護(hù)理服務(wù)的需求內(nèi)容、需求數(shù)量和需求形式,轉(zhuǎn)變目前“以供定需”的服務(wù)格局,真正形成以被照護(hù)者需求為中心的個(gè)性化、多樣化服務(wù)態(tài)勢[9]。第二,開放護(hù)理服務(wù)市場,培育多元化護(hù)理服務(wù)供給主體[10]。強(qiáng)化公立醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能,主動(dòng)承擔(dān)長期護(hù)理服務(wù)供給。參考日本等長期護(hù)理服務(wù)市場化之路,放寬護(hù)理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件,激活長期護(hù)理服務(wù)市場[11]。同時(shí),為防止政府失靈和市場失靈,通過長期護(hù)理保險(xiǎn)協(xié)議管理調(diào)動(dòng)和規(guī)范社會力量參與長期護(hù)理服務(wù)供給。這方面可以借鑒上海羅山市民會館承接老年人照護(hù)服務(wù)、寧波星光敬老協(xié)會為高齡獨(dú)居老年人提供照護(hù)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn),發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢,彌補(bǔ)政府和市場在長期護(hù)理服務(wù)供給中的缺口[12]。第三,大力培養(yǎng)護(hù)理服務(wù)人才,形成專業(yè)化穩(wěn)定性的服務(wù)團(tuán)隊(duì)。擴(kuò)大專業(yè)人員招生和培訓(xùn)規(guī)模,完善護(hù)理人員的專業(yè)化、常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制[13],力圖建立以護(hù)理員為骨干,以醫(yī)療人員、康復(fù)人員、社工、志愿者為補(bǔ)充的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí),積極推動(dòng)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)證制度,完善護(hù)理服務(wù)人員的待遇保障制度。第四,合理區(qū)分和銜接醫(yī)療服務(wù)和長期護(hù)理服務(wù)[14],凸顯長期護(hù)理保險(xiǎn)對生活照護(hù)的保障,以明確護(hù)理服務(wù)內(nèi)容和限度,為長期護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化奠定基礎(chǔ)。
3" 山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇保障及其優(yōu)化
長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇保障是檢驗(yàn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度運(yùn)行效果的最直接體現(xiàn),決定著參保人的獲得感和滿意度,而保障對象、支付范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)均會影響長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇水平。從山西省兩個(gè)試點(diǎn)來看,保障對象都是經(jīng)評定符合標(biāo)準(zhǔn)的重度失能老年人,中度、輕度失能和失智老年人未納入其中。2021年,失能老年人評價(jià)國家標(biāo)準(zhǔn)出臺之后,應(yīng)該按照國家標(biāo)準(zhǔn)展開失能評定。支付范圍主要是居家護(hù)理的護(hù)理補(bǔ)助、上門醫(yī)療護(hù)理的費(fèi)用、機(jī)構(gòu)護(hù)理的服務(wù)費(fèi)、床位費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等規(guī)定費(fèi)用。但受限于基金籌集和服務(wù)方式的不同,兩地在支付標(biāo)準(zhǔn)上不同,臨汾市采取“定額包干、超支不補(bǔ)”的定額支付方式,對醫(yī)療專護(hù)、養(yǎng)老醫(yī)療護(hù)理、居家醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用實(shí)行床日包干,對社區(qū)巡護(hù)費(fèi)用實(shí)行年包干,包干標(biāo)準(zhǔn)分別為每天80、40、30、1 600元。晉城市則采取定額與定比相結(jié)合的支付方式,居家自主護(hù)理定額為每人每天30元,長期護(hù)理基金支付100%;居家上門護(hù)理定額1 500元/月,長期護(hù)理基金支付70%;居家和上門疊加護(hù)理,居家護(hù)理部分定額每人每天15元,長期護(hù)理基金支付100%,機(jī)構(gòu)上門護(hù)理部分定額1 000元/月,長期護(hù)理基金支付70%;機(jī)構(gòu)護(hù)理每人每天100元,長期護(hù)理基金支付70%??傮w上看,試點(diǎn)地長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇給付范圍較窄,待遇水平較低,待遇差距較大,不僅難以滿足失能人群的基本需求,而且還將阻礙統(tǒng)一的長期護(hù)理制度建設(shè)。
據(jù)此,需要構(gòu)建“一體多層”長期護(hù)理保險(xiǎn)體系,提升失能人群保障水平。第一,按照失能評估國家標(biāo)準(zhǔn),合理選擇失能評定工具,規(guī)范失能評估程序,形成一套完整、標(biāo)準(zhǔn)化的失能評定辦法[15]。第二,擴(kuò)寬長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇保障范圍。為輕度、中度失能老年人提供相關(guān)護(hù)理服務(wù),防止轉(zhuǎn)入重度失能而增加長期護(hù)理保險(xiǎn)支出;并借鑒青島市“失智專區(qū)”的管理經(jīng)驗(yàn)[16],將符合標(biāo)準(zhǔn)的失智人員納入長期護(hù)理保險(xiǎn)保障范圍。第三,統(tǒng)一待遇支付服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)長期護(hù)理社會保險(xiǎn)“?;尽钡墓δ芏ㄎ唬y(tǒng)一詳細(xì)界定服務(wù)內(nèi)容[17],建立包含服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)類別、服務(wù)頻次、服務(wù)工時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)清單;依照我國“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的“9073”養(yǎng)老格局,合理界定基金支付范圍,可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn),不將膳食費(fèi)和床位費(fèi)作為長期護(hù)理保險(xiǎn)補(bǔ)償范圍,同時(shí)提高居家護(hù)理支付標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)失能人群享受居家照護(hù)服務(wù)。第四,在健全完善基本長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)并擇機(jī)推廣的同時(shí),積極探索商業(yè)性長期護(hù)理補(bǔ)充保險(xiǎn),以多層次長期護(hù)理體系提升失能人群的獲得感[18]。如2013年開展的人壽保險(xiǎn)與長期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)換就是一項(xiàng)較好的嘗試,是指人壽保險(xiǎn)公司根據(jù)投保人自愿提出的申請,將處于有效狀態(tài)的人壽保險(xiǎn)保單中的身故或滿期給付等責(zé)任,通過保單貼現(xiàn)法和精算等價(jià)法等科學(xué)、合理的責(zé)任轉(zhuǎn)換方法轉(zhuǎn)換為護(hù)理給付責(zé)任,支持被保險(xiǎn)人在因特定疾病或意外傷殘等原因進(jìn)入護(hù)理狀態(tài)時(shí)提前獲得保險(xiǎn)金給付。類似舉措可以為基本長期護(hù)理保險(xiǎn)保障提供有力補(bǔ)充。
4" 小結(jié)
基于對山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)2個(gè)試點(diǎn)的考察,發(fā)現(xiàn)兩地在長期護(hù)理保險(xiǎn)基金籌集、服務(wù)供給和待遇保障方面呈現(xiàn)不同內(nèi)容,但均面臨籌資渠道狹窄、服務(wù)供給不充分不平衡、待遇保障有待提高等諸多問題。對此,為加快推進(jìn)山西省長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)程,需要從基金籌集、服務(wù)供給和待遇保障3個(gè)方面發(fā)力,即拓寬長期護(hù)理保險(xiǎn)多元籌資渠道,促進(jìn)制度平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展,打造網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)格局、滿足失能人群多樣化需求,構(gòu)建一體多層長期護(hù)理保險(xiǎn)體系,提升失能人群保障水平。然而,長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)作為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程,涉及民政、衛(wèi)生、醫(yī)保、殘聯(lián)等多部門職能,還需政府高位推動(dòng),建立跨部門協(xié)同機(jī)制,形成長期護(hù)理保險(xiǎn)推進(jìn)合力。同時(shí),依托國家公共服務(wù)智慧服務(wù)平臺,建立統(tǒng)一的長期護(hù)理保險(xiǎn)智慧服務(wù)平臺,充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代化數(shù)字技術(shù),提升長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)效能。并且,制定長期護(hù)理保險(xiǎn)法律,規(guī)范長期護(hù)理保險(xiǎn)多元主體的權(quán)責(zé)義關(guān)系,為長期護(hù)理保險(xiǎn)保駕護(hù)航,切實(shí)破解“機(jī)構(gòu)不能醫(yī)、醫(yī)院不能養(yǎng)、家庭無力護(hù)”的現(xiàn)實(shí)困局。
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(收稿日期:2023-12-18;修回日期:2024-10-02)
(本文編輯 崔曉芳)