大變局下的中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑（上）

【中圖分類號(hào)】 TV213.4" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.01.003

編者按

城市的出現(xiàn)是人類文明史上一座巍峨的里程碑，它營(yíng)建、塑造了新的生活方式、新的社會(huì)秩序。從此，每一代文明都有其獨(dú)特的城市形態(tài)。

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，世界之變、時(shí)代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，中國(guó)城市的發(fā)展由此面臨前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2024年11月14—15日，由北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院、北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心聯(lián)合舉辦的北京論壇（2024）分論壇“大變局下的中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑”成功召開。論壇匯聚海內(nèi)外知名專家學(xué)者，圍繞“可持續(xù)城市發(fā)展”“空間格局優(yōu)化與規(guī)劃創(chuàng)新”“區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展”“城市更新與住房”“住房制度新模式”五大專題展開深入而熱烈的討論，為城市發(fā)展的諸多關(guān)鍵問題提供了極具前瞻性的思考與建議。

本刊特摘編論壇專家精彩發(fā)言，分兩期在“城市大家談”欄目刊發(fā)。我們期待這些智慧結(jié)晶能夠激發(fā)學(xué)界、業(yè)界以及社會(huì)各界對(duì)中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略的更廣泛思考與深入交流，為城市在大變局中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、鑄就更加輝煌的文明篇章貢獻(xiàn)磅礴智慧與堅(jiān)實(shí)力量。

存量時(shí)代的城市發(fā)展策略

■ 李曉江

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)，全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)專家，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)特邀顧問。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[1]從這一論斷可見：第一，我國(guó)的城市發(fā)展模式需要轉(zhuǎn)變；第二，社會(huì)資源配置公平需要得到更多關(guān)注。事實(shí)上，自改革開放以來，經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，城市發(fā)展已從“外延擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”，從“增量時(shí)代”轉(zhuǎn)向“存量時(shí)代”。

什么是存量時(shí)代？我認(rèn)為，存量時(shí)代是中國(guó)式現(xiàn)代化的美好生活時(shí)代，這一時(shí)代強(qiáng)調(diào)的是“生活”，而不僅僅是“增長(zhǎng)”（圖1）。因此，當(dāng)談及高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)候，需要先認(rèn)清當(dāng)前城市處在何種發(fā)展階段、城市發(fā)展模式需要如何轉(zhuǎn)型升級(jí)；當(dāng)談及高品質(zhì)生活的時(shí)候，需要先了解城市人口結(jié)構(gòu)和人的需求發(fā)生了什么樣的變化；當(dāng)談及高水平治理的時(shí)候，需要先理解從“管理”到“治理”的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變。否則，高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理將難以落到實(shí)處，難免淪為空洞的口號(hào)。

進(jìn)入存量時(shí)代，城市的發(fā)展正深刻經(jīng)歷著三個(gè)基本變化：一是發(fā)展主體的變化，主要表現(xiàn)為社會(huì)階層分化與中產(chǎn)階級(jí)的形成，具體體現(xiàn)為農(nóng)民工群體選擇能力的提升以及大學(xué)生群體成為社會(huì)新增就業(yè)的主體，重點(diǎn)反映在人民對(duì)選擇生活還是選擇就業(yè)的優(yōu)先順序的改變。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變化，從過去以投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”驅(qū)動(dòng)的模式，轉(zhuǎn)向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給要素的優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。三是發(fā)展邏輯的變化，從以往“低價(jià)要素供給—招商引資—企業(yè)入駐—吸引人才”的舊路徑，轉(zhuǎn)向“提升城市生活質(zhì)量與服務(wù)水平—吸引人才—企業(yè)入駐—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的新路徑（圖2）。

當(dāng)前，國(guó)土空間資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)超負(fù)荷、高強(qiáng)度開發(fā)利用與低效利用、閑置并存的特征。在不同的發(fā)展階段，國(guó)土空間資源具有不同的利用價(jià)值。在城市發(fā)展初期，工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地會(huì)備受政府關(guān)注。而在當(dāng)前階段，更需要關(guān)注生活和生態(tài)兩個(gè)方面的用地需求。進(jìn)入面向美好生活的存量時(shí)代，應(yīng)當(dāng)利用規(guī)劃的手段對(duì)國(guó)土空間資源進(jìn)行重新配置，發(fā)揮存量資源的價(jià)值與效用。據(jù)此，以下從六個(gè)方面探討在存量時(shí)代城市發(fā)展更新策略。

第一，城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。一是從未來經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)出發(fā)，評(píng)估當(dāng)前產(chǎn)業(yè)地區(qū)的前景與問題，提出產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化與更新策略，促進(jìn)碎片化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向職、住、服融合的新城區(qū)轉(zhuǎn)型；二是針對(duì)落后產(chǎn)能地區(qū)的“退二進(jìn)三”和“退工還居”，實(shí)施二次開發(fā)與更新策略；三是關(guān)注為未來新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)城融合、混合開發(fā)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間。例如天津市通過對(duì)園區(qū)梳理，撤銷取締、減量調(diào)整了150多個(gè)園區(qū)，有力促進(jìn)了產(chǎn)城融合和提升了園區(qū)發(fā)展品質(zhì)。又例如，廣州希音公司充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)代科技、管理技術(shù)賦能傳統(tǒng)服裝產(chǎn)業(yè)，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力不斷得到提高，這體現(xiàn)了中國(guó)的新質(zhì)生產(chǎn)力。

第二，城市生活與服務(wù)發(fā)展策略。進(jìn)入存量時(shí)代，既有城市功能的“織補(bǔ)”和“縫合”非常重要，其目的在于利用存量資源優(yōu)化空間布局，實(shí)現(xiàn)空間要素的有效配置。具體措施包括：分析城市不同人群/階層的居住地域與社區(qū)分布、就業(yè)與通勤空間關(guān)系，住區(qū)的公共服務(wù)、生活服務(wù)供給等水平，識(shí)別可以更新利用的存量空間資源分布，進(jìn)而提出城市總體層面的存量利用、有機(jī)更新總體策略和總體方案，防止項(xiàng)目導(dǎo)向碎片化的城市更新。此外，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注新增設(shè)施與服務(wù)對(duì)象的空間距離與尺度，提高供給的可達(dá)性與有效性。

第三，城市存量利用有機(jī)更新策略。從北上廣深現(xiàn)有超大城市的更新模式來看，城市存量利用和有機(jī)更新策略最重要的是人、錢、地、房和治理五個(gè)方面的協(xié)調(diào)應(yīng)用。在“人”方面，從搬遷到留居，鼓勵(lì)在地居民自主選擇改善環(huán)境，保護(hù)原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在“錢”方面，從單一經(jīng)濟(jì)考量轉(zhuǎn)向綜合評(píng)估，明確城市更新是一項(xiàng)民生工程，需要政府、市場(chǎng)和居民共擔(dān)。在“地”方面，從土地出讓轉(zhuǎn)向場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)，注重城市文化資產(chǎn)的保護(hù)。在“房”方面，從肌理保留到建筑保護(hù)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)貌保護(hù)要保留建筑實(shí)體。在“治理”方面，強(qiáng)調(diào)由政府支持、基層組織運(yùn)作、居民積極參與以及市場(chǎng)適度參與。

第四，城市文化、風(fēng)貌與魅力空間發(fā)展策略。歷史文化保護(hù)、城市設(shè)計(jì)、城市風(fēng)貌傳承與塑造需要與國(guó)土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，通過嚴(yán)格執(zhí)行控制性詳細(xì)規(guī)劃、開發(fā)控制以及土地使用和規(guī)劃許可，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。在城市層面，開展基于自然和人文資源的魅力空間規(guī)劃和場(chǎng)所營(yíng)造，以滿足居民日益增長(zhǎng)的精神、文化和審美需求。

第五，城市綠色低碳發(fā)展與綠色更新策略。城市綠色發(fā)展的愿景，就是通過綠色技術(shù)創(chuàng)新與實(shí)施，助推綠色生產(chǎn)方式與生活方式成為社會(huì)主流選擇，建設(shè)綠色繁榮、低碳集約、循環(huán)利用、公平包容、安全健康的美麗城市，為世界可持續(xù)發(fā)展提供“中國(guó)樣本”。具體技術(shù)包括：促進(jìn)保護(hù)與減量利用公共自然資源的綠色技術(shù)、促進(jìn)“可循環(huán)”的生產(chǎn)和營(yíng)建方式的綠色技術(shù)、促進(jìn)負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和使用行為的綠色技術(shù)，以及促進(jìn)廢棄物無害化分解和資源再生的綠色技術(shù)。

第六，城市氣候適應(yīng)/安全韌性發(fā)展策略。首先，關(guān)注中高收入社會(huì)城市安全韌性新需求。中國(guó)正在成為一個(gè)中高收入社會(huì)，城市社會(huì)的財(cái)富和資產(chǎn)集中程度越來越高，但在某種程度上，城市的安全韌性問題不斷凸顯。當(dāng)前，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的類型正在越來越復(fù)雜，包括常見自然災(zāi)害、非傳統(tǒng)自然災(zāi)害、重大安全事故、傳染病疫情及次生災(zāi)害與關(guān)聯(lián)災(zāi)害等。其次，深入分析氣候變化造成的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。氣候變化一般有兩個(gè)維度，一個(gè)是慢變量，通常以氣候減緩來應(yīng)對(duì)；另一個(gè)是機(jī)制的改變，需要提高城市結(jié)構(gòu)韌性來應(yīng)對(duì)。再次，認(rèn)識(shí)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同規(guī)模城市安全韌性的短板與威脅。此外，構(gòu)建城市氣候適應(yīng)能力的評(píng)估框架。該評(píng)估框架可以在全面開展城市體檢中實(shí)施。最后，提高城市氣候適應(yīng)能力的優(yōu)先事項(xiàng)。

重新審視我國(guó)現(xiàn)行的基礎(chǔ)性制度，包括稅收、財(cái)政和金融制度，不難發(fā)現(xiàn)，這些制度都是基于城市快速擴(kuò)張型、增量型開發(fā)模式而設(shè)計(jì)的。例如，房地產(chǎn)開發(fā)貸款、購(gòu)房按揭貸款、房屋預(yù)售制度等金融政策，高度依賴土地收入和房地產(chǎn)的地方財(cái)政制度，以間接稅和企業(yè)稅為主的稅收制度，這些政策制度已然無法滿足城市空間資源存量利用和有機(jī)更新的需求。那么，如何進(jìn)行政策制度的改革？

事實(shí)上，在黨的十九大報(bào)告和“十四五”規(guī)劃中均已指明了方向。黨的十九大報(bào)告提出要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！盵2]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力?！瓋?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重……健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)?！盵3]通過這些基礎(chǔ)性制度改革，實(shí)現(xiàn)地方政府和居民利益的一致、中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)一致，最后才能實(shí)現(xiàn)理想中的存量利用、合理利用和資源均衡配置（圖3）。

智慧城市的“生成”與“構(gòu)成”

■ 仇保興

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng)，國(guó)際水協(xié)中國(guó)委員會(huì)主席，中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)，國(guó)際歐亞科學(xué)院院士。

過去，我們主要生活在以實(shí)體為主的物理世界。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，虛擬世界的構(gòu)建日益豐富多彩。從實(shí)體城市來看，可分為兩大類：一類以“生成”為主；一類以“構(gòu)成”為主。對(duì)于一座有魅力的城市來說，實(shí)質(zhì)是“生成”與“構(gòu)成”的有機(jī)結(jié)合。以典型的旅游城市廈門為例，它既有“生成”的鼓浪嶼——在不同的時(shí)代和文化背景下被不斷形塑，又有精心設(shè)計(jì)“構(gòu)成”的現(xiàn)代化新區(qū)。兩者呈現(xiàn)多模式、多樣化的集成組合，符合人的尺度和人的審美。

當(dāng)前，我國(guó)智慧城市設(shè)計(jì)與建設(shè)主要面臨以下幾個(gè)困境：第一，片面強(qiáng)調(diào)“構(gòu)成”而相對(duì)忽視“生成”。特別是忽視了數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的許多細(xì)節(jié)是“生成”的，許多新技術(shù)及其應(yīng)用場(chǎng)景也是“生成”的。這可能導(dǎo)致既有城市結(jié)構(gòu)與日新月異的新技術(shù)難以相容。第二，混淆了智慧城市設(shè)計(jì)的手段與目標(biāo)。與傳統(tǒng)城市一樣，智慧城市建設(shè)的根本目的也是讓人的生活更美好，因此，需要以解決“城市病”為目標(biāo)，立足民眾需求進(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)。第三，混淆了智慧城市中的“公共品”和“商務(wù)品”。在我國(guó)智慧城市設(shè)計(jì)和建設(shè)過程中，一些大型信息通信技術(shù)企業(yè)出于營(yíng)利的目的，推出了不少“高端”的項(xiàng)目，例如“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”和“信息亭”。然而，這些企業(yè)并不真正了解政府的職能及其運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜性，也不完全了解民眾的真正需求，導(dǎo)致一些指揮信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)建設(shè)變成了“白智慧、空智慧、假智慧”式的“數(shù)字形式主義工程”。

在一定程度上，新冠疫情可以被視為對(duì)智慧城市信息系統(tǒng)進(jìn)行的一次重要考驗(yàn)——既是對(duì)系統(tǒng)的壓力測(cè)試，也為未來智慧城市的設(shè)計(jì)與建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。測(cè)試的結(jié)果表明，斥巨資建設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”未能有效輔助決策；“城市大腦”在新冠病毒面前變成了“磁帶大腦”……這些現(xiàn)象在一定程度上反映了部分“構(gòu)成”設(shè)施的失敗。與此同時(shí)，一些“生成”的設(shè)施，比如基層網(wǎng)格化管理得到顯著提升和改善，“不見面辦事”和“健康碼”等創(chuàng)新舉措都發(fā)揮了重要作用。

城市政府管理的最重要職能是提供足量、優(yōu)質(zhì)的“公共品”，以提高經(jīng)濟(jì)效率和人居環(huán)境。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森（Paul A. Samuelson）認(rèn)為，公共品是指這樣一類商品：將該商品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零，且無法排除他人參與共享[4]。在三種市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域里，政府需要提供充分的“公共品”供給，分別是不完全競(jìng)爭(zhēng)（自然壟斷）、外部性（污染）和公共品（供水、公交等）。

綜上可見，兼具主體能動(dòng)性、主體異質(zhì)性、主體主動(dòng)性的第三代系統(tǒng)論，是今后互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和智慧城市設(shè)計(jì)的主要方法論。從政府的視角來看，智慧城市建設(shè)的“四梁”主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：第一，精細(xì)化、網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的“一網(wǎng)通管”；第二，政府網(wǎng)站的“一網(wǎng)通辦”；第三，城市安全、減災(zāi)防災(zāi)的“一網(wǎng)全監(jiān)”；第四，重要公共資源管理信息化的“一網(wǎng)全測(cè)”。

在構(gòu)建智慧城市的過程中，除了“四梁”，還需具備“八柱”，即智慧水務(wù)、智慧社保、智慧交通、智慧教育、智慧能源、智慧環(huán)保、智慧醫(yī)療、智慧園林綠化等。只有這樣，“構(gòu)成”的智慧城市才更具針對(duì)性和實(shí)用性。

任何運(yùn)轉(zhuǎn)良好的智慧信息系統(tǒng)都是“生成”與“構(gòu)成”的有機(jī)結(jié)合。信息系統(tǒng)的公共品屬性越強(qiáng)，政府主動(dòng)在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)中的“構(gòu)成”比重就越大。這種“構(gòu)成”設(shè)計(jì)必須對(duì)政府自身原有的流程進(jìn)行再造，包括權(quán)力負(fù)面清單、縮短流程、減少證明、并聯(lián)審查等。智慧信息系統(tǒng)的最終目的是便利民眾對(duì)政治績(jī)效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，使不同的城市政府或部門的服務(wù)效能能夠競(jìng)爭(zhēng)性地展示在民眾面前，從而“生成”不斷優(yōu)化服務(wù)的動(dòng)力機(jī)制。我認(rèn)為，智慧城市有三大“生成”的機(jī)制，分別是“積木”（Block）、“內(nèi)部模型”和“標(biāo)識(shí)”。

首先，任何技術(shù)都是由“積木”構(gòu)成的?！胺e木”是指主體將知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等以不同的方式進(jìn)行組合，以應(yīng)對(duì)不確定性?！皬男〉酱蟆焙汀皬拇蟮叫　狈謩e代表知識(shí)“積木”的不同組合模式。當(dāng)系統(tǒng)在某個(gè)層次發(fā)現(xiàn)了一個(gè)新“積木”，通常會(huì)開啟一整套新的可能性，因?yàn)樗鼤?huì)與現(xiàn)存的其他“積木”形成新組合，從而引發(fā)大量創(chuàng)新。舊“積木”的新組合意味著改良式技術(shù)創(chuàng)新；某個(gè)新“積木”加入系統(tǒng)意味著發(fā)生創(chuàng)新的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，也意味著聚變式技術(shù)創(chuàng)新；而當(dāng)數(shù)個(gè)新“積木”同時(shí)加入時(shí)，則意味著顛覆式技術(shù)創(chuàng)新的到來。

其次，“內(nèi)部模型”關(guān)系到主體對(duì)周邊變化的預(yù)測(cè)能力。當(dāng)主體遇到新情況時(shí)，會(huì)將已知的“積木”組合起來應(yīng)對(duì)新情況。不同“積木”組合形成新的“內(nèi)部模型”，這已成為智慧城市建設(shè)的一個(gè)普遍特征?！皟?nèi)部模型”可分為隱性和顯性兩類。其中，“隱性內(nèi)部模型”，例如動(dòng)物的DNA，其變化的時(shí)間尺度大致等同于進(jìn)化的尺度，具有極難改變、高度韌性等特點(diǎn)，在大自然中廣泛存在；“顯性內(nèi)部模型”的進(jìn)化則能在瞬間完成（能與其他“積木”快速組合）。因此，主體通過“顯性內(nèi)部模型”能感知和計(jì)算，從而產(chǎn)生預(yù)測(cè)能力。

最后，“標(biāo)識(shí)”在智慧城市建設(shè)中是一種普遍存在的機(jī)制，主要用于集聚和邊界生成。“標(biāo)識(shí)”能夠使主體觀察到對(duì)方原本隱藏的特性，從而促進(jìn)“選擇性相互作用”?！皹?biāo)識(shí)”的核心意義在于高效組織和配對(duì)供給與需求。平時(shí)，“標(biāo)識(shí)”可能處于隱形狀態(tài)，但在混亂的情況下能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。

在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和城市智慧系統(tǒng)中，應(yīng)該將上述三個(gè)價(jià)值信號(hào)作為基本運(yùn)行規(guī)律之一。這樣，不僅可以高效匹配主體需求，還能使智慧城市的“生成”與“構(gòu)成”有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)萬物互聯(lián)，從而讓全場(chǎng)景智慧得以涌現(xiàn)。

總的來說，政府應(yīng)關(guān)注智慧城市中的公共品，為種類繁多且日新月異的各類智慧城市商務(wù)品提供平臺(tái)。無論是核心還是基礎(chǔ)的智慧“公共品”設(shè)計(jì)，都必須注重“生成機(jī)制”的應(yīng)用。智慧城市是一個(gè)高技術(shù)平臺(tái)，旨在最大化“聚裂效應(yīng)”價(jià)值。智慧城市建設(shè)需要“從上而下”的頂層設(shè)計(jì)與“從下而上”的“生成”機(jī)制共同發(fā)揮作用，尤其是后者更為重要。作為科技發(fā)展不確定性最大的新領(lǐng)域，智慧城市建設(shè)必須利用第三代系統(tǒng)論，充分發(fā)揮主體的三大新機(jī)制，從全場(chǎng)景智慧的角度思考，實(shí)現(xiàn)“自下而上”“生成”的自適應(yīng)智慧城市。構(gòu)成智慧城市的“四梁八柱”都應(yīng)該成為千百種“生成”場(chǎng)景應(yīng)用的新業(yè)態(tài)平臺(tái)。

新科技下的城市規(guī)劃和發(fā)展

■ 葉嘉安（Anthony G.O. Yeh）

香港大學(xué)城市規(guī)劃及環(huán)境管理研究中心講座教授、研究學(xué)院院長(zhǎng)、地理信息系統(tǒng)研究中心主任，交通運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)，香港科學(xué)院院士。

城鎮(zhèn)化起源于18世紀(jì)的工業(yè)革命，當(dāng)時(shí)世界城鎮(zhèn)化率僅為20%。到了20世紀(jì)，隨著汽車和公眾機(jī)動(dòng)產(chǎn)品的出現(xiàn)，世界城鎮(zhèn)化率迅速攀升。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前全球約56%的人口居住在城市地區(qū)[5]。中國(guó)的城鎮(zhèn)化雖然起步較晚，但增長(zhǎng)迅猛，這充分體現(xiàn)了科技與城鎮(zhèn)化之間的密切關(guān)系。在工業(yè)革命前，城市多因集市、貿(mào)易、娛樂等興起；工業(yè)革命后，城市逐漸演變?yōu)橐陨a(chǎn)、服務(wù)業(yè)為主的市鎮(zhèn)，服務(wù)和生產(chǎn)方式因科技進(jìn)步而發(fā)生改變。如今，在后工業(yè)化時(shí)代，金融中心的發(fā)展，如香港，已充分展現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的影響力，這進(jìn)一步彰顯了生產(chǎn)、服務(wù)與科技的緊密聯(lián)系。

科技的發(fā)展也深刻改變了交通方式，從最初的馬車、火車，到后來的機(jī)動(dòng)車、大運(yùn)力公交、高速鐵路等。這些新的交通方式催生了新的城市研究和規(guī)劃理念，使城市建構(gòu)得以不斷創(chuàng)新。然而，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也帶來了諸多問題，如污染、過度擁擠、犯罪等，這些問題促使城市規(guī)劃學(xué)科應(yīng)運(yùn)而生。1914年，英國(guó)創(chuàng)立了皇家城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，標(biāo)志著城市規(guī)劃學(xué)科的開端。該學(xué)會(huì)至今已有110年歷史；北美地區(qū)也在1917年成立了類似機(jī)構(gòu)，最終發(fā)展為今天的美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)。

在城市規(guī)劃模型方面，1925年，美國(guó)社會(huì)學(xué)家伯吉斯（E.W.Burgess）提出的同心圓模型以火車站為中心，鐵路運(yùn)輸?shù)谋憬荽龠M(jìn)了機(jī)械化生產(chǎn)和集中的商業(yè)活動(dòng)發(fā)展。1939年，霍伊特（H. Hoyt）的扇形模型反映了交通壓力對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的重塑作用，研究發(fā)現(xiàn)，城市多圍繞交通線路如高速鐵路向外擴(kuò)展。1945年，哈里斯（Chauncy Dennison Harris）和厄爾曼（Edward Louis Ullman）提出多核心模型并對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)闡述。該模型認(rèn)為，城市并非僅圍繞一個(gè)中心發(fā)展，而是會(huì)形成多個(gè)核心區(qū)域，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，新的郊區(qū)中心逐漸形成，這源于二戰(zhàn)后城市發(fā)展的需要。該模型認(rèn)為，城市不是圍繞單一核心發(fā)展，而是存在多個(gè)核心，每個(gè)核心都有其特定的功能和影響力。隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，由于城市發(fā)展中多種因素，如人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)多樣化、交通改善等，特別是二戰(zhàn)后城市經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、人口膨脹等需求，新的郊區(qū)中心逐漸形成。到了21世紀(jì)，多中心分散式城市模型（Polycentric and Dispersed City Model）的典型代表是美國(guó)洛杉磯，在亞洲地區(qū)也有類似因交通方式改變而帶動(dòng)的發(fā)展類型，這些研究和實(shí)踐都充分說明了科技對(duì)城市結(jié)構(gòu)的深遠(yuǎn)影響。

如今，我們正身處智慧城市時(shí)代。智慧城市這一概念并非現(xiàn)在才出現(xiàn)，早在1985年就已萌芽。當(dāng)時(shí)機(jī)房里的主機(jī)通過局域網(wǎng)聯(lián)結(jié)成千上萬的電腦終端，實(shí)現(xiàn)了全球最早的數(shù)據(jù)分享。1982年，香港設(shè)立地政總署；1987年，廣州市城市規(guī)劃自動(dòng)化中心成立，這是政府參與數(shù)據(jù)數(shù)字化的早期實(shí)踐。香港用了十年時(shí)間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)數(shù)字化，而廣州僅用了4年，彰顯了廣州速度。1995年，國(guó)家基礎(chǔ)地理信息中心成立；同年，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)讓人們無須依賴局域網(wǎng)，在家中即可撥號(hào)接入互聯(lián)網(wǎng)獲取信息。到了2010年左右，智能手機(jī)的普及和無線網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用使智慧城市建設(shè)成為可能。此后，政府、企業(yè)、個(gè)人在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)都能相互連接，互聯(lián)網(wǎng)上的各種信息數(shù)據(jù)成為智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)。

智慧城市的技術(shù)重點(diǎn)是“地理信息系統(tǒng)+傳感器+信息與通信技術(shù)+無線網(wǎng)絡(luò)”。但這些僅代表過去，未來的發(fā)展將取決于第三代移動(dòng)通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、第五代互聯(lián)網(wǎng)（5G）、人工智能、自動(dòng)駕駛技術(shù)等新技術(shù)，這些技術(shù)將對(duì)未來產(chǎn)生顛覆性的影響。過去，我們討論的城市大多是二維的，但現(xiàn)實(shí)中的城市是三維的。得益于建筑信息模型（Building Information Model，簡(jiǎn)稱BIM）技術(shù)，人們能夠建造新型的樓宇。新建樓宇的建筑信息模型集合形成數(shù)字信息模型（Digital Information Model，簡(jiǎn)稱DIM），各地區(qū)的數(shù)字信息模型集合則進(jìn)一步形成城市信息模型（City Information Model，簡(jiǎn)稱CIM）。未來，人們將能夠掌握關(guān)于樓宇的豐富信息。需要注意的是，在建筑信息模型的應(yīng)用領(lǐng)域里，城市中80%的老舊建筑需要三四十年才能完成向城市信息模型的轉(zhuǎn)化，這將是一個(gè)漫長(zhǎng)過程。香港特區(qū)政府已建設(shè)一般核心數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，并從2021年起致力于創(chuàng)建三維地理信息系統(tǒng)，主要運(yùn)用建筑信息模型和遙感等技術(shù)，內(nèi)地稱之為實(shí)景三維地圖。國(guó)家基礎(chǔ)地理信息中心莫干山地信實(shí)驗(yàn)室的陳軍教授也致力于在2025年前建立全國(guó)的三維地圖，這將開啟地理信息系統(tǒng)的新時(shí)代。未來，地理信息系統(tǒng)和建筑信息模型有望實(shí)現(xiàn)融合，地圖將不再局限于二維，虛擬現(xiàn)實(shí)或增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)將成為地圖制圖行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。

早在20世紀(jì)70年代，高級(jí)空間分析中心的邁克爾·巴蒂（Michael Batty）教授就開始專注于三維地圖和可視化研究。對(duì)于普通人而言，二維地圖往往難以理解，只有城市規(guī)劃工程師等專業(yè)人士才能看懂。相比之下，三維地圖能夠讓人們更加直觀地識(shí)別地點(diǎn)。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，建筑信息模型也助力了許多城市設(shè)計(jì)和碳足跡相關(guān)工作。例如，在地塊開發(fā)前，通過三維地圖可以更清晰地預(yù)覽舊樓拆除和擬開發(fā)項(xiàng)目等情況，而過去用二維地圖時(shí)，大多數(shù)非專業(yè)人士根本無法直觀理解。此外，三維地圖還能實(shí)現(xiàn)可視域和噪聲測(cè)繪等功能，并且在低空經(jīng)濟(jì)中，三維地圖也能確保無人駕駛飛行器不會(huì)撞向樓宇。

在智慧城市中，傳感器的應(yīng)用極為廣泛。智慧城市之所以“智慧”，傳感器功不可沒。過去，人們開車需要使用專用的導(dǎo)航儀，如今，借助GPS或北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)，人們只需通過手機(jī)地圖軟件即可實(shí)現(xiàn)導(dǎo)航功能。未來，在GPS信號(hào)覆蓋不佳的地區(qū)，智慧燈柱等設(shè)備有望發(fā)揮重要作用。例如，新加坡曾計(jì)劃利用智慧燈柱開展相關(guān)應(yīng)用。該方案在理論上可行，技術(shù)上也無難度，但由于成本較高，最終未能大規(guī)模推廣。未來，電動(dòng)車、5G定位、衛(wèi)星、無人駕駛飛行器等科技將廣泛應(yīng)用于健康、居家、環(huán)保等領(lǐng)域。傳感器無處不在，手機(jī)本身可視作一個(gè)傳感器，電子支付過程也是發(fā)送電子信息的過程。在眾包領(lǐng)域，谷歌地圖等應(yīng)用也是一種傳感器。用戶通過使用這類應(yīng)用，自身提供了交通擁堵等信息，實(shí)現(xiàn)了公域、私域和廣域之間的互動(dòng)，既分享了數(shù)據(jù)，又獲得了服務(wù)。城市管理的公眾參與也涉及眾包，例如，在“文明珠海隨手拍”“啄木鳥—禪城管家”等小程序中，市民對(duì)亂張貼、亂堆放、占道經(jīng)營(yíng)等市容亂象進(jìn)行快速上報(bào)，政府相關(guān)部門會(huì)跟進(jìn)處理，這對(duì)城市治理部門而言是一把“雙刃劍”，在某種程度上能促使其提升效率。

智慧科技、大數(shù)據(jù)等帶來了海量數(shù)據(jù)。過去的數(shù)據(jù)源有限，主要來源于遙感測(cè)繪、人口普查、電話黃頁(yè)、信用卡數(shù)據(jù)等，而智慧科技帶來了新的大數(shù)據(jù)源，如時(shí)空數(shù)據(jù)、智能電網(wǎng)和傳感器數(shù)據(jù)、社交媒體數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)等。城市信息學(xué)中有一門城市分析學(xué)科，人工智能并非新概念，其最初以知識(shí)為基礎(chǔ)，后來發(fā)展到人工生命、智能隨機(jī)優(yōu)化過程、機(jī)器學(xué)習(xí)，再到近幾年生成式人工智能的大幅增長(zhǎng)。科技日新月異且具有顛覆性，大語言模型可以更精確地篩選網(wǎng)絡(luò)信息，無須調(diào)研即可從社交媒體數(shù)據(jù)中分析出公眾對(duì)社會(huì)事件的看法，香港正是運(yùn)用這種方式來調(diào)研公眾對(duì)交通設(shè)施的意見。生成式人工智能在城市規(guī)劃領(lǐng)域還可用于城市設(shè)計(jì)渲染，以往需要一周時(shí)間的工作，現(xiàn)在電腦可迅速完成，甚至能生成具有真實(shí)觀感的三維結(jié)構(gòu)圖。

使用人工智能進(jìn)行城市設(shè)計(jì)具有顯著優(yōu)勢(shì)。在過去，例如1969年，伊恩·麥克哈格（Ian McHarg）在其著作《設(shè)計(jì)結(jié)合自然》（Design With Nature）中，需要通過手工繪制和疊加大量圖層來進(jìn)行分析。由于當(dāng)時(shí)數(shù)據(jù)有限，整個(gè)過程需要耗時(shí)一年。如今，借助GIS技術(shù)、豐富的數(shù)據(jù)和先進(jìn)的工具，相關(guān)工作可以一鍵完成。IMGRID開源圖像處理庫(kù)的開發(fā)者曾表示，如今城市規(guī)劃設(shè)計(jì)變得更加便捷，因?yàn)閿?shù)據(jù)現(xiàn)成可用。在 20 世紀(jì) 90 年代，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)便已開啟數(shù)據(jù)信息化處理的進(jìn)程，只不過當(dāng)時(shí)技術(shù)手段相對(duì)有限。如今，隨著科技的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)信息化處理非但沒有被摒棄，反而在城市規(guī)劃中扮演著越發(fā)關(guān)鍵的角色。大量來自物聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、傳感器等多源的數(shù)據(jù)，通過先進(jìn)的信息化技術(shù)進(jìn)行收集、分析與整合，極大地提升了城市規(guī)劃的速度與效率。然而，也有人擔(dān)心這種規(guī)劃可能缺乏人情味和溫度。

從大數(shù)據(jù)的視角來看，時(shí)空大數(shù)據(jù)并非新概念，源于20世紀(jì)60年代斯滕·哈格斯特朗（Torsten H?gerstrand）提出的時(shí)間地理學(xué)。如今，手機(jī)信令數(shù)據(jù)可實(shí)時(shí)跟蹤，清洗掉個(gè)人隱私后，能識(shí)別移動(dòng)電話用戶的住所和工作場(chǎng)所等。但也不能完全依賴大數(shù)據(jù)，需將大數(shù)據(jù)與調(diào)查小數(shù)據(jù)疊加。數(shù)字孿生城市可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)控制，這更多針對(duì)城市治理而非城市規(guī)劃。

談到智慧科技與未來城市發(fā)展，路易斯·沃斯（Louis Wirth）在1938年曾說：“城鎮(zhèn)化是一種生活方式。”當(dāng)時(shí)美國(guó)城鎮(zhèn)化率為50%，正處于從農(nóng)業(yè)到城鎮(zhèn)化的階段。如今，智慧城市已然成為一種新的生活方式（5年前我曾質(zhì)疑過，現(xiàn)在已非?？隙ǎＢ~爾·卡斯特爾（Manuel Castells Oliván）在1989年提出信息城市理論，1996年提出網(wǎng)絡(luò)城市理論，現(xiàn)在智慧城市理論應(yīng)運(yùn)而生。關(guān)于城市規(guī)劃與城市發(fā)展，1957年的經(jīng)典教科書《城市土地利用規(guī)劃》（Urban Land Use Planning）提到人的活動(dòng)如何影響空間、空間如何影響規(guī)劃、規(guī)劃如何影響城市發(fā)展，但未提及人的活動(dòng)受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，也會(huì)影響空間需求。實(shí)際上，空間需求不僅受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，還受到交通、信息科技、價(jià)值觀體系等多方面因素的綜合影響。在空間規(guī)劃領(lǐng)域，不同的空間規(guī)劃理論和價(jià)值觀至關(guān)重要，人為干預(yù)不可忽視。這種干預(yù)不僅受科技因素影響，還受我們對(duì)科技影響本身的影響。從產(chǎn)業(yè)1.0到產(chǎn)業(yè)4.0，從出行方式1.0到出行方式4.0，新的循環(huán)已經(jīng)形成。將不同出行方式整合到同一個(gè)平臺(tái)，是當(dāng)前和未來的發(fā)展趨勢(shì)。時(shí)空被大大壓縮，如從北京出發(fā)乘坐高鐵到上海僅需2.5小時(shí)，一小時(shí)通勤圈的可達(dá)范圍半徑更大，這得益于高速鐵路帶來的時(shí)空壓縮效應(yīng)。過去，城市形態(tài)依賴于城市功能，而在智慧城市前提下，新的購(gòu)物、工作需求和模式下，對(duì)購(gòu)物、工作空間的需求可能會(huì)縮小。以前的通勤模式是“停車換乘”，現(xiàn)在變成了“叫車換乘”。未來的城市形態(tài)或許會(huì)像電腦網(wǎng)絡(luò)一般，在無人駕駛時(shí)代到來時(shí)，道路可能需要“瘦身”，以讓位于更多綠化。

智慧科技對(duì)城市發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：出行和生活更加方便、安全；環(huán)境更加可持續(xù)；政府治理更加高效；共享經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)得到進(jìn)一步發(fā)展。然而，智慧科技也可能帶來一些問題，如社會(huì)分化加劇、收入不平等加劇以及就業(yè)問題增多。在城市規(guī)劃領(lǐng)域里，解決一個(gè)問題往往會(huì)引發(fā)新的問題。

智慧科技和人工智能使城市更加有效率和可持續(xù)，是極具價(jià)值的工具。換言之，我們應(yīng)當(dāng)理解（understand）人工智能，但不能完全依賴它；我們?nèi)孕枰\(yùn)用人類智慧去解讀人工智能，以免淪為人工智能的奴隸。

中國(guó)城市發(fā)展治理：國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神的視角

■ 吳縛龍

英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院巴特利特規(guī)劃講座教授，英國(guó)社會(huì)科學(xué)院院士。

城市創(chuàng)業(yè)主義（urban entrepreneurism）是城市治理研究中的一個(gè)重要概念。大衛(wèi)·哈維（David Harvey）在對(duì)巴爾的摩內(nèi)城的研究中，首次提出城市創(chuàng)業(yè)主義的概念，并將其與新自由主義（Neoliberalism）聯(lián)系起來[6]。哈維認(rèn)為，新自由主義是一種利用市場(chǎng)的工具，其核心是通過恢復(fù)利潤(rùn)率來維持資本主義的穩(wěn)定發(fā)展。鮑伯·杰索普（Bob Jessop）則進(jìn)一步探討了香港作為創(chuàng)業(yè)城市的實(shí)踐，指出香港不僅是一個(gè)避稅港，更是一個(gè)具有高度治理能力的城市[7]。這些研究為理解中國(guó)城市發(fā)展治理提供了重要的理論基礎(chǔ)。下面我從城市創(chuàng)業(yè)主義、新自由主義與國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神等理論出發(fā)，結(jié)合成都天府新區(qū)等案例，分析中國(guó)城市治理中市場(chǎng)工具的運(yùn)用、國(guó)家角色的發(fā)揮以及生態(tài)文明等國(guó)家指令的貫徹問題。

成都天府新區(qū)的建設(shè)是中國(guó)城市發(fā)展治理的一個(gè)典型案例。2018年，成都提出“公園城市”的概念，旨在將整個(gè)城市建成一個(gè)公園或在公園內(nèi)建城市。這一理念不僅體現(xiàn)了對(duì)城市空間的重新規(guī)劃，也反映了對(duì)城市治理模式的創(chuàng)新。成都的綠道建設(shè)不僅包括大型購(gòu)物中心，還涵蓋了精心設(shè)計(jì)的生態(tài)景觀，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的結(jié)合。

在實(shí)踐中，成都的城市治理體現(xiàn)了國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神的特征。國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神（state entrepreneurialism）是指國(guó)家機(jī)構(gòu)，特別是地方政府，對(duì)市場(chǎng)工具的引入、發(fā)展和部署表現(xiàn)出高度的興趣。這種精神不僅體現(xiàn)在城市規(guī)劃活動(dòng)中，也體現(xiàn)在國(guó)家的治國(guó)理政方式中。一方面，地方政府通過土地收入來推動(dòng)城市發(fā)展；另一方面，地方政府也在積極應(yīng)對(duì)金融陷阱，避免過度借貸帶來的風(fēng)險(xiǎn)。這種治理模式既體現(xiàn)了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性決定作用，也反映了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)資源配置的引導(dǎo)和調(diào)控作用。

中國(guó)的城市治理實(shí)踐表明，國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神具有兩個(gè)顯著特征：首先，國(guó)家借助市場(chǎng)手段推動(dòng)城市發(fā)展，而非單純依賴新自由主義的遠(yuǎn)程治理模式。在憲法框架內(nèi)，國(guó)家積極參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，例如通過“城投”公司發(fā)行債券，以土地作為抵押刺激金融發(fā)展。這種模式被稱為“國(guó)家的長(zhǎng)影”（the long shadow of the state），即國(guó)家通過各種政策、制度安排或市場(chǎng)手段持續(xù)發(fā)揮治理作用，并滲透到市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)行為和文化觀念等多個(gè)層面，從而在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或城市發(fā)展等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。其次，國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的中心性和國(guó)家指令的重要性。國(guó)家通過大規(guī)模部署市場(chǎng)工具，實(shí)現(xiàn)國(guó)家中心性，確保政治指令得以貫徹。例如，成都的綠道建設(shè)不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的體現(xiàn)。地方政府在執(zhí)行國(guó)家指令的同時(shí)，也根據(jù)自身情況做出相應(yīng)的調(diào)整。

中國(guó)城市發(fā)展治理的目標(biāo)不僅限于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還包括生態(tài)文明、共同富裕等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。這種治理模式體現(xiàn)了制度靈活性和多尺度操作的特點(diǎn)[8]。例如，上海的“人民城市為人民”理念，強(qiáng)調(diào)社區(qū)層面的共同治理和共同生產(chǎn)；京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展則體現(xiàn)了城市區(qū)域和城市集群的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)。

在全球化背景下，中國(guó)城市發(fā)展治理的實(shí)踐為其他國(guó)家提供了有益的借鑒。中國(guó)的國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神不僅體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)工具的運(yùn)用上，更體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的貫徹上。這種治理模式有助于應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，如社會(huì)不平等和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家在這一過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，通過市場(chǎng)和社會(huì)工具的動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

中國(guó)城市發(fā)展治理具有獨(dú)有的特征和邏輯[9]。通過國(guó)家創(chuàng)業(yè)精神的視角，我們可以更好地理解中國(guó)城市治理中市場(chǎng)工具的運(yùn)用、國(guó)家角色的發(fā)揮以及生態(tài)文明等國(guó)家指令的貫徹，并發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市治理具有超越經(jīng)濟(jì)性的戰(zhàn)略性和制度靈活性。這種治理模式不僅有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、共同富裕等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。在全球化背景下，中國(guó)的城市治理實(shí)踐為其他國(guó)家提供了有益的借鑒，也為應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)提供了新的思路和模式。

粵港澳大灣區(qū)的城市化演進(jìn)及其新趨勢(shì)：擴(kuò)展、集約與區(qū)域創(chuàng)新

■ 林初昇 （George C. S. Lin）

香港大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、地理系講席教授，英國(guó)社會(huì)科學(xué)院院士。

作為來自華南香港的學(xué)者，我將研究聚焦于如今廣為人知的粵港澳大灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的城市發(fā)展路徑究竟有哪些獨(dú)特之處？為回答這一問題，我們首先需要回溯其發(fā)展歷史。在此基礎(chǔ)上，通過識(shí)別粵港澳大灣區(qū)的城市發(fā)展路徑，進(jìn)一步探討其與其他地區(qū)城市化路徑的異同，從中提煉出一些政策啟示，并討論這些啟示對(duì)于完善政策制定具有的意義。

習(xí)近平總書記親自謀劃、部署并推動(dòng)了一系列重大戰(zhàn)略和決策。我個(gè)人認(rèn)為，共建“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這兩項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略不僅是新時(shí)代推動(dòng)全面開放新格局的重要舉措，也是檢驗(yàn)新方法、新政策的重要試驗(yàn)場(chǎng)；不僅對(duì)中國(guó)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，對(duì)全球發(fā)展也具有重要意義。從相互觀照的視角來看，共建“一帶一路”倡議的全球性影響愈發(fā)顯著，而粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的全球性意義亦日漸凸顯。

如果將粵港澳大灣區(qū)與世界上其他灣區(qū)進(jìn)行比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)在土地面積和人口方面具有優(yōu)勢(shì)，但曾在 GDP 方面落后于美國(guó)的紐約灣區(qū)和日本的東京灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效明顯，《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)報(bào)告（2024）》數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量已突破14萬億元人民幣（約合1.92萬億美元），超越紐約灣區(qū)的1.8萬億美元和舊金山灣區(qū)的1.38萬億美元[10]。

在探討粵港澳大灣區(qū)的城市化路徑時(shí)，不得不提到加拿大地理學(xué)家特倫斯·麥吉（Terence McGee）。他提出的“Desakota”概念（印尼語“村莊”與“城市”的結(jié)合），描述了亞洲特有的一種城鄉(xiāng)混合發(fā)展模式——既非傳統(tǒng)城市，也非典型鄉(xiāng)村，而是兩者之間的過渡地帶[11]。麥吉強(qiáng)調(diào)，亞洲的城市化路徑與西方經(jīng)典模式截然不同。這一理論為理解珠三角地區(qū)的快速城市化提供了重要框架。

從40多年的城市景觀變化來看，粵港澳大灣區(qū)正經(jīng)歷深刻變革?；趯?duì)這些變化景觀的理解，可以識(shí)別出一條由三個(gè)主要階段組成的路徑。

（一）擴(kuò)展城市化階段

擴(kuò)展城市化階段又可以按發(fā)展驅(qū)動(dòng)模式分為“自下而上”和“自上而下”兩個(gè)小階段。

1.村鎮(zhèn)工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的擴(kuò)展（始于20世紀(jì)80年代）。此階段以“自下而上”的村鎮(zhèn)城市化為主導(dǎo)，主要表現(xiàn)為在珠三角廣泛的村鎮(zhèn)工業(yè)化、大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的涌現(xiàn)以及小城鎮(zhèn)的快速崛起。城市和農(nóng)村在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中相互交織、共同推進(jìn)。當(dāng)有限的土地空間無法滿足城市發(fā)展需求時(shí)，政府通常選擇擴(kuò)大發(fā)展邊界，“Desakota”現(xiàn)象，即農(nóng)村與城市功能相互交織的區(qū)域也由此出現(xiàn)。此階段特點(diǎn)是通過土地?cái)U(kuò)張和村鎮(zhèn)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)城市化，這一模式在珠三角地區(qū)尤為常見。

2.以城市為中心的擴(kuò)展（始于20世紀(jì)90年代）。此階段以“自上而下”的政策驅(qū)動(dòng)及以大城市為中心的外延和擴(kuò)張為主要特征。1992年，鄧小平同志南方談話發(fā)表后，全國(guó)范圍內(nèi)掀起了開發(fā)區(qū)建設(shè)的熱潮。1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革和1998年國(guó)有土地有償使用制度的明確，使“土地財(cái)政”逐步形成。在此背景下，中國(guó)進(jìn)入“以城市為中心”的擴(kuò)展城市化階段——城市重新確立了在快速城市化進(jìn)程中的主導(dǎo)地位，并與村鎮(zhèn)工業(yè)化形成了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

（二）集約（再）開發(fā)城市化階段

21世紀(jì)以來，粵港澳大灣區(qū)進(jìn)入以“三舊改造”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）和城市更新為發(fā)展重點(diǎn)的集約化開發(fā)階段。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出嚴(yán)控土地?cái)U(kuò)張，強(qiáng)調(diào)土地的集約利用，土地的價(jià)值被重新認(rèn)識(shí)。這一階段的城市化注重通過城市內(nèi)部的土地再開發(fā)和功能優(yōu)化，提升城市品質(zhì)和土地利用效率。

（三）區(qū)域創(chuàng)新推動(dòng)的城市化階段

近年來，粵港澳大灣區(qū)進(jìn)入了區(qū)域創(chuàng)新推動(dòng)的城市化階段?？萍紕?chuàng)新成為城市化發(fā)展核心動(dòng)力，通過創(chuàng)新資源集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升，創(chuàng)新科技迅速推動(dòng)城市化發(fā)展并塑造了城市新形態(tài)和新功能。

讓我們沿發(fā)展路徑快速回顧一遍珠三角的城市化歷程。識(shí)別中國(guó)城市化發(fā)展的階段性特征和特殊節(jié)點(diǎn)，有助于更好地理解城市化進(jìn)程的內(nèi)在邏輯與政策演變。1992年以來，大城市經(jīng)歷了快速擴(kuò)張，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的模式。以廣州為例，可以看到土地出讓收入占城市財(cái)政收入比例的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在2004年。2004年廣州成功申辦2010年亞運(yùn)會(huì)后，土地出讓收入占財(cái)政收入的比重顯著上升。北京（2001年申辦2008年奧運(yùn)會(huì)）、上海（2002年申辦2010年世博會(huì)）均呈現(xiàn)相似模式——大型事件成為土地開發(fā)的催化劑。

另一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2013年。2013年12月，習(xí)近平總書記主持召開了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。會(huì)議明確提出，要嚴(yán)格控制城市邊界無序擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)城市化必須從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變，注重土地的集約利用和城市品質(zhì)的提升。這一政策導(dǎo)向標(biāo)志著中國(guó)城市化進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即從以土地?cái)U(kuò)張為主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式，向以城市更新和土地集約利用為核心的精細(xì)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，隨著農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值認(rèn)識(shí)的不斷提高，農(nóng)村土地征收的難度也逐漸增大。農(nóng)民對(duì)土地的依賴和保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，使得地方政府在推進(jìn)城市化過程中，必須更加注重與農(nóng)民的利益平衡。這種背景下，城市更新作為一種更加注重存量土地開發(fā)和既有空間優(yōu)化的模式，逐漸成為城市化發(fā)展的新方向。

在這一階段，廣東省率先實(shí)施的“三舊改造”試點(diǎn)政策是中國(guó)城市更新領(lǐng)域的重要政策創(chuàng)新。該政策聚焦于城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的土地利用碎片化、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境質(zhì)量差等問題，通過系統(tǒng)性的改造提升城市整體品質(zhì)和土地利用效率。2021年3月1日實(shí)施的《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》明確規(guī)定：“三舊”用地由政府收儲(chǔ)后公開出讓的，可在扣除土地征收、收回、收購(gòu)等費(fèi)用以及計(jì)提資金后，將出讓收益的一定比例，或者土地公開成交價(jià)款的一定比例補(bǔ)償給“三舊”用地原權(quán)利人[12]。這一機(jī)制在實(shí)際操作中，使原土地權(quán)利人獲得了比以往更高的出讓收益返還，充分調(diào)動(dòng)了土地使用者參與改造的積極性，有效緩解了因土地征收引發(fā)的社會(huì)矛盾，體現(xiàn)了政策的公平性和社會(huì)性。與此同時(shí)，“三舊改造”政策將改造主體明確為區(qū)級(jí)政府，賦予其更大的自主權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)積極鼓勵(lì)現(xiàn)有土地使用者和商業(yè)開發(fā)商等多方參與，提高了改造效率。此外，地方政府通過制定土地用途分區(qū)和控制容積率等方式，優(yōu)化土地利用效率，在改造過程中允許土地用途進(jìn)行適度調(diào)整，以適應(yīng)市場(chǎng)需求和城市發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步提升了城市更新的科學(xué)性和靈活性。

以廣州市獵德村與楊箕村的改造為例，盡管這兩個(gè)城中村的地理位置相近，但改造推進(jìn)的結(jié)果卻截然不同。由此可以識(shí)別出城中村改造成功與否的關(guān)鍵因素：政府讓利程度（stateconcession）、決策機(jī)制透明度、開發(fā)商介入時(shí)機(jī)，以及村莊的宗族空間結(jié)構(gòu)（lineagestructure）等，這些因素都直接影響更新改造的結(jié)果。這兩個(gè)區(qū)位相近但命運(yùn)迥異的“雙村記”，為城市更新決策提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)正邁向以科技創(chuàng)新為重點(diǎn)的城市化新階段。從專利數(shù)量上看，相較于其他國(guó)際灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的專利數(shù)量十分可觀：但從專利引用情況來看，高被引專利數(shù)量稍顯落后。目前，粵港澳大灣區(qū)主要還是以單一行業(yè)主導(dǎo)為特征，從人均風(fēng)險(xiǎn)投資來看，粵港澳大灣區(qū)與國(guó)際灣區(qū)相比較而言仍有很大提升空間。不過，全球創(chuàng)新樞紐的分布規(guī)律給予我們信心和啟示：這些樞紐往往具備三大特征——依托大城市、坐落灣區(qū)、毗鄰行政邊界（創(chuàng)新者傾向于遠(yuǎn)離政治中心）?；浉郯拇鬄硡^(qū)恰好兼具這些條件，從而具備了成為全球創(chuàng)新樞紐的潛力。

從早期村鎮(zhèn)工業(yè)化的遍地開花，到土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)下的城市博弈，再到技術(shù)驅(qū)動(dòng)的集約化、精細(xì)化更新發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)的城市化路徑既具有鮮明的中國(guó)特色，也為全球城市轉(zhuǎn)型提供了重要的參考。隨著邊界區(qū)位逐漸成為創(chuàng)新的熱土，這片灣區(qū)或許正孕育著下一輪變革的種子。

戶籍制度何去何從？改革現(xiàn)狀、資源錯(cuò)配及農(nóng)村家庭的

應(yīng)對(duì)策略

■ 范芝芬（C. Cindy Fan）

美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校副校長(zhǎng)（國(guó)際研究及全球事務(wù)）、全球課堂項(xiàng)目主任，加州大學(xué)洛杉磯分校地理學(xué)教授、亞美研究教授。

在西方文獻(xiàn)中，非政府組織和媒體經(jīng)常討論中國(guó)的戶籍制度（hukou），多年來，許多報(bào)告批評(píng)戶籍制度是造成城鄉(xiāng)不平等的原因之一。如今，一個(gè)備受關(guān)注的問題是：戶籍制度是否仍然重要？

戶籍制度為公眾所熟知，尤其是農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍、本地戶籍與外地戶籍的區(qū)別。在簡(jiǎn)化表述時(shí)，有時(shí)會(huì)將其統(tǒng)一歸為城鄉(xiāng)戶籍。由Saich和Zhang合著的一本書中討論了與戶籍掛鉤的福利問題[13]。戶籍之所以重要，是因?yàn)樗c福利緊密相關(guān)。具體涉及以下三個(gè)方面內(nèi)容：

一是教育。沒有本地戶籍的流動(dòng)人口可以享受公立小學(xué)和初中階段的免費(fèi)教育?？吹竭@里，你可能會(huì)覺得戶籍似乎已經(jīng)無關(guān)緊要了。但其實(shí)這部分人口必須回到戶籍所在地參加全國(guó)高考，所以說戶籍對(duì)教育還是有影響。

二是就業(yè)。沒有本地戶籍的流動(dòng)人口可以自由進(jìn)入開放的勞動(dòng)力市場(chǎng)，但農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)市場(chǎng)時(shí)仍面臨一定的制度性障礙，流動(dòng)人口落戶難問題在一些地方依然存在。受戶籍影響，相關(guān)的公共服務(wù)也隨之產(chǎn)生差異。盡管戶籍制度限制已有所放松，但限制依然存在。

三是社會(huì)保險(xiǎn)。近年來，中國(guó)政府逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的整合和統(tǒng)一。例如，國(guó)家已經(jīng)全面取消在就業(yè)地參保的戶籍限制，沒有本地戶口的農(nóng)村流動(dòng)人口和靈活就業(yè)人員按政策可以參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。然而，從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)兩個(gè)方面看，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的差異仍存在。盡管戶籍制度的限制在加快放開步伐，但完全消除城鄉(xiāng)社保差距仍需時(shí)間。

當(dāng)談?wù)撏恋貦?quán)益時(shí)，情況則完全相反。只有本村戶籍成員才能享有土地使用證賦予的各項(xiàng)權(quán)利，例如土地收入和土地流轉(zhuǎn)費(fèi)；只有本村戶籍成員才能享受農(nóng)地相關(guān)補(bǔ)貼。在這個(gè)領(lǐng)域，農(nóng)村戶籍持有者實(shí)際上具有優(yōu)勢(shì)。

2014年公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了將1億中國(guó)人從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍的發(fā)展目標(biāo)，并取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶籍的區(qū)別[14]。2019年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》明確，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件[15]。如今，基于年齡、教育、技能、穩(wěn)定就業(yè)、居住年限等個(gè)體對(duì)城市的有用性因素，包括北京、上海、廣州和深圳在內(nèi)的不少城市仍采取積分入戶制度。

為了解此前不同城市的落戶要求，我們借鑒了張吉鵬等學(xué)者關(guān)于中國(guó)城市戶籍制度改革的定量分析研究[16]。該研究以2000年至2016年期間我國(guó)城市戶籍政策文件作為數(shù)據(jù)集，通過構(gòu)建戶籍登記指數(shù)來量化評(píng)估城市落戶的難易程度。研究發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口獲得當(dāng)?shù)爻鞘袘艏饕兴膫€(gè)途徑，分別是投資、購(gòu)房、人才計(jì)劃和就業(yè)。在2000—2013年和2014—2016年兩個(gè)時(shí)期內(nèi)，不同線級(jí)城市對(duì)上述四個(gè)落戶途徑的具體要求存在顯著差異。如表1和表2所示，在2000—2013年和2014—2016年這兩個(gè)時(shí)期，一線城市的學(xué)歷要求從13.8年增加到15.2年。也就是說，通過人才計(jì)劃在一線城市獲得戶籍變得更加困難。但對(duì)于五線城市來說，這一數(shù)字基本保持不變，分別為10.6年和10.8年。購(gòu)買房屋是獲得戶籍的另一種方式。在這兩個(gè)時(shí)期內(nèi)，一線城市的房屋面積要求保持不變，為88平方米，但每平方米的房?jī)r(jià)在一線城市大幅上漲。盡管房屋面積要求保持不變，但購(gòu)買價(jià)格大幅上升。對(duì)于五線城市來說，房屋面積略有增加，從86.1平方米增加到92.6平方米，但仍相對(duì)便宜。因此，大城市的選擇性更強(qiáng)。

實(shí)際上，戶籍制度改革在很大程度上受到城市規(guī)模的限制，還有地區(qū)差異，在此不展開討論。在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，戶籍比較難獲得，而在其他地區(qū)則相對(duì)容易。

在一定程度上，鼓勵(lì)人才流向小城市和大都市區(qū)之外的地區(qū)是共同富裕理念的體現(xiàn)，但問題在于，流動(dòng)人口真正想去哪里？根據(jù)相關(guān)研究，從農(nóng)村到城市的流動(dòng)人口在就業(yè)選擇中表現(xiàn)出對(duì)城市機(jī)會(huì)的強(qiáng)烈偏好。研究表明，從農(nóng)村到城市的流動(dòng)人口愿意放棄1.7%的收入，來?yè)Q取城市就業(yè)機(jī)會(huì)增加1%的可能性。這表明，盡管城市就業(yè)機(jī)會(huì)可能伴隨著較低的收入，但流動(dòng)人口更傾向于選擇去城市。

劉國(guó)恩教授等學(xué)者在2022年發(fā)表的《戶口作為福利：中國(guó)戶口需求與工資的關(guān)系》[17]，基于北京和長(zhǎng)沙超過900名流動(dòng)人口的獨(dú)特概率抽樣調(diào)查，分析了流動(dòng)人口對(duì)城市戶口的支付意愿。研究發(fā)現(xiàn)，在北京，流動(dòng)人口愿意在五年內(nèi)降低9%到14%的收入以獲得北京戶口；而在長(zhǎng)沙，流動(dòng)人口對(duì)城市戶口的支付意愿幾乎為零，來自農(nóng)村的流動(dòng)人口甚至表現(xiàn)出負(fù)支付意愿。盡管生活成本高，就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，大學(xué)畢業(yè)生仍然更傾向于在大城市尋找第一份工作[18]。

流動(dòng)人口有明確的遷徙意向，那么城市需要什么樣的人才呢？當(dāng)前，在人口出生率下降、人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的宏觀背景下，國(guó)內(nèi)小城市有強(qiáng)烈的動(dòng)力去吸引更多的人口，包括流動(dòng)人口。因?yàn)榱鲃?dòng)人口不僅是勞動(dòng)力的重要來源，也是消費(fèi)市場(chǎng)的重要組成部分，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。大城市對(duì)人才的需求結(jié)構(gòu)與流動(dòng)人口的就業(yè)偏好之間存在不匹配現(xiàn)象：流動(dòng)人口的首選目的地往往是大城市，而大城市更傾向于吸引企業(yè)家和高學(xué)歷人才，這導(dǎo)致了供需之間的矛盾。

2024年8月，公安部有關(guān)負(fù)責(zé)人在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，目前中國(guó)大多數(shù)城市已經(jīng)全面放寬放開落戶限制[19]。那么戶籍是否仍然重要？要回答這個(gè)問題，可能需要先回答另一個(gè)問題：是什么樣的戶籍？是城市戶籍還是農(nóng)村戶籍？有研究表明，城鄉(xiāng)戶籍的價(jià)值差距總體上有所縮小。那么問題就變成了：對(duì)于持有農(nóng)村戶籍的人來說，是否值得放棄他們的農(nóng)村戶籍或小城市、欠發(fā)達(dá)城市的戶籍？這是一個(gè)非常重要的問題。我們處在一個(gè)不確定的時(shí)代。在這個(gè)不確定的時(shí)代，人們會(huì)怎么做？人們?cè)谶@個(gè)時(shí)代發(fā)展出了什么樣的策略？事實(shí)上，中國(guó)的農(nóng)村人已經(jīng)發(fā)展出了許多應(yīng)對(duì)不確定性的策略。其中一種策略就是真正保留農(nóng)村戶籍。保留農(nóng)村戶籍是有價(jià)值的，這就像一種保險(xiǎn)政策，為農(nóng)村人提供穩(wěn)定性和安全性。他們的農(nóng)村土地、農(nóng)村房屋、物理家園、社會(huì)社區(qū)，所有這些對(duì)農(nóng)村人來說都是有價(jià)值的。目前，社會(huì)福利待遇的差異更多是來自就業(yè)狀況，而不是戶籍——擁有好工作可能更重要[20]。

一年前，我實(shí)地考察了寧波某個(gè)村莊，如今同一個(gè)地方發(fā)生了顯著變化。這里原本是一片古老的村莊，從現(xiàn)場(chǎng)拍攝的照片可以看到，這些老村莊的房屋已被拆除，取而代之的是一幢幢酷似別墅的新房（圖1）。這一現(xiàn)象在中國(guó)許多鄉(xiāng)村地區(qū)普遍發(fā)生，舊有房屋被拆除，村民因此獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者置換新房屋。農(nóng)村戶籍的感知價(jià)值和實(shí)際價(jià)值都在上升[21]。

最后，我想以一種更貼近現(xiàn)實(shí)的方式來思考戶籍問題。目前關(guān)于戶籍方面的研究大多集中在頂層設(shè)計(jì)方面，事實(shí)上，關(guān)注和理解人們實(shí)際在做什么同樣重要。

在中國(guó)，農(nóng)村居民正在參與一場(chǎng)“戶籍游戲”。不少專家學(xué)者正在研究探討中國(guó)農(nóng)村居民如何參與這場(chǎng)“戶籍游戲”。不可否認(rèn)，中國(guó)的農(nóng)村居民在許多方面仍處于相對(duì)劣勢(shì)地位。然而，這是否意味著這些農(nóng)村居民什么都不做呢？一年半前，我在調(diào)研過程中學(xué)到一些新詞匯，包括“躺平”和“內(nèi)卷”。如果農(nóng)村居民什么都不做，那可以稱為“躺平”。但實(shí)際上他們正在努力工作以改善自己的處境。他們參與的“戶籍游戲”，是通過在城市謀生，同時(shí)將農(nóng)村地區(qū)作為他們的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)，充分利用城鄉(xiāng)兩個(gè)世界的資源[22]。因此，他們?cè)诹鲃?dòng)中靈活就業(yè)，但這涉及許多其他類型的活動(dòng)，城鄉(xiāng)邊界的模糊化是其中一個(gè)例子。他們來回穿梭，這種“跨地性”（Translocality）表現(xiàn)為他們將中國(guó)的不同地方視為不同活動(dòng)的潛在場(chǎng)所。與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村居民在家庭內(nèi)部也表現(xiàn)出高度的靈活性。誰負(fù)責(zé)什么工作？誰務(wù)農(nóng)？誰照顧兒孫？打算在城里待多久？如何組織家庭？這些問題反映了他們的勞動(dòng)分工可能正在發(fā)生變化。

多年來，我一直關(guān)注“大家庭”這個(gè)概念。要使勞動(dòng)分工和靈活的家庭組織發(fā)揮效用，流動(dòng)人口的家庭不能局限于單一地點(diǎn)。家庭成員必須分布在中國(guó)的不同地方，包括城市和農(nóng)村。這種策略在某種程度上是一種手段，其目的在于改善家庭整體福祉，并確保老年人和兒童得到妥善照顧。勞動(dòng)分工本身并非終極目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)家庭整體福祉的一種手段。如前文所述，這需要家庭成員之間具備高度的靈活性和協(xié)作能力。

有時(shí)，留在農(nóng)村的成員需要身兼多職，既要?jiǎng)?wù)農(nóng)，又要照顧家庭，還要承擔(dān)起照顧老人和孩子的責(zé)任。外出務(wù)工的成員可能會(huì)因家庭自建房或其他事務(wù)暫時(shí)返鄉(xiāng)，甚至可能在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)幾年后再次外出務(wù)工。外出務(wù)工者也會(huì)更換工作、城市或職業(yè)，表現(xiàn)出極高的靈活性。當(dāng)孩子長(zhǎng)大后，留守的母親可能會(huì)選擇外出工作；原本外出務(wù)工的家庭成員可能會(huì)在稍后加入；祖父母可能會(huì)返鄉(xiāng)，以便照顧年幼的孫輩。所有這些行為都是在不利條件下爭(zhēng)取最佳結(jié)果的策略。

勞動(dòng)分工固然重要，但并非理想選擇，而是在現(xiàn)實(shí)壓力下的無奈之舉。分工會(huì)帶來社會(huì)層面和情感層面的成本，例如犧牲了家庭團(tuán)聚的機(jī)會(huì)。因此，這并非一種雙贏的局面。

上述視角促使我們關(guān)注基層，關(guān)注人的能動(dòng)性，關(guān)注人的策略。我們不僅要關(guān)注高層政策，還要關(guān)注基層的反應(yīng)。流動(dòng)人口及其家庭，特別是農(nóng)村家庭，并非被動(dòng)接受者，而是在積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性。他們的故事需要被更好地講述，更多地被聽到。

戶籍制度改革因城市規(guī)模和地區(qū)而異，是復(fù)雜且不均衡的。戶籍制度改革的首要挑戰(zhàn)是流動(dòng)人口想去的地方與城市想要的人才之間存在不匹配。農(nóng)村戶籍的價(jià)值已經(jīng)大大提高。非常重要的是，我們需要關(guān)注家庭以及人們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)。他們的應(yīng)對(duì)并非被動(dòng)，而是來自基層的積極應(yīng)對(duì)策略。當(dāng)談及城市發(fā)展時(shí)，將農(nóng)村人及其策略納入其中同樣重要。

粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性研究：住房、教育和醫(yī)療交互視角下的基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)

■ 何深靜

香港大學(xué)羅旭龢夫人基金教授（建成環(huán)境），城市規(guī)劃及設(shè)計(jì)系系主任，城市系統(tǒng)研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)、促進(jìn)公平與福祉的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)驗(yàn)室主任，英國(guó)社會(huì)科學(xué)院院士。

在全球城市競(jìng)爭(zhēng)日益以區(qū)域?yàn)榛締卧归_的背景下，中國(guó)將“區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展”提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為中國(guó)最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群之一，其發(fā)展面臨三重挑戰(zhàn)：一是“一國(guó)兩制”下的規(guī)則差異和行政壁壘，二是跨境要素流動(dòng)的物理與制度壁壘，三是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施供給的失衡。傳統(tǒng)研究多聚焦交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”，卻忽視醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure）“軟聯(lián)通”對(duì)區(qū)域協(xié)同的深層影響?；诖?，我提出“基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性”（Infrastructure Mobility）這一理論框架，通過解構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的固定性與流動(dòng)性，探索社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域治理中的工具性價(jià)值，為粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供新的分析視角與實(shí)踐路徑。

在基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向的相關(guān)研究中，學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，基礎(chǔ)設(shè)施不僅僅是城市和區(qū)域發(fā)展的支持系統(tǒng)。基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向主張超越基礎(chǔ)設(shè)施的物理屬性，將其視為技術(shù)性（Technicality）、政策話語（Discourse）與情感體驗(yàn)（Affect）的三維復(fù)合體[23]（圖1）。以高速鐵路設(shè)施為例，其規(guī)劃過程涉及政策話語的博弈，建設(shè)過程重塑地方社會(huì)關(guān)系，而運(yùn)營(yíng)過程則嵌入居民的情感體驗(yàn)。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施也被視為“不穩(wěn)定的集合體”，其功能隨社會(huì)過程不斷重構(gòu)[24]，即強(qiáng)調(diào)流動(dòng)性、有效性、聯(lián)通性。在這里，“基礎(chǔ)設(shè)施”有兩重含義：一是用作名詞，指支持城市和區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；二是用作動(dòng)詞，強(qiáng)調(diào)建設(shè)、提供基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)和增強(qiáng)流動(dòng)性。了解這一概念有助于我們理解什么在流動(dòng)以及為什么流動(dòng)。

同樣，流動(dòng)性轉(zhuǎn)向?yàn)楸姸嗳祟悓W(xué)和社會(huì)科學(xué)學(xué)者提供了新的視角來理解要素不斷變化且流動(dòng)的世界及其背后潛在的力量。流動(dòng)性轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以流動(dòng)視角解構(gòu)傳統(tǒng)靜態(tài)研究范式，關(guān)注人、物、資本與信息的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)及其背后的權(quán)力關(guān)系[25]。

我將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向與流動(dòng)性轉(zhuǎn)向相結(jié)合，提出“基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性”框架，其核心命題包括兩個(gè)部分：一是基礎(chǔ)設(shè)施的解構(gòu)與重組，即將基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)拆解為可移動(dòng)的“子基礎(chǔ)設(shè)施”（sub-infrastructure），例如醫(yī)療資源跨域調(diào)配、教育服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化布局；二是流動(dòng)性作為名詞與動(dòng)詞的雙重屬性，既指跨境流動(dòng)的客觀現(xiàn)象（如人口遷移），也指通過政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)資源再配置的動(dòng)態(tài)過程（如福利制度跨境延伸）。

基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性的另一個(gè)維度是固定性與流動(dòng)性的辯證轉(zhuǎn)化?；A(chǔ)設(shè)施的“固定性”（fixity）與“流動(dòng)性”（mobility）通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。例如，人們擇地而居的決策（固定性）可能會(huì)影響獲取醫(yī)療與教育的范圍，但醫(yī)療需求的變化（流動(dòng)性）也可能驅(qū)動(dòng)人們遷移居住地。實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施的流動(dòng)性已經(jīng)成為解決區(qū)域發(fā)展問題的重要解決方案（圖2）。

介紹完相關(guān)概念后，我嘗試將“基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性”框架置于粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展背景下，進(jìn)一步分析論證基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性為何已成為解決區(qū)域發(fā)展問題的重要理論手段。在2023年，粵港澳大灣區(qū)的定位是打造世界級(jí)灣區(qū)，其人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量與交通網(wǎng)絡(luò)密度已超越紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)等國(guó)際灣區(qū)（表1）。與京津冀等其他區(qū)域相類似，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)在于整合和增強(qiáng)流動(dòng)性。然而，由于港澳地區(qū)與內(nèi)地城市在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策協(xié)調(diào)機(jī)制等方面存在規(guī)則差異和行政壁壘，直接制約了港澳與內(nèi)地在醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的互聯(lián)互通。具體而言，香港公立醫(yī)院輪候時(shí)間長(zhǎng)達(dá)數(shù)月，而毗鄰的深圳醫(yī)療資源利用率不足，但跨境就醫(yī)受限于資質(zhì)互認(rèn)與居民信任缺失。此外，香港老齡化率在2035年將達(dá)到35%，本地養(yǎng)老院床位短缺，但跨境養(yǎng)老面臨長(zhǎng)者補(bǔ)貼無法跨境使用的困境。

在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)過程中，現(xiàn)有政策較多聚焦于物理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如港珠澳大橋、廣深港高鐵等重大交通工程，這些舉措為區(qū)域的互聯(lián)互通提供了重要支撐。然而，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的整合仍處于相對(duì)分散的階段，尚未形成系統(tǒng)化的協(xié)同發(fā)展模式。在此背景下，若未能充分重視醫(yī)療、教育、住房等關(guān)鍵民生領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，區(qū)域流動(dòng)性的提升將面臨諸多挑戰(zhàn)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。這一現(xiàn)狀將引發(fā)兩方面的問題：其一，選擇性流動(dòng)。由于政策本身有選擇性，偏向于支持高技能人才的流動(dòng)，如通過“優(yōu)才計(jì)劃”等政策吸引高端人才，而低收入家庭、老齡化人口等弱勢(shì)群體的需求則相對(duì)被忽視，從而造成選擇性流動(dòng)。其二，協(xié)同性不足。醫(yī)療、教育、住房等民生領(lǐng)域問題被孤立研究，缺乏對(duì)其交互效應(yīng)的系統(tǒng)性研究與統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致政策協(xié)同性不足，難以形成整體合力。例如，跨境學(xué)生面臨的現(xiàn)實(shí)居住困境直接影響教育可獲得性，而住房成本上漲進(jìn)一步擠壓醫(yī)療支出。

香港公立醫(yī)療系統(tǒng)長(zhǎng)期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)（每千人僅擁有2.1名醫(yī)生），而深圳、廣州等地醫(yī)療資源供給充足但利用率低。研究發(fā)現(xiàn)，港人對(duì)內(nèi)地醫(yī)療質(zhì)量的“主觀感知”是跨境就醫(yī)的關(guān)鍵障礙；曾在內(nèi)地居住或有親友網(wǎng)絡(luò)的港人，對(duì)內(nèi)地醫(yī)療的信任度顯著更高[26-27]。對(duì)此，政策需通過“情感技術(shù)”（Affective Technology）增強(qiáng)信任，例如建立跨境醫(yī)療信息平臺(tái)，推動(dòng)資質(zhì)互認(rèn)；或者設(shè)立港式醫(yī)院試點(diǎn)，參照“橫琴粵澳深度合作區(qū)中心醫(yī)院”引入澳門管理模式，吸引港澳居民就醫(yī)。

香港老齡化加速與住房短缺并存，2020年約9萬港人定居大灣區(qū)內(nèi)地城市，預(yù)計(jì)2030年跨境養(yǎng)老人口將超20萬。香港特區(qū)政府通過補(bǔ)貼深圳、肇慶等地的養(yǎng)老院，促進(jìn)護(hù)理人員與福利政策“跨境移動(dòng)”，形成“養(yǎng)老飛地”。例如，香港社會(huì)福利署向深圳養(yǎng)老院購(gòu)買床位，并允許長(zhǎng)者跨境使用“長(zhǎng)者生活津貼”。這種“子基礎(chǔ)設(shè)施重組”不僅緩解本地壓力，亦通過空間置換實(shí)現(xiàn)資源再配置。

“留學(xué)香港”品牌（“Study in Hong Kong” Brand）計(jì)劃是近年香港為吸引內(nèi)地學(xué)生赴港深造所提出的構(gòu)想。香港高校學(xué)生宿舍短缺，迫使部分學(xué)生選擇跨境通勤（如居住深圳、每日往返香港）。研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)生流動(dòng)受政策話語（如“大灣區(qū)教育一體化”）與市場(chǎng)機(jī)制（如租房補(bǔ)貼）雙重驅(qū)動(dòng)。然而，住房供給的“技術(shù)性解決”（如增加學(xué)生宿舍）需與“情感性支持”（如社區(qū)融入計(jì)劃）結(jié)合，方能提升流動(dòng)性效能（圖3）。

因此，粵港澳大灣區(qū)需從“硬聯(lián)通”轉(zhuǎn)向“軟聯(lián)通”，從國(guó)家、區(qū)域和地方多個(gè)層面探索多尺度[28]治理創(chuàng)新，實(shí)施超越物理基礎(chǔ)設(shè)施的“制度創(chuàng)業(yè)”?？晒┙梃b的方式有：（1）探索“例外空間”（Zones of Exception）。借鑒橫琴“共管園區(qū)”模式，在特定區(qū)域（如河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)）試行醫(yī)療、教育政策互認(rèn)。（2）實(shí)施彈性福利制度。允許跨境居民選擇性疊加兩地福利，例如將香港醫(yī)療券（medical voucher）擴(kuò)展至粵港澳大灣區(qū)指定醫(yī)院。

“基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性”框架為提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的有效性提供了多種治理視角。一是交互性視角，即將醫(yī)療、教育、住房視為一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的“基礎(chǔ)設(shè)施束”，并分析其相互作用。例如，住房補(bǔ)貼政策需與就近醫(yī)療資源配套，以實(shí)現(xiàn)政策的協(xié)同效應(yīng)。二是情感嵌入視角，通過公共參與增強(qiáng)居民歸屬感，減少流動(dòng)性摩擦。例如，推進(jìn)公共參與跨境社區(qū)共建項(xiàng)目，促進(jìn)不同地區(qū)居民之間的交流與融合，提升居民的歸屬感和認(rèn)同感。三是公平性導(dǎo)向視角。政策需避免“精英化”傾向，強(qiáng)化草根階層參與機(jī)制。例如，為低收入家庭提供跨境住房補(bǔ)貼，為弱勢(shì)群體建立醫(yī)療綠色通道，以實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)性正義”（Mobility Justice）。

總體而言，基礎(chǔ)設(shè)施流動(dòng)性框架為粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了新的理論視角（圖4）。通過解構(gòu)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的固定性與流動(dòng)性，揭示了三重整合路徑：一是通過子基礎(chǔ)設(shè)施重組與“例外空間”試驗(yàn)突破制度壁壘；二是重塑居民信任，提升社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同效能；三是警惕選擇性修復(fù)可能加劇的不平等問題。未來，研究需進(jìn)一步探索制度創(chuàng)新的可推廣性，以完善流動(dòng)性治理的實(shí)踐范式。這不僅有助于推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也為其他區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施整合與社會(huì)公平提供了有益的參考。

可持續(xù)的中國(guó)城鎮(zhèn)住房體系頂層設(shè)計(jì)思考

■ 易成棟

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授

1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》標(biāo)志著我國(guó)正式開啟住房制度市場(chǎng)化改革。該通知明確提出取消福利分房制度，并強(qiáng)調(diào)對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。其中，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房[29]。由此，國(guó)內(nèi)形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和商品住房為核心的“三房政策體系”。

在1998年實(shí)施的住房制度改革中，廉租住房作為政策性住房制度，旨在保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，要求加快建設(shè)限價(jià)商品住房、公共租賃住房[30]。即在解決城市低收入家庭的廉租住房及經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)身?xiàng)制度之外，國(guó)家進(jìn)一步拓展了住房保障體系的覆蓋范圍。2013年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，將各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房[31]。這一規(guī)定意味著廉租住房制度正式退出歷史舞臺(tái)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用住房逐漸發(fā)展出限價(jià)商品住房、定向安置住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等多種形式。2021年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，創(chuàng)造性地提出在現(xiàn)有的公共租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房之外，推進(jìn)以保障性租賃住房來解決新市民、青年人等群體的住房問題[32]。2023年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》明確提出，“對(duì)符合條件的城鎮(zhèn)住房收入困難家庭提供公共租賃住房，承租人按照市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)支付租金，政府根據(jù)承租人的困難程度給予相應(yīng)的租金補(bǔ)助”“對(duì)符合條件的新市民、青年人，特別是從事基本公共服務(wù)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)人員提供保障性租賃住房”“要建設(shè)保障性住房，重點(diǎn)針對(duì)住房有困難且收入不高的工薪收入群體、政府引進(jìn)人才以及戶籍無房‘夾心層’，按劃撥方式供地和負(fù)責(zé)建設(shè)配套設(shè)施，在此基礎(chǔ)上采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作，按保本微利原則配售”[33]。至此，國(guó)內(nèi)重新形成了以公共租賃住房、保障性租賃住房和配售型保障性住房為核心的住房保障體系，并配套建立較為完善的住房保障政策和管理制度，制度內(nèi)容既包括財(cái)稅、金融、規(guī)劃、土地等配套政策，也包含準(zhǔn)入、使用、退出等管理體制。

從商品住房的發(fā)展歷程來看，在1998年住房制度改革初期，國(guó)家對(duì)商品住房的定位主要是面向其他收入高的家庭，因此，商品住房的數(shù)量估計(jì)在我國(guó)住房的占比為20%左右。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》指出，“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，并提出要“更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”[34]。這一政策推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，但也引發(fā)了房?jī)r(jià)快速上漲的問題。為遏制房?jī)r(jià)過快上漲，國(guó)家相繼出臺(tái)了多項(xiàng)調(diào)控政策，如限購(gòu)、限貸、限售等。2021年之后，國(guó)內(nèi)房?jī)r(jià)經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)下降，到了2024年四季度開始呈現(xiàn)企穩(wěn)態(tài)勢(shì)?？梢?，推動(dòng)構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展成為當(dāng)前的重要任務(wù)。

在此背景下，學(xué)術(shù)界開始反思并探討建立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定且在具體操作層面具有一定靈活性的住房體系。

事實(shí)上，自1998年以來，我國(guó)的住房保障體系和住房市場(chǎng)供應(yīng)體系都發(fā)生了顯著變化，其中涉及兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是“租賃”和“買賣”之間的關(guān)系；二是“市場(chǎng)”和“保障”之間的關(guān)系。對(duì)此，可以從如下四個(gè)方面進(jìn)行思考。

第一，住房在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中應(yīng)如何定位。一方面，住房問題是我們城市發(fā)展的關(guān)鍵因素，住房制度改革體現(xiàn)了從偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向全面發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)變，即從以往偏向追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面全面發(fā)展的模式。另一方面，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對(duì)包含農(nóng)民工在內(nèi)的新市民可能不太友好，因此，需要深入思考住房在構(gòu)建包容性城市、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中的定位。

第二，租賃住房在住房體系中應(yīng)如何定位。在經(jīng)濟(jì)適用住房政策的制定討論中，其初衷是設(shè)立類似新加坡“租購(gòu)并舉”的住房模式制度。但為應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)，1998年住房制度改革中實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房政策采取了“只售不租”的方式，其主要是出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考量。從這一角度來看，國(guó)內(nèi)住房市場(chǎng)重視購(gòu)買，但租賃市場(chǎng)并未受到足夠重視。

2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》，提出以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向[35]。2017年12月18日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度[36]。值得注意的是，會(huì)議將“租”置于“購(gòu)”之前，從“購(gòu)租并舉”調(diào)整為“租購(gòu)并舉”，這實(shí)質(zhì)上突出了發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的重要性。然而，在實(shí)際工作中，一些政府部門對(duì)租賃住房在政策規(guī)劃中應(yīng)占的比例仍存有困惑。

第三，在住房體系中應(yīng)如何理解“市場(chǎng)”和“保障”的關(guān)系。從實(shí)踐來看，目前除了中低收入群體、新市民之外，一部分公共租賃住房和保障性租賃住房的保障對(duì)象為城市人才。這帶來的問題是，住房保障覆蓋范圍應(yīng)設(shè)定為多少才合理？這涉及住房保障是否應(yīng)從?；救后w向保更多群體拓展的問題。從《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》的規(guī)定來看，市場(chǎng)租賃住房屬于市場(chǎng)服務(wù)范疇，公共租賃住房屬于基本公共服務(wù)范疇[37]，而保障性租賃住房屬于非基本公共服務(wù)范疇。既然如此，為何要在實(shí)施公共租賃住房的基礎(chǔ)上推行保障性租賃住房？保障性租賃住房保障的對(duì)象是否包括地方人才？公共租賃住房和保障性租賃住房之間是什么關(guān)系？未來兩者應(yīng)如何發(fā)展？

第四，住房體系的發(fā)展目標(biāo)和路徑是什么。2023年4月28日，中共中央政治局會(huì)議指出，要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策，支持剛性和改善性住房需求，做好保交樓、保民生、保穩(wěn)定工作，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，并推動(dòng)建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式[38]。2024年7月21日，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》并提出，加快建立租購(gòu)并舉的住房制度，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，并加大保障性住房建設(shè)和供給，滿足工薪群體剛性住房需求，支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求[39]。2024年9月26日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定，嚴(yán)格控制增量、優(yōu)化存量、提升質(zhì)量，并完善土地、財(cái)稅、金融等政策，推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展新模式的構(gòu)建[40]。從一系列政策可以看到，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式成為我國(guó)住房體系新發(fā)展目標(biāo)。

何為房地產(chǎn)發(fā)展新模式？如何實(shí)現(xiàn)構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的目標(biāo)？從頂層設(shè)計(jì)層面來看，房地產(chǎn)發(fā)展新模式的首要目標(biāo)是推動(dòng)構(gòu)建公平、有效和可持續(xù)的住房體系，即居民可負(fù)擔(dān)、地方財(cái)政可承受、企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的住房體系。從全球住房政策的發(fā)展趨勢(shì)來看，我國(guó)現(xiàn)有的住房政策導(dǎo)向已從以往注重供應(yīng)數(shù)量到注重住房質(zhì)量，再到注重與社區(qū)發(fā)展、社會(huì)融合、可持續(xù)發(fā)展等社會(huì)環(huán)境目標(biāo)相結(jié)合。

頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，堅(jiān)持走中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展道路，這也是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化發(fā)展道路。共同富裕的治理模式理應(yīng)超越發(fā)展型國(guó)家和福利國(guó)家模式，通過體制機(jī)制改革以提升再分配效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)共同富裕；另一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。過去，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴房地產(chǎn)開發(fā)和土地財(cái)政推動(dòng)。如今，這一模式已難以適應(yīng)城市發(fā)展需求。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來看，我國(guó)大部分城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)已基本實(shí)現(xiàn)供需平衡，甚至一些城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供大于求。因此，城市發(fā)展需要從“外延擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”。在這一過程中，做好頂層設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵，具體而言，可以從以下幾個(gè)方面著手。

第一，走向共同富裕的住房制度。在我國(guó)，住房財(cái)富占家庭總財(cái)富的比例高達(dá)60%～70%，這一現(xiàn)象一定程度上表明住房制度成為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富和社會(huì)資源再分配的重要工具。因此，從我國(guó)住房制度改革的實(shí)踐來看，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)在住房資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用以及發(fā)揮其在社會(huì)資源再分配中的作用。

第二，走向平衡消費(fèi)和投資的住房制度。過去，公有住房被認(rèn)為是一項(xiàng)福利制度，但這一模式不可持續(xù)。結(jié)合第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我們可以作出一個(gè)初步的預(yù)判：在住房市場(chǎng)中，租賃住房的家庭合理占比為30%～40%，其中，公共租賃住房和保障性租賃住房的占比為10%～20%；而私有住房的家庭占比為60%～70%，其中，購(gòu)買保障性住房的占比為10%左右。當(dāng)前，我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展已進(jìn)入新階段，應(yīng)推動(dòng)住房買賣與租賃市場(chǎng)同步發(fā)展，進(jìn)一步釋放其他消費(fèi)需求，促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展，形成符合我國(guó)發(fā)展實(shí)際的住房制度。

在借鑒歐盟住房譜系[41]的基礎(chǔ)上，我們提出了我國(guó)城鎮(zhèn)住房譜系設(shè)想（圖1）。這一制度設(shè)想涵蓋多種住房類型：（1）應(yīng)急目的的救助住房，包括臨時(shí)安置住房和救助管理站。（2）保障性住房，包括保障性租賃住房、公共租賃住房和配售型保障性住房。（3）政策性商品房，包括房改公房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、共有產(chǎn)權(quán)住房等。上述三類住房原本為福利分房或者是具有保障性質(zhì)的住房，同時(shí)，政策允許其轉(zhuǎn)化為商品房。（4）商品住房，包括租賃商品住房和銷售商品住房。

為進(jìn)一步優(yōu)化思路，我們借鑒了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部課題組提出的適應(yīng)不同家庭需求的住房供應(yīng)體系框架[42]，并在此基礎(chǔ)上提出新的構(gòu)想（圖2）。

第一，將住房供應(yīng)體系劃分為商品住房和保障性住房?jī)深?。其中，商品住房包括普通商品住房和高檔商品住房，主要面向中高收入和高收入家庭，可根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格出租或出售。此外，商品住房還包括政策性商品住房，主要涵蓋住房制度改革過程中出現(xiàn)的房改公房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和拆遷棚改定向安置住房，這些住房在符合規(guī)定的條件后可轉(zhuǎn)化為商品住房。而保障性住房包括配售型保障性住房和配租型保障性住房，主要面向中低收入家庭、新市民、青年人等群體。以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，配租型保障性住房可分為公共租賃住房和其他保障性租賃住房，其中公共租賃住房由政府或其下屬企事業(yè)單位持有。

第二，采取住房梯度消費(fèi)的方式完善我國(guó)住房制度體系，實(shí)現(xiàn)住房消費(fèi)和家庭生命周期、經(jīng)濟(jì)能力相適應(yīng)。一是低端有保障。對(duì)于通過自身努力無法解決住房問題的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭（“雙困”家庭），主要通過提供公共租賃住房的方式解決，并根據(jù)承租家庭收入水平給予不同程度的租金補(bǔ)貼，確保租金可承受，并做到“應(yīng)保盡保”。同時(shí)，允許困難家庭選擇先到市場(chǎng)承租房屋、后發(fā)放租金補(bǔ)貼的方式解決住房問題。二是中端有支持。其他中低收入住房困難家庭可按照成本微利的租金租賃配租型保障性住房。例如，拆遷安置家庭的租賃住房和單位職工的周轉(zhuǎn)住房，或者通過配售型保障性住房、購(gòu)房補(bǔ)貼等方式解決購(gòu)買力不足問題。三是高端有市場(chǎng)。放開普通商品房和高檔商品房需求，加大財(cái)稅政策等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)力度，滿足中高收入和高收入家庭的住房需求。

第三，加強(qiáng)住房租購(gòu)互聯(lián)互通。推動(dòng)租賃住房市場(chǎng)與住房買賣市場(chǎng)互聯(lián)互通，構(gòu)建涵蓋低租金、成本租金、市場(chǎng)租金住房，以及長(zhǎng)期使用權(quán)、中間產(chǎn)權(quán)和自有產(chǎn)權(quán)住房等多元化住房體系。在未來住房供求平衡的情況下，可探索實(shí)施部分社會(huì)住房私有化，例如推動(dòng)保障性租賃住房轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期使用權(quán)住房、中間產(chǎn)權(quán)住房，在符合一定的條件下可轉(zhuǎn)化為自有產(chǎn)權(quán)住房。加大政策支持力度，探索利用商品房在限定期限、向限定人群提供住房保障服務(wù)。例如可以將商品房納保為保障性租賃住房，享受相應(yīng)的政策支持，在限定期（例如10年）后可轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩俊?/p>

第四，走向高質(zhì)量發(fā)展的住房制度。在城市消費(fèi)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展的背景下，住房的建設(shè)、裝修、管理、信息、維修、保潔、搬家等一系列相關(guān)環(huán)節(jié)帶動(dòng)了居住服務(wù)業(yè)上下游行業(yè)的發(fā)展。也就是說，高質(zhì)量發(fā)展的住房制度要從注重住房供應(yīng)數(shù)量轉(zhuǎn)向注重住房質(zhì)量和改善居住環(huán)境；要從以城市建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以城市運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新為主，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

第五，走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的住房制度。黨的十九大報(bào)告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，同時(shí)要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房資源，加強(qiáng)城中村改造、鄉(xiāng)村住房利用[43]。目前，我國(guó)城市化發(fā)展已經(jīng)到了中后期，人口將加速向中心城市及以其為核心的都市圈和城市群集中，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房資源融合發(fā)展將成為這一階段的重點(diǎn)工作。

第六，加強(qiáng)層級(jí)治理能力。從央地關(guān)系這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，在確保國(guó)家單一制央地政治體制穩(wěn)定的前提下，科學(xué)界定中央政府與地方政府在國(guó)家治理體系中的定位，以及二者之間在住房體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系、權(quán)屬關(guān)系和上下層級(jí)關(guān)系。堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，推進(jìn)中央向地方適度分權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管。不斷提高層級(jí)治理能力和治理手段多樣性，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一性與因地制宜相結(jié)合，強(qiáng)化多主體供給和多渠道保障協(xié)同增效。

第七，加強(qiáng)國(guó)家與市場(chǎng)社會(huì)合作能力。在完善住房體系，特別是住房保障體系建設(shè)層面，需要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間的協(xié)同合作以及公、私部門之間的協(xié)同交流。借鑒E. S. 薩瓦斯（E. S. Savas）關(guān)于政府服務(wù)“民營(yíng)化”的研究理論[44]，住房公共服務(wù)的參與者可劃分為三類：消費(fèi)者、生產(chǎn)者和安排者。消費(fèi)者是直接獲得或接受服務(wù)的主體，這一主體可以是個(gè)人、特定地理區(qū)域的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、具有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)。生產(chǎn)者則直接組織生產(chǎn)或直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，其主體可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，甚至消費(fèi)者自身。安排者（提供者）負(fù)責(zé)指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者、指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。安排者通常為政府單位，但也存在例外情況。不同的服務(wù)提供模式可以“單獨(dú)或聯(lián)合運(yùn)用以提供服務(wù)”，包括多樣化安排、混合式安排和局部安排等，由此形成多主體供給和多渠道保障（表1）。應(yīng)鼓勵(lì)非政府組織、限制利潤(rùn)企業(yè)等參與保障性住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)住房，在地方住房市場(chǎng)提供多樣化的住房類型，為目標(biāo)群體提供多樣化的住房選擇。加強(qiáng)住房租賃群體和業(yè)主的自組織能力，使其能夠主動(dòng)維權(quán)，提出需求，并參與住房政策、產(chǎn)品以及項(xiàng)目的決策過程，與供給方進(jìn)行談判協(xié)商以實(shí)現(xiàn)共贏。增強(qiáng)提供住房的私人部門和非營(yíng)利部門的能力。提高政府在住房供應(yīng)、管理和維護(hù)方面的補(bǔ)貼使用效率，支持和提升住房市場(chǎng)的運(yùn)行效率。

第八，圍繞頂層制度設(shè)計(jì)完善政策體系和技術(shù)工具體系。我國(guó)城市發(fā)展已從“增量時(shí)代”轉(zhuǎn)向“存量時(shí)代”。進(jìn)入存量時(shí)代，現(xiàn)有的政策，包括規(guī)劃、土地、財(cái)政、金融以及行政審批等制度，都需要圍繞頂層制度設(shè)計(jì)，進(jìn)行相應(yīng)的變革以匹配新的發(fā)展需求，例如改革完善城市更新的規(guī)劃和土地制度，金融和財(cái)稅支持制度，完善住房全生命周期管理制度等（圖3）。此外，還需要圍繞頂層制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善技術(shù)工具體系（圖4）。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時(shí)代，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和決策過程中，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)支持。

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[26] 何深靜：《基礎(chǔ)設(shè)施與城市空間重構(gòu)》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年。

[27] Xiang Yan and Shenjing He， “Healthcare in Cumulatively Caused Migration： Hong Kong Residents’ Perceived Mainland Healthcare Quality and Migration Intentions in the Greater Bay Area” [J]， Habitat International， 2023， 136： 102828.

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[29] 《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）[EB/OL]，1998年7月3日，http：//www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/1998/24/content/post_3359233.html，訪問日期：2025年2月10日。

[30] 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)）[EB/OL]，2010年1月7日，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1511000.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[31] 《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建?！?013〕178號(hào)）[EB/OL]，2013年12月2日，https：//www.gov.cn/gzdt/2013-12/09/content_2545010.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[32] 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕22號(hào)）[EB/OL]，2021年7月2日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-07/02/content_5622027.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[33] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2023〕14號(hào)）[EB/OL]，2023年8月25日，https：//www.yueyang.gov.cn/yyzfbz/60797/60812/content_2245682.html，訪問日期：2025年2月10日。

[34] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)）[EB/OL]，2003年8月12日，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62364.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[35] 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕39號(hào)）[EB/OL]，2016年6月3日，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/03/content_5079330.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[36] 《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》[DB/OL]，2017年12月20日，https：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/20/content_5248899.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[37] 《關(guān)于印發(fā)〈“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃〉的通知》（發(fā)改社會(huì)〔2021〕1946號(hào)）[EB/OL]，2021年12月28日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/5667482/files/301fe13cf8d54434804a83c6156ac789.pdf，訪問日期：2025年2月10日。

[38] 《中共中央政治局召開會(huì)議 分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作 中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議》[DB/OL]，2023年4月28日，https：//www.gov.cn/yaowen/2023-04/28/content_5753652.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[39] 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》[M]，人民出版社，2024年。

[40] 《中共中央政治局召開會(huì)議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作" 中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議》[DB/OL]，2024年9月26日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202409/content_6976686.htm，訪問日期：2025年2月10日。

[41] Urban Agenda for the EU， The Housing Partnership Action Plan[R]， accessed December 2018， https：//ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_euua_housing_partnership_december_2018_1.pdf.

[42] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部課題組：《多層次住房保障體系研究》[M]，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007年，第9-10頁(yè)。

[43] 同[1]。

[44] E. S. 薩瓦斯：《民營(yíng)化與 PPP 模式： 推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作》[M]，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第64、98、101頁(yè)。

致謝

謹(jǐn)向本期專欄組稿人北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心劉志主任以及精心協(xié)助發(fā)言稿收集的資深政策研究員劉威、政策研究員李文婧致以誠(chéng)摯謝意。

英文翻譯：陳丁力

責(zé)任編輯：劉" " 穎